A-559/2011 - Abteilung I - Zölle - Verweigerung der Ausfuhrveranlagung auf Zolllager

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t
T r i buna l   adm in i s t r a t i f   f édé ra l
T r i buna l e   ammin i s t r a t i vo   f ede ra l e
T r i buna l   adm in i s t r a t i v   f ede ra l
   
Abteilung I
A­559/2011
U r t e i l   v om   1 .   No v embe r   2 0 1 1
Besetzung Richter Markus Metz (Vorsitz),
Richter Michael Beusch, Richter Pascal Mollard,
Gerichtsschreiber Jürg Steiger.
Parteien A._______,
Beschwerdeführerin,
gegen
Eidgenössische Zollverwaltung EZV, Zollkreisdirektion 
Basel, Sektion Tarif und Veranlagung, Postfach 666, 
4010 Basel,  
vertreten durch Oberzolldirektion (OZD), Sektion 
Zollverfahren, Monbijoustrasse 40, 3003 Bern, 
Vorinstanz. 
Gegenstand Verweigerung der Ausfuhrveranlagung; Begriff des 
"Bestimmungslands".
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Sachverhalt:
A. 
Am 9. Dezember  2008 erkundigte  sich  die X._______ bei  der  Zollstelle 
Basel­Dreirosen,  ob  es  möglich  sei,  eine  Sendung  zur  Ausfuhr  zu 
veranlagen und diese anschliessend  in das offene Zolllager  in Basel  zu 
überführen.  Die  Zollstelle  Basel­Dreirosen  erklärte  u.a.,  das 
Bestimmungsland  müsse  zur  Zeit  der  Ausfuhrzollanmeldung  zwingend 
bekannt sein. Die Zollstelle Basel­Dreirosen sprach sich in der Folge mit 
der Zollkreisdirektion Basel über den Sachverhalt ab.
Am 11. Dezember 2008 informierte sich die Y._______ bei der Zollstelle 
Bern über die Einlagerung von zur Ausfuhr  veranlagtem Vollmilchpulver 
in  das  offene  Zolllager  Roggwil.  Die  Zollstelle  Bern  orientierte  die 
Zollkreisdirektion Basel ebenfalls.
Da  von  zwei  verschiedenen  Zollstellen  gleichlautende  Anfragen  gestellt 
worden  waren,  setzte  sich  die  Zollkreisdirektion  Basel  mit  der 
Oberzolldirektion  (OZD)  in  Verbindung.  Diese  vertrat  die  Meinung,  die 
Voraussetzungen  für  das  Zollverfahren  seien  nicht  erfüllt,  da  das 
Bestimmungsland,  in  welches  das  Vollmilchpulver  ausgeführt  werden 
sollte, nicht bekannt sei.
B. 
Am  19.  Dezember  2008  übermittelte  die  Y._______  der  Zollstelle  Bern 
per  E­Mail  eine  Ausfuhrzollanmeldung,  welche  auf  356'260  kg  brutto 
(bzw.  350'650  kg  netto)  Vollmilchpulver  der  Zolltarifnummer  0402.2111 
lautete.  Exporteurin  war  die  A._______,  Empfängerin  die  B._______  in 
Wien.  Als  Bestimmungsland wurde  Singapur  angegeben,  beigefügt  war 
eine auf die B._______ ausgestellte Proforma­Rechnung. Auf Nachfrage 
der Zollstelle Bern, weshalb eine Proforma­Rechnung ausgestellt worden 
sei,  sandte  die  Y._______  eine  Rechnung  ohne  "Proforma"­Vermerk. 
Gleichentags  leitete  die  X._______  eine  Ausfuhrzollanmeldung  der 
A._______  über  645'846  kg  brutto  (bzw.  635'675  kg  netto) 
Vollmilchpulver  der  Zolltarifnummer  0402.2111  inkl.  einer  ebenfalls  auf 
die B._______ ausgestellten Proforma­Rechnung an die Zollstelle Basel­
Dreirosen weiter.
Mit  E­Mail  vom  23.  Dezember  2008  erläuterte  die  A._______  auf 
Nachfrage  die  Begründung  für  den  Export  und  übermittelte  eine 
"Purchase  Confirmation"  zwischen  ihr  und  der  B._______  als 
Kaufbestätigung. Nach Rücksprache mit  der OZD  entschied  sowohl  die 
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Zollstelle  Basel­Dreirosen  als  auch  die  Zollstelle  Bern  mit  Verfügungen 
vom  29.  Dezember  2008,  die  Ausfuhrveranlagung  gegenüber  der 
A._______ werde verweigert.
C. 
Mit  Schreiben  vom  6.  Januar  2009  erhob  die  A._______  bei  der  OZD 
Beschwerde  gegen  die  beiden  Verfügungen  vom  29.  Dezember  2008. 
Am 3. März 2009 übermittelte die OZD die Beschwerden der A._______ 
an  das  Bundesverwaltungsgericht  mit  der  Begründung,  es  seien  die 
Voraussetzungen  der  Sprungbeschwerde  nach  Art.  47  Abs.  2  des 
Bundesgesetzes  vom  20.  Dezember  1968  über  das 
Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) erfüllt.
Mit  Zwischenverfügung  vom  21.  Januar  2010  vereinigte  das 
Bundesverwaltungsgericht  die  beiden  parallelen  Beschwerdeverfahren. 
Mit  Urteil  A­1434/2009  und  A­1435/2009  vom  19.  Juli  2010  trat  das 
Bundesverwaltungsgericht  auf die Beschwerde nicht ein und wies diese 
an  die  Zollkreisdirektion  Basel.  Zur  Begründung  führte  das 
Bundesverwaltungsgericht  aus,  es  sei  für  die  Behandlung  der 
Beschwerde funktionell nicht zuständig.
D. 
Am 30. November 2010 wies die Zollkreisdirektion Basel die Beschwerde 
ab  und  auferlegte  der  A._______  Verfahrenskosten  von  Fr.  500.­­.  Zur 
Begründung führte sie im Wesentlichen aus, nach Art. 2 der Verordnung 
vom 5. Dezember 1988 über die Statistik des Aussenhandels (SR 632.14; 
nachfolgend:  Aussenhandelsstatistikverordnung)  sei  die  Zollverwaltung 
verpflichtet, eine Aussenhandelsstatistik zu erstellen. Nach Art. 10 Abs. 1 
Bst. b dieser Verordnung sei in der Ausfuhrzollanmeldung unter anderem 
zwingend  das  Bestimmungsland  anzugeben.  Vorliegend  sei  das 
Bestimmungsland  nicht  bekannt  gewesen  und  deshalb  die 
Ausfuhrveranlagung  zu  Recht  verweigert  worden.  Im  Weiteren  sei  das 
Vollmilchpulver  zum  Zeitpunkt  der  Einreichung  der  Zollanmeldung  noch 
gar nicht ins Ausland verkauft gewesen. Im Übrigen trage die A._______ 
die  Beweislast  für  die  Erfüllung  der  Voraussetzungen  für  das 
Ausfuhrverfahren. Einen  für Zwecke des Zollrechts genügenden Beweis 
für  die  Absicht,  das  Vollmilchpulver  aus  dem  Zollgebiet  zu  verbringen, 
habe die A._______ nicht erbracht.
E. 
Gegen  den  Entscheid  der  Zollkreisdirektion  Basel  liess  die  A._______ 
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(Beschwerdeführerin)  am  14.  Januar  2011  Beschwerde  an  das 
Bundesverwaltungsgericht  führen.  Sie  stellte  folgende  Rechtsbegehren 
"(1)  Die  Verfügungen  der  Zollstelle  Bern  und  der  Zollstelle  Basel­
Dreirosen  gegen  A._______  betreffend  Verweigerung  der 
Ausfuhrveranlagung auf offenes Zollager vom 29. Dezember 2008 seien 
aufzuheben.  (2)  Der  Beschwerdeführerin  sei  rückwirkend  auf  den  19. 
Dezember  2008  die  Ausfuhrveranlagung  mit  Ausfuhrzollanmeldung 
11.030  für  665'000  kg  Vollmilchpulver  zu  erteilen.  Unter  Kosten  und 
Entschädigungsfolgen".
Zur Begründung führte die Beschwerdeführerin im Wesentlichen aus, die 
mit  der  Beschwerde  beantragte  Erteilung  der  Ausfuhrveranlagung  bilde 
die Voraussetzung  für  die Auszahlung  der Ausfuhrbeihilfen  gemäss  der 
Verordnung vom 7. Dezember 1998 über Zielpreis, Zulagen und Beihilfen 
im  Milchbereich  (Milchpreisstützungsverordnung,  AS  1999  1226).  Es 
gehe vorliegend um Beiträge des Bundesamts  für Landwirtschaft  (BLW) 
in der Höhe von Fr. 509'124.­­. Sie habe sich  im 4. Quartal  2008 bereit 
erklärt,  zusätzlich  2'000  Tonnen  Vollmilchpulver  auf  den  Weltmarkt  zu 
exportieren, um den Schweizer Milchmarkt zu entlasten. Dies sei aber nur 
unter  Berücksichtigung  der  Bundesbeihilfen  und  einer  zusätzlichen 
Stützung  durch  die  Schweizer  Milchproduzenten  überhaupt  möglich 
gewesen.  Aufgrund  der  stark  gefallenen  Vollmilchpulverpreise  habe  sie 
bis  anfangs  Dezember  2008  aber  dennoch  erst  ca.  1'000  Tonnen  des 
fraglichen Pulvers verkaufen können. Mitte Dezember 2008 habe sie sich 
zudem  mit  der  B._______  über  den  Verkauf  von  986'325  kg  (netto) 
Vollmilchpulver  geeinigt.  Aus  ihrer  Sicht  habe  es  sich  um  ein  normales 
Exportgeschäft  gehandelt.  Von  Seiten  der  Zollbehörden  habe  indessen 
von  Anfang  an  ein  grosses  Misstrauen  bestanden.  Sie  habe  den 
Zollbehörden sowohl die Handelsrechnung an die B._______ als auch die 
Ausfuhrzollanmeldung  mit  Bestimmungsland  Singapur  sowie  den 
rechtsgültig unterzeichneten Kaufvertrag eingereicht. Trotzdem hätten die 
Zollbehörden  die  Ausfuhrveranlagung  abgelehnt.  Effektiv  habe  sie  der 
B._______  schliesslich  nur  665'000  kg  geliefert.  Den  Rest  habe  sie 
aufgrund  der  fehlenden Beihilfen  im  Inland  absetzen müssen. Sie  habe 
bei der Ausfuhrzollanmeldung ein Bestimmungsland angegeben. Gerade 
beim  Export  von  Milchpulver  liesse  sich  die  endgültige  Destination  der 
Ware  jedoch nie mit hundertprozentiger Sicherheit voraussagen, weil es 
bei  den  Händlern  vielfach  zu  einem  Weiterexport  in  andere  Länder 
komme.  Im  Übrigen  sei  der  Nachweis  des  Bestimmungslands  für  die 
Erteilung der Ausfuhrveranlagung nicht vorgeschrieben.
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F. 
In  ihrer  Vernehmlassung  vom  11.  April  2011  schloss  die  OZD  auf 
Abweisung  der  Beschwerde.  Der  Beschwerdeführerin  sei  es  im 
Wesentlichen  darum  gegangen,  für  das  in  Frage  stehende  Milchpulver 
gestützt  auf  Art. 12  der  Milchpreisstützungsverordnung  Ausfuhrbeihilfen 
zu erhalten. Diese Beihilfen  seien nur noch bis Ende 2008 ausgerichtet 
worden.  Im  Zeitpunkt  der  Einreichung  der  Ausfuhrzollanmeldung  habe 
das  endgültige  Bestimmungsland  des  Milchpulvers  keineswegs 
festgestanden.  Die  Voraussetzungen  für  eine  definitive  Ausfuhr  bzw. 
Einlagerung  in  ein  offenes  Zolllager  seien  deshalb  nicht  gegeben 
gewesen. Die Rückweisung der Ausfuhrzollanmeldung sei daher zurecht 
erfolgt.
Auf  die  Eingaben  der  Parteien  wird  –  soweit  entscheidwesentlich  –  im 
Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. 
1.1.  Entscheide  der  Zollkreisdirektionen  können  gemäss  Art.  31  in 
Verbindung mit  Art.  33  Bst.  d  des  Bundesgesetzes  vom  17.  Juni  2005 
über  das  Bundesverwaltungsgericht  (Verwaltungsgerichtsgesetz,  VGG, 
SR 173.32) beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden, sofern 
sie  nicht  erstinstanzlich  sind  (Art.  116  Abs.  1bis  des  Zollgesetzes  vom 
18. März  2005  [ZG,  SR  631.0]).  Im  Verfahren  vor  dem 
Bundesverwaltungsgericht  wird  die  Zollverwaltung  durch  die  OZD 
vertreten  (Art.  116  Abs.  2  ZG).  Das  Verfahren  richtet  sich  nach  den 
Vorschriften  des VwVG,  soweit  das VGG nichts  anderes  bestimmt  (Art. 
37  VGG;  Art.  2  Abs.  4  VwVG).  Das  Bundesverwaltungsgericht  ist 
demnach  für  die  Beurteilung  der  vorliegenden  Beschwerde,  die  gegen 
einen  Entscheid  der  Zollkreisdirektion  als  Rechtsmittelinstanz  gerichtet 
ist,  zuständig.  Die  Beschwerdeführerin  ist  durch  den  angefochtenen 
Entscheid  berührt  und  hat  ein  schutzwürdiges  Interesse  an  dessen 
Aufhebung (Art. 48 VwVG).
1.2. Anfechtungsobjekt  im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht 
bildet  einzig  der  vorinstanzliche  Entscheid;  dieser  ersetzt  allfällige 
Entscheide unterer  Instanzen  (sog. Devolutiveffekt;  vgl. BGE 134  II  142 
E. 1.4;  Urteile  des  Bundesverwaltungsgerichts  A­6171/2009  vom  21. 
Januar 2011 E. 1.1, A­6124/2008 vom 6. September 2010 E. 1.2; ANDRÉ 
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MOSER/MICHAEL  BEUSCH/LORENZ  KNEUBÜHLER,  Prozessieren  vor  dem 
Bundesverwaltungsgericht,  Basel  2008,  S.  25  Rz. 2.7).  Dem  Gesagten 
zufolge bildet vorliegend einzig der Entscheid der Zollkreisdirektion Basel 
vom  30.  November  2010  das  Anfechtungsobjekt.  Auf  das 
Rechtsbegehren  Nr.  1  der  Beschwerdeführerin,  die  Verfügungen  der 
Zollstelle  Bern  und  der  Zollstelle  Basel­Dreirosen  vom  29.  Dezember 
2008  seien  aufzuheben,  ist  demnach  nicht  einzutreten.  Mit  dieser 
Einschränkung  ist auf die  im Übrigen  form­ und  fristgerecht eingereichte 
Beschwerde einzutreten.
1.3. Das  Bundesverwaltungsgericht  kann  den  angefochtenen  Entscheid 
in  vollem  Umfang  überprüfen.  Der  Beschwerdeführer  kann  neben  der 
Verletzung  von Bundesrecht  (Art.  49 Bst.  a VwVG)  und  der  unrichtigen 
oder  unvollständigen  Feststellung  des  rechtserheblichen  Sachverhalts 
(Art.  49  Bst.  b  VwVG)  auch  die  Rüge  der  Unangemessenheit  erheben 
(Art.  49  Bst.  c  VwVG).  Im  Beschwerdeverfahren  gilt  die 
Untersuchungsmaxime,  wonach  der  Sachverhalt  von  Amtes  wegen 
festzustellen  ist  (vgl. zum Ganzen: ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX 
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, 
Rz.  1623  ff.  und  1758  f.;  ALFRED  KÖLZ,  Prozessmaximen  im 
schweizerischen  Verwaltungsprozess,  Zürich  1974,  S.  93  ff.)  und  der 
Grundsatz  der  Rechtsanwendung  von  Amtes  wegen  (Art.  62  Abs.  4 
VwVG;  Urteile  des  Bundesverwaltungsgerichts  A­1819/2011  vom  29. 
August  2011  E. 1.3,  A­5468/2008  vom  21.  Januar  2010  E.  1.2, 
A­2458/2009 vom 14. Juli 2009 E. 1.2).
2. 
2.1. Waren, die ins Zollgebiet oder aus dem Zollgebiet verbracht werden, 
sind  zollpflichtig  und  müssen  nach  dem  ZG  sowie  nach  dem 
Zolltarifgesetz vom 9. Oktober 1986 (ZTG, SR 632.10) veranlagt werden 
(Art.  7  ZG,  "Zollpflicht").  Grundlage  der  Zollveranlagung  ist  die 
Zollanmeldung (Art. 18 Abs. 1 ZG). Der Zollbetrag bemisst sich nach Art, 
Menge  und  Beschaffenheit  der  Ware  im  Zeitpunkt,  in  dem  sie  der 
Zollstelle  angemeldet  wird  und  den  Zollansätzen  und 
Bemessungsgrundlagen, die  im Zeitpunkt der Entstehung der Zollschuld 
gelten  (Art.  19 Abs.  1 Bst.  a und b ZG). Ausnahmen von der Zollpflicht 
bedürfen  einer  ausdrücklichen  gesetzlichen  oder  staatsvertraglichen 
Grundlage  (Art.  8  ZG,  "Zollfreie Ware").  Auf Waren,  die  im  Ausfuhrtarif 
nicht aufgeführt  sind, wird bei der Ausfuhr kein Zoll erhoben  (vgl. Art. 5 
Abs. 1 ZTG; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A­5069/2010 vom 28. 
April 2011 E. 2.1).
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2.2.  Das  Zollverfahren  ist  vom  Selbstdeklarationsprinzip  bestimmt  (vgl. 
Art. 18 ZG i.V.m. Art. 25 ZG). An die zollanmeldepflichtige Person werden 
hinsichtlich  ihrer  Sorgfaltspflichten  hohe  Anforderungen  gestellt.  Ihr 
obliegt die Verantwortung  für eine ordnungsgemässe – d.h. vollständige 
und  richtige  Zollanmeldung  –  ihrer  grenzüberschreitenden 
Warenbewegungen  (vgl.  statt  vieler:  Urteil  des 
Bundesverwaltungsgerichts  A­3626/2009  vom  7.  Juli  2010  E.  2.2  mit 
weiteren Hinweisen).  Insbesondere hat  die  zollanmeldepflichtige Person 
selbst  das  gewünschte  Zollverfahren  zu  wählen  und  die  Ware 
entsprechend  anzumelden  (vgl.  Art.  47  Abs.  1  ZG).  Zu  den  wählbaren 
Zollverfahren zählen u.a. das Verfahren der aktiven Veredelung  (Art. 47 
Abs. 2 Bst. e ZG), das Verfahren der passiven Veredelung (Art. 47 Abs. 2 
Bst.  f  ZG)  sowie  das  Ausfuhrverfahren  (Art.  47  Abs.  2  Bst.  g  ZG;  vgl. 
Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  A­5887/2009  vom  22. Juli  2011 
E. 2.2).
2.3. 
2.3.1.  Gemäss  Art.  61  Abs.  1  ZG  sind  Waren  des  zollrechtlich  freien 
Verkehrs,  die  ins  Zollausland  verbracht  werden  sollen,  zum 
Ausfuhrverfahren  anzumelden.  Nach  Art.  61  Abs.  2  ZG  werden  im 
Ausfuhrverfahren allfällige Zollabgaben veranlagt  (Bst. a). Zudem ist der 
Rückerstattungsanspruch für ausländische Rückwaren festzusetzten (Bst. 
b)  und  die  anmeldepflichtige  Person  muss  erklären,  die  Ausfuhr  der 
Waren  unterliege  keinem  Verbot  und  keiner  Beschränkung  (Bst.  c).  Im 
Übrigen werden im Ausfuhrverfahren die nichtzollrechtlichen Erlasse des 
Bundes  angewendet  (Bst.  d).  Gemäss  Art.  61  Abs.  3  ZG  gilt  das 
Ausfuhrverfahren als  abgeschlossen, wenn die Waren ordnungsgemäss 
im  Zollausland  oder  in  ein  Zollfreilager  verbracht  oder  ins 
Transitverfahren  übergeführt  worden  sind.  Wird  das  Ausfuhrverfahren 
nicht  ordnungsgemäss abgeschlossen,  kann es widerrufen werden  (Art. 
61 Abs. 4 ZG).
2.3.2.  Charakteristisch  für  das  Ausfuhrverfahren  ist  die  endgültige 
Warenausfuhr und das dauerhafte Verbleiben der Waren im Zollausland. 
Bei der Veranlagung von Waren  im Ausfuhrverfahren sind grundsätzlich 
die  gleichen  Vorschriften  wie  bei  der  Einfuhr  zu  beachten.  Der 
Hauptzweck  des  Ausfuhrverfahrens  ist  die  Überwachung  des 
Warenverkehrs  beim  Verlassen  des  Zollinlands  (REMO  ARPAGAUS, 
Zollrecht,  in:  Koller/Müller/Tanquerel/Zimmerli  [Hrsg.],  Das 
schweizerische Bundesverwaltungsrecht, 2. Aufl., Basel 2007, Rz.  756). 
Diese  Überwachung  wird  aufgrund  der  vollständigen  Beseitigung  aller 
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Ausfuhrzölle reduziert auf die Beachtung von Beschränkungen, Verboten 
und  der  anzuwendenden  handelspolitischen  Massnahmen  (SIMEON  L. 
PROBST,  in Martin Kocher/Diego Clavadetscher  [Hrsg.], Zollgesetz, Bern 
2009,  Art.  61  Rz.  1  f.).  Die  schwergewichtige  Bedeutung  des 
Ausfuhrverfahrens  liegt  bei  der  Anwendung  nichtzollrechtlicher  Erlasse, 
wobei diese sogar fiskalischer Art sein können, wie etwa die Prüfung des 
Anspruchs auf Ausfuhrbeiträge (Botschaft über ein neues Zollgesetz vom 
15.  Dezember  2003,  BBl  2004  636).  Die  Anwendung  der 
nichtzollrechtlichen Erlasse des Bundes  im Ausfuhrverfahren bestimmen 
deshalb  massgeblich  den  Inhalt  und  Umfang  der  Veranlagungs­  und 
Prüfungstätigkeit der Zollverwaltung (PROBST, a.a.O., Art. 61 Rz. 17).
2.3.3. Ein nichtzollrechtlicher Erlass, der gemäss 61 Abs. 2 Bst. d ZG im 
Ausfuhrverfahren  anzuwenden  ist,  stellt  die 
Aussenhandelsstatistikverordnung  dar.  Nach  Art.  10  Abs. 1  Bst.  b  der 
Aussenhandelsstatistikverordnung  ist  in  der  Ausfuhrzollanmeldung  u.a. 
das Bestimmungsland anzugeben. Dabei gilt nach Abs. 3 des genannten 
Artikels  als  Bestimmungsland  das  Land,  in  dem  die  Ware  ihrem 
Verwendungszweck zugeführt oder  in dem sie verarbeitet, veredelt oder 
sonst wie bearbeitet werden soll. Für Zwecke der Aussenhandelsstatistik 
kann  die  Zollverwaltung  die  anmeldepflichtigen  Personen  zur  Prüfung, 
Ergänzung  oder  Berichtigung  der  Zollanmeldungen  anhalten.  Sie  kann 
von  den  anmeldepflichtigen  Personen  sowie  den  Empfängern, 
Importeuren  und  Exporteuren  alle  für  die  Nachprüfung  der  gemachten 
Angaben erforderlichen Dokumente verlangen und Einblick in die Bücher, 
Geschäftspapiere  sowie  sonstigen  Urkunden  und  Datensammlungen 
nehmen (Art. 12 der Aussenhandelsstatistikverordnung).
2.3.4. Nach Art.  53 Abs.  2  ZG  dürfen  zur  Ausfuhr  veranlagte Waren  in 
offenen  Zolllagern  gelagert  werden,  wenn  sie  nach  ihrer  Auslagerung 
ausgeführt  werden.  Bereits  anlässlich  der  Ausfuhrveranlagung  müssen 
sämtliche  relevanten  Daten  in  der  Zollanmeldung  vorhanden  sein. 
Solcher  Art  eingelagerte  "inländische"  Waren  verlieren  den  Status  als 
Waren  des  zollrechtlich  freien  Verkehrs.  Sinn  und  Zweck  einer  solchen 
Zolllagerung  ist  es,  die  Befreiung  von  internen  Abgaben  oder  die 
Erstattung von Abgaben oder Ausfuhrbeiträgen zu bewirken (ARPAGAUS, 
a.a.O.,  Rz. 804).  Es  gilt  eine  Ausfuhrfrist  von  sechs  Monaten  nach 
Annahme der Zollanmeldung für die Überführung  in das offene Zolllager 
(Art.  53  Abs.  3  zweiter  Satz  ZG  i.V.m.  Art.  157  erster  Satz  der 
Zollverordnung vom 1. November 2006  [ZV, SR 631.01]). Somit  können 
zur  Ausfuhr  veranlagte  Waren  höchstens  sechs  Monate  abzüglich  der 
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Zeit,  die  für die Verbringung aus dem Zollgebiet benötigt wird,  in einem 
offenen  Zolllager  gelagert  werden  (REGINALD  DERKS,  in 
Kocher/Clavadetscher, a.a.O., Art. 53 Rz. 2).
3. 
3.1.  Gemäss  Art.  190  der  Bundesverfassung  der  Schweizerischen 
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) sind Bundesgesetze 
für  das  Bundesgericht  und  die  anderen  rechtsanwendenden  Behörden 
verbindlich. Diese Bestimmung steht einer Überprüfung der gesetzlichen 
Bestimmungen  auf  Verfassungskonformität  hin  nicht  entgegen,  statuiert 
jedoch  eine  Anwendung  des  Bundesgesetzes  selbst  bei  festgestellter 
Verletzung  der  Verfassung  (anstatt  vieler  BGE  131  II  562 E.  3.2;  Urteil 
des  Bundesgerichts  2C_725/2007  vom  2.  Oktober  2008  E.  4.2.2;  YVO 
HANGARTNER,  in  Bernhard  Ehrenzeller/Philippe  Mastronardi/Rainer  J. 
Schweizer/Klaus  A.  Vallender  [Hrsg.],  Die  schweizerische 
Bundesverfassung, 2. Aufl., Zürich etc. 2008, Art. 190 N. 8).
3.2.  Delegiert  ein  Bundesgesetz  Rechtsetzungsbefugnisse  an  die 
Exekutive, so werden auch die gesetzlich statuierten Delegationsnormen 
selbst vom Anwendungsbereich von Art. 190 BV erfasst (BGE 131 II 562 
E. 3.2). Die aufgrund der Gesetzesdelegation erlassene Verordnung des 
Bundesrates (sog. unselbständige Verordnung, vgl. anstatt vieler ULRICH 
HÄFELIN/WALTER  HALLER/HELEN  KELLER,  Schweizerisches 
Bundesstaatsrecht,  7.  Aufl.,  Zürich/Basel/Genf  2008,  Rz.  1869)  kann 
jedoch vom Bundesverwaltungsgericht  im Rahmen der Anfechtung einer 
darauf  gestützten  Verfügung  vorfrageweise  auf  ihre  Gesetzes­  und 
Verfassungsmässigkeit überprüft werden (konkrete Normenkontrolle, vgl. 
Urteil des Bundesgerichts 2C_735/2007 vom 25. Juni 2008 E. 4.2; Urteil 
des  Bundesverwaltungsgerichts  A­4620/2008  vom  19.  Januar  2009  E. 
4.2). Gegenstand  der Gesetzmässigkeitsprüfung  bildet  dabei  die  Frage, 
ob  sich  der  Bundesrat  an  die  Grenze  der  ihm  durch  das  Gesetz 
eingeräumten  Befugnisse  gehalten  hat.  Ergibt  sich,  dass  die  in  Frage 
stehende  Verordnungsbestimmung  gesetzmässig  ist,  ist  weiter  deren 
Verfassungsmässigkeit  zu  überprüfen,  es  sei  denn,  ein  Abweichen  von 
der  Verfassung  sei  in  der  massgeblichen  Gesetzesvorschrift  begründet 
(BGE  128  IV  177  E.  2.1).  Soweit  der  Bundesrat  somit  nicht  durch  das 
Gesetz  ermächtigt  worden  ist,  von  der  Verfassung  abzuweichen,  bzw. 
das  Verordnungsrecht  nicht  lediglich  eine  bereits  im  Gesetz  angelegte 
Verfassungswidrigkeit  übernimmt,  beurteilt  das  Gericht  auch  die 
Verfassungsmässigkeit der unselbständigen Verordnung (BGE 131  II 13 
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E.  6.1,  130  I  26  E.  2.2.1;  Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  A­
633/2010 vom 25. August 2010 E. 4.2).
Räumt  das  Gesetz  dem  Bundesrat  einen  weiten  Ermessensspielraum 
ein, ist dieser für das Gericht verbindlich; es darf sein Ermessen nicht an 
die Stelle desjenigen des Bundesrates  setzen,  sondern hat  sich auf die 
Kontrolle zu beschränken, ob dessen Regelung den Rahmen der ihm im 
Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen 
Gründen gesetz­ und verfassungswidrig ist (BGE 131 II 562 E. 3.2, 130 I 
26 E. 2.2.1, 128  IV 177 E. 2.1; Urteil  des Bundesgerichts 2C_735/2007 
vom  25.  Juni  2008  E.  4.2).  Im  Rahmen  dieser  Überprüfung  ist 
insbesondere  zu  beurteilen,  ob  die  Verordnungsbestimmung  sich  auf 
ernsthafte Gründe  stützt  oder Art.  9 BV widerspricht, weil  sie  sinn­  und 
zwecklos  ist,  rechtliche  Unterscheidungen  trifft,  für  die  ein  vernünftiger 
Grund  in  den  tatsächlichen  Verhältnissen  fehlt,  oder  Unterscheidungen 
unterlässt,  die  richtigerweise  hätten  getroffen  werden  sollen.  Für  die 
Zweckmässigkeit der Verordnungsbestimmungen trägt der Bundesrat die 
Verantwortung;  es  ist  nicht  Aufgabe  der  Gerichte,  sich  zu  deren 
wirtschaftlichen oder politischen Sachgerechtigkeit zu äussern (BGE 130 
I  26  E.  2.2.1).  Die  Einhaltung  des  Verhältnismässigkeitsprinzips  durch 
den  Verordnungsgeber  unterliegt  jedoch  insbesondere  dann  der 
gerichtlichen Kontrolle, wenn Eingriffe  in die Rechtsstellung des Bürgers 
vorliegen;  diesfalls  kommt  den  Behörden  kein  oder  nur  ein  geringer 
Ermessensspielraum  zu  (BGE  107  Ib  243  E.  4;  Urteile  des 
Bundesverwaltungsgerichts  A­633/2010  vom  25. August  2010  E.  4.2, 
A­5555/2008 vom 28. Oktober 2009 E. 6.3).
3.3. Der  Grundsatz  der  Verhältnismässigkeit  (Art.  5  Abs.  2  BV)  ist  ein 
Grundprinzip  des  Verwaltungsrechts  mit  Verfassungsrang.  Er  hat  im 
ganzen  Bereich  des  öffentlichen  Rechts  Geltung,  sowohl  für  die 
Rechtsetzung  als  auch  für  die  Rechtsanwendung 
(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,  a.a.O.,  Rz.  583  ff.).  Das  Gebot  der 
Verhältnismässigkeit  verlangt,  dass  die  vom Gesetzgeber  oder  von  der 
Behörde  gewählten  Verwaltungsmassnahmen  für  das  Erreichen  des 
gesetzten Zieles geeignet, notwendig und  für den Betroffenen zumutbar 
sind.  Der  angestrebte  Zweck muss  in  einem  vernünftigen  Verhältnis  zu 
den eingesetzten Mitteln bzw. zu den zu seiner Verfolgung notwendigen 
Beschränkungen  stehen,  die  den  Privaten  auferlegt  werden.  Die 
Verwaltungsmassnahme  darf  in  sachlicher,  räumlicher,  zeitlicher  und 
personeller Hinsicht nicht einschneidender sein als erforderlich und hat zu 
unterbleiben,  wenn  eine  gleich  geeignete,  aber mildere Massnahme  für 
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den angestrebten Erfolg ausreichen würde (BGE 132 I 49 E. 7.2, 130 I 16 
E. 5, 128 II 292 E. 5.1; vgl. auch Urteile des Bundesverwaltungsgerichts 
A­5906/2008 vom 19. Juli 2010 E. 1.5, A­1697/2006 vom 23. Januar 2009 
E. 6.1.2).
4. 
Die  Konkretisierung  einer  Norm  im  Hinblick  auf  einzelne 
Lebenssachverhalte  als  Teil  der  Gesetzesanwendung  geschieht  durch 
Auslegung.  Deren  Ziel  ist  die  Ermittlung  des  Sinngehalts  der 
Bestimmung. Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut, wobei bei 
Erlassen  des  Bundesrechts  die  Fassungen  in  den  drei  Amtssprachen 
gleichwertig  sind  (zur  Gleichwertigkeit:  Art.  14  Abs.  1  des 
Bundesgesetzes  vom  18.  Juni  2004  über  die  Sammlungen  des 
Bundesrechts  und  das  Bundesblatt  [Publikationsgesetz,  PublG;  SR 
170.512];  BGE  134  V  1  E.  6.1).  Der  Wortlaut  kann  jedoch  nicht  allein 
massgebend sein. Vom Wortlaut kann abgewichen werden, wenn triftige 
Gründe  für  die Annahme bestehen,  er  gebe nicht  den wahren Sinn der 
Vorschrift  wieder.  Solche  Gründe  können  sich  aus  der 
Entstehungsgeschichte,  aus  Sinn  und  Zweck  der  Norm  oder  aus  dem 
Zusammenhang mit anderen Gesetzesbestimmungen ergeben (Urteil des 
Bundesgerichts 1C_415/2010 vom 2. Februar 2011 E. 3.3.2; BGE 136 III 
373 E. 2.3). Das Bundesgericht hat sich bei der Auslegung von Erlassen 
stets  von  einem Methodenpluralismus  leiten  lassen  (vgl.  anstelle  vieler 
BGE  131  II  13  E.  7.1  mit  Hinweisen;  vgl.  auch  [allgemein]  THOMAS 
GÄCHTER, Rechtsmissbrauch  im öffentlichen Recht, Zürich etc. 2005, 69 
ff.,  254  ff.;  [steuerrechtsspezifisch]  PETER  LOCHER, 
Rechtsmissbrauchsüberlegungen  im  Recht  der  direkten  Steuern  der 
Schweiz, veröffentlicht  in Archiv  für Schweizerisches Abgaberecht  [ASA] 
75 S.  682  ff.).  Es  sollen  alle  jene Methoden  kombiniert  werden,  die  für 
den  konkreten  Fall  im  Hinblick  auf  ein  vernünftiges  und  praktikables 
Ergebnis  am  meisten  Überzeugungskraft  haben 
(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,  a.a.O.,  Rz.  217).  Sind  mehrere  Lösungen 
denkbar,  ist  jene  zu wählen,  die  der Verfassung entspricht  (BGE 134  II 
249 E. 2.3, 131 II 710 E. 4.1; BVGE 2007/41 E. 4.2; zum Ganzen: Urteil 
des Bundesverwaltungsgerichts A­5814/2010 vom 8. Juli 2011 E. 3).
5. 
Im vorliegenden Fall meldete die Beschwerdeführerin am 19. Dezember 
2008  350'650  kg  sowie  635'675  kg  netto  (insgesamt  somit  986'325  kg 
netto)  Vollmilchpulver  zur  Ausfuhr  an,  um  dieses  anschliessend  in  ein 
offenes  Zolllager  zu  überführen.  Die  EZV  verweigerte  jedoch  die 
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Ausfuhrveranlagung  im Wesentlichen mit  der  Begründung,  im  Zeitpunkt 
der  Einreichung  der  Ausfuhrzollanmeldungen  habe  das  endgültige 
Bestimmungsland  der  Waren  nicht  festgestanden.  Die  formellen 
Voraussetzungen  für  eine  Überführung  der  Waren  in  das 
Ausfuhrverfahren  seien  deshalb  nicht  erfüllt.  In  der  Folge  konnte  die 
Beschwerdeführerin  –  nach  ihren  eigenen  Angaben  –  keine 
Ausfuhrbeihilfen  nach  der  Milchpreisstützungsverordnung  mehr  geltend 
machen,  da  solche  nur  noch  für  Ausfuhren  bis Ende  2008  ausgerichtet 
worden  seien.  Im Streit  liegt,  ob  die EZV die Ausfuhrveranlagung Ende 
2008  zu  Recht  verweigert  hat.  Nicht  zu  klären  ist  im  vorliegenden 
Verfahren,  ob  die  Beschwerdeführerin  Anspruch  auf  Ausfuhrbeihilfen 
nach der Milchpreisstützungsverordnung hat.
5.1. 
5.1.1.  Die  Beschwerdeführerin  hat  bei  den  am  19.  Dezember  2008 
eingereichten  zwei  Ausfuhrzollanmeldungen  für  insgesamt  986'325  kg 
Vollmilchpulver als Empfängerin die B._______ mit Adresse in Wien und 
als  Bestimmungsland  Singapur  angegeben.  Zum  Nachweis  dieser 
Angaben  reichte  die  Beschwerdeführerin  der  EZV  folgende  Unterlagen 
ein:
– Zwei  Proforma­Rechnungen  an  die  B._______  vom  19.  Dezember 
2008  über  350'650  kg  und  635'675  kg.  Als Empfängerin  der Waren 
war die B._______ angegeben (Beschwerdebeilage Nr. 13a und 13b).
– Eine  "definitive"  Rechnung  an  die  B._______  vom  19.  Dezember 
2008  über  350'650  kg.  Als  Empfängerin  der  Waren  war  die 
B._______ angegeben (Beschwerdebeilage Nr. 15).
– Eine Kaufbestätigung  ("Purchase Confirmation") der B._______ vom 
19. Dezember  2008.  Darin  bestätigte  diese,  sie  habe  von  der 
Beschwerdeführerin  986'325  kg  Vollmilchpulver  gekauft.  Die 
Lieferung  fände  im  Januar  und  Februar  2009  ab  den  offenen 
Zolllagern Roggwil und Basel statt. Das endgültige Bestimmungsland 
("final  destination")  sei  voraussichtlich  ("presumably")  Singapur 
(Beschwerdebeilage Nr. 20).
Im  Weiteren  legte  die  Beschwerdeführerin  in  ihrem  E­Mail  vom  23. 
Dezember 2008 der EZV dar, die B._______ nehme das Vollmilchpulver 
zwar  definitiv  ab,  führe  aber  bezüglich  der  Weitervermarktung  noch 
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Verhandlungen. Das Vollmilchpulver werde "aller Voraussicht nach" nach 
Singapur  gehen.  Die  Ware  werde  definitiv  exportiert  und  ein  Verbleib 
bzw.  eine  Vermarktung  in  der  Schweiz  sei  ausgeschlossen.  Im  E­Mail 
vom  29.  Dezember  2008  an  die  EZV  führte  die  Beschwerdeführerin 
zudem  aus,  beim  Verkauf  an  Handelsfirmen  sei  zum  Zeitpunkt  der 
Ausfuhr das Bestimmungsland vielfach nicht bekannt.
5.1.2. Es kann somit  festgehalten werden, dass die Beschwerdeführerin 
im  Zeitpunkt  der  Ausfuhrzollanmeldung  das  (endgültige) 
Bestimmungsland nicht mit Gewissheit angeben konnte. Es stellt sich die 
Frage,  ob  dies  einen  Grund  zur  Verweigerung  der  Ausfuhrveranlagung 
darstellt. Zur Beantwortung dieser Frage ist zu prüfen, ob Art. 10 Abs. 1 
Bst.  b  i.V.m.  Abs. 3  der  Aussenhandelsstatistikverordnung  voraussetzt, 
das  Bestimmungsland  müsse  bei  der  Ausfuhrzollanmeldung  mit 
Gewissheit  angegeben  werden  können.  Dafür  ist  Art. 10  Abs.  3  der 
Aussenhandelsstatistikverordnung  auszulegen  (E. 5.2).  Erst  wenn  der 
Sinngehalt  dieser  Norm  ermittelt  ist,  kann  sie  anschliessend  auf  ihre 
Gesetzes­ und Verfassungsmässigkeit hin überprüft werden (E. 5.3).
5.2. 
5.2.1.  Zur  Auslegung  von  Art. 10  Abs. 3  der 
Aussenhandelsstatistikverordnung  ist  vom  Wortlaut  auszugehen  (E.  4). 
Die  genannte  Norm  hält  in  allen  drei  Amtssprachen  inhaltlich  identisch 
fest,  als  Bestimmungsland  gelte  das  Land,  in  dem  die  Ware  ihrem 
Verwendungszweck zugeführt oder  in dem sie verarbeitet, veredelt oder 
sonst wie bearbeitet werden soll (bzw. "est réputé pays de destination le 
pays  dans  lequel  la marchandise  est  censée  être  utilisée,  transformée, 
perfectionnée  ou  travaillée  de  quelque  autre manière"  resp.  "è  reputato 
Paese  di  destinazione  il  Paese  nel  quale  la  merce  è  utilizzata, 
trasformata,  perfezionata  o  lavorata  in  altro modo").  Die  Norm  definiert 
das Bestimmungsland demnach nicht  als  Land,  in  dem die Ware  ihrem 
Verwendungszweck etc. zugeführt  "wird",  sondern  "werden soll". Art. 10 
Abs. 3 der Aussenhandelsstatistikverordnung setzt deshalb nicht voraus, 
dass  bei  der  Angabe  des  Bestimmungslands  in  der 
Ausfuhrzollanmeldung  Gewissheit  besteht,  die  Ware  werde  in  diesem 
Land  ihre  Bestimmung  finden.  Nach  dem Wortlaut  reicht  es  aus,  wenn 
davon  ausgegangen  werden  kann,  im  angegebenen  Land  werde  die 
Ware  voraussichtlich  ihrem  Verwendungszweck  zugeführt,  verarbeitet, 
veredelt oder sonst wie bearbeitet.
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Im Folgenden ist zu prüfen, ob triftige Gründe für die Annahme bestehen, 
die aufgezeigte grammatikalische Auslegung gebe nicht den wahren Sinn 
der Norm wieder (E. 4).
5.2.2. Gemäss Art. 1 Abs. 1 Bst. a der Aussenhandelsstatistikverordnung 
hat  die  Statistik  des Aussenhandels  u.a.  den  Zweck,  Auskunft  über  die 
Aus­ und Durchfuhr von Waren nach Produkten und Ländern zu geben. 
Aus  statistischer  Sicht  wäre  es  grundsätzlich  zweckmässig,  das 
Bestimmungsland der Waren bereits bei der Zollanmeldung definitiv und 
endgültig  zu  kennen.  Die  teleologische  Auslegung  spricht  deshalb 
insoweit für die Ansicht der EZV, das Bestimmungsland müsse bereits zu 
diesem Zeitpunkt definitiv angegeben werden können.
5.2.3.  Bei  der  Erhebung  der  Statistikdaten  ist  aber  das 
Verhältnismässigkeitsprinzip  (Art.  5  Abs.  2  BV)  zu  beachten.  Der 
Grundsatz  der  Verhältnismässigkeit  hat  Verfassungsrang  und  fordert, 
dass die Verwaltungsmassnahmen zur Verwirklichung des im öffentlichen 
Interesse  liegenden  Ziels  geeignet  und  notwendig  sowie  für  den 
Betroffenen  zumutbar  sind  (E.  3.3). Dies  kommt  vorliegend  auch  in  der 
Delegationsnorm  von  Art.  5  Abs.  1  des  Bundesstatistikgesetzes  vom 
9. Oktober  1992  (Bundesstatistikgesetz,  SR  431.01)  zum Ausdruck, mit 
welcher  der Bundesrat  ermächtigt wird,  die  "erforderlichen" Erhebungen 
anzuordnen  (vgl.  unten  E. 5.3.1).  Der  angestrebte  Zweck  der 
Aussenhandelsstatistik, Auskunft über die Aus­ und Durchfuhr von Waren 
nach Produkten und Ländern zu geben,  rechtfertigt  indessen nicht, vom 
Exporteur  mit  Bezug  auf  die  Angabe  des  Bestimmungslands  in  der 
Zollanmeldung  Gewissheit  zu  fordern  und  in  der  Folge  die  Ausfuhr  zu 
verweigern, wenn er diese nicht hat. Eine solche Forderung wäre für den 
Exporteur nicht  zumutbar. Dies muss  insbesondere deshalb gelten, weil 
dieser zwar nach Art. 4 Abs. 2 der Aussenhandelsstatistikverordnung die 
Ausfuhrzollanmeldung  auszustellen  hat,  es  aber  nicht  in  seinem 
Einflussbereich  liegt,  ob  der  (ausländische)  Importeur  die  Ware  in  ein 
Drittland  weiterexportiert.  Der  Exporteur  kann  deshalb  auch  nicht  dafür 
verantwortlich  sein,  das  von  ihm  nach  bestem  Wissen  angegebene 
Bestimmungsland  werde  vom  (ausländischen)  Abnehmer  eingehalten. 
Vom  Exporteur  kann  folglich  nur  verlangt  werden,  dass  er  das 
Bestimmungsland  angibt,  von  dem  er  im  Zeitpunkt  der 
Ausfuhrzollanmeldung  annehmen  kann,  die  Waren  würden  dort 
voraussichtlich  ihrem  Verwendungszweck  zugeführt  bzw.  be­  oder 
verarbeitet. Dies entspricht inhaltlich dem Resultat der oben aufgezeigten 
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grammatikalischen  Auslegung  von  Art.  10  Abs.  3  der 
Aussenhandelsstatistikverordnung.
Im  Übrigen  bestünde  wohl  auch  die Möglichkeit,  das  Bestimmungsland 
bei der Erhebung der Aussenhandelsstatistik ohne grösseren Aufwand im 
Nachhinein  zu  berichtigen.  Insoweit  ist  fraglich,  ob  die  von  der  EZV 
verlangte  definitive  und  endgültige  Angabe  des  Bestimmungslands  im 
Zeitpunkt der Zollanmeldung überhaupt erforderlich ist. Diese Frage kann 
aber  offen  bleiben,  da  die  Forderung  der  EZV  für  den  Exporteur  –  wie 
ausgeführt – ohnehin nicht  zumutbar  ist und bereits deshalb gegen das 
Gebot der Verhältnismässigkeit verstösst (vgl. E. 3.3).
Die  von  der  EZV  vertretene  Auslegung  von  Art.  10  Abs.  3  der 
Aussenhandelsstatistikverordnung würde demnach gegen das Gebot der 
Verhältnismässigkeit  verstossen.  Dies  im  Gegensatz  zum  Ergebnis  der 
oben  dargelegten  grammatikalischen  Auslegung.  Die  Berücksichtigung 
des  Verhältnismässigkeitsprinzips  bzw.  eine  verfassungskonforme 
Auslegung  von  Art.  10  Abs.  3  der  Aussenhandelsstatistikverordnung 
bestätigt damit die grammatikalische Auslegung (vgl. E. 4 in fine).
5.2.4.  Im  Weiteren  enthält  das  Zollrecht  der  EU  eine  Definition  des 
Bestimmungslands, die der aufgezeigten grammatikalische Auslegung im 
Ergebnis  inhaltlich weitgehend  entspricht.  Art.  7 Abs.  3  der Verordnung 
(EU) Nr. 113/2010  der  Kommission  vom  9.  Februar  2010  (nachfolgend: 
EU­Verordnung)  legt  fest, bei der Ausfuhr sei  in den Angaben über das 
letzte  bekannte  Bestimmungsland  "das  letzte  Drittland  anzugeben,  von 
dem  zum  Zeitpunkt  der  Überführung  in  das  Zollverfahren  oder  die 
zollrechtliche  Bestimmung  bekannt  ist,  dass  die  Waren  an  es  geliefert 
werden  sollen".  Auch  diese  Definition  des  Bestimmungslands 
berücksichtigt  den  Umstand,  dass  der  Exporteur  bei  der 
Ausfuhrzollanmeldung  nur  das  ihm  –  bekannte  –  voraussichtliche 
Bestimmungsland angeben kann. Es wird auch hier nicht vorausgesetzt, 
dass  der  Exporteur  das  endgültige  Bestimmungsland  mit  Gewissheit 
nennen kann. Entsprechend hält auch das Merkblatt zum Einheitspapier 
der  EU  vom  16. Dezember  2008  (Dok.­Nr. 2008/0721281; 
Beschwerdebeilage Nr. 24) unter Feld 17  fest, als Bestimmungsland sei 
stets  das  Land  anzugeben,  "in  dem  die  Waren  gebraucht  oder 
verbraucht,  bearbeitet  oder  verarbeitet  werden  sollen.  In  den  übrigen 
Fällen  gilt  als  Bestimmungsland  das  letzte  bekannte  Land,  in  das  die 
Waren  verbracht  werden  sollen".  Entgegen  den  Ausführungen  der 
Beschwerdeführerin enthält  indessen das Merkblatt zur Verwendung der 
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Vordrucke  des  Einheitspapiers,  das  als  Anlage  Nr.  3  Bestandteil  des 
Übereinkommens  vom  20.  Mai  1987  zur  Vereinfachung  der 
Förmlichkeiten  im  Warenverkehr  (SR  0.631.242.03)  ist  und  auf  den 
Warenverkehr zwischen der EU und den EFTA­Ländern zur Anwendung 
kommt, diese Definition nicht.
Zu  beachten  ist,  dass  die  Aussenhandelsstatistikverordnung  u.a.  das 
Abkommen  vom  26.  Oktober  2004  zwischen  der  Schweizerischen 
Eidgenossenschaft  und  der  Europäischen  Gemeinschaft  über  die 
Zusammenarbeit im Bereich der Statistik (SR 0.431.026.81; nachfolgend: 
Statistik­Abkommen)  ausführt.  Der  Ingress  der 
Aussenhandelsstatistikverordnung  nimmt  denn  auch  explizit  auf  dieses 
Abkommen  Bezug.  Art. 2  des  Statistik­Abkommens  legt  fest,  die  in 
dessen  Anhang  A  aufgeführten  Rechtsakte  seien  in  der  durch  dieses 
Abkommen angepassten Fassung für die Vertragsparteien verbindlich. Im 
Anhang A wird u.a. die genannte EU­Verordnung erwähnt.  In der Folge 
ist die oben erwähnte Definition des  "Bestimmungslands" gemäss Art. 7 
Abs.  3  der  EU­Verordnung  ab  dem  1. Januar  2012  für  die  Schweiz 
verbindlich,  denn  bis  zu  diesem  Zeitpunkt  hat  die  Schweiz  die  EU­
Verordnung umzusetzen (vgl. Anhang A des Statistik­Abkommens). Auch 
wenn diese Bestimmung auf den vorliegenden Fall zeitlich noch nicht zur 
Anwendung  gelangt,  stützt  sie  dennoch  die  oben  aufgezeigte 
grammatikalische Auslegung. Dies gilt umso mehr, als dass die auf den 
1. Januar 2012 in Kraft  tretende neue Aussenhandelsstatistikverordnung 
(Verordnung vom 12. Oktober 2011 über die Statistik des Aussenhandels, 
AS 2011 4731)  in Art. 10 Abs. 4 den  identischen Wortlaut aufweist, wie 
der  zur  Zeit  gültige  und  einschlägige  Art.  10  Abs.  3  der 
Aussenhandelsstatistikverordnung.
5.2.5. Es  kann  festgehalten werden,  dass  keine  triftigen Gründe  für  die 
Annahme bestehen, der Wortlaut gebe nicht den wahren Sinn der Norm 
wieder.  Die  Auslegung  von  Art.  10  Abs.  1  Bst.  b  i.V.m.  Abs.  3  der 
Aussenhandelsstatistikverordnung führt demnach zu folgendem Ergebnis: 
Der  Exporteur  hat  in  der  Ausfuhrzollanmeldung  als  Bestimmungsland 
dasjenige Land anzugeben, von dem er ausgeht, die Waren würden dort 
voraussichtlich  ihrem  Verwendungszweck  zugeführt  oder  verarbeitet, 
veredelt oder sonst wie bearbeitet werden.
5.3. Nachdem  die  Auslegung  feststeht,  kann  die  Regelung  von  Art.  10 
Abs.  1  Bst.  b  i.V.m.  Abs.  3  der  Aussenhandelsstatistikverordnung,  die 
eine unselbständige Verordnung darstellt, vom Bundesverwaltungsgericht 
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(vorfrageweise) auf  ihre Gesetzes­ und Verfassungsmässigkeit überprüft 
werden (E. 3.2).
5.3.1. Die  gesetzliche  Grundlage  der  Aussenhandelsstatistikverordnung 
bildet einerseits Art. 8 ZTG, der besagt, über die Ein­, Aus­ und Durchfuhr 
von  Waren  über  die  schweizerische  Zollgrenze  werde  eine  Statistik 
geführt.  Andererseits  ermächtigt  Art.  5  Abs.  1  des 
Bundesstatistikgesetzes  den  Bundesrat,  die  erforderlichen  Erhebungen 
anzuordnen.  Aufgrund  dieser  Delegation  in  einem  formellen  Gesetz 
konnte  der  Bundesrat  die  erforderlichen  Ausführungsbestimmungen  zur 
Erstellung  einer  Aussenhandelsstatistik  erlassen.  Die  genannte 
Delegationsnorm  räumt  dem  Bundesrat  einen  sehr  weiten 
Ermessensspielraum  (Anordnung  der  "erforderlichen  Erhebungen")  für 
die Regelung auf Verordnungsstufe  ein. Dieser  ist  nach Art. 190 BV  für 
das  Bundesverwaltungsgericht  verbindlich.  Es  hat  sich  bei  der 
vorfrageweisen  Prüfung  demnach  darauf  zu  beschränken,  ob  die 
betreffende Verordnungsbestimmung den Rahmen der dem Bundesrat im 
Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen 
Gründen gesetzes­ oder verfassungswidrig ist (vgl. E. 3.2).
5.3.2.  Bei  der  Regelung  von  Art.  10  Abs.  1  Bst.  b  i.V.m.  Abs.  3  der 
Aussenhandelsstatistikverordnung  hat  der  Bundesrat  den  von  der 
Delegationsnorm  vorgegebenen  (weiten)  Rahmen  offensichtlich 
eingehalten. Im Weiteren stützt sich die Regelung auf ernsthafte Gründe, 
da die Erhebung der Bestimmungsländer für eine Aussenhandelsstatistik 
sinnvoll  ist.  Im Weiteren  hat  der  Verordnungsgeber  insbesondere  auch 
das  Verhältnismässigkeitsprinzip  eingehalten  (vgl.  E.  5.2.3).  Die 
Verordnungsbestimmung  erweist  sich  demnach  als  gesetzes­  und 
verfassungsmässig.
6. 
6.1. Nach  dem Gesagten  hatte  die Beschwerdeführerin  gemäss Art.  10 
Abs. 1 Bst. b  i.V.m. Abs. 3 der Aussenhandelsstatistikverordnung  in der 
Ausfuhrzollanmeldung als Bestimmungsland dasjenige Land anzugeben, 
von  dem  sie  ausgehen  konnte,  das  Vollmilchpulver  werde  dort 
voraussichtlich  verzehrt,  verarbeitet,  veredelt  oder  sonst  wie  bearbeitet. 
Dies hat die Beschwerdeführerin getan. Sie hat als Bestimmungsland aus 
dieser Optik zutreffenderweise "Singapur" genannt, da sie davon ausging, 
das  Vollmilchpulver  werde  voraussichtlich  dort  seiner  Bestimmung 
zugeführt. Wie  oben dargelegt,  kann  von  der Beschwerdeführerin  keine 
Gewissheit  hinsichtlich  der  Angabe  des  Bestimmungslands  verlangt 
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werden.  Es  ist  deshalb  auch  nicht  schädlich,  wenn  in  der  von  ihr 
eingereichten  Kaufbestätigung  Singapur  bloss  als  voraussichtliches 
("presumably") Bestimmungsland bezeichnet wird (vgl. E. 5.1). Entgegen 
der Ansicht  der EZV stellt  es  im Übrigen  keinen Widerspruch dar,  dass 
die Beschwerdeführerin  in der Ausfuhrzollanmeldung die B._______ mit 
Sitz  in  Österreich  als  Empfängerin  und  als  Bestimmungsland  Singapur 
angegeben hat. Bei der B._______ handelt es sich unbestrittenermassen 
um  eine  internationale  Handelsfirma.  Die  Ausführungen  der 
Beschwerdeführerin, die B._______ habe das Vollmilchpulver in Empfang 
nehmen  und  allenfalls  einlagern  wollen,  um  es  anschliessend  nach 
Singapur weiter zu exportieren, sind deshalb durchaus glaubhaft. Ob die 
Beschwerdeführerin zudem – wie von der EZV dargelegt – in einer ersten 
Phase  bei  der  telefonischen  Auskunftseinholung  als  Bestimmungsland 
noch "ein Land in Afrika" angegeben hat, kann offen bleiben. Selbst wenn 
dies zutreffen sollte, kann daraus nicht geschlossen werden, die spätere 
Angabe von Singapur habe nicht den Tatsachen entsprochen.
6.2. Die  Beschwerdeführerin  hat  die  Ausfuhrzollanmeldungen  demnach 
korrekt  ausgefüllt  und  mit  den  eingereichten  Dokumenten  (E.  5.1.1)  in 
genügender Weise  belegt.  Insbesondere  weist  die  Kaufbestätigung  der 
B._______  vom  19.  Dezember  2008  den  Kauf  von  986'325  kg 
Vollmilchpulver  einwandfrei  nach. Das Bundesverwaltungsgericht  hat  im 
Übrigen keinen Anlass, an der Echtheit dieser Dokumente zu zweifeln. Im 
Zeitpunkt der Ausfuhrzollanmeldungen stand fest, dass die Waren – nach 
der  Einlagerung  in  ein  offenes  Zolllager  und  innert  der  6­monatigen 
Ausfuhrfrist  gemäss  Art.  157  ZV  (vgl.  E.  2.3.4  und  die  Kaufbestätigung 
der B._______ vom 19. Dezember 2008, welche die Ausfuhr  im Januar 
und  Februar  2009  vorsieht)  –  endgültig  aus  der  Schweiz  ausgeführt 
werden  und  dauerhaft  im  Zollausland  verbleiben  sollten  (E.  2.3.2).  Der 
Umstand, dass die Beschwerdeführerin letztlich nicht die gesamte Menge 
von 986'325 kg, sondern nur 665'000 kg exportiert hat, spricht – entgegen 
der  Meinung  der  EZV  –  nicht  gegen  die  Gültigkeit  des  ursprünglichen 
Kaufvertrags mit  der  B._______. Wie  die  Beschwerdeführerin  glaubhaft 
ausführt,  musste  sie  den  ursprünglichen  Vertrag  mit  der  B._______ 
aufgrund  der  bestehenden  guten  Geschäftsbeziehungen  nicht 
(vollumfänglich)  erfüllen,  da  sie  keine  Ausfuhrbeihilfen  erhalten  hatte. 
Dies bestätigte die B._______ in ihrem Schreiben vom 13. Oktober 2009 
(Beschwerdebeilage  Nr. 26).  Im  Übrigen  war  die  Vorgehensweise  der 
Beschwerdeführerin,  das  Vollmilchpulver  –  nach  dem  Verkauf  an  die 
B._______ – bis zur Ausfuhr in ein offenes Zolllager einzulagern, um per 
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Ende 2008 noch in den Genuss der Ausfuhrbeihilfen kommen zu können, 
legitim und rechtmässig (vgl. E. 2.3.4).
6.3.  Die  EZV  hätte  demnach  den  Ausfuhrzollanmeldungen  der 
Beschwerdeführerin  vom  19.  Dezember  2008  stattgeben  und  die 
Ausfuhrveranlagung vornehmen müssen. Der Beschwerdeantrag Nr. 2 ist 
deshalb  gutzuheissen und der Beschwerdeführerin  rückwirkend auf  den 
19. Dezember 2008 die Ausfuhrveranlagung für die tatsächlich exportierte 
Menge  Vollmilchpulver,  in  der  Höhe  von  unbestrittenermassen  665'000 
kg, zu erteilen.
6.4. Bei diesem Verfahrensausgang kann auf die Abnahme der von der 
Beschwerdeführerin  beantragten  Beweise,  insbesondere  auf  die 
Befragung von Zeugen, ohne weiteres verzichtet werden.
7. 
Die Beschwerde ist damit gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist. Die 
Verfahrenskosten  werden  auf  Fr.  15'000.­­  festgelegt  (Art. 4  des 
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen 
vor  dem  Bundesverwaltungsgericht  [VGKE,  SR 173.320.2]).  Das 
Nichteintreten  auf  den  Beschwerdeantrag  Nr.  1  rechtfertigt  keine 
Kostenauflage  an  die  Beschwerdeführerin.  Ihr  sind  deshalb  keine 
Verfahrenskosten  aufzuerlegen. Der  von  ihr  geleistete  Kostenvorschuss 
von  Fr.  15'000.­­  ist  der  Beschwerdeführerin  zurückzuerstatten.  Der 
Vorinstanz können keine Verfahrenskosten auferlegt werden (Art. 63 Abs. 
2 VwVG). Die Vorinstanz hat der obsiegenden Beschwerdeführerin eine 
Parteientschädigung  auszurichten  (Art.  64  Abs.  1  und  2  VwVG).  Diese 
umfasst  die  Kosten  der  Vertretung  und  allfällige  weitere  Auslagen, 
inklusive  Mehrwertsteuer.  Da  die  Beschwerdeführerin  bereits  im 
vorinstanzlichen  Beschwerdeverfahren  anwaltlich  vertreten  war,  sind 
auch  diese  Aufwendungen  im  Gesamtbetrag,  den  das 
Bundesverwaltungsgericht  spricht,  zu  berücksichtigen  (Art.  64  Abs.  1 
VwVG; Urteil  des Bundesverwaltungsgerichts  A­7046/2010  vom 1.  April 
2011  E. 4.2).  Die  Auslagen  der  Vertretung  werden  aufgrund  der 
tatsächlichen Kosten  ausbezahlt  (Art.  64 Abs.  1  und  2 VwVG; Art.  7  ff. 
VGKE).  Die  Vorinstanz  hat  der  anwaltlich  vertretenen 
Beschwerdeführerin,  die  vorliegend  keine  Kostennote  eingereicht  hat, 
eine  Parteientschädigung  auszurichten,  die  aufgrund  der  Akten  auf 
Fr. 20'000.­­ (inkl. MWST und Auslagen) festzusetzen ist. Im Weiteren hat 
die Vorinstanz der Beschwerdeführerin den im vorinstanzlichen Verfahren 
geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 500.­­ zurückzuerstatten.
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. 
Die Beschwerde wird gutgeheissen,  soweit  darauf eingetreten wird. Der 
Entscheid  der  Zollkreisdirektion  Basel  vom  30.  November  2010  wird 
aufgehoben. Die Ausfuhrveranlagung  für  665'000  kg Vollmilchpulver  gilt 
rückwirkend auf den 19. Dezember 2008 als erteilt.
2. 
Es  werden  keine  Verfahrenskosten  erhoben.  Der  Kostenvorschuss  von 
Fr.  15'000.­­  wird  der  Beschwerdeführerin  nach  Rechtskraft  des 
vorliegenden Urteils zurückerstattet.
3. 
Die  Eidgenössische  Zollverwaltung  hat  der  Beschwerdeführerin  eine 
Parteientschädigung  von  Fr.  20'000.­­  auszurichten  und  den  im 
vorinstanzlichen  Verfahren  geleisteten  Kostenvorschuss  von  Fr.  500.­­ 
zurückzuerstatten.
4. 
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref­Nr. …; Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Markus Metz Jürg Steiger
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen  diesen  Entscheid  kann  innert  30 Tagen  nach  Eröffnung  beim 
Bundesgericht,  1000  Lausanne  14,  Beschwerde  in  öffentlich­rechtlichen 
Angelegenheiten  geführt  werden  (Art. 82  ff.,  90  ff.  und  100  des 
Bundesgerichtsgesetzes  vom  17. Juni  2005  [BGG,  SR  173.110]).  Die 
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, 
deren Begründung mit Angabe der Beweismittel  und die Unterschrift  zu 
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enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit 
sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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