B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung I
A-5627/2014
Ur t e i l vom 1 2 . J a nu a r 2 0 1 5
Besetzung
Richter Jürg Steiger (Vorsitz),
Richter Maurizio Greppi,
Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot,
Gerichtsschreiber Oliver Herrmann.
Parteien
A._______,
vertreten durch
Gerhard Hauser-Schönbächler, Rechtsanwalt,
Beschwerdeführer,
gegen
Eidgenössische Zollverwaltung EZV,
HR-Center Schaffhausen,
Bahnhofstrasse 92, 8201 Schaffhausen,
Vorinstanz.
Gegenstand
Nichtausrichtung von überparitätischen Beiträgen.
A-5627/2014
Seite 2
Sachverhalt:
A.
A._______ (Jahrgang 1963; nachfolgend: Arbeitnehmer) arbeitet seit dem
1. Januar 1989 bei der Eidgenössischen Zollverwaltung EZV (nachfolgend:
Arbeitgeberin). Bis Ende September 2000 war er im Betriebsdienst des
Grenzwachtkorps (GWK) bei verschiedenen Grenzwachtposten – das
heisst im Aussendienst "an der Front" – tätig. Anschliessend wechselte er
ohne Verweildauerbeschränkung (VDB) in den Verwaltungsdienst (Innen-
dienst) und übt dort aktuell die Funktion eines Dienstchefs aus.
B.
Am 1. Juli 2013 trat die Verordnung vom 20. Februar 2013 über die Pensi-
onierung von Angehörigen der besonderen Personalkategorien (VPABP,
SR 172.220.111.35) in Kraft, welche das ordentliche Rücktrittsalter von An-
gehörigen gewisser besonderer Personalkategorien – namentlich von An-
gehörigen des GWK (AdGWK) – und dessen Finanzierung regelt. Mit die-
ser neuen Versicherungslösung wurden die bis dahin geltenden und per
1. Juli 2013 aufgehobenen Art. 33-34a und 88g-88j der Bundespersonal-
verordnung (BPV, SR 172.220.111.3; vgl. AS 2013 771) sowie die Verord-
nung vom 2. Dezember 1991 über die Leistungen bei vorzeitigem Alters-
rücktritt von Bediensteten in besonderen Dienstverhältnissen (VLVA,
SR 510.24), welche bereits per 1. Juli 2008 aufgehoben worden war, er-
setzt.
Der Arbeitnehmer erhielt von der Arbeitgeberin ebenfalls im Juli 2013 eine
einmalige Zahlung von Fr. 28'061.20 als Gutschrift im Sinne von Art. 9
VPABP für die Ausfinanzierung der elf Jahre Betriebsdienst, welche seinem
Konto bei der Pensionskasse Publica gutgeschrieben wurde.
Seinen Antrag vom 30. Juni 2014 um Gewährung des überparitätischen
Beitrags von 2,8 Prozent im Sinne von Art. 3 Abs. 2 Bst. b VPABP lehnte
die Arbeitgeberin hingegen mit Schreiben vom 21. Juli 2014 ab, worauf der
Arbeitnehmer am 11. August 2014 um eine anfechtbare Verfügung er-
suchte, welche die Arbeitgeberin in der Folge erliess.
C.
Gegen diese Verfügung vom 3. September 2014 erhebt der Arbeitnehmer
(nachfolgend: Beschwerdeführer) mit Eingabe vom 1. Oktober 2014 Be-
schwerde beim Bundesverwaltungsgericht mit dem Begehren, jene sei auf-
zuheben und ihm seien rückwirkend ab dem 1. Oktober 2000 die gleichen
übergangsrechtlichen Leistungen wie den anderen AdGWK und ab dem
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1. Juli 2013 die überparitätischen Beiträge gemäss Art. 3 VPABP zuguns-
ten seiner beruflichen Vorsorge auszurichten.
D.
Die Arbeitgeberin (nachfolgend: Vorinstanz) beantragt mit Stellungnahme
(recte: Vernehmlassung) vom 3. November 2014 die Abweisung der Be-
schwerde.
E.
Der Beschwerdeführer hält in seinen Schlussbemerkungen vom 5. Dezem-
ber 2014 an seinen Anträgen fest.
F.
Auf die Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten befindlichen
Dokumente wird – soweit entscheidrelevant – in den nachfolgenden Erwä-
gungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32)
beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen
nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021), so-
fern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist und eine Vorinstanz
im Sinne von Art. 33 VGG entschieden hat.
Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um eine Verfügung im
Sinne von Art. 5 VwVG, welche von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33
Bst. d VGG erlassen wurde und direkt beim Bundesverwaltungsgericht an-
gefochten werden kann (Art. 36 Abs. 1 des Bundespersonalgesetzes
[BPG, SR 172.220.1]). Da keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt, ist
das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Be-
schwerde zuständig.
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem
VwVG, soweit das VGG nichts anderes vorsieht (Art. 37 VGG).
1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders
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berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung
oder Änderung hat (Bst. c).
Der Beschwerdeführer hat sich am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt und
ist als Adressat des angefochtenen Entscheides, mit welchem seine Be-
gehren abgewiesen wurden, sowohl formell als auch materiell beschwert,
weshalb er zur Beschwerde legitimiert ist.
1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 50 Abs. 1 und 52 VwVG) ist daher einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge-
schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Er-
messensausübung – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG).
3.
Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass die Verfügung auf einer genü-
genden gesetzlichen Grundlage beruht, nämlich den Bestimmungen der
VPABP entspricht. Er macht indes geltend, namentlich deren Art. 3 Abs. 1
verletze das in Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV, SR 101) veran-
kerte Rechtsgleichheitsgebot. Es gebe keine sachlichen Gründe, die es
rechtfertigten, die Leistung überparitätischer Beiträge durch die Arbeitge-
berin nach Art. 3 Abs. 1 und Abs. 2 Bst. b VPABP lediglich für die AdGWK
gemäss Art. 2 Bst. b Ziff. 1, 2 und 4 VPABP vorzusehen und die AdGWK
gemäss Art. 2 Bst. b Ziff. 3 VPABP davon auszunehmen.
4.
4.1 Nach dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit bedarf jedes staatliche
Handeln einer gesetzlichen Grundlage (Art. 5 Abs. 1 BV). Inhaltlich ver-
langt das Legalitätsprinzip, dass staatliches Handeln insbesondere auf ei-
nem generell-abstrakten Rechtssatz von hinreichender Normstufe und ge-
nügender Bestimmtheit beruht (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-
1956/2014 vom 2. Oktober 2014 E. 4.1 und A-6592/2013 vom 18. Septem-
ber 2014 E. 2.1, je m.w.H.).
4.2 Werden Rechtsetzungskompetenzen des Gesetzgebers auf den Ver-
ordnungsgeber übertragen, spricht man von Gesetzesdelegation. Die Le-
gislative ermächtigt damit im (formellen) Gesetz die Exekutive zum Erlass
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Seite 5
von gesetzesvertretenden Verordnungen (zur Abgrenzung zu sog. geset-
zesvollziehenden Verordnungen vgl. Urteile des Bundesverwaltungsge-
richts A-1956/2014 vom 2. Oktober 2014 E. 4.3 und A-2032/2013 vom
27. August 2014 E. 2.3.2; HÄFELIN/HALLER/KELLER, Schweizerisches Bun-
desstaatsrecht, 8. Aufl. 2012, N 1857). Die Gesetzesdelegation gilt als zu-
lässig, wenn sie nicht durch die Verfassung ausgeschlossen ist (vgl.
Art. 164 Abs. 2 BV), in einem Gesetz im formellen Sinn enthalten ist, sich
auf ein bestimmtes, genau umschriebenes Sachgebiet beschränkt und die
Grundzüge der delegierten Materie, das heisst die wichtigen Regelungen,
im delegierenden Gesetz selbst enthalten sind (Urteile des Bundesverwal-
tungsgerichts A-1956/2014 vom 2. Oktober 2014 E. 4.1 und A-2032/2013
vom 27. August 2014 E. 2.4, je m.w.H.).
4.3 Die vorliegend zu beurteilende VPABP stützt sich namentlich auf
Art. 10 Abs. 2 Bst. a, Art. 32k Abs. 3 und insbesondere Art. 37 Abs. 1 BPG.
Gemäss letzterer Bestimmung erlässt der Bundesrat die Ausführungsbe-
stimmungen zum BPG. Die Delegation beschränkt sich sodann auf das
Bundespersonalrecht und die Grundzüge der delegierten Materie sind im
BPG selbst geregelt. Da schliesslich die Verfassung die Übertragung der
Rechtsetzungsbefugnisse auf den Verordnungsgeber nicht ausschliesst,
war die Gesetzesdelegation, auf deren Grundlage die VPABP erlassen
wurde, zulässig.
5.
5.1 Auf Beschwerde hin kann das Bundesverwaltungsgericht, über die Prü-
fung des individuell-konkreten Einzelfalls hinaus, vorfrageweise über die
Gesetz- und Verfassungsmässigkeit von Verordnungen befinden (sog.
konkrete oder akzessorische Normenkontrolle). Der Umfang der Kognition
hängt dabei davon ab, ob es sich um eine unselbständige oder um eine
selbständige (verfassungsunmittelbare) Verordnung handelt (Urteil des
Bundesgerichts 2C_1174/2012 vom 16. August 2013 E. 1.7.1; Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-1956/2014 vom 2. Oktober 2014 E. 4.2; zur
Unterscheidung von selbständigen und unselbständigen Verordnungen
vgl. HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O., N 1680 und 1856). Bei der VPABP
handelt es sich um eine unselbständige (gesetzesvertretende) Rechtsver-
ordnung, da sie gestützt auf eine (formell-)gesetzliche Delegationsnorm er-
lassen wurde und unmittelbar Rechte und Pflichten der Arbeitnehmenden
regelt (vgl. BGE 139 II 460 E. 2.1; HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O.,
N 1854).
A-5627/2014
Seite 6
5.2 Das Bundesverwaltungsgericht kann unselbständige Bundesratsver-
ordnungen im Rahmen der konkreten Normenkontrolle auf ihre Verfas-
sungsmässigkeit überprüfen, sofern die beanstandete Regelung nicht be-
reits eine in einem Bundesgesetz angelegte Verfassungswidrigkeit über-
nimmt (vgl. Art. 190 BV). Wird dem Bundesrat ein sehr weiter Ermessens-
spielraum eingeräumt, ist dieser für das Bundesverwaltungsgericht ver-
bindlich. Es darf in diesem Fall nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle
desjenigen des Bundesrates setzen, sondern hat sich auf die Kontrolle zu
beschränken, ob dessen Regelung den Rahmen der ihm im Gesetz dele-
gierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen ge-
setz- oder verfassungswidrig ist. Dabei kann es namentlich prüfen, ob sich
eine Verordnungsbestimmung auf ernsthafte Gründe stützt oder Art. 8
(Rechtsgleichheit) bzw. Art. 9 (Willkürverbot) BV widerspricht, weil sie sinn-
oder zwecklos ist, rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger
Grund in den tatsächlichen Verhältnissen fehlt, oder Unterscheidungen un-
terlässt, die richtigerweise hätten getroffen werden sollen. Für die Zweck-
mässigkeit der angeordneten Massnahme trägt der Bundesrat die Verant-
wortung; es ist nicht Aufgabe der Gerichte, sich zu deren wirtschaftlicher
oder politischer Sachgerechtigkeit zu äussern. Die Bundesratsverordnun-
gen unterliegen also in keinem Fall einer Angemessenheitskontrolle (BGE
140 II 194 E. 5.8; 137 III 217 E. 2.3; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-1956/2014 vom 2. Oktober 2014 E. 4.2). Unselbständige Verordnungen
sind zunächst auf ihre Gesetzmässigkeit (vgl. dazu BVGE 2011/15 E. 3.3)
und hernach, soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der
Bundesverfassung abzuweichen, auf ihre Verfassungsmässigkeit zu prü-
fen (BGE 139 II 460 E. 2.3).
5.3 Die VPABP hält sich an den Umfang der formellgesetzlichen Delegati-
onsnorm(en) im BPG und ist insoweit gesetzmässig, was auch vom Be-
schwerdeführer nicht bestritten wird. Daher ist nachfolgend zu prüfen, ob
sie auch der Verfassung entspricht, oder – wie es der Beschwerdeführer
geltend macht – namentlich das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV)
verletzt.
Die Bestimmungen des BPG, auf welche sich die VPABP stützt, äussern
sich nicht näher zu Umfang und Inhalt der vom Verordnungsgeber zu tref-
fenden Regelung. Damit wird dem Bundesrat ein sehr weiter Ermessens-
spielraum eingeräumt, welcher bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit
der Verordnung zu berücksichtigen ist (vgl. E. 5.2). Daran ändert auch
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Art. 37 Abs. 1 Satz 2 BPG nichts, welcher vorschreibt, dass die Ausfüh-
rungsbestimmungen die zur Aufgabenerfüllung notwendige Autonomie der
Arbeitgeber nicht einschränken dürfen.
6.
6.1 Die VPABP gilt gemäss deren Art. 2 Bst. b für die folgenden AdGWK:
1. Grenzwächterinnen und Grenzwächter auf Stufe Grenzwachtposten
mit abgeschlossener Grenzwachtgrundausbildung,
2. Grenzwächterinnen und Grenzwächter mit abgeschlossener Grenz-
wachtgrundausbildung, die zeitlich befristete Einsätze von je höchs-
tens fünf Jahren in einem Regionenkommando oder beim Kommando
Grenzwachtkorps leisten,
3. Grenzwächterinnen und Grenzwächter nach Ziffer 2, die nach dem
Einsatz im Regionenkommando oder beim Kommando Grenzwacht-
korps nicht mehr auf den Grenzwachtposten zurückkehren,
4. Angestellte, die über keine Grenzwachtausbildung verfügen und bei
den Regionenkommando als Einsatzoffizierinnen und Einsatzoffiziere
Dienst leisten.
6.2 Art. 3 Abs. 1 VPABP schreibt vor, dass die AdGWK nach Art. 2 Bst. b
Ziff. 1, 2 und 4 vom Arbeitgeber "neben seinen reglementarischen Sparbei-
trägen zusätzliche Beiträge" (sog. überparitätische Beiträge) von 2,8 Pro-
zent des versicherten Verdienstes (vgl. Art. 3 Abs. 2 Bst. b VPABP) zu-
gunsten ihrer beruflichen Vorsorge erhalten. Ausgenommen von diesen
Leistungen sind demnach die AdGWK nach Art. 2 Bst. b Ziff. 3 VPABP. Der
Wortlaut der Bestimmung ist insofern klar und bedarf deshalb keiner Aus-
legung, zumal nichts dafür spricht, die Norm entgegen ihrem Wortlaut aus-
zulegen (vgl. BGE 138 II 217 E. 4.1 m.w.H.). Im Weiteren gehören die
Dienstchefs der Regionenkommandos ohne VDB unbestrittenermassen
zur Kategorie von Art. 2 Bst. b Ziff. 3 VPABP.
6.3 Betreffend ordentliches Rücktrittsalter sieht Art. 5 VPABP sodann vor,
dass das Arbeitsverhältnis für die AdGWK nach Art. 2 Bst. b Ziff. 1 und 2
VPABP mit Vollendung des 60. Altersjahres ende (Abs. 1 Bst. b), für
AdGWK nach Art. 2 Bst. b Ziff. 3 und 4 VPABP mit Vollendung des 63. Al-
tersjahres (Abs. 3).
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Seite 8
6.4 Gemäss Art. 9 Abs. 1 VPABP erhielten schliesslich (alle) AdGWK nach
Art. 2 Bst. b VPABP, die das 53. Altersjahr bei Inkrafttreten dieser Verord-
nung noch nicht vollendet hatten (vgl. Art. 8 Abs. 1 Bst. b VPABP), auf ih-
rem Altersguthaben eine vom Arbeitgeber finanzierte einmalige Gutschrift
(welche im Fall des Beschwerdeführers Fr. 28'061.20 betrug). Diese be-
rechnete sich in Abhängigkeit der Anzahl Dienstjahre nach abgeschlosse-
ner Grundausbildung in einer Funktion des GWK nach Art. 2 Bst. b Ziff. 1,
2 und 4 (vgl. Art. 9 Abs. 2 Bst. a VPABP). Nicht angerechnet werden dem-
nach die Dienstjahre als AdGWK im Sinne von Art. 2 Bst. b Ziff. 3 VPABP
(worunter die Funktion des Dienstchefs ohne VDB fällt).
7.
7.1 Der Beschwerdeführer bringt vor, Art. 3 VPABP bezwecke die Finan-
zierung des in Art. 5 VPABP vorgesehenen Altersrücktritts gewisser beson-
derer Personalkategorien. Es solle den Auswirkungen auf die Altersvor-
sorge Rechnung getragen werden, welche durch die zwingende vorzeitige
Pensionierung entstünden. Als Dienstchef habe er mit 63 Jahren zurück-
zutreten, ohne dass ihm die zur Finanzierung des vorzeitigen Altersrück-
tritts notwendigen Mittel zur Verfügung stünden. Dadurch, dass eine von
vier Personalkategorien der AdGWK schlechter gestellt werde als die übri-
gen drei, indem nur diese von der Finanzierung des vorzeitigen Altersrück-
tritts profitierten, entstehe eine Ungleichbehandlung, für welche kein sach-
licher Grund vorliege.
Er habe elf Jahre Betriebsdienst geleistet und müsse auch als Dienstchef
teilweise "Einsätze an der Front" leisten und dabei Zwangsmassnahmen
vollziehen sowie Uniform, Waffe und schusssichere Weste tragen. Er
müsse jederzeit telefonisch erreichbar sein. Diese Einsätze seien nicht
vom Zeiterfassungssystem erfasst worden, da sie nicht entschädigt wür-
den. Damit unterscheide sich seine Laufbahn nicht mehr stark von
AdGWK, die zweimal fünf Jahre mit VDB im Verwaltungsdienst tätig seien,
und über die ganze Karriere habe er nicht weniger Ausseneinsätze geleis-
tet als Einsatzoffiziere, welche beiden Personalkategorien von überparitä-
tischen Beiträgen profitierten.
Zur Ausfinanzierung der Dienstjahre im Betriebsdienst führt der Beschwer-
deführer schliesslich aus, als Dienstchef sei er unter der alten gesetzlichen
Regelung besser gestellt gewesen. Es sei "nicht nachvollziehbar […], wes-
halb eine Übergangsbestimmung aus dem Jahr 2013 [Art. 9 VPABP] nach-
träglich eine einzige Personalkategorie, die Dienstchefs, rückwirkend auf
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Seite 9
deren Eintritt in den Verwaltungsdienst […] schlechter stellen" könne.
Diese seien "in den Verwaltungsdienst getreten in der festen Meinung,
dass sie als ausgebildete Grenzwächter gleich behandelt werden wie ihre
Kollegen".
7.2 Die Vorinstanz macht geltend, aufgrund seiner Zugehörigkeit zum Ver-
waltungsdienst ohne VDB habe der Beschwerdeführer keinen Anspruch
auf überparitätische Beiträge. Auch er habe jedoch die Dienstjahre im Be-
triebsdienst ausfinanziert erhalten und Anspruch auf eine Überbrückungs-
rente, welche vollständig vom Arbeitgeber bezahlt werde. Die VPABP solle
die besonderen Anforderungen und Belastungen der Funktionsausübung
abgelten.
Im Unterschied zu den AdGWK gemäss Art. 2 Bst. b Ziff. 3 VPABP, wel-
chen er als Dienstchef angehöre, seien die anderen Personalkategorien
nach Art. 2 Bst. b VPABP zusätzlich folgenden Belastungen ausgesetzt:
- die AdGWK auf Stufe Grenzwachtposten (Ziff. 1) würden Betriebs-
dienst leisten;
- die AdGWK mit VDB (Ziff. 2) müssten nach fünf Jahren im Verwal-
tungsdienst in den Betriebsdienst zurückkehren und würden bereits
mit 60 Jahren pensioniert;
- die Einsatzoffiziere ohne Grenzwachtausbildung (Ziff. 4) müssten
regelmässig Pikettdienst leisten; dabei würden sie regelmässig mit-
ten in der Nacht geweckt und die Einsatzzeit werde nicht als Arbeits-
zeit angerechnet.
Die Einsatzoffiziere, welche unter Art. 2 Bst. b Ziff. 4 VPABP fallen, hätten
zudem mehrheitlich mangels Grenzwachtgrundausbildung keine Gelegen-
heit gehabt, während einer gewissen Zeit im Betriebsdienst Dienstjahre mit
überparitätischen Beiträgen "zu sammeln". Zu Dienstchefs befördert wür-
den dagegen nur Personen mit Grenzwachtgrundausbildung und entspre-
chender Zeit – durchschnittlich zwölf Jahren – im Betriebsdienst. Im Übri-
gen würden die Einsatzoffiziere die überparitätischen Beiträge nicht wegen
des Frontdienstes erhalten, sondern wegen der enormen Belastungen, die
sich aus den regelmässig zu leistenden Piketteinsätzen ergäben.
Eine Auswertung der Arbeitszeiterfassung der letzten Jahre zeige, dass der
Beschwerdeführer nur selten Nachtdienst geleistet habe, weshalb nicht
von regelmässigem Frontdienst mit erhöhten Belastungen gesprochen
werden könne.
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Seite 10
8.
Das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) – und das mit diesem eng
verbundene Willkürverbot (Art. 9 BV) – ist verletzt, wenn ein Erlass hin-
sichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidun-
gen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen
nicht ersichtlich ist, oder wenn er Unterscheidungen unterlässt, die sich
aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Die Rechtsgleichheit ist verletzt,
wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Unglei-
ches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird.
Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze ein weiter Gestal-
tungsspielraum, den die Gerichte nicht durch eigene Gestaltungsvorstel-
lungen schmälern sollen (BGE 140 I 77 E. 5.1; 139 I 242 E. 5.1; Urteil des
Bundesgerichts 9C_334/2014 vom 10. November 2014 E. 5.1; ferner Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts A-495/2014 vom 27. Oktober 2014
E. 6.3). Dies gilt insbesondere auch in Besoldungsfragen im öffentlich-
rechtlichen Dienstrecht. Den politischen Behörden steht bei der Ausgestal-
tung der Besoldungsordnung ein grosser Spielraum zu. Innerhalb der
Grenzen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots sind sie be-
fugt, aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte die Tatbestandsmerk-
male auszuwählen, die für die Einteilung und Besoldung massgebend sein
sollen, und damit festzulegen, welche Kriterien eine Gleich- bzw. eine Un-
gleichbehandlung rechtfertigen. Verfassungsrechtlich wird verlangt, dass
sich die für die Besoldungshöhe relevanten Anknüpfungspunkte vernünftig
begründen lassen. In der Gerichtspraxis werden Motive wie Alter, Dienst-
alter, Erfahrung, Leistung, Aufgabenbereich oder übernommene Verant-
wortung als sachliche Kriterien zur Festlegung der Besoldungsordnung er-
achtet (BGE 139 I 161 E. 5.3.1; Urteile des Bundesgerichts 8C_766/2013
vom 17. Oktober 2014 E. 4.2 und 8D_9/2013 vom 11. August 2014 E. 4.2;
HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O., N 752 f.). Schliesslich hält auch ein ge-
wisser, aus praktischen Gründen bestehender Schematismus innerhalb
der Besoldungsordnung vor dem Rechtsgleichheitsgebot stand, selbst
wenn er Grenzfällen nicht immer gerecht zu werden vermag (BGE 139 I
161 E. 5.3.1; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-6086/2010 vom
16. Juni 2011 E. 7; HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O., N 755).
Bei der Beurteilung, ob die vorgenommenen Differenzierungen sachlich
gerechtfertigt sind, ist vom Zweck des zu prüfenden Erlasses auszugehen
(HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O., N 754). Grundsätzlich genügen für die
Rechtfertigung einer Ungleichbehandlung sachliche Gründe irgendwelcher
Art. Solche können beispielsweise eine unterschiedliche Rechtsstellung
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Seite 11
trotz faktisch vergleichbarer Situation oder unterschiedliche gesetzgeberi-
sche Zielsetzungen sein (KIENER/KÄLIN, Grundrechte, 2. Aufl. 2013,
S. 416, 418).
9.
Es ist unbestritten, dass die AdGWK nach Art. 2 Bst. b Ziff. 3 VPABP im
Vergleich zu den übrigen Personalkategorien im Sinne von Art. 2 Bst. b
VPABP ungleich behandelt werden (vgl. vorab Art. 3 Abs. 1 VPABP). Zu
prüfen ist daher lediglich, ob sich diese Ungleichbehandlung sachlich be-
gründen lässt.
9.1 Die VPABP hat zum Zweck, "die besonderen Anforderungen und Be-
lastungen der Funktionsausübung" von AdGWK (und anderen besonderen
Personalkategorien) abzugelten (Art. 1 Abs. 1 VPABP). Dafür sieht Art. 5
VPABP für alle AdGWK ein vorzeitiges ordentliches Rücktrittsalter und
Art. 6 Abs. 1 VPABP eine Überbrückungsrente bis zur Erreichung des or-
dentlichen AHV-Alters vor (vgl. Art. 32k Abs. 1 BPG). AdGWK, die auf Stel-
len dienen, bei denen erhöhte physische und psychische Anforderungen
vorausgesetzt werden, erhalten darüber hinaus grundsätzlich den überpa-
ritätischen Beitrag an die berufliche Vorsorge (vgl. auch die interne Infor-
mation des Eidgenössischen Personalamtes EPA vom 20. Februar 2013,
abrufbar über
dex.html> oder
fair/News-Artikel/PDF/Interne_Information_Neue_Versiche-
rungsl_sung_Februar_2013_d.pdf> [abgerufen am 12.01.2015]).
9.2
9.2.1 Die Grenzwächter auf Stufe Grenzwachtposten mit abgeschlossener
Grenzwachtgrundausbildung (Art. 2 Bst. b Ziff. 1 VPABP) leisten Betriebs-
dienst und sind während ihrer Tätigkeit tagtäglich den besonderen physi-
schen und psychischen Belastungen des Dienstes "an der Front" ausge-
setzt, darunter: stehende Arbeit auf der Strasse, Tragen des kompletten
Waffengurtes und des Einsatzmaterials, Tragen der Unterziehweste, unre-
gelmässige Arbeitszeiten, Nacht- und Sonntagsdienst, Einsätze bei jeder
Witterung, erhöhte Gefahren im Arbeitsalltag, Lärm- und Abgasemissionen
(vgl. angefochtene Verfügung vom 3. September 2014, Rz. 2). Auch die
AdGWK der anderen Personalkategorien erhielten daher mit der Einfüh-
rung der neuen Versicherungslösung ihre Dienstjahre im Betriebsdienst mit
einer besonderen, einmaligen Zahlung abgegolten (vgl. Art. 9 VPABP).
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Seite 12
Grenzwächter im Sinne von Art. 2 Bst. b Ziff. 3 VPABP, welche auf unbe-
stimmte Zeit im Verwaltungsdienst in einem Regionenkommando oder
beim Kommando GWK beschäftigt werden, sind dieser vor allem körperlich
gesteigerten Inanspruchnahme dagegen nicht oder allenfalls lediglich ver-
einzelt ausgesetzt. Sie arbeiten zumindest vorwiegend geschützt vor un-
angenehmen Witterungsbedingungen, schädlichen Emissionen und den
besonderen Gefahren des Dienstes "an der Front" für die körperliche In-
tegrität (z.B. Verkehrsunfälle, tätliche Angriffe) im Innendienst und tragen
keine schwere Ausrüstung. Da die Belastungen des Betriebsdienstes im
Verhältnis zu denjenigen des Verwaltungsdienstes nicht nur unwesentlich
erhöht sind, ist das Vorliegen sachlicher Gründe für eine rechtliche Un-
gleichbehandlung der Personalkategorien gemäss VPABP Art. 2 Bst. b
Ziff. 1 einerseits und Ziff. 3 andererseits zu bejahen.
9.2.2 Die Grenzwächter nach Art. 2 Bst. b Ziff. 2 VPABP unterscheiden
sich von denjenigen nach Ziff. 3 zwar lediglich darin, dass sie bloss einen
(auf höchstens fünf Jahre) befristeten Einsatz im Verwaltungsdienst leis-
ten, danach also wieder auf einen Grenzwachtposten (das heisst in den
Betriebsdienst) zurückkehren. Offenbar räumte der Bundesrat dem Krite-
rium der VDB jedoch einen grossen Stellenwert ein. Dies ist zumindest
nachvollziehbar, da die VDB einer Verpflichtung entspricht, nach Ablauf
von fünf Jahren wieder in den Betriebsdienst zurückzukehren, und zudem
ein Rücktrittsalter von 60 Jahren gilt. Angesichts des dem Bundesrat zu-
stehenden weiten Ermessensspielraums und der Tatsache, dass es nicht
Sache der Gerichte ist, die Zweckmässigkeit der in der VPABP vorgesehe-
nen Regelung zu beurteilen, rechtfertigt es sich, auch diese Differenzierung
als sachlich hinreichend für die rechtsungleiche Behandlung der beiden
genannten Personalkategorien zu betrachten.
9.2.3 Die unter Art. 2 Bst. b Ziff. 4 VPABP fallenden Einsatzoffiziere
schliesslich verfügen im Gegensatz zu den anderen drei Personalkatego-
rien mehrheitlich nicht über eine Grenzwachtgrundausbildung. Dies hat zur
Folge, dass sie – im Gegensatz namentlich zu den AdGWK gemäss Ziff. 3
– während ihrer Laufbahn nie die Gelegenheit haben, Betriebsdienst und
damit Dienstjahre zu leisten, während derer der Arbeitgeber überparitäti-
sche Beiträge in die berufliche Vorsorge bezahlt. Auch wenn sie überwie-
gend im Verwaltungsdienst tätig sind (welchem Umstand unter anderem
durch das ordentliche Rücktrittsalter, das demjenigen der Grenzwächter
nach Ziff. 3, nicht aber demjenigen der Grenzwächter nach Ziff. 1 und 2
entspricht, Rechnung getragen wird [vgl. Art. 5 Abs. 1 Bst. b und Abs. 3
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VPABP]), leisten sie darüber hinaus im Rahmen von Pikettdienst regelmäs-
sig und ausserhalb der ordentlichen Arbeitszeit, auch nachts, Betriebs-
dienst. Auch in diesem Fall ist die rechtliche Ungleichbehandlung deshalb
sachlich begründet.
9.2.4 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich die unter die Personal-
kategorie von Art. 2 Bst. b Ziff. 3 VPABP fallenden Funktionen hinreichend
von den anderen Personalkategorien gemäss Art. 2 Bst. b VPABP unter-
scheiden, um eine rechtliche Ungleichbehandlung sachlich zu rechtferti-
gen. Eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots oder des Willkürverbots
liegt nicht vor und ein Verstoss gegen eine andere Verfassungsbestim-
mung ist weder ersichtlich noch wird sie geltend gemacht. Demzufolge sind
die entsprechenden Differenzierungen in Art. 3 und 9 VPABP gesetzes-
und verfassungskonform. Die Zweckmässigkeit dieser Regelungen hat das
Bundesverwaltungsgericht dagegen nicht zu beurteilen.
9.3 Der Beschwerdeführer bringt nicht vor, er sei in seiner Position als
Dienstchef ohne VDB zu Unrecht der Personalkategorie nach Art. 2 Bst. b
Ziff. 3 VPABP zugeteilt worden. Eine Auswertung seiner Tätigkeit anhand
der Zeiterfassung der letzten Jahre durch die Vorinstanz hat sodann erge-
ben, dass er zwar auch einzelne Einsätze im Betriebsdienst sowie nachts
geleistet hat. Nachgewiesen sind in der Zeit von April 2011 bis September
2012 ein Arbeitstag mit Fronteinsatz kombiniert mit Nachtdienst sowie von
Oktober 2012 bis September 2014 insgesamt 28 Nachtstunden. Regel-
mässige Piketteinsätze und Frontdienst sind nicht aktenkundig. Bezüglich
Intensität (Regelmässigkeit, Häufigkeit) sind die nachgewiesenen Einsätze
jedoch nicht mit denjenigen eines Einsatzoffiziers und von vornherein nicht
mit denjenigen eines Grenzwächters auf Stufe Grenzwachtposten ver-
gleichbar. Es gibt für eine Ungleichbehandlung daher auch unter Berück-
sichtigung der konkreten Umstände des Beschwerdeführers hinreichende
sachliche Gründe, weshalb eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots
und des Willkürverbots auch mit Blick auf den vorliegend zu beurteilenden
Einzelfall zu verneinen ist. Die Vorinstanz hat zu Recht festgestellt, dass
der Beschwerdeführer mangels gesetzlicher Grundlage keinen Anspruch
auf die Gewährung überparitätischer Beiträge zugunsten seiner Altersvor-
sorge hat, insbesondere nicht gestützt auf Art. 3 in Verbindung mit Art. 2
Bst. b Ziff. 3 VPABP.
10.
Das öffentliche Dienstverhältnis wird durch die Gesetzgebung bestimmt
und macht daher, auch was seine vermögensrechtliche Seite angeht, die
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Entwicklung mit, welche jene erfährt. Vermögensrechtliche Ansprüche der
öffentlichen Angestellten gelten grundsätzlich nicht als wohlerworbene
Rechte, welche namentlich durch den aus dem Willkürverbot abgeleiteten
Anspruch auf Treu und Glauben (Art. 9 BV) geschützt sind. Eine Aus-
nahme, die eine Abweichung von diesem Grundsatz rechtfertigen würde,
liegt nicht vor. Es besteht weder eine diesbezügliche individuell-konkrete
Vereinbarung zwischen den Parteien oder einseitige Zusicherung der Ar-
beitgeberin, noch hatte das Gesetz die entsprechenden Beziehungen ein
für alle Mal festgelegt und von den Einwirkungen der gesetzlichen Entwick-
lung ausgenommen. Deshalb vermag der Beschwerdeführer auch aus
dem Umstand, dass er auf die Beständigkeit der alten Regelung sowie eine
Gleichbehandlung mit den anderen Personalkategorien des GWK vertraut
hat, nichts zu seinen Gunsten abzuleiten (vgl. zum Ganzen BGE 134 I 23
E. 7.1 m.w.H.; JASMIN MALLA, in: Stämpflis Handkommentar zum BPG,
2013, Art. 15 N 12).
11.
Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet, weshalb sie abzuwei-
sen ist.
12.
12.1 Das Beschwerdeverfahren ist in personalrechtlichen Angelegenheiten
unabhängig vom Verfahrensausgang grundsätzlich kostenlos (Art. 34
Abs. 2 BPG), weshalb keine Verfahrenskosten zu erheben sind.
12.2 Der vollumfänglich unterliegende Beschwerdeführer hat keinen An-
spruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7
Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent-
schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Der Vorinstanz ist ebenfalls keine Parteientschädigung zuzusprechen
(Art. 7 Abs. 3 VGKE).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
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3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. _______; Einschreiben)
– das Generalsekretariat EFD (Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Jürg Steiger Oliver Herrmann
Rechtsmittelbelehrung:
Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet der öffentlich-
rechtlichen Arbeitsverhältnisse können beim Bundesgericht angefochten
werden, sofern es um eine vermögensrechtliche Angelegenheit geht, bei
welcher der Streitwert mindestens Fr. 15'000.– beträgt oder bei der sich
eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (vgl. Art. 85 Abs. 1
Bst. b und Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes [BGG, SR 173.110]). Bei
einer nicht vermögensrechtlichen Angelegenheit ist die Beschwerde nur
zulässig, wenn sie die Gleichstellung der Geschlechter betrifft (vgl. Art. 83
Bst. g BGG). Steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenhei-
ten offen, kann sie innert 30 Tagen nach Eröffnung dieses Entscheides
beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, erhoben werden
(Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache
abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Be-
weismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid
und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in
Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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