A-5641/2016 - Abteilung I - Nationalstrassen - Plangenehmigung N 4 Neue Axenstrasse; Abschnitt In...

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Abteilung I
A-5641/2016



Ur t e i l vom 1 8 . M a i 2 0 1 7
Besetzung
Richter Christoph Bandli (Vorsitz),
Richterin Christine Ackermann, Richterin Kathrin Dietrich,
Gerichtsschreiber Oliver Herrmann.



Parteien
Erbengemeinschaft Aa._______,
bestehend aus:
1. Ab._______,
2. Ac._______,
3. Ad._______,
2 - 3 vertreten durch Ab._______,

4. Ab._______,

5. Alpen-Initiative,
Herrengasse 2, Postfach 28, 6460 Altdorf UR,
6. Ärztinnen und Ärzte für Umweltschutz,
Postfach, 4019 Basel,
7. Verkehrs-Club der Schweiz VCS,
Aarbergergasse 61, Postfach 8676, 3001 Bern,
vertreten durch
VCS Sektion Schwyz, 6430 Schwyz, und
VCS Sektion Uri, Postfach 28, 6460 Altdorf UR,
5 - 7 vertreten durch Rechtsanwalt Martin Pestalozzi,
Seefeldstrasse 9a, 8630 Rüti ZH,

Beschwerdeführende,



gegen



1. Kanton Schwyz,
Baudepartement, Postfach 1250, 6431 Schwyz,
2. Kanton Uri,
Baudirektion, Klausenstrasse 2, 6460 Altdorf UR,
Beschwerdegegner,

Eidgenössisches Departement für
Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK,
Bundeshaus Nord, 3003 Bern,
Vorinstanz.




Gegenstand
Plangenehmigung N 4 Neue Axenstrasse;
Abschnitt Ingenbohl - Gumpisch; Etappen 1 und 3.



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Sachverhalt:
A.
Im Bundesbeschluss über das Nationalstrassennetz vom 21. Juni 1960
(SR 725.113.11; nachfolgend: Netzbeschluss) bzw. in dessen Anhang wer-
den die Strassenverbindungen definiert, die das Nationalstrassennetz der
Schweiz bilden. Darin enthalten ist als Teil der Nationalstrasse N 4 auch
die Axenstrasse, die östlich des Urnersees Brunnen mit Flüelen bzw. Alt-
dorf verbindet. Nach einer längeren Projektierungsphase genehmigte der
Bundesrat am 28. Januar 2009 das generelle Projekt im Sinne von
Art. 12 ff. des Bundesgesetzes über die Nationalstrassen (NSG, SR 725.11)
und Art. 10 der Nationalstrassenverordnung vom 7. November 2007 (NSV,
SR 725.111) zur Nationalstrasse N 4 Ingenbohl - Gumpisch, Neue Axen-
strasse (vgl. Medienmitteilung vom 28. Januar 2009, gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-25082.html >, ab-
gerufen am 16.05.2017). Gleichzeitig stimmte er der beantragten Ände-
rung der Nationalstrasse dritter Klasse zu einer solchen zweiter Klasse zu.
Das generelle Projekt umfasst als Kernstück den Sisikoner und den Mor-
schacher Tunnel, verbunden durch eine offene Strecke von etwa 120 Me-
tern Länge im Bereich Ort (Gemeinde Morschach). Ferner sind flankie-
rende Massnahmen für die bestehende alte Axenstrasse geplant, die si-
cherstellen sollen, dass der Transitverkehr die Neue Axenstrasse benutzt.
Die Erarbeitung des Ausführungsprojekts wurde den Kantonen Schwyz
(Federführung) und Uri (nachfolgend: Gesuchsteller) übertragen.
Das Projekt liegt innerhalb des Gebiets "Vierwaldstättersee mit Kernwald,
Bürgenstock und Rigi", das als Objekt Nr. 1606 im Bundesinventar der
Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN) einge-
tragen ist, und tangiert einzelne Abschnitte der im Inventar der historischen
Verkehrswege der Schweiz (IVS) eingetragenen Objekte SZ 22 "Brunnen -
Flüelen (- Gotthard)" und UR 6 "Flüelen - Brunnen; Axen".
B.
Mit Eingabe vom 8. September 2014 ersuchten die Gesuchsteller beim
Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommu-
nikation UVEK um Genehmigung des Ausführungsprojekts im Sinne von
Art. 21 ff. NSG und Art. 12 NSV bezüglich der beiden Tunnelbauten sowie
der flankierenden Massnahmen (Etappen 1 und 3; nachfolgend auch: Ge-
samtprojekt). Die Instandsetzung der bestehenden alten Axenstrasse
(Etappen 2 und 4) ist nicht Teil dieses Genehmigungsverfahrens.
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Das UVEK leitete am 17. September 2014 das ordentliche Plangenehmi-
gungsverfahren ein, das nach wie vor hängig ist.
C.
Während der Auflagefrist im Rahmen des vom UVEK geführten Plange-
nehmigungsverfahrens erhoben am 13. November 2014 einerseits die Er-
bengemeinschaft Aa._______ (nachfolgend: Einsprecherin 1) sowie ande-
rerseits die drei Vereine Alpen-Initiative, Ärztinnen und Ärzte für Umwelt-
schutz und VCS Verkehrs-Club der Schweiz (nachfolgend: Einsprecher 2)
Einsprache gegen das Plangenehmigungsgesuch.
Die Einsprecherin 1 beantragte namentlich die Verweigerung der Plange-
nehmigung, die Aufhebung des Enteignungsbanns bezüglich ihrer beiden
Grundstücke (…) sowie die Feststellung, die ihre Grundstücke betreffen-
den Enteignungen seien rechtswidrig und auf diese sei zu verzichten.
Die Einsprecher 2 verlangten die Verweigerung der Plangenehmigung,
eventualiter die Rückweisung des Projekts an die Gesuchsteller für not-
wendige weitere Abklärungen und zur Überarbeitung, subeventualiter die
Genehmigung der Plangenehmigung nur unter diversen Bedingungen und
Auflagen.
D.
Im Zuge der Behandlung der Einsprachen nahmen die Gesuchsteller Än-
derungen am Ausführungsprojekt vor, weshalb es infolge eines entspre-
chenden Gesuchs vom 22. Oktober 2015 am 13. November 2015 teilweise
neu aufgelegt wurde.
E.
Am 4. Dezember 2015 unterbreiteten die Gesuchsteller dem UVEK ein Ge-
such um vorzeitige Teilgenehmigung temporärer Bauwerke im Bereich Ort
(temporäre Strassenüberführung und Schutztunnel "Zentrale"; nachfol-
gend auch: Teilprojekt), wobei die Bauten nach Abschluss der entspre-
chenden Bauarbeiten oder aber bei Nichtgenehmigung des Gesamtpro-
jekts vollständig entfernt würden.
Die temporären Bauwerke werden zur Erstellung jenes Bereichs der ge-
planten Neuen Axenstrasse benötigt, der als offener Teil zwischen dem Si-
sikoner und dem Morschacher Tunnel im Bereich Ort liegt.
An derselben Stelle führt das seeseitige Gleis der Bahntransitachse Basel/
Zürich - Chiasso/Luino vorbei (nachfolgend: Seegleis). Am 30. Mai 2016
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wurde die Plangenehmigung betreffend die Sanierung der Tunnel auf die-
sem Gleis rechtskräftig erteilt. Seit dem 8. Januar 2017 wird der Bahnver-
kehr am Axen deshalb nur noch einspurig über das bergseitige Gleis be-
trieben; die eigentlichen Sanierungsarbeiten wurden am 16. Januar 2017
aufgenommen. Das Seegleis wird voraussichtlich bis im Januar 2018 ge-
sperrt bleiben.
Gemäss Darstellung der Gesuchsteller muss beim Gesamtprojekt zur Er-
stellung des Voreinschnitts zu den Tunnelportalen, der Verbreiterung und
Auskragung der Neuen Axenstrasse sowie der darunterliegenden Kunst-
bauten im Bereich der offenen Strecke im Gebiet Ort der seeseitige Fahr-
streifen der bestehenden alten Axenstrasse umgeleitet werden. Die einzige
Möglichkeit dazu sei die teilweise "Verschiebung" der Strasse über das
Seegleis. Das streitgegenständliche Teilprojekt sieht zu diesem Zweck die
Erstellung einer temporären Strassenüberführung von rund 200 Metern
Länge über das Seegleis vor. Aufgrund der engen Platzverhältnisse für die
dazu notwendigen Fundationen soll seeseitig eine Auskragung für die be-
einträchtigte Zufahrt zu den als Wochenend- und Ferienhäuser genutzten
Liegenschaften "Alt Sust" (Parzellen Nr. 622, 623, 624, 625, 626, 627 und
689, Gemeinde Morschach) erstellt werden. Über dem Seegleis sollen zu-
dem rund 100 Meter südlicher der Schutztunnel "Zentrale" sowie links und
rechts davon zwei Schutzgerüste als Baustellenabschrankungen von ge-
samthaft rund 85 Metern Länge errichtet werden. Diese Konstruktion sei
die einzige Möglichkeit für eine konfliktfreie Erstellung des Flucht- und Lüf-
tungsstollens, der Verbindung desselben mit der Lüftungszentrale Ort mit-
tels einer über das Seegleis führenden Brücke sowie der Lüftungszentrale
Ort, unter Gewährleistung der Arbeitssicherheit und des Eisenbahnbe-
triebs.
F.
Mit Eingaben vom 14. Dezember 2015 erhoben sowohl die Einsprecherin 1
als auch die Einsprecher 2 "Ergänzungseinsprache" bzw. "Zusatzeinspra-
che" betreffend die Neuauflage vom 13. November 2015.
Die Einsprecherin 1 beantragte die Verweigerung der Plangenehmigung
auch gemäss Auflage vom 13. November 2015 und die Nichtbewilligung
der vorgesehenen Enteignungen betreffend ihr Grundstück (…) bzw. die
Aufhebung des entsprechenden Enteignungsbanns. Eventualiter stellte sie
namentlich ein Schadenersatzbegehren im Betrag von mindestens
Fr. 300'000.– und weitere Anträge.
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Die Einsprecher 2 verlangten die Verweigerung der Plangenehmigung mit
den neu aufgelegten Projektänderungen, eventualiter die Rückweisung
des Ausführungsprojekts mit den Projektänderungen an die Gesuchsteller
für notwendige weitere Abklärungen und zur Überarbeitung, subeventuali-
ter die Genehmigung der Plangenehmigung nur unter der Bedingung und
Auflage, dass die Renaturierung der beiden Äste des Klosterbachs wie im
Rahmen des Projekts Sicherheitsstollen Mositunnel vorgesehen zu reali-
sieren ist.
G.
Mit Bezug auf das Teilplangenehmigungsgesuch vom 4. Dezember 2015
(nachfolgend: Teilgesuch) sah das UVEK von einer erneuten öffentlichen
Auflage ab, da die temporären Bauwerke im Bereich Ort im ursprünglichen
Auflagedossier für die Etappen 1 und 3 enthalten sind. Es setzte die bishe-
rigen Einsprecher jedoch mit Schreiben vom 7. Januar 2016 über das Teil-
gesuch in Kenntnis und informierte gleichentags auch die involvierten Bun-
desämter, verbunden mit der Aufforderung zur Stellungnahme.
H.
Nachdem sich die verschiedenen Bundesstellen sowie die Einsprecherin 1
und die Einsprecher 2 zum Teilgesuch geäussert und weitere Schriften-
wechsel stattgefunden hatten, erteilte das UVEK den Gesuchstellern am
12. August 2016 die nachgesuchte Teilplangenehmigung für die Erstellung
der temporären Bauwerke im Bereich Ort unter Auflagen. Gleichzeitig wies
es die beiden Einsprachen ab und verpflichtete die Gesuchsteller, die Bau-
ten nach Abschluss der entsprechenden Bauarbeiten oder bei Nichtgeneh-
migung des Gesamtprojekts wieder vollständig zu entfernen.
I.
Gegen diese Teilplangenehmigung des UVEK (nachfolgend: Vorinstanz)
vom 12. August 2016 erheben die Einsprecherin 1 und Ab._______ (nach-
folgend: Beschwerdeführende 1 - 4 oder Beschwerdeführer 1) mit Eingabe
vom 15. September 2016 (Verfahren A-5641/2016) sowie die Einspre-
cher 2 (nachfolgend: Beschwerdeführende 5 - 7 oder Beschwerdeführer 2)
mit Eingabe vom 19. September 2016 (Verfahren A-5741/2016) Be-
schwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragen übereinstim-
mend, die Plangenehmigungsverfügung sei aufzuheben und das Gesuch
um vorzeitige Teilgenehmigung abzuweisen. Eventualiter sei die Sache zu
neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Beschwerde-
führenden beklagen eine mangelhafte Abklärung des Sachverhalts und tra-
gen verschiedene umwelt-, naturschutz- und planungsrechtliche Rügen
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vor. Ferner stelle die Teilplangenehmigung eine unzulässige Etappierung
dar, die nicht wieder gutzumachende Nachteile für die Umwelt und die Na-
tur bewirke und der präjudizielle Wirkung zukomme.
J.
In ihren Vernehmlassungen vom 1. November 2016 hält die Vorinstanz un-
eingeschränkt an der Teilplangenehmigung fest und beantragt die Abwei-
sung beider Beschwerden, soweit darauf eingetreten werden könne. Durch
den Beizug aller relevanten Bundesfachstellen sei der Sachverhalt rechts-
genüglich abgeklärt worden und hätten die Interessen umfassend gegen-
einander abgewogen werden können. Das Teilprojekt sei insgesamt als
rechtmässig zu beurteilen und präjudiziere auch nicht das Gesamtprojekt,
da es um die Erstellung vorübergehender Bauten gehe, die auf jeden Fall
wieder zurückgebaut würden.
K.
In ihren Beschwerdeantworten vom 3. November 2016 schliessen die Ge-
suchsteller (nachfolgend: Beschwerdegegner) in beiden Verfahren auf Ab-
weisung der Beschwerden, soweit darauf einzutreten sei, und beantragen
den Entzug der aufschiebenden Wirkung. Sie reichen als Beilage nament-
lich ein Gutachten der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommis-
sion ENHK vom 30. September 2016 (nachfolgend auch: ENHK-Gutach-
ten) zum Gesamtprojekt (Ausführungsprojekt sowie Projektänderungen
zum Auflageprojekt) zu den Akten.
L.
Mit Zwischenverfügung vom 5. Januar 2017 vereinigt das Bundesverwal-
tungsgericht die beiden Verfahren A-5641/2016 und A-5741/2016 unter der
erstgenannten Verfahrensnummer und weist das Gesuch um Entzug der
aufschiebenden Wirkung ab.
M.
Das Bundesamt für Strassen ASTRA reicht am 25. Januar 2017 einen
Fachbericht ein und schliesst sich vollumfänglich den Ausführungen der
Beschwerdegegner in ihrem Teilgesuch und den weiteren Stellungnahmen
an.
Gleichentags äussert sich das Bundesamt für Verkehr BAV zum Stand des
eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsverfahrens betreffend die seesei-
tige Sanierung der Axentunnel.
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Die ENHK verzichtet mit Schreiben vom 26. Januar 2017 explizit auf eine
Stellungnahme zu den Rechtsschriften der Parteien und verweist bezüglich
der materiellen Beurteilung des Bauvorhabens stattdessen auf ihre im Rah-
men des Plangenehmigungsverfahrens zum Gesamtprojekt verfassten
Stellungnahmen und das Gutachten vom 30. September 2016. Mit Bezug
auf das Teilprojekt hatte die ENHK am 5. April 2016 festgestellt, der Ertei-
lung einer vorzeitigen Teilgenehmigung für die temporären Bauwerke im
Bereich Ort stehe aus Sicht des BLN nichts entgegen, sofern die Auflage,
dass die Bauten nach Abschluss der Arbeiten bzw. bei Nichtgenehmigung
des Gesamtprojekts wieder vollständig zu entfernen und der ursprüngliche
Zustand wiederherzustellen sei, in die Teilplangenehmigung aufgenommen
werde.
Das Bundesamt für Kultur BAK teilt am 27. Januar 2017 mit, es bestätige
die bereits am 20. November 2015 abgegebene Einschätzung, wonach
das Ausführungsprojekt weder bedeutende Kulturdenkmäler tangiere noch
die vorgesehenen Massnahmen in ihrer grossräumigen Wirkung zu einer
Beeinträchtigung schützenswerter Ortsbilder von nationaler Bedeutung
(ISOS) führten.
Mit Eingabe vom 8. Februar 2017 gelangt das Bundesamt für Raument-
wicklung ARE zum Schluss, die angefochtene Teilplangenehmigungsver-
fügung gebe in raumplanerischer, bau- und raumplanungsrechtlicher Hin-
sicht zu keinen Beanstandungen Anlass.
Das Bundesamt für Umwelt BAFU kommt in seinem Fachbericht vom
15. Februar 2017 zum Ergebnis, das Teilprojekt sei mit der Umweltschutz-
gesetzgebung des Bundes konform.
N.
Am 6. April 2017 führt das Bundesverwaltungsgericht im Bereich Ort und
Alt Sust einen Augenschein durch, an dem neben den Parteien auch Ver-
treter des BAFU, des ASTRA, des ARE und der Gemeinde Morschach teil-
nehmen.
Die Beschwerdeführer 1 ziehen anlässlich des Augenscheins ihren pro-
zessualen Antrag auf Durchführung einer öffentlichen Verhandlung zurück.
O.
Die Vorinstanz (abgesehen von einer Anmerkung zum Protokoll des Au-
genscheins) und das BAFU verzichten in der Folge ausdrücklich auf eine
weitere Stellungnahme.
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Seite 9
Die Beschwerdegegner äussern sich mit Eingabe vom 25. April 2017 ins-
besondere zum Protokoll des Augenscheins.
Die Beschwerdeführer 1 und die Beschwerdeführer 2 reichen am 12. Mai
2017 je ihre Schlussbemerkungen ein.
Die übrigen Verfahrensbeteiligten lassen sich nicht mehr vernehmen.
P.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be-
findlichen Dokumente wird – soweit entscheidrelevant – in den nachfolgen-
den Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Bei der angefochtenen Teilplangenehmigung handelt es sich um eine
Verfügung im Sinne von Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG,
SR 172.021), die von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d des Ver-
waltungsgerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) erlassen wurde. Da keine
Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht
zur Beurteilung der Beschwerden zuständig (Art. 31 VGG und Art. 44
VwVG).
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem
VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.2 Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer vor
der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung
oder Änderung hat (Bst. c).
Zur Beschwerde berechtigt sind ferner Personen, Organisationen und Be-
hörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt (Art. 48
Abs. 2 VwVG).
1.2.1 Die Beschwerdeführenden haben sich als Einsprecher am vorin-
stanzlichen Verfahren beteiligt (vgl. dazu Art. 27d Abs. 1 Satz 2 NSG und
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Seite 10
Art. 29dbis Abs. 2 Satz 2 des Umweltschutzgesetzes [USG, SR 814.01])
und sind dort mit ihren Anträgen nicht vollumfänglich durchgedrungen.
1.2.2
1.2.2.1 Die Beschwerdeführenden 1 - 3 als "Gesamthandschafter" der Er-
bengemeinschaft Aa._______, bei welcher es sich um eine Gesamthand-
schaft ohne eigene Rechtspersönlichkeit handelt (vgl. dazu BGE 141 IV
380 E. 2.3.2; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer] A-4357/2012
vom 24. Juni 2014 E. 1.3.2; je m.w.H.), und die Beschwerdeführende 4 sind
Eigentümer zweier an die bestehende alte Axenstrasse angrenzender
Grundstücke, die im Rahmen des Ausführungsprojekts teilweise enteignet
werden sollen, und eines durch das Ausführungsprojekt tangierten Quel-
lenrechts. Sie sind daher vom Gesamtprojekt unstrittig besonders berührt
und haben ein entsprechendes schutzwürdiges Interesse, weshalb ihre
diesbezügliche Einsprache- und Beschwerdelegitimation gegeben ist. Vom
Teilprojekt sind die Beschwerdeführenden 1 - 4 dagegen nicht unmittelbar
betroffen, liegt doch der Bereich Ort rund (…) Kilometer von ihren Liegen-
schaften (…) entfernt.
Gemäss der Rechtsprechung kann, wer zur Beschwerde gegen ein Bau-
vorhaben befugt ist, nicht nur Mängel des Projekts in seiner unmittelbaren
Umgebung geltend machen, sondern auch andere Mängel rügen, sofern
die Gutheissung der Beschwerde sich im Ergebnis auch positiv auf die ei-
gene Liegenschaft auswirken könnte (vgl. BGE 141 II 50 E. 2.1, 139 II 499
E. 2.3; Urteil des BVGer A-3040/2013 vom 12. August 2014 E. 1.2.2.3
m.w.H.). Das Teilprojekt ist Bestandteil des Gesamtprojekts, das die Be-
schwerdeführenden 1 - 4 unmittelbar tangiert. Eine Aufhebung der streit-
gegenständlichen Teilplangenehmigung würde dazu führen, dass auch das
Gesamtprojekt nicht bzw. nicht wie geplant vorangetrieben und ausgeführt
werden könnte. Daraus könnten unter Umständen auch die Beschwerde-
führenden 1 - 4 einen praktischen Nutzen ziehen. Eine besondere Betrof-
fenheit und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung der angefoch-
tenen Teilplangenehmigung sind daher zu bejahen.
1.2.2.2 Bei den Beschwerdeführenden 5 - 7 handelt es sich um Vereine,
die von Gesetzes wegen zur ideellen Verbandsbeschwerde legitimiert sind,
nachdem sie sich am Einspracheverfahren beteiligt haben (vgl. Art. 55 und
55b USG i.V.m. Ziff. 20, 29 und 30 des Anhangs der Verordnung vom
27. Juni 1990 über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes
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Seite 11
sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisa-
tionen [VBO, SR 814.076]).
1.2.3 Die Beschwerdeführenden sind somit zur Beschwerde legitimiert.
1.3 Die im vorinstanzlichen Verfahren gestellten Begehren können selb-
ständig und unabhängig vom Gesamtprojekt behandelt werden. Die ange-
fochtene Teilplangenehmigung ist als Teilentscheid, der das Verfahren ab-
schliesst und damit als Endentscheid zu qualifizieren (vgl. Art. 91 Bst. a
des Bundesgerichtsgesetzes [BGG, SR 173.110] analog; Urteil des BVGer
A-941/2014 vom 21. Januar 2015 E. 3.5 m.w.H.; UHLMANN/WÄLLE-BÄR, in:
Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], VwVG Praxiskommentar, 2. Aufl. 2016,
Art. 44 N 20 f.).
1.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichten Beschwerden
(vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 VwVG) ist demnach einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge-
schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechts-
verletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung
des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ermessens-
ausübung – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG; zur Beurteilung
von Entscheiden von sachkundigen Vorinstanzen und Stellungnahmen von
Fachstellen des Bundes vgl. ferner Urteil des BVGer A-6544/2016 vom
1. Mai 2017 E. 2 m.w.H.).
3.
Am 27. April 2016 führten Vertreter von Vorinstanz, Beschwerdegegner,
ENHK, BAFU und ASTRA einen Augenschein auch im Bereich Ort durch,
wie aus dem entsprechenden Beschlussprotokoll hervorgeht. Die Be-
schwerdeführer 2 rügen, dass sie keine Gelegenheit erhielten, an diesem
Augenschein teilzunehmen.
3.1 Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29
Abs. 2 der Bundesverfassung [BV, SR 101]; vgl. ferner Art. 29 ff. VwVG)
verleiht den Parteien den Anspruch, an einem Augenschein teilzunehmen
(statt vieler BGE 132 V 443 E. 3.3). Ein Augenschein darf nur dann unter
Ausschluss der Parteien stattfinden, wenn schützenswerte Interessen Drit-
ter oder der Öffentlichkeit oder eine zeitliche Dringlichkeit dies gebieten
oder wenn der Augenschein seinen Zweck überhaupt nur dann erfüllen
kann, wenn er unangemeldet erfolgt (BGE 121 V 150 E. 4a und b; Urteil
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Seite 12
des BGer 8C_166/2012 vom 26. Juli 2012 E. 3.4.2). Eine Ausnahme vom
Grundsatz, dass die Parteien zu einem Augenschein beizuziehen sind, ist
sodann im Rahmen eines erstinstanzlichen Verfahrens denkbar, wenn den
Beteiligten im anschliessenden Einsprache- oder Rechtsmittelverfahren
die Möglichkeit offensteht, die Durchführung eines Augenscheins mit den
Parteien zu verlangen (zum Ganzen BGE 116 Ia 94 E. 3b). Der Ausschluss
einer Partei stellt schliesslich nur dann eine Verletzung des rechtlichen Ge-
hörs dar, wenn mit der fraglichen Beweismassnahme ein für das streitige
Verfahren rechtserheblicher und umstrittener Sachverhalt abgeklärt wer-
den soll, mit anderen Worten, wenn der Augenschein geeignet ist, den Aus-
gang des Verfahrens zu beeinflussen (zum Ganzen Urteile des BGer
1C_154/2009 vom 27. April 2010 E. 3.2 und 1P.666/2001 vom 11. Januar
2002 E. 2.5.3). Der Anspruch auf Teilnahme am Augenschein besteht
dann, wenn ihn die Entscheidinstanz anordnet, nicht aber dann, wenn er
von einer Fachbehörde, die im Rahmen des Entscheidverfahrens eine Be-
urteilung abzugeben hat, durchgeführt wird (Urteil des BGer 1C_405/2011
vom 24. April 2012 E. 4.3 m.w.H.).
3.2 Der Augenschein vom 27. April 2016 wurde von der Vorinstanz und da-
mit der entscheidenden Behörde anberaumt. Die Beschwerdeführenden
hätten daher zur Teilnahme eingeladen werden müssen. Daran ändert
auch die Bezeichnung als "Behördenaugenschein" nichts, zumal die Be-
schwerdegegner ebenfalls am Augenschein teilnahmen. Ein sachlicher
Grund, der den Ausschluss der Beschwerdeführenden ausnahmsweise er-
laubt hätte, ist nicht ersichtlich. Es stellt sich daher die Frage, inwiefern die
anlässlich dieses Augenscheins gewonnenen Erkenntnisse im vorliegen-
den Verfahren verwertbar sind, zumal offenbar auch kein eigentliches Au-
genscheinprotokoll erstellt wurde, zu dem sich die Beschwerdeführenden
nachträglich hätten äussern können. Dass nur ein kurzes Beschlussproto-
koll ohne Feststellungen in tatsächlicher Hinsicht ausgefertigt wurde, lässt
allerdings vermuten, dass anlässlich des Augenscheins keine entscheider-
heblichen neuen Erkenntnisse gewonnen wurden, auf welche die beteilig-
ten Behörden im vorliegenden Verfahren abstellen (zur Zulässigkeit dieses
Vorgehens vgl. Urteil des BVGer A-594/2009 vom 10. November 2009
E. 2.7). Die ENHK – deren Gutachten die Beschwerdeführer 2 in diesem
Zusammenhang erwähnen – hat sich etwa bereits vor der Durchführung
des erwähnten Augenscheins zum Teilprojekt geäussert und dieses schon
damals nicht beanstandet. Eine allfällige Verletzung des Teilnahmerechts
ist aber jedenfalls als "geheilt" zu betrachten, nachdem das Bundesverwal-
tungsgericht am 6. April 2017 einen Augenschein durchgeführt – mithin die
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Seite 13
Verfahrenshandlung wiederholt – hat, an dem auch die Beschwerdeführen-
den teilgenommen und sich geäussert haben (vgl. ferner zur Möglichkeit
der Heilung des rechtlichen Gehörs – statt vieler – Urteil des BVGer
A-4006/2016 vom 11. Mai 2017 E. 2.1.4 m.w.H.).
4.
Die Beschwerdeführenden bestreiten die Zulässigkeit der angefochtenen
Teilplangenehmigung und machen insbesondere geltend, die geplanten
temporären Bauten präjudizierten das Gesamtprojekt.
4.1 Die Vorinstanz erteilt gemäss Art. 26 Abs. 1 NSG die Plangenehmigung
für die Ausführungsprojekte im Sinne von Art. 21 ff. NSG. Sie kann Projekte
in Etappen genehmigen, wenn deren getrennte Behandlung die Beurtei-
lung des Gesamtprojekts nicht präjudiziert (Art. 28 Abs. 2 NSG; eine iden-
tische Bestimmung enthält das Eisenbahngesetz [EBG, SR 742.101] in
Art. 18h Abs. 2 für Eisenbahnprojekte).
Die Möglichkeit, Teilplangenehmigungen zu erteilen, soll namentlich bei
grösseren Projekten deren beförderliche Abwicklung bzw. Realisierung er-
möglichen. Dabei ist insbesondere in raumplanungs- und umweltrechtli-
cher Hinsicht sicherzustellen, dass durch eine Teilgenehmigung keine un-
erwünschten Präjudizien geschaffen werden bzw. die umfassende Beurtei-
lung eines Projekts in seiner Gesamtheit nicht umgangen wird (Ergänzung
des Bundesrates vom 4. November 1998 zur Botschaft vom 25. Februar
1998 zu einem Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung der
Plangenehmigungsverfahren, Änderung des Bundesgesetzes über die Na-
tionalstrassen, BBl 1999 I 939; Urteil des BGer 1C_152/2015 vom 20. Juli
2015 E. 4.3). Die Genehmigung eines einzelnen Projektabschnitts soll das
Plangenehmigungsverfahren vereinfachen, die Beurteilung des Gesamt-
projekts jedoch nicht erschweren (vgl. Botschaft des Bundesrates vom
30. Januar 1991 zum mit dem Bundesgesetz vom 18. Juni 1999 über die
Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren [Koordinations-
gesetz, AS 1999 3071] aufgehobenen Bundesbeschluss vom 21. Juni
1991 über das Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahngrossprojekte
[SR 742.100.1], BBl 1991 I 1015). Die Aufteilung eines Bauvorhabens in
mehrere Teile setzt also voraus, dass kein Koordinationsbedarf besteht,
eine umfassende Interessenabwägung – wo gefordert – mithin gewährleis-
tet bleibt (vgl. Urteil des BGer 1C_150/2009 vom 8. September 2009
E. 2.2; ferner BGE 121 II 378 E. 3 ff.; zum Ganzen Urteile des BVGer
A-227/2016 vom 7. Februar 2017 E. 4.2, A-5807/2009 vom 10. Februar
2010 E. 3.4 und A-656/2008 vom 1. Juli 2008 E. 2.3.2). Es stellt sich daher
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die Frage, ob und inwiefern durch das streitgegenständliche Teilprojekt Tat-
sachen geschaffen werden, die das Gesamtprojekt, das heisst dessen Art,
Umfang, Lage, bautechnische Gestaltung und/oder Baulinien (vgl. Art. 21
Abs. 1 NSG) richtungsweisend vorentscheiden.
Die Möglichkeit einer etappenweisen Genehmigung von Projekten macht
vor allem dort Sinn, wo dem betroffenen Teilprojekt an sich bereits ein selb-
ständiger Nutzen zukommt, selbst wenn das Gesamtprojekt nicht verwirk-
licht werden sollte. Andernfalls besteht eine erhöhte Präjudizierungsgefahr
und dürfte sich deshalb die Bewilligung eines Teilprojekts nur ausnahms-
weise rechtfertigen. Zurückhaltung ist insbesondere dann geboten, wenn
das Gesamtprojekt noch mit erheblichen Unsicherheiten behaftet ist.
4.2 Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer 1 ist nicht zu beanstan-
den, dass die Vorinstanz das Teilprojekt, das einen Teil des öffentlich auf-
gelegten Gesamtprojekts bildet, nicht separat auflegte, wird dies vom Ge-
setz doch nicht verlangt. Die öffentliche Planauflage dient der Gewährung
des rechtlichen Gehörs. Die betroffenen Personen sollen über ein Bauvor-
haben informiert werden, indem sie Einsicht in das Gesuch nehmen kön-
nen und Veränderungen, die das geplante Werk im Gelände bewirkt, mit-
tels Aussteckung sichtbar zu machen sind (Art. 27a Abs. 1 NSG). Sie kön-
nen während der Auflagefrist Einsprache gegen das Projekt erheben und
haben allfällige enteignungsrechtliche Einwände sowie Entschädigungsbe-
gehren geltend zu machen (vgl. Art. 27d NSG; zum Ganzen HÄFELIN/MÜL-
LER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 2425 ff.).
Nach Eingang des Teilgesuchs setzte die Vorinstanz die Beschwerdefüh-
renden, die bereits gegen das Gesamtprojekt Einsprache erhoben hatten,
darüber in Kenntnis. Sie gewährte ihnen Akteneinsicht und lud sie ein, sich
zum Gesuch zu äussern, welche Möglichkeit die Beschwerdeführenden
wahrnahmen. Zu weitergehenden Schritten, namentlich einer separaten öf-
fentlichen Auflage des Teilprojekts, war die Vorinstanz nicht verpflichtet,
nachdem sie das Gesamtprojekt vorschriftsgemäss aufgelegt hatte.
4.3
4.3.1 Die temporären Bauten, die Gegenstand des vorliegenden Verfah-
rens bilden, werden für die Erstellung jenes Bereichs der geplanten Neuen
Axenstrasse benötigt, der als offener Teil zwischen dem Sisikoner und dem
Morschacher Tunnel liegt. Es handelt sich um Vorbereitungsarbeiten im
Hinblick auf die eigentlichen im Zusammenhang mit dem Gesamtprojekt
anfallenden Arbeiten. Das Teilprojekt bildet einen Teil des Gesamtprojekts;
A-5641/2016
Seite 15
kann dieses nicht realisiert werden, besteht für die temporären Bauten
keine Verwendung. Das Gesamtprojekt ist überdies mit beträchtlichen Un-
sicherheiten behaftet. Ob und wann es bewilligt wird, ist zurzeit noch völlig
offen. Unter diesen Umständen ist die Erteilung einer Teilplangenehmigung
grundsätzlich nicht zulässig. Nachfolgend ist zu prüfen, ob überwiegende
Interessen ausnahmsweise für ein Abweichen von dieser Regel sprechen.
4.3.2 Die Beschwerdeführer 2 berufen sich auf die Unrechtmässigkeit des
Gesamtprojekts und machen verschiedene "grundlegende Rechtsmängel"
geltend. Das Ausführungsprojekt bildet jedoch nicht Gegenstand des vor-
liegenden Beschwerdeverfahrens. Die diesbezüglichen Einwände sind
grundsätzlich im laufenden, bei der Vorinstanz hängigen Plangenehmi-
gungsverfahren betreffend das Gesamtprojekt zu prüfen. Andernfalls
würde die entsprechende Beurteilung vorweggenommen und der Rahmen
des vorliegenden Verfahrens gesprengt. In diesem zu berücksichtigen
wäre lediglich eine offensichtliche Verfassungs- oder Gesetzeswidrigkeit
des Ausführungs- bzw. Gesamtprojekts. Eine solche ist indes – wie die
summarische Prüfung in den nachfolgenden Erwägungen zeigt – nicht er-
sichtlich.
4.3.2.1 Die Beschwerdeführer 2 bringen vor, gemäss Netzbeschluss sei
die Nationalstrasse N 4 im Abschnitt Brunnen - Altdorf als Nationalstrasse
dritter Klasse eingeteilt. Das nun aufgelegte Ausführungsprojekt entspre-
che jedoch einer Nationalstrasse zweiter Klasse und stehe somit im Wider-
spruch zum Netzbeschluss, denn eine entsprechende Änderung sei bis
heute nie erfolgt und läge in der alleinigen Kompetenz der Bundesver-
sammlung. Dementsprechend fehle eine gesetzliche Grundlage zur Auf-
klassierung und zum Bau einer neuen zusätzlichen Nationalstrasse zweiter
Klasse, wie es der Bundesrat im Anhang 1C der NSV für die Neue Axen-
strasse vorgesehen habe, und damit für das Ausführungsprojekt.
Es trifft zu, dass sich mit Blick auf die Materialien zum Netzbeschluss die
Frage stellt, ob der Bundesrat zur Aufklassierung der geplanten neuen Na-
tionalstrasse N 4 kompetent war oder dafür nicht vielmehr die Bundesver-
sammlung zuständig gewesen wäre. Eine offensichtliche Unzuständigkeit
des Bundesrates lässt sich daraus jedoch nicht ableiten, umso mehr als
die Materialien nur ein Aspekt der Auslegung sind (vgl. zum sogenannten
Methodenpluralismus statt vieler BGE 142 V 457 E. 3.1 und zur Bedeutung
der Materialien für die Gesetzesinterpretation eingehend das Urteil des
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Seite 16
BVGer A-5557/2015 vom 17. November 2015 E. 5.1 m.w.H.). Ob die Auf-
klassierung der Neuen Axenstrasse durch den Bundesrat (un)rechtmässig
erfolgte, ist im Verfahren betreffend das Gesamtprojekt zu klären.
4.3.2.2 Dasselbe gilt mit Blick auf den von den Beschwerdeführern 2 be-
haupteten Verstoss gegen das von der Schweiz unterzeichnete und ratifi-
zierte Übereinkommen zum Schutz der Alpen (Alpenkonvention,
SR 0.700.1). Dessen Verletzung durch das Gesamtprojekt kann zwar nicht
von vornherein ausgeschlossen werden, ist allerdings keinesfalls offen-
sichtlich. Bei Art. 2 Abs. 2 Bst. j der Alpenkonvention handelt es sich um
eine offen formulierte Bestimmung zum Verkehr, die den Vertragsparteien
einen grossen Ermessensspielraum lässt. Das konkretisierende Protokoll
zur Durchführung der Alpenkonvention im Bereich Verkehr (BBl 2002
3081), dessen Art. 11 Abs. 1 den Bau neuer hochrangiger Strassen für den
alpenquerenden Verkehr untersagt, wurde von der Schweiz – wie die übri-
gen Durchführungsprotokolle zur Alpenkonvention – nicht ratifiziert (vgl.
internationale-zusammenarbeit/alpenkonvention.html >, abgerufen am
16.05.2017).
Nicht näher einzugehen ist an dieser Stelle sodann auf die Fragen, ob die
Neue Axenstrasse bloss die alte ersetzt und ob der Umstand, dass Letztere
als Kantonsstrasse weiter betrieben werden soll, einen rechtlich relevanten
Kapazitätsausbau darstellt. Auch darüber wird im Rahmen des Plangeneh-
migungsverfahrens zum Gesamtprojekt zu befinden sein, falls die Neue
Axenstrasse in den Anwendungsbereich der Alpenkonvention fallen sollte.
Ebenso wenig bildet das am 24. April 2017 aufgelegte Projekt "National-
strassen N04 / N02 / N2P Bereinigung Baulinien Seelisberg - Brunnen -
Wassen" Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
4.3.2.3 Das Ausführungsprojekt weicht nach Ansicht der Beschwerdefüh-
rer 2 sodann zu sehr vom generellen Projekt ab. So sehe das Gesamtpro-
jekt – anders als das generelle Projekt – vor, zuerst die Etappen 1 und 3
(Sisikoner und Morschacher Tunnel) und erst danach die Etappen 2 und 4
(Umgestaltung und Sanierung der heutigen Axenstrasse) zu erstellen. Fer-
ner bestünden unzulässige Abweichungen bezüglich der geplanten Spur-
zahl und der Dosierstelle sowie der Überleitung des Verkehrs von der
Neuen auf die bestehende alte Axenstrasse im Bereich Ort.
Aus den Akten geht hervor, dass lediglich die Etappen 1 und 3 eigentlicher
Bestandteil des generellen Projekts sind. Von den Etappen 2 und 4 bilden
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einzig die Kosten Teil des generellen Projekts, nicht jedoch die planungs-
rechtlichen Aspekte (vgl. etwa die Regierungsratsbeschlüsse der Kantone
Schwyz [S. 2] und Uri [S. 2 f.] vom 3. Juli 2007 oder den Zusammenfas-
senden Bericht zum generellen Projekt vom 27. April 2007 [S. 5]). Entge-
gen der Ansicht der Beschwerdeführer 2 ergibt sich etwas anderes auch
nicht aus der Medienmitteilung vom 28. Januar 2009. Dieser ist vielmehr
zu entnehmen: "Die Etappen eins und drei sind Ausbauvorhaben und somit
Bestandteil des heute genehmigten Generellen Projekts. […] Die Umge-
staltungs- und Sanierungsarbeiten der bestehenden Strasse (zweite und
vierte Etappe) sind hingegen klassische Unterhaltsarbeiten und können
deshalb ausserhalb des Generellen Projekts bearbeitet werden".
4.3.2.4 Sodann weisen die Beschwerdeführer 2 darauf hin, dass sich die
ENHK in ihrer erst am 16. März 2016 ergangenen Stellungnahme in ver-
schiedener Hinsicht skeptisch äussere und zum Schluss gekommen sei,
eine umfassende Beurteilung der Auswirkungen des Gesamtprojekts sei
noch nicht möglich. Unter diesen Umständen könne – so die Beschwerde-
führer 2 – das Teilprojekt nicht genehmigt werden.
Dass die ENHK in ihrer Stellungnahme von 16. März 2016 zum Ergebnis
gelangte, eine umfassende Beurteilung der Auswirkungen des Gesamtpro-
jekts auf das BLN-Objekt Nr. 1606 sei im Rahmen des (damals) vorliegen-
den Gesamtkonzepts nicht möglich, führt ebenfalls nicht zu dessen (offen-
sichtlicher) Rechtswidrigkeit. Das entsprechende Plangenehmigungsver-
fahren ist weiterhin hängig und die Forderungen der ENHK können nach
wie vor erfüllt werden (soweit dies nicht bereits geschehen ist). Ebenso
kann die ENHK allenfalls bisher versäumte Begutachtungen noch vorneh-
men.
4.3.2.5 Die mit dem Gesamtprojekt beantragten Rodungen wurden unstrit-
tig nicht separat aufgelegt. Eine solche Verpflichtung lässt sich jedoch ent-
gegen der Ansicht der Beschwerdeführer 1 nicht ohne Weiteres aus Art. 5
Abs. 2 der Waldverordnung vom 30. November 1992 (WaV, SR 921.01)
ableiten. Diese Bestimmung schreibt lediglich vor, dass die zuständige Be-
hörde ein Rodungsgesuch öffentlich bekannt macht und die Akten zur Ein-
sicht auflegt. Ob die im Rahmen des Gesamtprojekts beabsichtigten Ro-
dungen korrekt aufgelegt wurden, ist in jenem Verfahren zu prüfen.
Ebenso wenig im vorliegenden Verfahren zu untersuchen ist, ob und von
wem allenfalls im Bereich Ort unzulässige Rodungen vorgenommen wur-
den. Was den gegenwärtigen Standort des Installationsplatzes der SBB
A-5641/2016
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anbelangt, ist darauf hinzuweisen, dass dieser – anders als im entsprechen-
den Rodungsgesuch des Gesamtprojekts (Beilage m5.2) vom 15. April
2014 – in der von den Beschwerdeführern 1 mit den Schlussbemerkungen
eingereichten Beilage 4 nicht als Waldfläche erfasst ist. Dasselbe gilt ge-
mäss Geoinformationssystem des Kantons Schwyz (,
abgerufen am 16.05.2017; zum gesetzlichen Waldbegriff vgl. Art. 2 des
Waldgesetzes [WaG, SR 921.0]). Insofern ist die in der genannten Bei-
lage 4 getätigte Aussage der SBB, im Bereich Ort seien vom Sanierungs-
projekt der SBB "keine Waldflächen gemäss Waldfeststellung Kt. Schwyz
betroffen", zu relativieren.
4.3.3 Weiter muss mit der Teilplangenehmigung und somit der zeitlich vor-
gezogenen Errichtung der temporären Bauten im Bereich Ort die beförder-
liche Realisierung des – noch zu bewilligenden – Gesamtprojekts ermög-
licht werden. Dass dieses Ziel erreicht wird, falls das Gesamtprojekt ge-
nehmigt wird, stellen auch die Beschwerdeführenden nicht in Abrede. Da-
bei ist nicht nur von Bedeutung, dass die Schutzbauten bei einem allfälligen
Baubeginn des Gesamtprojekts bereits erstellt wären. Entscheidend ist,
dass die temporären Bauwerke dank der vorübergehenden Sperrung des
Seegleises deutlich einfacher und schneller errichtet werden können, als
wenn mit den Bauarbeiten erst nach der Wiederinbetriebnahme dieses
Gleises begonnen werden könnte. Zudem dürften sich vor Ort gewisse Sy-
nergien ergeben. Eine kürzere Bauzeit wirkt sich nicht nur auf die Bauar-
beiten an sich (vereinfachte Organisation, Arbeitnehmerschutz, Kosten
usw.) positiv aus, sondern auch auf die betroffene Flora und Fauna.
4.3.4 Schliesslich ist auch eine unzulässige raumplanungs- oder umwelt-
rechtliche Präjudizierung des Gesamtprojekts zu verneinen. Die aktuelle
Projektvariante mit zwei Tunneln und einer offenen Strecke im Bereich Ort
ist bereits durch das generelle Projekt vorgesehen, weshalb keine zusätz-
liche Präjudizierung namentlich mit Blick auf die Lage und die Baulinien
erfolgt (vgl. zur Rechtsverbindlichkeit des generellen Projekts BGE 139 II
499 E. 2.1; Urteil des BGer 1C_544/2008 vom 27. August 2009 E. 6.2).
Dasselbe gilt für Art und Umfang des Gesamtprojekts. Durch die temporä-
ren Bauten wird auch die bautechnische Gestaltung der später dauerhaft
zu errichtenden Bauten nicht vorweggenommen. Eine Gutheissung des
Teilgesuchs steht einer umfassenden Interessenabwägung und Beurtei-
lung des Gesamtprojekts nicht entgegen. Ebenso wenig ist dessen Präju-
dizierung durch die Kosten des Teilprojekts zu erwarten. Die dafür veran-
schlagten knapp sieben bzw. – mit Rückbau – rund zwölf Millionen Franken
sind zwar nicht unerheblich, machen aber lediglich etwa ein Prozent der
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Seite 19
geschätzten Kosten des Gesamtprojekts von 980 Millionen Franken aus.
Die Beschwerdegegner nehmen bewusst in Kauf, dass diese Investitionen
im Fall eines Scheiterns des Gesamtprojekts vergeblich getätigt worden
sind. Dementsprechend können sie im das Gesamtprojekt betreffenden
Plangenehmigungsverfahren keine Rolle spielen. Der Ausgang des vorlie-
genden Verfahrens betreffend die temporären Bauten und deren spätere
Erstellung darf von der zuständigen Behörde bei ihrem Entscheid über das
Gesamtprojektgesuch insoweit nicht berücksichtigt werden.
Als wohl wichtigste Aufgabe der Raumplanung statuiert Art. 1 Abs. 1 des
Raumplanungsgesetzes (RPG, SR 700) die Koordination raumwirksamer
Aufgaben zunächst innerhalb ein und desselben Gemeinwesens und dann
auch zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden. Art. 13 RPG verpflichtet
den Bund, für seine raumwirksamen Aufgaben Konzepte und Sachpläne
zu erarbeiten, diese aufeinander abzustimmen und den Kantonen bekannt
zu geben. Raumwirksame Tätigkeiten sind auch in den kantonalen Richt-
plänen nach Art. 8 ff. RPG aufeinander abzustimmen (vgl. zum Ganzen
PIERRE TSCHANNEN, in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.],
Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Art. 1 N 19 f. und
Vorbemerkungen zu Art. 6–12 N 6 ff.). Der Bundesrat genehmigt die Richt-
pläne gestützt auf einen Prüfungsbericht des ARE auf Antrag der Vorin-
stanz (zum Genehmigungsverfahren vgl. TSCHANNEN, a.a.O., Art. 11
N 13 ff.). Das Plangenehmigungsverfahren für die Axenstrasse (Gesamt-
projekt) und dasjenige für die Sanierung des Seegleises hätten von der
Vorinstanz unter Federführung des ARE nach den erwähnten Vorschriften
des RPG aufeinander abgestimmt und die Bauarbeiten zumindest im Be-
reich Ort auch in zeitlicher Hinsicht koordiniert werden müssen. Eine solche
Koordination fand offensichtlich nicht statt, die Pflicht der Abstimmung
raumplanerischer Vorhaben wurde verletzt. Am Augenschein wurde fest-
gestellt, dass die Bauarbeiten am Seegleis gestützt auf die rechtskräftige
Plangenehmigung des BAV in vollem Gang sind, der Bereich Ort insgesamt
einer grossen Baustelle gleichkommt und gewisse Arbeiten, welche im vor-
liegenden Teilgenehmigungsverfahren strittig sind, offenbar im Rahmen
der Sanierungsarbeiten am Seegleis bereits ausgeführt worden sind. Die-
sen Umständen ist bei der Würdigung der durch die geplanten temporären
Bauwerke – zusätzlich – verursachten Eingriffe im Bereich Ort Rechnung
zu tragen. Mit welchen Rechtsfolgen die fehlende Koordination im Rahmen
des Gesamtprojekts verbunden ist und wie sich dieser Mangel auf dessen
Rechtmässigkeit auswirkt, ist indes im diesbezüglichen Verfahren zu prü-
fen.
A-5641/2016
Seite 20
4.4 Die Erteilung einer Teilplangenehmigung im Sinne von Art. 28 Abs. 2
NSG ist demnach nicht von vornherein ausgeschlossen.
5.
Die Beschwerdeführenden rügen vorab eine ungenügende Sachverhalts-
feststellung durch die Vorinstanz, was dazu geführt habe, dass diese (von
vornherein) keine korrekte Interessenabwägung habe vornehmen können.
5.1 Die Beschwerdeführer 1 machen geltend, die umweltschutzrechtlichen
Auswirkungen der Teilplangenehmigung seien völlig offen. Insbesondere
mit Bezug auf den Reptilien- und Amphibienschutz seien unzureichende
Abklärungen getroffen worden. Mangels Visualisierungen oder Modellen
sei es zudem nicht möglich zu überprüfen, ob eine BLN-Verletzung vor-
liege, weshalb das Teilprojekt nicht bewilligt werden dürfe.
Die Beschwerdeführer 2 bringen vor, es sei namentlich nicht abgeklärt wor-
den, ob die temporären Bauwerke auch den Gewässerraum und Uferve-
getation tangierten. Das ENHK-Gutachten befasse sich im Bereich Ort aus-
schliesslich mit dem Landschaftsschutz. Irgendwelche konkreten Abklärun-
gen und Aussagen zu den von ihnen thematisierten Naturschutzfragen
fehlten.
5.2 Die Vorinstanz hat den Sachverhalt von Amtes wegen festzustellen
(Art. 12 VwVG), allerdings lediglich den rechtserheblichen bzw. entscheid-
wesentlichen Sachverhalt (vgl. Art. 49 Bst. b VwVG; Urteil des BGer
1C_56/2016 vom 8. Juli 2016 E. 3.1; BVGE 2010/11 E. 3). Wie die nach-
folgenden Ausführungen zeigen werden, hat die Vorinstanz mit Bezug auf
das streitgegenständliche Teilprojekt den Sachverhalt rechtsgenüglich ab-
geklärt. Sie hat von allen relevanten Bundesfachstellen Stellungnahmen
eingeholt und diese in ihrem Entscheid berücksichtigt. Es ist dem Bundes-
verwaltungsgericht möglich, die angefochtene Teilplangenehmigung ge-
stützt auf die erhobenen Tatsachen zu beurteilen, wo notwendig eine Inte-
ressenabwägung vorzunehmen und ein Urteil zu fällen. Dies umso mehr,
nachdem das Bundesverwaltungsgericht mit den Parteien und weiteren
Verfahrensbeteiligten einen Augenschein durchgeführt und sich ein eige-
nes Bild der Situation im Bereich Ort gemacht hat.
Soweit die Beschwerdeführenden in verschiedener Hinsicht bemängeln,
die Vorinstanz habe keine genügende Variantenprüfung durchgeführt, ist
festzuhalten, dass sich bei der Planung von öffentlichen Werken der Auf-
wand für die Ausarbeitung von Projektvarianten und Alternativen gemäss
A-5641/2016
Seite 21
Rechtsprechung in einem gewissen Rahmen halten darf. Der Vergleich un-
terschiedlicher Lösungen ist nur dann angezeigt, wenn es sich um echte
Alternativen handelt. Diese müssen realistisch und einigermassen ausge-
reift sein. Stellt sich bereits aufgrund einer summarischen Beurteilung oder
grober Kostenberechnungen heraus, dass eine Lösung mit erheblichen
Nachteilen belastet ist, darf sie ohne Weiteres als unzweckmässig aus dem
Auswahlverfahren ausgeschieden werden (BVGE 2016/13 E. 8.4; Urteil
des BVGer A-1251/2012 vom 15. Januar 2014 E. 27.3). Den Plangeneh-
migungsbehörden stehen genügend Fachleute zur Verfügung, welche die
Kosten zusätzlicher baulicher Massnahmen ohne Ausarbeitung eines de-
taillierten Projekts der Grössenordnung nach bestimmen können (zum
Ganzen Urteile des BVGer A-8233/2010 vom 27. Dezember 2011 E. 7.1
und A-5466/2008 vom 3. Juni 2009 E. 11.2.4, je m.w.H.).
6.
Nachfolgend ist zu prüfen, ob die angefochtene Teilplangenehmigung – wie
die Beschwerdeführenden rügen – die Bestimmungen zum Schutz der
Fauna, insbesondere Reptilien und Amphibien, verletzt (E. 7), ob sie in un-
zulässiger Weise in das BLN-Objekt 1606 sowie die IVS-Objekte SZ 22
und UR 6 eingreift (E. 8) oder ob sie gegen die Vorschriften zu Gewässer-
raum, Gewässerabstand und Ufervegetation verstösst (E. 9).
7.
7.1 Dem Aussterben einheimischer Tier- und Pflanzenarten ist durch die
Erhaltung genügend grosser Lebensräume (Biotope) und andere geeig-
nete Massnahmen entgegenzuwirken (Art. 18 Abs. 1 Satz 1 des Bundes-
gesetzes über den Natur- und Heimatschutz [NHG, SR 451]). Besonders
zu schützen sind gemäss Art. 18 Abs. 1bis NHG diejenigen Standorte, die
besonders günstige Voraussetzungen für Lebensgemeinschaften aufwei-
sen (vgl. dazu das Urteil des BGer 1C_315/2015 vom 24. August 2016
E. 5.4, nicht publ. in: BGE 142 II 509). Der Bundesrat hat sodann gestützt
auf Art. 20 NHG alle in der Schweiz heimischen Reptilien und Amphibien
zu rechtlich geschützten Tieren erklärt (vgl. Art. 20 Abs. 2 i.V.m. Anhang 3
der Verordnung vom 16. Januar 1991 über den Natur- und Heimatschutz
[NHV, SR 451.1]).
Die zuständige Behörde kann eine Ausnahmebewilligung erteilen für tech-
nische Eingriffe, die standortgebunden sind und einem überwiegenden Be-
dürfnis entsprechen. Ihr Verursacher ist zu bestmöglichen Schutz- oder an-
sonsten angemessenen Ersatzmassnahmen zu verpflichten (Art. 20 Abs. 3
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Seite 22
Bst. b NHV). Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist der Be-
griff der Standortgebundenheit im Sinne von Art. 22 Abs. 2 NHG und
Art. 14 Abs. 6 NHV nach den namentlich im Raumplanungsrecht entwickel-
ten Kriterien zu beurteilen (vgl. BGE 130 II 313 E. 3.3.1; Urteil des BGer
1C_556/2013 vom 21. September 2016 E. 8.5). Es gibt keinen sachlichen
Grund, weshalb diese Rechtsprechung nicht auch im Fall von Art. 20
Abs. 3 Bst. b NHV angewendet werden sollte. Demnach muss sich die
Standortgebundenheit aus objektiv sachlichen Gründen ergeben und be-
ruht in der Regel auf technischen oder betriebswirtschaftlichen Zusammen-
hängen oder ist Folge der Bodenbeschaffenheit. Dabei genügt eine relative
Standortgebundenheit: Es ist nicht erforderlich, dass überhaupt kein ande-
rer Standort in Betracht fällt. Es müssen jedoch besonders wichtige und
objektive Gründe vorliegen, die den vorgesehenen Standort gegenüber an-
deren Standorten als viel vorteilhafter erscheinen lassen (vgl. [zu Art. 24
RPG] BGE 136 II 214 E. 2.1; Urteil des BGer 1C_529/2012 vom 29. Januar
2013 E. 6.1).
7.2 Die Beschwerdeführenden rügen im Zusammenhang mit dem Repti-
lien- und Amphibienschutz vor allem eine unzureichende Sachverhaltsfest-
stellung und Interessenabwägung durch die Vorinstanz. Ferner bestreiten
sie, dass die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmebewilli-
gung erfüllt sind. Der Umweltverträglichkeitsbericht [zum Gesamtprojekt]
(UVB) äussere sich überhaupt nicht zum Reptilienkerngebiet sowie zum
Vorkommen von Reptilien und Amphibien im Bereich Ort. Die 100 Meter
lange Auskragung mit Fundationen und die vom Installationsplatz bean-
spruchten grossen Flächen stellten einen massiven baulichen Eingriff dar.
7.3 Im vorliegenden Verfahren zu beurteilen ist lediglich, wie sich das streit-
gegenständliche Teilprojekt auf die im Bereich Ort unstrittig vorkommenden
Reptilien und Amphibien sowie deren Lebensraum auswirkt.
7.3.1 Gemäss UVB (S. 172) erfolgten die faunistischen Beurteilungen be-
treffend Reptilien und Amphibien aufgrund von Datenbankabfragen des
Schweizer Zentrums für Kartographie der Fauna (SZKF/CSCF). Obwohl
gemäss diesem im Bereich Ort namentlich auch die von den Beschwerde-
führern 1 genannten Erdkröten und Ringelnattern vorkommen (vgl. den
über die Website abrufbaren Kartenserver
, abgerufen am 16.05.2017), weist der UVB
für den Bereich Ort und Petersort lediglich die Blindschleiche, die
Schlingnatter und die Mauereidechse aus (Anhang 5.13-2 S. 2). Vorlie-
A-5641/2016
Seite 23
gend relevant ist jedoch nicht, ob im Bereich Ort neben den drei letztge-
nannten allenfalls weitere Reptilien- und Amphibienarten vorkommen –
was im Übrigen auch Vorinstanz und Beschwerdegegner sowie das BAFU
nicht ausschliessen –, sondern inwiefern dass die in diesem Gebiet heimi-
schen Reptilien und Amphibien insgesamt durch das zu beurteilende Teil-
projekt betroffen werden. Diesbezüglich lässt sich dem UVB entnehmen,
die besonnte Lage am felsigen Hang könne als prädestiniert für das Vor-
kommen von Nattern und Eidechsen bezeichnet werden (S. 176). In den
Felsfluren seien Arten, die auf der Roten Liste stünden, zu erwarten. Dieser
Lebensraumtyp sei hier jedoch grossflächig verbreitet und genügend struk-
turreich, so dass sich spezielle Massnahmen zur Förderung wie z.B. Stein-
haufen erübrigten (S. 181).
7.3.2 Nach Einschätzung des BAFU wird der Reptilienschutz im Bereich
Ort genügend berücksichtigt. Die geplanten Massnahmen stellten keine
akute Aussterbegefahr für die Populationen der verschiedenen Reptilien-
arten dar. Die grossräumige Vernetzung werde nicht massgeblich beein-
trächtigt. Anlässlich des Augenscheins wurde vonseiten des BAFU bezwei-
felt, dass es sich beim für die temporären Bauten beanspruchten Gelände
um ein wichtiges Gebiet für Reptilien handle. Es werde wohl nur punktuell
als "Jagdfläche" genutzt, sei aber nicht als "Wohnfläche" geeignet. Für das
Bundesverwaltungsgericht gibt es grundsätzlich keinen Grund, diesen Be-
fund der zuständigen Fachbehörde des Bundes – der sinngemäss auch für
Amphibien gilt – in Frage zu stellen.
7.3.3 Das von den temporären Bauten im Bereich Ort betroffene Gebiet ist
Teil des Reptilienkerngebiets "K10 Urnerseeufer" des Kantons Schwyz,
das von Brunnen bis Sisikon sowie mehrere Hundert Meter ins Landesin-
nere reicht (vgl. gebiete >, abgerufen am 10.05.2017). Konkret vom Teilprojekt betroffen ist
demnach nur ein sehr kleiner Teil des gesamten Reptilienkerngebiets. Die
beiden Schutztunnel kommen im Wesentlichen mehrere Meter über dem
Boden zu liegen, die Ausbreitung der Auskragung betrifft ein verhältnis-
mässig kleines Gebiet. Der Augenschein hat zudem deutlich gemacht,
dass im Bereich Ort schon heute erhebliche bauliche Hindernisse wie Ge-
bäude, Bahninfrastruktur und verschiedene Mauern vorhanden sind. Die
Reptilien und Amphibien sowie ihr Lebensraum sind in diesem Gebiet be-
reits erhöhten Einwirkungen ausgesetzt, die von Strasse, Bahn und An-
wohnenden des Gebiets Alt Sust sowie aktuell zusätzlich von den Bauvor-
richtungen und -arbeiten im Rahmen der Sanierung des Seegleises her-
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Seite 24
rühren. Mit der Vorinstanz ist daher davon auszugehen, dass die dort le-
benden Reptilien und Amphibien an von Bauarbeiten und -werken ausge-
henden Störungen weitgehend angepasst sind.
7.3.4 Da feststeht, dass das Teilprojekt in den Lebensraum von Reptilien
und Amphibien eingreift, ist zu prüfen, ob die Voraussetzungen für das Er-
teilen einer Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 20 Abs. 3 Bst. b NHV
erfüllt sind.
7.3.4.1 Insgesamt gelangt das Bundesverwaltungsgericht – insbesondere
auch nach der Durchführung des Augenscheins – zum Schluss, dass die
im Bereich Ort anzutreffenden Reptilien und Amphibien sowie ihr Lebens-
raum durch die Realisierung des Teilprojekts nicht deutlich mehr tangiert
werden und Letzteres jedenfalls einem überwiegenden Bedürfnis ent-
spricht. Anlässlich des Augenscheins legten die Beschwerdegegner nach-
vollziehbar und glaubhaft dar, mit welch erheblichem Mehraufwand in per-
soneller, finanzieller und zeitlicher Hinsicht eine Verschiebung der Bauar-
beiten für die temporären Bauten im Bereich Ort verbunden wäre (vgl. dazu
die anlässlich des Augenscheins ausgehändigte Präsentation, S. 20 f., und
das Protokoll des Augenscheins, S. 9). An der Erstellung der temporären
Bauten während der Sperrung des Seegleises besteht daher – angesichts
der beträchtlichen Kosten- und Zeitersparnis – ein grosses öffentliches In-
teresse. Eine möglichst kurze Dauer der Bauarbeiten ist überdies für die
betroffene Umwelt von Vorteil, die zurzeit wegen der Sanierung des See-
gleises ohnehin diversen Einwirkungen ausgesetzt ist. Die gleichzeitige Er-
richtung der temporären Bauwerke wirkt sich deshalb weniger negativ aus,
als wenn sie erst nach der Fertigstellung des Seegleises erfolgen würde.
Kann das Teilprojekt während der Sperrung des Seegleises umgesetzt
werden, wirkt sich das sodann positiv auf den Arbeitnehmerschutz (Sicher-
heit, keine Nachtarbeit) aus. Weiter können Koordinationsaufwand und all-
fällige Konflikte mit dem Bahnverkehr verhindert werden, welche nach der
Wiedereröffnung des Seegleises drohten. Schliesslich berücksichtigt eine
vorgezogene Erstellung der temporären Bauten auch die privaten Interes-
sen der Anwohnenden im Gebiet Alt Sust besser, welche das Teilprojekt
dementsprechend unterstützen (vgl. Protokoll des Augenscheins, S. 9).
Soweit die Beschwerdeführer 1 vorbringen, bei den Liegenschaften im Ge-
biet Alt Sust handle es sich nicht um Bauten von öffentlichem Interesse, ist
ihnen zwar zuzustimmen. Das Gemeinwesen trifft jedoch eine Erschlies-
sungspflicht (vgl. dazu Art. 19 RPG und §§ 38 ff. des Planungs- und Bau-
gesetzes des Kantons Schwyz vom 14. Mai 1987 [SRSZ 400.100]), und
die bestehende Zufahrtsstrasse wird voraussichtlich während mehrerer
A-5641/2016
Seite 25
Jahre nicht befahrbar sein. Während dieser Zeit gewährleistet die tempo-
räre Zufahrtsstrasse über die Auskragung den Zugang zu den Liegenschaf-
ten. Eine alternative Zufahrtslösung, die weniger in die Natur – namentlich
den Gewässerraum – und das Landschaftsbild eingreifen würde, ist nicht
ersichtlich. Dies gilt angesichts der topographischen Verhältnisse auch mit
Bezug auf eine von den Beschwerdeführern 1 angesprochene "mobile Lö-
sung". Ebenso wenig ist eine verhältnismässige Ersatzlösung umsetzbar.
Parkplätze für die Anwohner eingangs der Zufahrtsstrasse lassen sich aus
Platzgründen nicht mit verhältnismässigem Aufwand einrichten. Sodann ist
es ihnen nicht zumutbar, ihre Liegenschaften während voraussichtlich
mehrerer Jahre nur auf dem Fussweg erreichen zu können. Deshalb be-
steht auch an der temporären Auskragung ein öffentliches Interesse.
Die temporären Bauten sowie deren Erstellung und Rückbau verursachen
insgesamt einen verhältnismässig leichten Eingriff in die Natur und das
Landschaftsbild im Bereich Ort. Es liegt somit ein öffentliches Interesse und
überwiegendes Bedürfnis für die technischen Eingriffe vor.
7.3.4.2 Die Standortgebundenheit der offenen Strecke im Bereich Ort er-
gibt sich aus dem generellen Projekt (vgl. zu dessen Rechtsverbindlichkeit
vorstehend E. 4.3.4). Betreffend die temporären Bauten ist mit BAFU,
ASTRA und ARE ebenfalls von einer Standortgebundenheit auszugehen.
Die Standorte sind einerseits teilweise durch die späteren, im Rahmen des
Gesamtprojekts geplanten Bauten vorgegeben. Andererseits sind auf-
grund der topographischen und geographischen Verhältnisse im Bereich
Ort für die temporären Bauten keine verhältnismässigen und zweckmässi-
gen Alternativstandorte ersichtlich. Dies hat sich auch anlässlich des Au-
genscheins bestätigt. Mit Blick auf den Reptilien- und Amphibienschutz
wäre aber ohnehin zweifelhaft, ob andere Standorte überhaupt spürbare
Vorteile mit sich brächten, da diesfalls andernorts Lebensraum verloren
ginge und neue Hindernisse entstünden.
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden kann insbesondere der
Strassenabschnitt, der auf den nördlichen Schutztunnel zu liegen kommen
soll, nicht verlegt werden. Dies hat auch der Augenschein bestätigt. Die
Beschwerdeführer 1 machen zwar geltend, die Strasse könne dorthin ver-
legt werden, wo die SBB im Rahmen der Sanierung des Seegleises "einen
ganzen Berg abgetragen" hätten. Wo dieser Raum bestehen soll, war an-
lässlich des Augenscheins nicht erkennbar und wird von den Beschwerde-
führern 1 auch nicht näher aufgezeigt. Ein anderer Ablauf der Bauphasen
ist ebenfalls nicht praktikabel. Der seeseitige Fahrstreifen und das Trottoir
A-5641/2016
Seite 26
der bestehenden Axenstrasse werden über das Seegleis umgeleitet, damit
der östliche Fahrstreifen für die Erstellung der Voreinschnitte zu den Tun-
nelportalen zur Verfügung steht. Der Bau der Voreinschnitte kann daher
nicht vorgezogen werden. Eine bergseitige Verlegung der Strasse ist aus
topographischen Gründen nicht möglich bzw. höchstens mit unverhältnis-
mässigem Aufwand machbar. Wegen der Fundationen für den nördlichen
Schutztunnel, die teilweise auf die bestehende Zufahrtsstrasse zu liegen
kommen, muss die Zufahrt zu den Liegenschaften im Bereich Alt Sust tem-
porär über die geplante Auskragung geführt werden. Eine praktikable Al-
ternative ist nicht ersichtlich, wie der Augenschein deutlich gemacht hat.
Der von den Beschwerdeführenden angesprochene Einspurverkehr mit
Lichtsignalen in Kombination mit der Signalisierung einer grossräumigen
Umleitung über die Nationalstrasse N 2 schliesslich ist zwar theoretisch re-
alisierbar. Angesichts des damit verbundenen Aufwandes und der verur-
sachten beträchtlichen Behinderungen, die überdies ein erhöhtes Unfallri-
siko mit sich bringen, erweist sich diese alternative Variante indes als un-
verhältnismässig und unzumutbar, vor allem in Anbetracht der zu erwar-
tenden mehrjährigen Dauer eines solchen Verkehrsregimes. Die Be-
schwerdeführenden vermögen daher nichts zu ihren Gunsten aus dem
Umstand abzuleiten, dass der Verkehr im Bereich Ort während der Erstel-
lung der temporären Bauwerke offenbar während rund eines Monats mit-
tels einer Lichtsignalanlage einspurig geführt werden soll. Vorinstanz und
Beschwerdegegner verweisen in diesem Zusammenhang im Übrigen zu
Recht auf Art. 5 Abs. 1 NSG, wonach die Nationalstrassen hohen verkehrs-
technischen Anforderungen zu genügen haben und insbesondere eine si-
chere und wirtschaftliche Abwicklung des Verkehrs gewährleisten sollen.
Die gestützt auf Art. 5 Abs. 2 NSG vorzunehmende Interessenabwägung
fällt vorliegend angesichts der zu erwartenden erheblichen Verkehrsbeein-
trächtigung, der damit verbundenen Sicherheitsrisiken und des Zeitverlusts
für die betroffenen Verkehrsteilnehmer einerseits und des verhältnismässig
geringen Eingriffs in Natur und Landschaftsbild andererseits zugunsten der
Beibehaltung des Gegenverkehrs aus.
7.3.4.3 Die Auflagen, welche die Vorinstanz aus dem UVB in die Dispositiv-
Ziff. 4.1 der Teilplangenehmigung übernommen hat, sind schliesslich als
angemessene Ersatzmassnahmen zu betrachten. Sie werden den betrof-
fenen Amphibien- und Reptilienpopulationen helfen, sich im Bereich Ort
(wieder) auszubreiten, selbst wenn die "Latenzzeit" für die Massnahmen
rund ein Jahr dauern sollte und die Tiere ihren Lebensraum deshalb allen-
falls erst nach der Erstellung der temporären Bauwerke wieder werden
ausdehnen können.
A-5641/2016
Seite 27
7.3.4.4 Somit sind die Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung im
Sinne von Art. 20 Abs. 3 Bst. b NHV erfüllt, weshalb deren Erteilung durch
die Vorinstanz nicht zu beanstanden ist.
7.4 Die Beschwerden erweisen sich demnach als unbegründet, soweit sie
den Amphibien- und Reptilienschutz betreffen.
8.
8.1 Bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe – wozu auch das Erteilen einer
Plangenehmigung gehört (vgl. Art. 2 Abs. 1 Bst. b NHG) – haben Bund und
Kantone dafür zu sorgen, dass das heimatliche Landschafts- und Ortsbild,
geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler geschont werden
und, wo das allgemeine Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert er-
halten bleiben (Art. 3 Abs. 1 NHG). Art. 3 NHG verlangt keinen absoluten
Schutz der Landschaft und eine Massnahme darf nicht weiter gehen, als
es der Schutz des Objekts und seiner Umgebung erfordert (Art. 3 Abs. 3
Satz 2 NHG). Der Eingriff ist jedoch nur gestattet, wenn an ihm ein über-
wiegendes allgemeines Interesse besteht. Zur Beurteilung dieser Frage
sind die sich gegenüberstehenden öffentlichen und privaten Interessen ge-
geneinander abzuwägen (BVGE 2013/31 E. 3.2; Urteil des BVGer
A-227/2016 vom 7. Februar 2017 E. 7.4.2; je m.w.H.).
Das NHG unterscheidet bezüglich der zu schützenden Kulturstätten und
Landschaften zwischen Objekten von nationaler und solchen von regiona-
ler oder lokaler Bedeutung (Art. 4 NHG). Als Objekte von nationaler Bedeu-
tung gelten unter anderem jene, die im BLN und im IVS enthalten sind (vgl.
dazu den Anhang zur Verordnung vom 10. August 1977 über das Bundes-
inventar der Landschaften und Naturdenkmäler [VBLN, SR 451.11; zur auf
den 1. Juni 2017 in Kraft tretenden neuen VBLN vgl. AS 2017 2815] sowie
Art. 4 der Verordnung vom 14. April 2010 über das Bundesinventar der his-
torischen Verkehrswege der Schweiz [VIVS, SR 451.13]). Durch die Auf-
nahme eines Objekts von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes
wird dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhal-
tung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder ange-
messenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient
(Art. 6 Abs. 1 NHG). Ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im
Sinne der Inventare darf nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr be-
stimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Be-
deutung entgegenstehen (Art. 6 Abs. 2 NHG).
A-5641/2016
Seite 28
Kann bei der Erfüllung der Bundesaufgabe ein Objekt, das in einem Bun-
desinventar aufgeführt ist, erheblich beeinträchtigt werden oder stellen sich
in diesem Zusammenhang grundsätzliche Fragen, so verfasst die ENHK
zuhanden der Entscheidbehörde ein Gutachten. Die ENHK gibt darin an,
ob das Objekt ungeschmälert zu erhalten oder wie es zu schonen ist (Art. 7
Abs. 2 NHG). Bei der Erfüllung ihrer Aufgaben ist der ENHK ein gewisses
Ermessen zuzuerkennen. Sie darf sich auf das für den Entscheid Wesent-
liche beschränken. Mit der obligatorischen Begutachtung wird gewährleis-
tet, dass ein unabhängiges Fachorgan bei der Beurteilung eines Projekts
speziell auf die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes achtet und die
zuständigen Instanzen diesbezüglich über zuverlässige Unterlagen verfü-
gen. Nach der Rechtsprechung kommt einem Gutachten der ENHK gros-
ses Gewicht zu. Vom Ergebnis der Begutachtung darf nur aus triftigen
Gründen abgewichen werden. Dies trifft namentlich auch für die dem Gut-
achten zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen zu (BGE 136 II
214 E. 5; Urteil des BGer 1C_357/2015 vom 1. Februar 2017 E. 4.2.3;
BVGE 2016/13 E. 6.3; je m.w.H.).
8.2 Die Beschwerdeführenden rügen auch im Zusammenhang mit der gel-
tend gemachten Verletzung des BLN-Objekts 1606 und des IVS-Objekts
SZ 22 primär eine fehlerhafte Sachverhaltsfeststellung und Interessenab-
wägung. Ferner bringen sie im Wesentlichen vor, die offene Strecke im Be-
reich Ort verursache einen unzulässigen Eingriff in das genannte BLN- und
IVS-Gebiet.
8.3 Im vorliegenden Verfahren sind hinsichtlich des Schutzes von BLN-
und IVS-Objekten einzig die Aus- und Einwirkungen der vom Teilprojekt
umfassten temporären Bauten zu beurteilen.
8.3.1 Die ENHK wurde durch die Beschwerdegegner (und später die Vor-
instanz) frühzeitig in die Planung des Projekts Neue Axenstrasse einbezo-
gen und äusserte sich wiederholt dazu. Betreffend die offene Strecke im
Bereich Ort kam sie bereits im Jahr 2003 zum Schluss, dass eine land-
schaftsverträgliche Lösung gefunden werden könne. 2008 gab sie zum ge-
nerellen Projekt eine grundsätzlich positive Einschätzung ab. 2013 teilte
sie mit, dass im Bereich der offenen Strecke Ort keine schwerwiegenden
Beeinträchtigungen zu erwarten seien. In ihrem Gutachten vom 30. Sep-
tember 2016 gelangte die ENHK zum Schluss, dass gemäss dem Umwelt-
verträglichkeits-Hauptuntersuchungsbericht durch das Gesamtprojekt rela-
tiv grosse Flächen in einem naturräumlich vielfältigen Gebiet beansprucht,
A-5641/2016
Seite 29
allerdings keine wertvollen Lebensräume innerhalb des BLN-Objekts voll-
ständig zerstört würden. Sie bestätigte daher ihre Einschätzung, dass die
einsehbaren Projektelemente im Einzelnen und gesamthaft zu keiner
schweren Beeinträchtigung des BLN-Objekts führen, und beurteilte den
Eingriff in die Lebensräume als insgesamt leichte Beeinträchtigung. Das
Gebot der grösstmöglichen Schonung nach Art. 6 NHG sei in Bezug auf
die Gestaltung und Materialisierung erfüllt. Einen Vorbehalt brachte die
ENHK lediglich im Zusammenhang mit der im Rahmen der flankierenden
Massnahmen geplanten Verbreiterung der bestehenden alten Axenstrasse
an, die jedoch nicht Gegenstand der streitgegenständlichen Teilplangeneh-
migung ist.
Es gibt für das Bundesverwaltungsgericht – insbesondere nach Durchfüh-
rung des Augenscheins – keinen Anlass, die Einschätzung der ENHK an-
zuzweifeln, umso mehr als diese auch vom BAFU als für den Bereich Na-
tur- und Landschaftsschutz zuständige Fachstelle des Bundes im Sinne
von Art. 23 Abs. 1 Bst. a NHV geteilt wird. Daran ändert auch der Umstand
nichts, dass bezüglich der temporären Bauwerke keine dreidimensionalen
Visualisierungen oder Fotomontagen – wie sie die Beschwerdeführer 1 for-
dern – erstellt wurden. Eine sachgerechte Beurteilung ist aufgrund des re-
lativ geringen Umfangs der Bauten auch anhand der detaillierten, zweidi-
mensionalen Pläne möglich. Die mit dem verhältnismässig schwachen Ein-
griff verfolgten öffentlichen wie privaten Interessen an der Erstellung der
temporären Bauten während der Sperrung des Seegleises (vgl. dazu vor-
stehend E. 7.3.4.1) – die angesichts der Relevanz der Neuen Axenstrasse
für den Nord-Süd-Verkehr von nationaler Bedeutung sind – überwiegen die
entgegenstehenden öffentlichen Interessen am unveränderten Fortbe-
stand der betroffenen Landschaften und Naturdenkmäler im Bereich Ort.
Entscheidend ist diesbezüglich und im Zusammenhang mit der angefoch-
tenen Teilplangenehmigung – die allein Streitgegenstand bildet und zu be-
urteilen ist – vor allem, dass die temporären Bauwerke allesamt wieder zu-
rückgebaut werden.
8.3.2 Das Teilprojekt bzw. die temporären Bauten im Bereich Ort tangieren
keine im IVS eingetragenen Objekte (vgl. , abge-
rufen am 16.05.2017); entgegen der Befürchtung der Beschwerdeführer 1
wird keine Substanz der historischen (ur-)alten Axenstrasse zerstört. Ent-
sprechend hat das ASTRA als gemäss Art. 23 Abs. 1 Bst. c NHV zustän-
dige Bundesfachstelle für den Schutz historischer Verkehrswege keinen
diesbezüglichen Vorbehalt zu den temporären Bauwerken angebracht. Die
A-5641/2016
Seite 30
angefochtene Teilplangenehmigung kann die Vorschriften zum Schutz his-
torischer Verkehrswege somit von vornherein nicht verletzen. Ob dies
durch das Gesamtprojekt geschieht, das einzelne Abschnitte der IVS-Ob-
jekte SZ 22 und UR 6 berührt, ist in jenem Plangenehmigungsverfahren zu
untersuchen.
8.4 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Teilplangenehmigung
keine Vorschriften zum Schutz der BLN- und IVS-Objekte verletzt.
9.
9.1
9.1.1 Gemäss Art. 36a Abs. 1 des Gewässerschutzgesetzes (GSchG,
SR 814.20) sind die Kantone verpflichtet, den Raumbedarf der oberirdi-
schen Gewässer (Gewässerraum) festzulegen, der zur Gewährleistung der
natürlichen Funktionen der Gewässer, zum Schutz vor Hochwasser und im
Interesse der Gewässernutzung erforderlich ist. Sie haben zudem dafür zu
sorgen, dass der Gewässerraum extensiv gestaltet und bewirtschaftet wird
(Art. 36a Abs. 3 GSchG). Die Bestimmungen von Art. 41a–41c der Gewäs-
serschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV, SR 814.201) sowie
die dazugehörigen Übergangsbestimmungen führen Art. 36a GSchG nä-
her aus (Art. 36a Abs. 2 GSchG).
Für stehende Gewässer muss die Breite des Gewässerraums, gemessen
ab der Uferlinie, mindestens 15 Meter betragen (Art. 41b Abs. 1 GSchV).
Die Kantone legen den Gewässerraum bis am 31. Dezember 2018 fest
(Abs. 1 der Übergangsbestimmungen zur Änderung der GSchV vom 4. Mai
2011). Dies hat der Kanton Schwyz bisher unstrittig nicht getan, weshalb
für den Urnersee eine Mindestbreite von 20 Metern als Gewässerraum gilt
(vgl. Abs. 2 Bst. c der Übergangsbestimmungen zur Änderung der GSchV
vom 4. Mai 2011).
Gemäss Art. 41c Abs. 1 GSchV dürfen im Gewässerraum nur standortge-
bundene, im öffentlichen Interesse liegende Anlagen wie Fuss- und Wan-
derwege, Flusskraftwerke oder Brücken erstellt werden. Sofern keine über-
wiegenden Interessen entgegenstehen, kann die Behörde eine Ausnahme-
bewilligung für die Erstellung bestimmter, in Art. 41c Abs. 1 Bst. a–d GSchV
genannter Anlagen bewilligen.
A-5641/2016
Seite 31
9.1.2 Die Ufervegetation (Schilf- und Binsenbestände, Auenvegetationen
sowie andere natürliche Pflanzengesellschaften im Uferbereich) darf we-
der gerodet noch überschüttet noch auf andere Weise zum Absterben ge-
bracht werden (Art. 21 Abs. 1 NHG). Gemäss der Kurzdefinition in der vom
BAFU (bzw. vom damaligen BUWAL) herausgegebenen Broschüre "Ufer-
vegetation und Uferbereich nach NHG: Begriffserklärung" von 1997 (vgl.
studien/publikationen/ufervegetation-uferbereich-nhg-begriffserklaerung.
html >, abgerufen am 16.05.2017) umfasst die Ufervegetation natürliche
und naturnahe Pflanzenbestände an Ufern und reicht von den untersten
untergetauchten Pflanzen bis zu denjenigen Pflanzen, deren Hauptwurzel-
raum noch im Einflussbereich des vom Gewässer abhängigen Grundwas-
serspiegels liegt oder deren Standort sporadisch vom Gewässer über-
schwemmt wird (S. 15). Die zuständige kantonale Behörde kann die Be-
seitigung der Ufervegetation in den durch die Wasserbaupolizei- oder Ge-
wässerschutzgesetzgebung erlaubten Fällen für standortgebundene Vor-
haben bewilligen. Begründet – wie vorliegend – ein anderer Erlass die Zu-
ständigkeit einer Bundesbehörde zum Entscheid über ein Vorhaben, so er-
teilt diese Behörde – vorliegend die Vorinstanz – die Ausnahmebewilligung
(Art. 22 Abs. 2 und 3 NHG).
Lässt sich eine Beeinträchtigung schutzwürdiger Lebensräume durch tech-
nische Eingriffe unter Abwägung aller Interessen nicht vermeiden, so hat
der Verursacher für besondere Massnahmen zu deren bestmöglichem
Schutz, für Wiederherstellung oder ansonsten für angemessenen Ersatz
zu sorgen (Art. 18 Abs. 1ter NHG).
9.1.3 Die Standortgebundenheit ist sowohl im Zusammenhang mit dem
Gewässerraum als auch der Ufervegetation nach den unter anderem im
Raumplanungsrecht entwickelten Kriterien zu beurteilen (vgl. BGE 130 II
313 E. 3.3.1 und vorstehend E. 7.1; ferner Urteil des BVGer A-5459/2015
vom 27. Dezember 2016 E. 6.2.3 m.w.H.).
9.2 Die Beschwerdeführenden machen eine Verletzung der Vorschriften
zum Gewässerabstand und zur Ufervegetation geltend. Die Voraussetzun-
gen für das Erteilen einer Ausnahmebewilligung seien nicht erfüllt. Selbst
wenn sie gegeben wären, dürfte eine Ausnahmebewilligung indes nur auf-
grund einer umfassenden Interessenabwägung im konkreten Einzelfall er-
teilt werden, die mangels korrekter Sachverhaltsabklärung nicht habe vor-
genommen werden können. Der Schutz privater Ferienhäuser, bei denen
A-5641/2016
Seite 32
es sich nicht um Bauten von öffentlichem Interesse handle, rechtfertige kei-
nen Eingriff in die Gewässerabstandsvorschriften. Es sei unzulässiger-
weise auf eine Variantenprüfung verzichtet worden.
9.3 Zwischen den Parteien ist unbestritten, dass die temporären Bauwerke
im Bereich Alt Sust (Fundationen der Träger des Schutztunnels, Auskra-
gung für die Zufahrtsstrasse) innerhalb des Gewässerraums zu liegen kä-
men. Der Augenschein hat indes gezeigt, dass der Eingriff in den Gewäs-
serraum gering ist, beträgt doch der Mindestabstand zwischen den geplan-
ten Kunstbauten und dem Urnersee rund zehn Meter sowohl in horizontaler
(gemäss den Plänen rund elf Meter) als auch vertikaler (gemäss den Plä-
nen rund acht [Fundationen] bzw. elf [Auskragung] Meter, ausgehend von
einem Wasserstand des Urnersees von 434 M.ü.M.) Hinsicht. Die Vorin-
stanz weist in diesem Zusammenhang zu Recht darauf hin, dass in Art. 36a
Abs. 1 GSchG als eigentliche Gründe für die Ausscheidung von Gewässer-
räumen die natürliche Funktion der Gewässer, der Schutz vor Hochwasser
und die Gewässernutzung ausgewiesen werden. Diese werden von den
temporären Bauwerken nicht tangiert. Da Letztere wieder vollständig zu-
rückgebaut werden, laufen sie ferner der langfristig angestrebten Raumsi-
cherung und nachhaltigen Nutzung der Gewässer (vgl. dazu Art. 1 Bst. d
und e GSchG und Art. 1 Abs. 1 GSchV) nicht entgegen.
Es wurde bereits ausführlich dargelegt, dass ein öffentliches Interesse an
der Erstellung der temporären Bauten besteht (vgl. vorstehend E. 7.3.4.1).
Ebenso wurde deren Standortgebundenheit schon geprüft und bejaht (vgl.
vorstehend E. 7.3.4.2). Die Voraussetzungen für das Erteilen einer Aus-
nahmebewilligung im Sinne von Art. 41c Abs. 1 GSchV sind daher erfüllt.
Noch nicht abschliessend geklärt ist, ob die temporären Bauwerke im Be-
reich Alt Sust Ufervegetation tangieren bzw. solche vorübergehend zu be-
seitigen ist. Gemäss Angaben des BAFU, das sich bei seiner Einschätzung
auf das Rodungsgesuch zum Gesamtprojekt stützt, kann Ufervegetation
auf den Parzellen Nr. 623 (70 m2) und 629 (10 m2) nicht ausgeschlossen
werden. Nachdem die Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung ge-
mäss Gewässerschutzgesetzgebung vorliegen, hat die Vorinstanz aber zu
Recht eine vorsorgliche Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 22 Abs. 2
und 3 NHG erteilt. Gemäss Dispositiv-Ziff. 4.2 [6] der angefochtenen Teil-
plangenehmigung haben die Beschwerdegegner darzulegen, ob im Rah-
men der temporären Bauwerke Ufervegetation gemäss der Vollzugshilfe
"Ufervegetation und Uferbereich nach NHG: Begriffserklärung" beseitigt
werden muss oder nicht. Falls ja, ist der Vorinstanz zuhanden des BAFU
A-5641/2016
Seite 33
rechtzeitig vor Baubeginn ein Ersatzmassnahmenkonzept (vgl. Art. 18
Abs. 1ter NHG) einzureichen.
9.4 Die Vorinstanz hat die Vorschriften zum Gewässerraum und zur Uferve-
getation somit nicht verletzt. Die entsprechenden Rügen der Beschwerde-
führenden sind unbegründet.
10.
Zusammenfassend ergibt sich aus den vorstehenden Erwägungen, dass
die Voraussetzungen für die Erteilung einer Teilplangenehmigung ange-
sichts des fehlenden selbständigen Zwecks bzw. Nutzens des Teilprojekts
und der Unsicherheit mit Bezug auf das Gesamtprojekt an sich nicht erfüllt
sind. In Anbetracht der konkreten Umstände, namentlich der geringfügigen
Eingriffe in die Natur und das Landschaftsbild, ist die Zulässigkeit einer
Teilplangenehmigung jedoch ausnahmsweise zu bejahen, zumal das Ge-
samtprojekt nicht offensichtlich unrechtmässig ist. Der Augenschein hat ge-
zeigt, dass im Bereich Ort infolge der Sanierung des Seegleises bereits
eine Baustelle anzutreffen ist, was die durch die Errichtung der temporären
Bauwerke zu erwartenden Eingriffe relativiert. Es besteht daher ein über-
wiegendes Interesse an der Erstellung der temporären Bauten während
der Sanierungsarbeiten am Seegleis, da auf diese Weise der entspre-
chende Aufwand erheblich geringer ausfällt und Synergien genutzt werden
können. Daran kann die von den Bundesbehörden versäumte Koordination
(vgl. dazu vorstehend E. 4.3.4) nichts ändern. Die Beschwerden sind dem-
nach abzuweisen.
11.
Die Beschwerdeführer 2 beantragen (erst) in ihren Schlussbemerkungen
für den Fall der Abweisung ihrer Beschwerde die Anordnung von vorsorg-
lichen Massnahmen durch das Bundesverwaltungsgericht während der
laufenden Rechtsmittelfrist und bis zu einem allfälligen Entscheid des Bun-
desgerichts über die aufschiebende Wirkung. Den Beschwerdegegnern
soll es untersagt werden, mit dem Bau der temporären Bauwerke im Be-
reich Ort einschliesslich aller Vorbereitungsarbeiten im Gelände zu begin-
nen.
11.1 Eine Beschwerde gegen dieses Urteil ans Bundesgericht hat grund-
sätzlich keine aufschiebende Wirkung (vgl. Art. 103 Abs. 1 und 2 BGG).
Der zuständige Instruktionsrichter kann über die aufschiebende Wirkung
von Amtes wegen oder auf Antrag einer Partei eine andere Anordnung tref-
fen (Art. 103 Abs. 3 BGG). Im Gegensatz zu Art. 55 Abs. 2 VwVG sieht das
A-5641/2016
Seite 34
BGG nicht vor, dass die den anfechtbaren Entscheid fällende Instanz –
vorliegend also das Bundesverwaltungsgericht – selbst über die aufschie-
bende Wirkung der Beschwerde befinden kann. Nicht ausgeschlossen ist
dagegen, dass das Bundesverwaltungsgericht für die Dauer der Rechts-
mittelfrist bzw. bis zu einer allfälligen Anfechtung beim Bundesgericht vor-
sorgliche Massnahmen im Sinne von Art. 56 VwVG anordnet (vgl. Urteil
des BVGer A-7021/2014 vom 12. Mai 2015 E. 1.5.2; HANSJÖRG SEILER, in:
Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], VwVG Praxiskommentar, 2. Aufl. 2016,
Art. 56 N 54). Dies sollte aber – angesichts der zuvor dargelegten gesetz-
lichen Regelung zur aufschiebenden Wirkung – die Ausnahme bleiben.
Ein Entscheid über vorsorgliche Massnahmen erwächst nicht in materielle,
sondern nur in formelle Rechtskraft. Dementsprechend können vorsorgli-
che Massnahmen grundsätzlich jederzeit erlassen, abgeändert oder auf-
gehoben – und somit auch beantragt – werden (vgl. BGE 138 III 382
E. 3.2.1; BVGE 2011/54 E. 2.1.1; Urteil des BVGer A-7021/2014 vom
12. Mai 2015 E. 1.5.2 m.w.H.; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren
vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.218).
Der prozessuale Antrag der Beschwerdeführer 2 war demnach zulässig.
11.2 Die Anordnung vorsorglicher Massnahmen setzt Dringlichkeit voraus,
das heisst es muss sich als notwendig erweisen, die fraglichen Vorkehren
sofort zu treffen. Weiter muss der Verzicht auf solche Massnahmen für den
Betroffenen einen nicht leicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken,
wobei ein tatsächliches, insbesondere wirtschaftliches Interesse genügt.
Erforderlich ist schliesslich, dass die Abwägung der verschiedenen Interes-
sen den Ausschlag für den einstweiligen Rechtsschutz gibt und dieser ver-
hältnismässig erscheint. Der durch den Endentscheid zu regelnde Zustand
darf jedoch weder präjudiziert noch verunmöglicht werden. Der Entscheid
über die Anordnung vorsorglicher Massnahmen beruht grundsätzlich auf
einer bloss summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage. Die Haupt-
sachenprognose kann berücksichtigt werden, wenn sie eindeutig ist (zum
Ganzen statt vieler Urteil des BVGer A-7429/2015 vom 23. Mai 2016 E. 2.1
m.w.H.).
11.3 Mit dem vorliegenden Urteil, mit dem die Beschwerden abgewiesen
werden, liegt nicht nur eine eindeutige Hauptsachenprognose, sondern ein
Entscheid in der Hauptsache vor, der bei der Interessenabwägung zu be-
rücksichtigen ist. Auf die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen ist be-
reits deshalb zu verzichten. Im Übrigen fehlt es an der Voraussetzung der
A-5641/2016
Seite 35
Dringlichkeit. Die Beschwerdegegner werden nach der Urteilseröffnung
aus organisatorischen und technischen Gründen nicht sogleich mit den ei-
gentlichen Bauarbeiten im Bereich Ort beginnen können. Allfällige Vorbe-
reitungsarbeiten im Gelände wären jedenfalls nicht mit einem derart we-
sentlichen Eingriff verbunden, der die Anordnung von vorsorglichen Mass-
nahmen rechtfertigen würde. Im Fall einer Anfechtung des vorliegenden
Urteils bleibt den Beschwerdeführenden genügend Zeit, um beim Bundes-
gericht – allenfalls superprovisorisch – die Erteilung der aufschiebenden
Wirkung der Beschwerde zu beantragen. Das Gesuch um Anordnung vor-
sorglicher Massnahmen ist deshalb abzuweisen.
12.
Zu entscheiden bleibt über die Verfahrenskosten. Die Beschwerdeführer 1
beantragen eine Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen gemäss
Art. 116 des Enteignungsgesetzes (EntG, SR 711), da das Enteignungs-
verfahren gegen sie Teil des vorliegenden Verfahrens sei (vgl. zur Kosten-
auflage in sogenannten kombinierten Plangenehmigungsverfahren statt
vieler Urteil des BVGer A-6544/2016 vom 1. Mai 2017 E. 11.1 m.w.H.). Die-
ser Ansicht kann indes nicht gefolgt werden. Die streitgegenständliche Teil-
plangenehmigung umfasst lediglich die temporären Bauten im Bereich Ort.
Nicht Verfahrensgegenstand sind dagegen enteignungsrechtliche Fragen,
insbesondere nicht im Zusammenhang mit den Liegenschaften und dem
Quellenrecht der Beschwerdeführer 1. Über diese wird im Rahmen des Ge-
samtprojekts zu befinden sein. Die Verfahrenskosten sind daher nach den
allgemeinen Grundsätzen gemäss VwVG und dem Reglement vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes-
verwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) zu verlegen.
12.1 Die Verfahrenskosten werden – unter Berücksichtigung der aus der
Vereinigung der Verfahren resultierenden Synergieeffekte, aber auch des
im Zusammenhang mit dem Augenschein entstandenen Mehraufwandes –
auf Fr. 7'000.– festgesetzt (vgl. Art. 1 ff. VGKE). Darin enthalten sind die im
Rahmen des Augenscheins angefallenen Auslagen im Sinne von Art. 1
Abs. 3 VGKE. Dem Verfahrensausgang in der Hauptsache entsprechend
sind die Verfahrenskosten im Umfang von Fr. 6'000.– den Beschwerdefüh-
rern 1 und den Beschwerdeführern 2 je zur Hälfte aufzuerlegen (vgl. Art. 63
Abs. 1 VwVG) und den von ihnen geleisteten Kostenvorschüssen zu ent-
nehmen. Der Restbetrag von je Fr. 2'000.– ist ihnen nach Eintritt der
Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten. Die Beschwerde-
führer 1 einerseits und die Beschwerdeführer 2 andererseits haften unter-
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einander (aber nicht gegenseitig) jeweils solidarisch für die ihnen auferleg-
ten Verfahrenskosten (vgl. Art. 6a VGKE). Im Umfang von Fr. 1'000.– sind
die Verfahrenskosten unter solidarischer Haftung den Beschwerdegegnern
aufzuerlegen, deren prozessualer Antrag auf Entzug der aufschiebenden
Wirkung mit Zwischenverfügung vom 5. Januar 2017 abgewiesen wurde,
weshalb sie insoweit als unterliegend zu betrachten sind.
12.2 Die in der Hauptsache obsiegenden Beschwerdegegner und die Vor-
instanz haben keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (vgl. Art. 7
Abs. 3 VGKE).
Den mit Bezug auf die Zwischenverfügung betreffend aufschiebende Wir-
kung obsiegenden Beschwerdeführenden ist eine reduzierte Parteient-
schädigung für die ihnen erwachsenen notwendigen und verhältnismässig
hohen Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG sowie Art. 7 Abs. 1 und
2 VGKE). Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführer 2 hat – im Gegensatz
zu den Beschwerdeführern 1 – eine Kostennote eingereicht. Allerdings
lässt sich dieser nicht genau entnehmen, welcher Aufwand mit Blick auf
das Gesuch der Beschwerdegegner um Entzug der aufschiebenden Wir-
kung angefallen ist. Die Parteientschädigungen werden daher gestützt auf
Art. 14 Abs. 2 VGKE vom Bundesverwaltungsgericht aufgrund der Akten
(eingereichte Stellungnahmen) auf Fr. 500.– im Fall der Beschwerdefüh-
rer 1 und auf Fr. 3'000.– im Fall der Beschwerdeführer 2 (jeweils inkl. Aus-
lagen und allfälligem Mehrwertsteuerzuschlag im Sinne von Art. 9 Abs. 1
Bst. c VGKE) festgesetzt. Sie werden unter solidarischer Haftung den Be-
schwerdegegnern zur Bezahlung auferlegt (vgl. Art. 64 Abs. 3 VwVG).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerden werden abgewiesen.
2.
Das Gesuch der Beschwerdeführenden 5 - 7 um Anordnung vorsorglicher
Massnahmen wird abgewiesen.
3.
Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 7'000.– festgesetzt.
Sie werden im Umfang von Fr. 6'000.– je zur Hälfte unter jeweils solidari-
scher (aber nicht gegenseitiger) Haftung den Beschwerdeführenden 1 - 4
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und den Beschwerdeführenden 5 - 7 auferlegt und den von ihnen geleiste-
ten Kostenvorschüssen entnommen. Der Restbetrag von je Fr. 2'000.–
wird den Beschwerdeführenden nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegen-
den Urteils zurückerstattet. Sie haben dem Bundesverwaltungsgericht
hierzu einen Einzahlungsschein zuzustellen oder eine Kontoverbindung
mitzuteilen.
Im Umfang von Fr. 1'000.– werden die Verfahrenskosten unter solidari-
scher Haftung den Beschwerdegegnern auferlegt. Dieser Betrag ist innert
30 Tagen nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zugunsten
der Gerichtskasse zu überweisen. Die Zustellung des Einzahlungsscheins
erfolgt mit separater Post.
4.
Die Beschwerdegegner werden unter solidarischer Haftung verpflichtet,
nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils den Beschwerdefüh-
renden 1 - 4 eine Parteientschädigung von Fr. 500.– und den Beschwerde-
führenden 5 - 7 eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.– zu bezahlen.
5.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführenden 1 - 4 (Gerichtsurkunde)
– die Beschwerdeführenden 5 - 7 (Gerichtsurkunde)
– den Beschwerdegegner 1 (Gerichtsurkunde)
– den Beschwerdegegner 2 (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. 622.2-00104; Gerichtsurkunde)
– das BAFU z.K.
– das ASTRA z.K.
– das ARE z.K.
– das BAK z.K.
– die ENHK z.K.
– das BAV z.K.


Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:

Christoph Bandli Oliver Herrmann
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Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-
schrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel
und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Be-
weismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat,
beizulegen (Art. 42 BGG).

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