A-5646/2008 - Abteilung I - Luftfahrtbetrieb - Verweigerte Betriebsreglementsänderung "gekröpfter...

Abtei lung I
A-5646/2008
{T 1/2}
U r t e i l v o m 1 3 . A u g u s t 2 0 0 9
Richterin Marianne Ryter Sauvant (Vorsitz),
Richter Beat Forster, Richter Lorenz Kneubühler,
Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot,
Richterin Kathrin Dietrich,
Gerichtsschreiberin Mia Fuchs.
1. Gemeinde Altendorf, Gemeinderat, Dorfplatz 3, Post-
fach, 8852 Altendorf, und Mitbeteiligte,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Peter Ettler, Grün-
gasse 31, Postfach 1138, 8026 Zürich,
2. Verein Flugschneise Süd - Nein (VFSN), Post-
fach 299, 8121 Benglen, und Mitbeteiligte,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Christopher Tillman,
Forchstrasse 2 / Kreuzplatz, Postfach, 8032 Zürich,
3. Gemeinde Dietlikon, handelnd durch den Gemeinde-
rat, Bahnhofstrasse 60, Postfach, 8305 Dietlikon, und
Mitbeteiligte,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Peter Ettler, Grün-
gasse 31, Postfach 1138, 8026 Zürich,
Beschwerdeführende,
gegen
Unique (Flughafen Zürich AG), Postfach, 8058 Zürich,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Roland Gfeller, Flo-
rastrasse 44, Postfach 1709, 8032 Zürich,
Beschwerdegegnerin,
und
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
A-5646/2008
1. Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL), 3003 Bern,
2. Eidg. Departement für Umwelt, Verkehr, Energie
und Kommunikation (UVEK), Bundeshaus Nord, 3003
Bern,
Vorinstanzen,
sowie
1. Swiss International Air Lines AG, Postfach, 4056 Ba-
sel,
vertreten durch Rechtsanwältin Prof. Dr. Regula Dettling-
Ott, Managing Director SWISS, Internat. Relations &
Government Affairs, Postfach, 8058 Zürich,
2. Skyguide, schweizerische Aktiengesellschaft für zi-
vile und militärische Flugsicherung, Rechtsdienst,
Postfach 796, 1215 Genève 15 Aéroport,
3. Landratsamt Waldshut, Justiziariat, Kaiser-
strasse 110, DE-79761 Waldshut-Tiengen,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Heinrich Ueberwas-
ser, Moosweg 70, 4125 Riehen,
4. Gemeindeverwaltung Bachs, Gmeindhusweg 8,
8164 Bachs, und Mitbeteiligte,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Heinrich Ueberwas-
ser, Moosweg 70, 4125 Riehen,
5. Gemeindeverwaltung Fisibach, Gemeindekanzlei,
Rathaus, 5466 Kaiserstuhl AG, und Mitbeteiligte,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Heinrich Ueberwas-
ser, Moosweg 70, 4125 Riehen,
Beigeladene.
Verweigerte Betriebsreglementsänderung gekröpfter
Nordanflug, verweigerte Plangenehmigung für die Erwei-
terung der Hindernisbefeuerung Stadlerberg, verweigerte
Änderung des Sicherheitszonenplans gekröpfter Nordan-
flug.
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Gegenstand
A-5646/2008
Sachverhalt:
A.
Mit Eingabe vom 31. Dezember 2004 ersuchte die Flughafen Zü-
rich AG (Unique) das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) um Genehmi-
gung der Änderung des vorläufigen Betriebsreglements zwecks Ein-
führung eines Nordanflugs im Schweizer Luftraum auf die Piste 14.
Das Gesuch sieht ein neues Anflugverfahren vor, das einen Anflug von
Norden auf die Piste 14 ermöglicht, ohne den deutschen Luftraum zu
benützen (sog. gekröpfter Nordanflug). Der Ausgangspunkt für den An-
flug sei der Fixpunkt bzw. Warteraum "GIPOL". Von diesem Punkt aus
verlaufe der Anflug in ost-nordöstlicher Richtung, drehe ca. 4 km süd-
lich von Zurzach Richtung Osten und schneide südlich von Weiach die
verlängerte Achse der Piste 14. Der weitere Verlauf entspreche dem
heute bekannten Anflug auf die Piste 14. Obwohl es sich um einen
sog. Sichtanflug (Visual Approach) handle, werde der Hauptteil der An-
flugstrecke nach Instrumenten geflogen. Nachdem das Flugzeug von
der Flugsicherung auf den Anflug aufliniert worden sei, werde es die-
sen nach einem neuen, genaueren Navigationsstandard (Precision
Area Navigation P-RNAV) vom Punkt ZH815 bis zum Übergang in den
Sichtanflugteil (ca. 10 km vor die Pistenschwelle) in selbständiger Na-
vigation durchführen können. Ab diesem Punkt müssten die Piloten
Sichtkontakt zur Landepiste haben. Sei dies der Fall, werde der letzte
Teil bis zur Landung nach Sichtreferenzen von Hand geflogen. Sehe
der Pilot die Piste nicht, müsse er einen Durchstart einleiten. Das ge-
plante Anflugverfahren sei trotz eines längeren Abschnitts, bei dem
nach Sichtreferenzen eine vorgegebene Route geflogen werde, ein
Verfahren unter Instrumentenflugregeln (IFR).
Die Landekapazität des gekröpften Nordanflugs werde gemäss Pla-
nung zwischen 18 und 24 Landungen pro Stunde betragen, was in
etwa der heutigen Kapazität des Südanflugs entspreche. Das neue An-
flugverfahren könne in einer ersten Phase nur während einer Zeitspan-
ne mit wenigen geplanten Starts sinnvoll angewendet werden. Wäh-
rend der Sperrzeiten im deutschen Luftraum sei dies zurzeit nur zwi-
schen 6.00 und 7.00 Uhr der Fall. Es sei deshalb vorgesehen – falls
die Wetterbedingungen es zuliessen – den Flughafen Zürich täglich
von 6.00 bis 7.00 Uhr mittels des gekröpften Nordanflugs anzufliegen.
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Unique beantragte daher die Genehmigung der Änderungen von
Art. 19 und 21 des vorläufigen Betriebsreglements (vBR) gemäss Bei-
lage 1 des Gesuchs. Zudem stellte sie den Antrag, das Anflugverfah-
ren P-RNAV CAV RWY 14 sei zu genehmigen und zur Anwendung
freizugeben. Allfälligen Beschwerden gegen die Genehmigungsverfü-
gung sei schliesslich die aufschiebende Wirkung zu entziehen.
Zur Begründung führte Unique aus, dass infolge der von Deutschland
erlassenen Einschränkungen in der Nutzung des deutschen Luftraums
die Installation eines Instrumentenlandesystems auf der Piste 34 und
damit verbunden vermehrte Landungen auf dieser Piste notwendig ge-
worden seien. Unique habe sich seit Einführung der Südanflüge für die
Erarbeitung einer technischen Lösung eingesetzt, die im Nahbereich
weniger Menschen mit Fluglärm von Anflügen belaste. Da der Norden
des Flughafens im Nahbereich weniger dicht besiedelt sei als die an-
deren Gebiete rund um den Flughafen, dränge sich eine technische
Lösung auf, die eine Landung von Norden her ohne Nutzung des deut-
schen Luftraums ermögliche.
B.
Auf Verlangen hin reichte Unique am 31. Oktober 2006 zuhanden des
BAZL verschiedene ergänzende Unterlagen ein. Sie beantragte in Er-
gänzung der Änderung des vBR eine Änderung des geltenden Be-
triebsreglements vom 31. Mai 2001 für den Fall, dass das vBR im Ge-
nehmigungszeitpunkt des gekröpften Nordanflugs noch nicht in Kraft
sein sollte. Zudem beantragte sie die Gewährung von Erleichterungen
gemäss Art. 17 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983
(USG, SR 814.01), die Freigabe des Anflugverfahrens P-RNAV Visual
Approach RWY 14 und den Entzug der aufschiebenden Wirkung allfäl-
liger Beschwerden gegen die Genehmigung.
Gleichzeitig unterbreitete Unique dem Eidgenössische Departement
für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) ein Gesuch
um Plangenehmigung für eine Erweiterung der Hindernisbefeuerung
Stadlerberg und reichte überarbeitete Unterlagen zum geänderten Si-
cherheitszonenplan ein.
Aufgrund von Änderungen, die die Internationale Zivilluftfahrtorganisa-
tion (International Civil Aviation Organization [ICAO]) im Herbst 2007
zwecks Anpassung an die weiter entwickelte Navigationstechnik initi-
ierte, und der neu definierten Zertifizierungskriterien für die P-RNAV-
Verfahren mussten die verschiedenen Phasen des Anflugs vor dem
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Eindrehen auf die Pistenachse neu definiert werden. Das von Skygui-
de angepasste Konzept für die Flugsicherung und der ergänzte Bericht
über die Sicherheitsprüfung gingen bis im März 2008 beim BAZL ein.
C.
Während der publizierten Auflagefrist gingen beim BAZL gegen fünf-
hundert Einsprachen von Gemeinden, Organisationen und Privatper-
sonen sowie der Swiss International Airlines AG (SWISS) ein.
D.
Nach Anhörung der Kantone Aargau und Zürich, des deutschen Land-
kreises Waldshut sowie Skyguide, des Bundesamtes für Raumentwick-
lung (ARE) und des Bundesamtes für Umwelt (BAFU) verweigerte das
BAZL (Vorinstanz) mit Verfügung vom 30. Juni 2008 dem Gesuch der
Unique um Änderung des vBR für ein neues Anflugverfahren (gekröpf-
ter Nordanflug) die Genehmigung. Die Anträge und Begehren aus den
Einsprachen und der Anhörung wies es, soweit sie durch die Nichtge-
nehmigung nicht ohnehin gegenstandslos geworden waren, im Sinne
der Erwägungen ab.
E.
Gleichentags verweigerte das UVEK die von Unique beantragte Plan-
genehmigung für die Erweiterung der Hindernisbefeuerung am Stad-
lerberg. Die Änderung des Sicherheitszonenplans für ein neues An-
flugverfahren (gekröpfter Nordanflug) wurde ebenfalls nicht genehmigt.
Die Anträge und Begehren aus den Einsprachen und der Anhörung
wies das UVEK, soweit sie durch die Nichtgenehmigung nicht ohnehin
gegenstandslos geworden waren, im Sinne der Erwägungen ab.
F.
Sowohl gegen die Verfügung des BAZL als auch gegen die Verfügung
des UVEK haben zahlreiche Privatpersonen, Vereinigungen und Ge-
meinwesen beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde erhoben.
Die Beschwerdeführenden 1 und 3 beantragen mit Beschwerde vom
3. resp. 15. September 2008, die angefochtenen Entscheide seien auf-
zuheben und es sei festzuhalten, dass der gekröpfte Nordanflug
grundsätzlich genehmigungsfähig sei. Die Vorinstanz sei anzuweisen,
Gesuche und Einsprachen dagegen im Sinne des Entscheids materiell
zu behandeln. Die Beschwerdeführenden 2 stellen in ihrer Beschwerde
vom 8. September 2008 den Antrag, es seien die angefochtenen Ver-
fügungen des BAZL und des UVEK vollständig aufzuheben und die
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Vorinstanzen anzuweisen, die Genehmigung der beiden Gesuche der
Flughafen Zürich AG gemäss aktuellem Stand im Sinne der Erwägun-
gen des Bundesverwaltungsgerichts zu prüfen und die Einsprachen
aus der erfolgten öffentlichen Auflage im Sinne der Erwägungen des
Bundesverwaltungsgerichts materiell zu behandeln. Zudem seien den
Beschwerdeführenden nach Eingang der Beschwerdeantworten und
nach Eingang allfälliger späterer Stellungnahmen der Beschwerdegeg-
nerschaft diese Original-Akten (inklusive der Beilagen von Rechts-
schriften) jeweils zur Einsichtnahme für kurze Zeit zukommen zu las-
sen oder diese Eingaben jeweils mitsamt Beilagen in Kopie zur Kennt-
nisnahme zuzustellen.
G.
Am 8. September 2008 stellte SWISS dem Bundesverwaltungsgericht
ein Gesuch um Beiladung zum hängigen Beschwerdeverfahren gegen
die verweigerte Betriebsreglementsänderung. Mit Schreiben vom
11. und 19. September 2008 ersuchte das Landratsamt Waldshut um
Beteiligung als Beigeladene. Am 6. Oktober 2008 ersuchten die Ge-
meinde Bachs und Mitbeteiligte ebenfalls um Beiladung zum Verfah-
ren. Die Instruktionsrichterin bezog die Gesuchstellenden sowie Sky-
guide mit Verfügungen vom 12. September resp. 1. und 14. Oktober
2008 ins Verfahren mit ein. Zudem vereinigte sie mit Verfügung vom
1. Oktober 2008 die Verfahren A-5646/2008, A-5725/2008 sowie
A-5905/2008 und führte sie neu unter der Dossiernummer
A-5646/2008 weiter.
Das Landratsamt Waldshut ersuchte mit Schreiben vom 11. und
19. September 2008 auch im Verfahren gegen die angefochtene Verfü-
gung des UVEK um Beiladung. Mit Gesuch vom 6. Oktober 2008 be-
antragten zudem die Gemeinde Fisibach und Mitbeteiligte die Beila-
dung zum hängigen Verfahren. Die Gesuchstellenden wurden gemein-
sam mit Skyguide mit Verfügungen vom 1. und 14. Oktober 2008 ins
Verfahren mit einbezogen. Die Verfahren A-5655/2008, A-5726/2008
und A-5935/2008 wurden zudem mit Verfügung der Instruktionsrichte-
rin vom 1. Oktober 2008 zu einem Verfahren unter der Dossiernummer
A-5655/2008 vereinigt.
H.
Das BAZL beantragt in seiner Stellungnahme vom 31. Oktober 2008
die Abweisung der Beschwerden, soweit darauf eingetreten werden
könne. Es stellt zunächst in Frage, ob die Beschwerdeführenden über-
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haupt legitimiert seien, die Nichtgenehmigung einer Betriebsregle-
mentsänderung anzufechten. In materieller Hinsicht führt es aus, der
vorgelegte gekröpfte Nordanflug sei bei der Ermittlung des Absturzrisi-
kos anhand von international anerkannten Methoden den am Flugha-
fen Zürich vorhandenen Präzisionsanflugverfahren deutlich unterlegen.
Das potentielle Schadensausmass lasse sich dagegen nicht mit stan-
dardisierten, international anerkannten Methoden ermitteln. Eine den
geltenden Normen der ICAO und der Europäischen Flugsicherungs-
agentur (Eurocontrol) genügende Sicherheitsanalyse müsse sich somit
auf die vorgenommenen Untersuchungen beschränken. Dem Vorwurf,
das BAZL habe die (angeblich) mangelnde Sicherheit des gekröpften
Nordanflugs willkürlich über andere Interessen gestellt, entgegnet es,
selbst das Bundesgericht habe wiederholt festgestellt, dass der Ge-
währung der Sicherheit ein sehr hohes öffentliches Interesse zukom-
me und somit der dem Entscheid zu Grunde liegende Gedanke des
"safety first" auch vom Bundesgericht geteilt werde.
I.
In seiner Stellungnahme vom 31. Oktober 2008 wirft das UVEK die
Frage auf, ob die Beschwerden bezüglich seiner – ausdrücklich oder
stillschweigend – mitangefochtenen Verfügung rechtsgenüglich be-
gründet seien, zumal sich die Beschwerdeführenden inhaltlich aus-
schliesslich mit der Verfügung des BAZL befassen würden. Es verzich-
tet daher auf weitere Ausführungen und verweist auf seine Erwägun-
gen in der angefochtenen Verfügung.
J.
Ebenfalls mit Schreiben vom 31. Oktober 2008 hält das BAFU aus um-
weltrechtlicher Sicht fest, dass die strittige Anflugvariante, selbst wenn
sie im Ergebnis zu einer Lärmverminderung führen würde, aus Sicher-
heitsgründen nicht realisiert werden dürfe. Somit liege keine Verlet-
zung des Vorsorgeprinzips vor, da gemäss Art. 11 Abs. 2 USG Emissi-
onen auch im Rahmen der Vorsorge nur soweit zu begrenzen seien,
als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar
sei. In Bezug auf die sinngemässe Rüge, die Belastungsgrenzwerte
von Ziffer 221 von Anhang 5 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. De-
zember 1986 (LSV, SR 814.41) seien gesetzeswidrig, verweist das
BAFU auf die Erkenntnisse der Eidgenössischen Kommission für
Lärmbekämpfung (EKLB), wonach sich aufgrund des gegenwärtigen
Standes des Wissens und der Erfahrung feststellen lasse, dass An-
hang 5 LSV im Einklang mit den Art. 13 und 15 USG stehe.
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K.
Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) verzichtete mit Schreiben
vom 28. Oktober 2008 auf eine Stellungnahme, da die eingegangenen
Beschwerden keine grundsätzlichen planerischen oder planungsrecht-
lichen Fragen aufwerfen würden.
L.
Mit Eingabe vom 14. November 2008 nimmt Unique (Beschwerdegeg-
nerin) Stellung zum vorliegenden Beschwerdeverfahren und beantragt,
auf die Beschwerden nicht einzutreten. Es gehe nicht an, dass sie als
Beschwerdegegnerin bezeichnet werde, zumal sie Gesuchstellerin so-
wohl für die Betriebsreglementsänderung als auch die Plangenehmi-
gung gewesen sei. Sie habe die Chancen, die beiden abweisenden
Entscheide mittels Beschwerde innert nützlicher Frist umstossen bzw.
korrigieren zu können, als gering eingestuft und daher auf die Erhe-
bung einer Beschwerde verzichtet. Sie erachte es als sinnvoller, die
vorhandenden Ressourcen konstruktiv in die Ausarbeitung und Ent-
wicklung eines satellitengestützten gekröpften Nordanflugs zu investie-
ren. Sollte das Bundesverwaltungsgericht wider Erwarten auf die Dritt-
beschwerden eintreten, müsse sie in der ihr zugewiesenen Rolle als
Beschwerdegegnerin darlegen, weshalb ihre eigenen Gesuche nicht
bewilligungsfähig sein sollten. Da ein solch widersprüchliches Verhal-
ten nicht verlangt werden könne, sehe sie sich im weiteren Verfahren
als Beigeladene. Aus demselben Grund nehme sie auch lediglich zur
Frage der Legitimation der Beschwerdeführenden Stellung und ver-
zichte auf materielle Darlegungen.
M.
Mit Stellungnahmen vom 14. und 21. November 2008 beantragt die
Beigeladene 3 die Bestätigung der angefochtenen Entscheide des
BAZL und des UVEK und damit die Ablehnung des gekröpften Nordan-
flugs. Es sei festzustellen, dass das BAZL in seinen Kontakten mit der
privaten Beschwerdegegnerin sowie der privaten Fluggesellschaft
SWISS und dem privaten Flugsicherungsunternehmen und Luftraum-
bewirtschafter Skyguide keine Zusicherungen machen, kein bestimm-
tes Verfahrensergebnis in Aussicht stellen, keine Beschleunigung von
Entscheidprozessen versprechen und sich nicht so verhalten dürfe,
dass zugunsten der Befürworter des gekröpften Nordanflugs ein Ver-
trauensschutz begründet oder die Verfahrensprinzipien insbesondere
der Schweizerischen Bundesverfassung in Frage gestellt werden könn-
ten. Zudem sei festzustellen, dass es für die Erweiterung der Hinder-
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nisbefeuerungsanlage Stadlerberg und die in Frage stehende Ände-
rung des Sicherheitszonenplans ohne Genehmigung einer Änderung
des Betriebsreglements zur Einführung des gekröpften Nordanflugs
keine rechtliche Grundlage gebe und im Falle einer entsprechenden
Änderung des Betriebsreglements nur bei Vorliegen weiterer Voraus-
setzungen die Hindernisbefeuerungsanlage erweitert und der Sicher-
heitszonenplan geändert werden dürfe. Es sei auch festzustellen, dass
der von der Gesuchstellerin vorgelegte Sicherheitszonenplan und die
beantragten rechtlichen Wirkungen der Höhenbeschränkungen nicht
den Vorgaben der ICAO entsprächen.
Zur Begründung führt die Beigeladene 3 an, sie hätte ein schutzwürdi-
ges Feststellungsinteresse daran, dass die Planungen des Flughafens
Zürich im Grenzgebiet zu Deutschland rechtmässig erfolgen würden
und dass die Lasten des Flughafens, die Folge des vom Souverän im
Kanton Zürich gutgeheissenen Ausbaus und Wachstums seien, nicht
nach Deutschland exportiert würden. Konzessionsrechtliche Bestim-
mungen und Kriterien wie das schweizerische "Landesinteresse"
könnten und dürften grenzüberschreitend nicht ins Gewicht fallen. Im
Übrigen begrüsst die Beigeladene 3 grundsätzlich sowohl den Ent-
scheid des BAZL als auch des UVEK. Mit der Ablehnung des gekröpf-
ten Nordanflugs sei der Kernforderung der Beigeladenen entsprochen
worden. Daraus dürfe jedoch nicht die Anerkennung aller Ausführun-
gen des BAZL oder des UVEK gefolgert werden. Insbesondere wären
die Gesuche betreffend Sicherheitszonenplananpassung und Hinder-
nisbefeuerungsanlagen auch bei einer Bewilligung der Betriebsregle-
mentsänderung abzulehnen.
N.
In ihrer Stellungnahme vom 17. November 2008 vertritt die Beigelade-
ne 1 die Ansicht, dass die Beschwerden gegen den Entscheid des
BAZL vom 30. Juni 2008 abzuweisen seien. Sie bezieht zudem zu ein-
zelnen Vorbringen der Beschwerdeführenden Stellung.
O.
Die Beigeladenen 4 beantragen in ihrer Stellungnahme vom 21. No-
vember 2008 die Bestätigung des angefochtenen Entscheids des
BAZL und damit die Ablehnung des gekröpften Nordanflugs. Sie be-
grüssen im Ergebnis den Entscheid des BAZL und teilen im Wesentli-
chen dessen Haltung.
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P.
Mit Stellungnahme vom 24. November 2008 stellen die Beigelade-
nen 5 den Antrag, die Verfügung des UVEK sei zu bestätigen. Es sei
ihnen Gelegenheit zu geben, sich zu sämtlichen Eingaben vernehmen
zu lassen und selbst Anträge zu stellen. Insbesondere seien den Bei-
geladenen die Eingaben der Beschwerdegegnerin und der Beigelade-
nen 2 sowie des BAFU und des ARE zur Vernehmlassung zuzustellen.
Vorher seien diese aufzufordern, zu den angesprochenen Punkten
Stellung zu nehmen bzw. die Fragen der Beigeladenen zu beantworten
und alle Unterlagen offen zu legen. Die Beigeladenen 5 unterstützen
im Ergebnis den Entscheid des UVEK. Der zur Genehmigung vorge-
legte Sicherheitszonenplan entspreche nicht den Vorgaben der ICAO
und die beantragte Ausdehnung des Sicherheitszonenplans sei willkür-
lich und verletze ICAO-Bestimmungen. Die Beigeladenen weisen zu-
dem auf diverse Aspekte hin, bei denen Klärungsbedarf bestehe.
Q.
Die ebenfalls zu einer Stellungnahme eingeladene Skyguide hat auf
eine Eingabe verzichtet.
R.
In ihrer Replik vom 20. Januar 2009 machen die Beschwerdeführen-
den 1 und 3 geltend, als materielle Verfügungsadressaten über ein ei-
genes, von jenem der formellen Verfügungsadressatin unabhängiges
Rechtsschutzinteresse zu verfügen und daher zur Beschwerdeerhe-
bung legitimiert zu sein. In Bezug auf die materiellen Erwägungen hal-
ten sie im Wesentlichen an ihren Ausführungen in den Beschwerde-
schriften fest und gehen auf einzelne Vorbringen der verschiedenen
Parteien ein.
S.
Die Beschwerdeführenden 2 bestehen mit Replik vom 20. Januar 2009
darauf, zur Anfechtung der verweigerten Betriebsreglementsänderung
gekröpfter Nordanflug legitimiert zu sein. Da die verweigerte Plange-
nehmigung des UVEK in engstem Zusammenhang dazu stehe, seien
sie auch zu deren Anfechtung berechtigt. Auf beide Beschwerden sei
daher einzutreten. Sie äussern sich zudem zur Verfahrensstellung der
verschiedenen Beteiligten. In materieller Hinsicht habe die Beschwer-
degegnerin entgegen ihrer Darstellung die Rechtspflicht, den strittigen
gekröpften Nordanflug, der unbestrittenermassen sicher und fliegbar
sei, umzusetzen.
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T.
Das BAZL führt in seiner Duplik vom 26. Februar 2009 ergänzend an,
die Beschwerdeführenden hätten ihre Kritik bezüglich des (gegenüber
dem gekröpften Nordanflug grösseren) Gesamtrisikos bei Südanflügen
bereits ausführlich in ihren Rechtsschriften im vor dem Bundesverwal-
tungsgericht hängigen Beschwerdeverfahren A-1936/2006 vorge-
bracht. Im vorliegenden Verfahren, in dem es um ein völlig anderes An-
flugverfahren im Norden des Flughafens Zürich gehe, sei diese Kritik
nicht mehr zu hören.
U.
Das UVEK lässt es anlässlich seiner Duplik vom 2. März 2009 bei ei-
nem Verweis auf Art. 27c Abs. 2 der Verordnung vom 23. November
1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL, SR 748.131.1) bewen-
den. Die dort geforderte Koordination des Plangenehmigungsverfah-
rens mit der Änderung des Betriebsreglements führe unumgänglich
dazu, dass die Plangenehmigung für Anlagen verweigert werden müs-
se, wenn diese ohne die Genehmigung des Betriebsreglements nicht
gebraucht werden könnten. Im vorliegenden Fall komme hinzu, dass
durch die Nichtgenehmigung des Anflugverfahrens die Begründung
und ein allenfalls überwiegendes (öffentliches) Interesse für die Erstel-
lung der Anlagen, welche eine Waldrodung und eine Enteignung nötig
gemacht hätten, dahingefallen seien.
V.
Die Beschwerdegegnerin beschränkt sich in ihrer Duplik vom 11. März
2009 wiederum auf Ausführungen zur fehlenden Legitimation der Be-
schwerdeführenden, die Entscheide des BAZL und des UVEK anzu-
fechten.
W.
Auch die Beigeladenen 4 bestreiten in ihrer Duplik vom 31. März 2009
die Legitimation der Beschwerdeführenden. Zudem beantragen sie die
Durchführung eines Augenscheins.
X.
Mit Duplik vom 31. März 2009 äussern sich die Beigeladenen 5 zu den
Vorbringen der Beschwerdeführenden und beantragen ebenfalls die
Durchführung eines Augenscheins.
Y.
Mit Eingabe vom 1. April 2009 betont die Beigeladene 1, den Ent-
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scheid des BAZL, insbesondere dessen Ausführungen zur Sicherheit
eines Sichtanflugverfahrens im Vergleich zu einem ILS-Verfahren, zu
unterstützen. Die Eingaben der Beschwerdeführenden würden zeigen,
dass es ihnen nicht um die Einführung des gekröpften Nordanflugs als
neues Anflugverfahren, sondern um die Aufhebung der Südanflüge
gehe. Dies sei jedoch nicht Zweck des vorliegenden Verfahrens.
Z.
In ihren Schlussbemerkungen vom 16. April 2009 beantragen die Be-
schwerdeführenden 2 noch einmal eine beförderliche Prozesserledi-
gung.
AA.
Die Beschwerdeführenden 1 und 3 weisen in ihren Schlussbemerkun-
gen vom 30. April 2009 darauf hin, dass eine Analyse der Entscheid-
gründe der Plangenehmigungsverfügung des UVEK zeige, dass sich
das UVEK inhaltlich nicht mit den gestellten Enteignungs-, Rodungs-
und Sicherheitszonenplanänderungen auseinandergesetzt habe, son-
dern lediglich das Interesse an der Erteilung der Plangenehmigung
wegen der Nichtgenehmigung der Betriebsreglementsänderung durch
das BAZL verneine.
AB.
Auf weitere Vorbringen der Parteien und sich bei den Akten befindliche
Schriftstücke wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägun-
gen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwer-
den gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. De-
zember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), so-
fern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gel-
ten die in Art. 33 und 34 VGG genannten Behörden. Da im Bereich der
Genehmigung eines Betriebsreglements bzw. von Bauten und Anlagen
für einen Flughafen keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG auszuma-
chen ist und sowohl das BAZL als auch das UVEK als Behörde im Sin-
ne von Art. 33 Bst. d VGG gelten, ist das Bundesverwaltungsgericht
zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerden zuständig.
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2.
Mit Verfügung vom 30. Juni 2008 verweigerte das BAZL dem Gesuch
der Beschwerdegegnerin um Änderung des vBR für ein neues Anflug-
verfahren die Genehmigung. Gleichentags verweigerte das UVEK die
von der Beschwerdegegnerin beantragte Plangenehmigung für die Er-
weiterung der Hindernisbefeuerung am Stadlerberg sowie die Ände-
rung des Sicherheitszonenplans für das neue Anflugverfahren.
Grundsätzlich bildet jeder vorinstanzliche Entscheid ein selbständiges
Anfechtungsobjekt und ist deshalb einzeln anzufechten. Es rechtfertigt
sich jedoch, von diesem Grundsatz abzuweichen und die Anfechtung
in einer gemeinsamen Beschwerdeschrift und in einem gemeinsamen
Verfahren mit einem einzigen Urteil zuzulassen, wenn die einzelnen
Sachverhalte in einem engen inhaltlichen Zusammenhang stehen und
sich in allen Fällen gleiche oder ähnliche Rechtsfragen stellen. Unter
den gleichen Voraussetzungen können auch getrennt eingereichte Be-
schwerden in einem Verfahren vereinigt werden, und zwar ungeachtet
des Umstandes, dass separate Entscheide der Vorinstanz ergangen
sind (BGE 131 V 461 E. 1.2; zum Ganzen ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/
LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht,
Basel 2008, Rz. 3.17).
Das vorliegende Beschwerdeverfahren richtet sich gegen je einen Ent-
scheid des BAZL und des UVEK, gegen welche die Beschwerdefüh-
renden jeweils in einer gemeinsamen Rechtsschrift Beschwerde erho-
ben haben. Bereits während der Verfahrensinstruktion wurden seitens
der Beteiligten teilweise gemeinsame, beide Verfahren betreffende
Eingaben eingereicht. Die beiden angefochtenen Verfügungen betref-
fen dieselben Sach- und Rechtsfragen – weshalb schon die vorins-
tanzlichen Verfahren koordiniert wurden –, so dass es sich rechtfertigt,
im Interesse der Verfahrensökonomie und damit aller Beteiligten die
beiden Verfahren zu vereinigen. Dass die angefochtenen Verfügungen
von unterschiedlich fachlich zuständigen Vorinstanzen erlassen wur-
den, steht dem nicht entgegen (vgl. auch die im Verfahren
A-1936/2006 ergangene Zwischenverfügung des Bundesverwaltungs-
gerichts vom 18. September 2008 E. 2 ff.).
3.
Da sowohl von Seiten der Beschwerdegegnerin wie auch der Be-
schwerdeführenden 2 Kritik an der Stellung der Verfahrensbeteiligten
geäussert wurde, ist vorab an dieser Stelle kurz darauf einzugehen.
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A-5646/2008
3.1 Die Beschwerdegegnerin vertritt die Auffassung, es gehe nicht an,
dass sie als ehemalige Gesuchstellerin, die den vorinstanzlichen Ent-
scheid akzeptiert und kein Rechtsmittel dagegen eingelegt habe, im
vorliegenden Beschwerdeverfahren als Beschwerdegegnerin behan-
delt werde. Als Beschwerdegegnerin müsse sie, sollte das Bundesver-
waltungsgericht auf die Drittbeschwerden eintreten, darlegen, weshalb
ihre Gesuche nicht bewilligungsfähig sein sollen. Ein solch wider-
sprüchliches Verhalten könne von ihr nicht verlangt werden, weshalb
sie als Beigeladene zu behandeln sei.
3.2 Die Beschwerdegegnerin oder Gegenpartei (vgl. Art. 57 Abs. 1
VwVG) ist Prozessgegnerin der Beschwerdeführenden. Stehen sich
Verfügungsadressaten und Nichtadressaten gegenüber, ist je nach-
dem, ob der Adressat oder ein Nichtadressat Beschwerde erhebt, der
andere Gegenpartei (FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege,
2. Aufl., Bern 1983, S. 179). Der Verfügungsadressat ist somit immer
entweder beschwerdeführende Partei oder, wenn wie vorliegend Dritte
Beschwerde führen, Beschwerdegegner (ISABELLE HÄNER, Die Beteiligten
im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zürich 2000, hier-
nach: Beteiligte, Rz. 280).
3.3 Die Beschwerdeführenden 2 bringen vor, die Beigeladenen 1
(SWISS), 3 (Landkreis Waldshut) und 4 (Gemeinde Bachs und Mitbe-
teiligte) seien als Mitbeteiligte mit Kosten- und Entschädigungsrisiko
und nicht als Beigeladene zu qualifizieren. Die Beigeladene 2 (Skygui-
de) sei ausserdem weder Hauptpartei noch Beigeladene (Nebenpar-
tei) des vorliegenden Verfahrens.
3.4 Die Beiladung ist im Verfahrensrecht des Bundes, das heisst im
VwVG, nicht geregelt (vgl. immerhin Art. 57 VwVG), in der Praxis aber
ohne Weiteres zugelassen. Eine Pflicht zur Beiladung oder, als Korre-
lat dazu, ein Anspruch auf Beiladung besteht nicht. Vielmehr entschei-
det das Gericht, wer als beteiligte Person einbezogen wird (vgl. zum
Ganzen Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-692/2008 vom
7. April 2008 E. 2 und A-6623/2008 vom 9. März 2009 E. 1.2.1; ISABELLE
HÄNER, in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfah-
ren [VwVG], Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Zürich 2008, N. 10 ff. zu
Art. 6 VwVG; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.2). Wer in einem
Beschwerdeverfahren nicht Partei ist, von dessen Ausgang aber in sei-
nen rechtlichen oder tatsächlichen Interessen unmittelbar berührt sein
kann, wird vom Bundesverwaltungsgericht praxisgemäss in der Form
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A-5646/2008
der Beiladung einbezogen. Die Beiladung bezweckt einerseits, die
Rechtskraft des anstehenden Entscheids auf die beigeladene Person
auszudehnen. Diese erlangt damit Parteistellung, wird aber nicht
Hauptpartei, sondern bloss Nebenpartei (vgl. Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts A-692/2008 vom 7. April 2008 E. 2). Ihr kommt keine
Verfügungsmacht über den Streitgegenstand zu. Andererseits kann
man den Zweck der Beiladung auch in der Gewährung des rechtlichen
Gehörs sehen (HÄNER, Beteiligte, a.a.O., Rz. 299). Die Beiladung ist im
Übrigen nur zulässig, wenn keine selbständige Anfechtung möglich
war. Ansonsten hat die Drittperson selber als Hauptpartei aufzutreten
(MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.2; HÄNER, Beteiligte, a.a.O.,
Rz. 301).
Während die Beigeladenen 1, 3, 4 und 5 auf deren Begehren in das
vorliegende Verfahren einbezogen wurden, lud das Bundesverwal-
tungsgericht Skyguide (Beigeladene 2) entsprechend seiner Praxis
von Amtes wegen bei. Allen Beigeladenen ist gemeinsam, dass sie
vom Ausgang dieses Verfahrens unmittelbar berührt sind. Es ist daher
im Interesse der einheitlichen Rechtsanwendung, dass die Rechtskraft
des Entscheides auch auf die beigeladenen Parteien erstreckt wird.
Gleichzeitig wird den Beigeladenen damit das rechtliche Gehör ge-
währt. Da der Ausgang der vorinstanzlichen Verfahren für die heutigen
Beigeladenen keinen Anlass für eine selbständige Anfechtung gab –
sie waren mit den Entscheiden des BAZL und des UVEK einverstan-
den –, sondern eine solche erst durch die erhobenen Beschwerden
notwendig wurde, kann ihnen nicht vorgeworfen werden, dass sie die
Verfügungen nicht selbständig angefochten haben.
3.5 Unique gilt somit im vorliegenden Verfahren formell betrachtet als
Beschwerdegegnerin, die Beigeladenen 1 bis 5 werden entgegen dem
Vorbringen der Beschwerdeführenden 2 als Beigeladene behandelt.
4.
4.1 Es stellt sich weiter die Frage, ob die Beschwerdeführenden legiti-
miert sind, die Verfügungen des BAZL und des UVEK vom 30. Juni
2008 anzufechten.
4.2 Die Legitimation der Beschwerdeführenden wird insbesondere von
der Beschwerdegegnerin und, anlässlich der Duplik, von den Beigela-
denen 4 und 5 bestritten, aber auch vom BAZL und der Beigelade-
nen 3 in Frage gestellt. Im Wesentlichen wird geltend gemacht, die Be-
schwerdegegnerin als Verfügungsadressatin habe selber keine Be-
Seite 15
A-5646/2008
schwerde gegen die Verweigerung des von ihr gestellten Gesuchs er-
hoben, mithin den vorinstanzlichen Entscheid akzeptiert. Eine Be-
schwerdeerhebung Dritter pro Verfügungsadressat, wie es vorliegend
geschehen sei, komme nur in Betracht, wenn der Dritte ein selbständi-
ges eigenes und unmittelbares Rechtsschutzinteresse an der Be-
schwerdeführung nachweisen könne. Dem Dritten müsse durch den
behördlichen Entscheid ein unmittelbarer Nachteil entstehen, was vor-
liegend offensichtlich nicht der Fall sei. Blieben die Verhältnisse, insbe-
sondere die Lärmbelastung, durch die Nichtgenehmigung gleich, ent-
stehe durch den Verzicht auf den gekröpften Nordanflug kein neuer
Nachteil. Abgesehen davon seien die aus dem Süden des Flughafens
stammenden Beschwerdeführenden, wenn überhaupt, höchstens mit-
telbar betroffen, indem infolge der Einführung des gekröpften Nordan-
flugs eine zeitweilige Entlastung des Südens am Morgen zu erwarten
gewesen wäre. Solche mittelbaren, das heisst faktischen Interessen
reichten aber klarerweise nicht zur Bejahung der Beschwerdelegitima-
tion. Ausserdem stünde es der Beschwerdegegnerin selbst bei einem
Obsiegen der Beschwerdeführenden nach wie vor frei, von der Geneh-
migung des gekröpften Nordanflugs Gebrauch zu machen. Auf die Be-
schwerden sei folglich nicht einzutreten.
4.3 Die Beschwerdeführenden 1 und 3 halten dem entgegen, aufgrund
der räumlichen Beziehung eine besondere Nähe zum Streitgegen-
stand zu haben. Als materielle Verfügungsadressaten erlitten sie direkt
aus der Nichtgenehmigung der Betriebsreglementsänderung und der
Plangenehmigung einen Nachteil. Daraus ergebe sich auch, dass sie
über ein eigenes schutzwürdiges, von jenem der formellen Verfü-
gungsadressatin unabhängiges Beschwerdeinteresse verfügen wür-
den. Ihre Anträge dienten den eigenen rechtlichen und tatsächlichen
Interessen, da die Genehmigung des gekröpften Nordanflugs mit einer
markanten Verbesserung der Wohnqualität in den betroffenen Gemein-
den, der gesundheitlichen Entlastung der Bevölkerung sowie einer
Wertsteigerung der betroffenen Liegenschaften einhergehe. Die Be-
schwerdeführenden seien überdies gemäss Art. 57 USG beschwerde-
berechtigt. Einige unter ihnen hätten sich am Einspracheverfahren
nicht beteiligt, weil sie die Beschränkung des neuen Anflugverfahrens
auf die erste Morgenstunde akzeptiert hätten. Nachdem nun aber das
BAZL den gekröpften Nordanflug abgelehnt habe, sei eine neue pro-
zessuale Situation entstanden. In diesem Verfahren könnten sich nun-
mehr auch diejenigen beteiligen, die dem Gesuch nicht (als zu wenig
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A-5646/2008
weit gehend) opponiert hätten und daher keine Veranlassung hatten,
Einsprache zu führen.
Die Beschwerdeführenden 2 halten fest, mehr als die Allgemeinheit
von der Nichtgenehmigung des gekröpften Nordanflugs betroffen zu
sein. Das neue Anflugverfahren würde den Beschwerdeführenden per
sofort rund 40 % Fluglärmentlastung bringen. Die Verweigerung des
gekröpften Nordanflugs stelle einen unmittelbaren Nachteil dar, weil
eine ganz wesentliche und zwingend kausale Voraussetzung für die
Abschaffung der Südanflüge nach den derzeit technischen, politischen
und verfahrensrechtlichen Möglichkeiten fehlen würde. Entgegen der
Auffassung der Beschwerdegegnerin sei nicht nur ein "neuer" Nachteil,
der direkt aus der Verfügung entspringe, relevant. Einerseits könnten
Dritte stets nur indirekt von einer Verfügung betroffen sein, weil ihnen
diese weder direkt Rechte einräume noch Pflichten auferlege. Ande-
rerseits bezweckten die kumulativen Voraussetzungen von Art. 48
VwVG in Bezug auf Drittbeschwerden in erster Linie den Ausschluss
der Popularbeschwerde. Das erforderliche unmittelbare Rechts-
schutzinteresse sei vorliegend gegeben, wenn Dritte durch die Nicht-
genehmigung des gekröpften Nordanflugs die bereits heute zu erlei-
denden Nachteile weiterhin erdulden müssten und wenn diese durch
die Genehmigung des gekröpften Nordanflugs entfallen würden.
4.4
4.4.1 Die Beschwerdelegitimation im Verfahren vor dem Bundesver-
waltungsgericht bestimmt sich nach Art. 48 VwVG. Danach ist zur Be-
schwerde berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenom-
men hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Abs. 1
Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist
(Abs. 1 Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung
oder Änderung hat (Abs. 1 Bst. c). Diese Voraussetzungen müssen ku-
mulativ erfüllt sein. Zur Beschwerde berechtigt sind ferner Personen,
Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz die-
ses Recht einräumt (Abs. 2). Die Beschwerdelegitimation ist von Am-
tes wegen zu prüfen, wobei die Beschwerdeführenden aufgrund ihrer
prozessualen Pflicht, die Beschwerde zu begründen, ihre Legitimation
zu substantiieren haben. Das Bundesverwaltungsgericht ist jedoch
nicht an ihre Vorbringen gebunden (vgl. Art. 62 Abs. 4 VwVG; HÄNER,
a.a.O., N. 2 zu Art. 48 VwVG).
Seite 17
A-5646/2008
Art. 48 Abs. 1 VwVG umschreibt die allgemeine Beschwerdebefugnis
übereinstimmend mit der Bestimmung von Art. 89 Abs. 1 des Bundes-
gerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110), welche die
Legitimation zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
ans Bundesgericht regelt. Die beiden Bestimmungen sind entspre-
chend auch in gleicher Weise auszulegen (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER,
a.a.O., Rz. 2.61) und die zum BGG ergangene Rechtsprechung und
die diesbezügliche Lehre können bei der Prüfung der Beschwerdelegi-
timation vor dem Bundesverwaltungsgericht beigezogen werden.
4.4.2 Fechten nicht der primäre Verfügungsadressat, sondern Drittper-
sonen die Verfügung an, verlangt die bundesgerichtliche Rechtspre-
chung, dass die Beschwerdeführenden durch den angefochtenen Ent-
scheid stärker als jedermann betroffen sind und in einer besonderen,
beachtenswerten und nahen Beziehung zur Streitsache stehen. Das
Interesse an der Aufhebung oder Änderung der Verfügung kann recht-
licher oder tatsächlicher Natur sein, doch muss es sich um eigene per-
sönliche Interessen der Beschwerdeführenden handeln; auf öffentliche
Interessen allein oder die Interessen Dritter können sie sich nicht be-
rufen. Das Interesse der Beschwerdeführenden ist schutzwürdig, wenn
ihre tatsächliche oder rechtliche Situation durch den Ausgang des Ver-
fahrens unmittelbar beeinflusst werden kann, das heisst wenn sie
durch das Beschwerdeverfahren einen materiellen oder ideellen Nach-
teil von sich abwenden oder aus diesem einen praktischen Nutzen zie-
hen können. Diese Anforderungen sollen die im schweizerischen
Recht grundsätzlich nicht vorgesehene Popularbeschwerde aus-
schliessen (vgl. zum Ganzen BGE 131 II 587 E. 2 und 3, BGE 131 II
649 E. 3.1, BGE 130 V 560 E. 3.3, BGE 125 I 7 E. 3c, BGE 123 II 376
E. 2, BGE 121 II 176 E. 2a).
Im Gegensatz zu den primären Verfügungsadressaten werden Dritte
durch die Verfügung als solche definitionsgemäss insofern nicht be-
rührt, als diese ihnen nicht direkt Rechte einräumt oder Pflichten auf-
erlegt. Sie sind stets nur indirekt von der Verfügung betroffen (BERNHARD
WALDMANN, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, Basel 2008,
N. 19 zu Art. 89 BGG; HÄNER, a.a.O., N. 12 zu Art. 48 VwVG). Bei der
Beurteilung der Intensität der Betroffenheit ist danach zu unterschei-
den, ob das Rechtsmittel gegen eine die Verfügungsadressatin be-
günstigende Verfügung gerichtet ist (Drittbeschwerde contra
Adressat), oder ob es – wie vorliegend – zu Gunsten der Verfügungs-
adressatin erhoben werden soll (Drittbeschwerde pro Adressat; Urteil
Seite 18
A-5646/2008
des Bundesverwaltungsgerichts B-2233/2006 vom 30. Mai 2007
E. 1.3.1; WALDMANN, a.a.O., N. 19 zu Art. 89 BGG).
4.4.3 Bei der Drittbeschwerde pro Adressat besteht die Belastung ent-
weder darin, dass dem Verfügungsadressaten eine Verpflichtung auf-
erlegt oder häufiger noch dass ihm eine Leistung ganz oder teilweise
versagt wird. Mithin ist, anders gesagt, zunächst nur der materielle
Verfügungsadressat unmittelbar beschwert, nicht aber ist es, oder je-
denfalls nicht zum vorneherein im gleichen Masse, ausserdem noch
ein Dritter (GYGI, a.a.O., S. 161).
In der Lehre ist umstritten, ob die Drittbeschwerde zugunsten des Ver-
fügungsadressaten zulässig ist, wenn der Verfügungsadressat selber
auf eine Anfechtung verzichtet. Mehrheitlich wird die Auffassung ver-
treten, dass eine solche dem Grundsatz nach nicht zulässig und nur
ausnahmsweise in engem Rahmen möglich sein soll. Die Beschwerde-
erhebung bedürfe dabei einer besonderen Rechtfertigung. So müsse
der Dritte ein selbständiges, eigenes Anfechtungsinteresse für sich in
Anspruch nehmen können, also in qualifiziertem Mass selber betroffen
sein. Dies sei anzunehmen, wenn die Verfügung für den Dritten einen
unmittelbaren Nachteil bedeute. Bloss mittelbare, faktische Interessen
an der Aufhebung oder Änderung der Verfügung würden hingegen
nicht ausreichen. Ein unmittelbarer Nachteil liege aber auch nicht be-
reits vor, wenn das dem Verfügungsadressaten auferlegte Handeln un-
günstige Folgen für den Dritten zeitige (ALAIN WURZBURGER, in: Cor-
boz/Wurzburger/Ferrari/Frésard/Aubry Girardin, Commentaire de la
LTF [Loi sur le Tribunal fédéral], Berne 2009, Art. 89 N. 35; MARKUS
MÜLLER, Bernische Verwaltungsrechtspflege, Bern 2008, S. 161; THOMAS
MERKLI/ARTHUR AESCHLIMANN/RUTH HERZOG, Kommentar zum Gesetz über
die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, zu Art. 65,
N. 10, S. 436; RENÉ RHINOW/HEINRICH KOLLER/CHRISTINA KISS, Öffentliches
Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel/Frankfurt
a.M. 1996, Rz. 1277; GYGI, a.a.O., S. 161 f.; ev. weitergehend
WALDMANN, a.a.O., N. 28 zu Art. 89 BGG).
Eine Mindermeinung erachtet demgegenüber die Drittbeschwerde zu-
gunsten des Verfügungsadressaten, wenn dieser auf eine Anfechtung
verzichtet, für nicht zulässig, dies jedenfalls insoweit, als der Dritte
gleichgeartete Interessen wie der Verfügungsadressat verfolge. Denn
der Dritte würde damit etwas anstreben, was seiner Dispositionsbefug-
nis entzogen sei und nur dem Verfügungsadressaten selber zustehe
Seite 19
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(VERA MARANTELLI-SONANINI/SAID HUBER, in: Waldmann/Weissenberger,
Praxiskommentar VwVG, Zürich 2009, Art. 48 VwVG N. 34; HANSJÖRG
SEILER/NICOLAS VON WERDT/ANDREAS GÜNGERICH, Bundesgerichtsgesetz
[BGG]: Bundesgesetz über das Bundesgericht, Handkommentar, Bern
2007, N. 30 f. zu Art. 89 BGG).
4.4.4 Gemäss bundesgerichtlicher Praxis kommt – wenn der Verfü-
gungsadressat selbst kein Rechtsmittel ergreift – die Legitimation des
Dritten ausserhalb förmlicher gesetzlicher Anerkennung nur in Be-
tracht, wenn der Dritte ein spezifisches Rechtsschutzinteresse an der
Beschwerdeführung hat, welches nur bejaht wird, wenn er ein unmit-
telbares und konkretes Interesse an der Aufhebung oder Änderung der
Verfügung hat oder eine spezifische, besonders nahe Beziehung zur
Streitsache für sich in Anspruch nehmen kann (BGE 133 V 188
E. 4.3.3). Erforderlich ist, dass dem Drittbeschwerdeführer durch die
strittige Verfügung ein unmittelbarer Nachteil droht (BGE 130 V 560
E. 4.1). Die höchstrichterliche Rechtsprechung ist insgesamt stark
ausdifferenziert und nicht immer leicht durchschaubar (so schon FRITZ
GYGI, Vom Beschwerderecht in der Bundesverwaltungsrechtspflege, in:
recht 1986 S. 8 ff.).
Das Bundesgericht lässt die Beschwerde des nicht formellen Verfü-
gungsadressaten zunächst dann zu, wenn diesem im strittigen Ent-
scheid direkt Rechte zugesprochen oder Pflichten auferlegt werden,
etwa dem Anwalt, der in eigenem Namen gegen die Festsetzung des
Honorars im Rahmen der unentgeltlichen Verbeiständung Beschwerde
führen kann (BGE 110 V 360 E. 2). Bei Lichte betrachtet ist der Anwalt
hier aber ebenfalls (materieller) Verfügungsadressat, weshalb es sich
in Tat und Wahrheit gar nicht um einen Fall der Drittbeschwerde han-
delt. Legitimiert ist sodann, wer die Verletzung von Rechtsnormen gel-
tend machen kann, die seinem eigenen Schutz dienen; dies trifft zu für
einen minderjährigen Vertretenen sowie dessen gesetzliche Vertrete-
rin, die sich in eigenem Namen gegen eine Verfügung zur Wehr setzen
dürfen, mit welcher ihrem Anwalt die Zustellung der Akten an dessen
eigenes Domizil verweigert wird, denn die strafprozessualen Bestim-
mungen dienen dem Schutz des Angeklagten (BGE 122 I 109 E. 1b).
Soweit ersichtlich ist darüber hinaus die Drittbeschwerde pro Adressat
ohne gleichzeitige Beschwerde des Adressaten selbst nur dann zuläs-
sig, wenn der angefochtene Hoheitsakt die Rechtsposition des Dritten
unmittelbar verschlechtert. In diese Kategorie fällt etwa der Notar, der
Seite 20
A-5646/2008
den Entscheid über die Nicht-Eintragbarkeit einer Kaufrechtsvereinba-
rung in das Grundbuch anfechten kann, weil er die Abweisung der An-
meldung gegenüber seinem Klienten haftungsrechtlich zu verantwor-
ten hat (BGE 116 II 136 E. 5), oder der Arbeitgeber, der die Verweige-
rung von Taggeldleistungen der Arbeitslosenversicherung, der obliga-
torischen Unfallversicherung oder der Krankentaggeldversicherung für
seinen Arbeitnehmer selbständig anfechten kann, weil diese Leistun-
gen von Gesetzes wegen Einfluss auf seine Lohnfortzahlungspflicht
haben (vgl. die Hinweise in BGE 130 V 560 E. 4.1; vgl. auch BGE 107
Ib 43 E. 1c und d betreffend die Beschwerdelegitimation einer Bank
gegen den Widerruf zugesicherter Bundeshilfen für ein Gebäude, für
dessen Errichtung die Bank Kredite gewährt hatte). Ebenfalls bejaht
hat das Bundesgericht die Befugnis der Sozialhilfebehörden, leis-
tungsablehnende Verfügungen des Sozialversicherungsträgers anzu-
fechten. Dies freilich nicht bereits wegen des allgemeinen finanziellen
Interesses, das als bloss mittelbar und deshalb ungenügend erachtet
wurde, sondern wegen des Umstands, dass die Krankenversicherer im
Falle des Zahlungsverzugs die entsprechenden Leistungen direkt bei
der Sozialhilfebehörde einforderten (BGE 133 V 188 E. 5).
Alle anderen faktischen Interessen eines Dritten, einen Nachteil abzu-
wenden, hat das Bundesgericht als bloss mittelbar oder zu wenig spe-
zifisch beurteilt, um die Beschwerde pro Adressat zuzulassen, wenn
der Verfügungsadressat selbst sich mit dem abschlägigen Entscheid
abgefunden hatte. So trifft das gegenüber einem Anwalt aus disziplina-
rischen Gründen verhängte Verbot, einen langjährigen Mandanten wei-
terhin zu vertreten, Letzteren nur mittelbar, denn die disziplinarrechtli-
chen Bestimmungen bezwecken die korrekte Berufsausübung der An-
wälte sicherzustellen. Dem Mandanten bleibt es aus diesem Grunde
verwehrt, den Aufsichtsentscheid anzufechten (BGE 135 II 145 E. 6.2).
Gleich verhält es sich hinsichtlich eines Architekten oder eines Gene-
ralunternehmers, die beide nicht befugt sind, gegen die Verweigerung
einer Baubewilligung Beschwerde zu führen (vgl. BGE 99 Ib 377
E. 1b). Das Bundesgericht verneinte auch die Legitimation des Mie-
ters, Beschwerde gegen eine Verfügung zu erheben, mit welcher der
Verkauf der von ihm belegten Wohnung an eine Person im Ausland be-
willigt worden war, um damit eine Kündigung seines Mietverhältnisses
zu verhindern (BGE 131 II 649 E. 3.4), oder des Lieferanten, einen ne-
gativen Vergabeentscheid anzufechten, der seinen Abnehmer betraf
(Urteil 2P.42/2001 vom 8. Juni 2001, veröffentlicht in ZBl 2002
S. 146 ff., E. 2e/bb). Ebenso wurde das Anfechtungsinteresse des Ar-
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beitgebers gegen den für seinen Arbeitnehmer abschlägigen Ent-
scheid der IV-Stelle verneint. Das faktische, wirtschaftliche Interesse,
dass die Lohnfortzahlungspflicht im Umfang der zugesprochenen Ren-
te entfalle, genüge nicht als eigenes Interesse des Arbeitgebers (BGE
130 V 560 E. 4.1).
In der kantonalen Rechtsprechung zum Bau- und Planungsrecht
schliesslich werden Drittbeschwerden pro Adressat regelmässig nicht
zugelassen, wenn der Adressat selbst kein Rechtsmittel ergreift. Ficht
ein Baugesuchsteller einen negativen Bauentscheid nicht an, wird dies
als Verzicht resp. Rückzug des Gesuchs interpretiert, mit der Folge,
dass auf Drittbeschwerden mangels Rechtsschutzinteresses nicht ein-
getreten wird (Bernische Verwaltungsrechtsprechung [BVR] 1982
S. 83, BVR 1991 S. 352 f.; Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons
Zürich vom 1. Februar 1990, publiziert in Schweizerisches Zentralblatt
für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 1991 S. 83 E. 2b; vgl. dazu auch
ALDO ZAUGG/PETER LUDWIG, Baugesetz des Kantons Bern, Kommentar,
Band I, Bern 2007, N. 4 zu Art. 40).
4.4.5 Es kann somit festgehalten werden, dass Rechtsprechung und
Lehre die Drittbeschwerde pro Verfügungsadressat, wenn dieser sel-
ber die Verfügung nicht anficht, nur ausnahmsweise und nur in engem
Rahmen für zulässig erachten. Verlangt wird, dass dem Dritten aus der
angefochtenen Verfügung ein unmittelbarer Nachteil erwächst (BGE
134 V 153 E. 5.3.2).
4.5
4.5.1 Die Beschwerdeführenden, die aus dem Süden des Flughafens
Zürich stammen, machen zu Recht geltend, stärker als die Allgemein-
heit vom Flughafen und insbesondere von dessen Lärmimmissionen
betroffen zu sein. Die Einführung des neuen Anflugverfahrens könnte
für sie bei gegebenen Wetterbedingungen zu einer Entlastung von
Lärmimmissionen während einer Stunde führen. Allerdings erscheint
fraglich, ob dieses Interesse dem Erfordernis der Unmittelbarkeit im
Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung und Lehre genügt. Ein
solcher liegt nicht bereits dann vor, wenn das dem Verfügungsadressa-
ten auferlegte Handeln ungünstige Folgen für einen Dritten zeitigt (vgl.
dazu oben E. 4.4.3 und E. 4.4.4).
4.5.2 Die Legitimation der Beschwerdeführenden scheitert aber jeden-
falls daran, dass ihnen durch die streitigen Verfügungen kein unmittel-
barer Nachteil entsteht, der ihr Interesse schutzwürdig erscheinen lie-
Seite 22
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sse. Wie die Beschwerdegegnerin zu Recht ausführt, ändert die Nicht-
genehmigung des gekröpften Nordanflugs an der heutigen Situation im
Süden des Flughafens Zürich nichts; das bedeutet auch, dass die
durch die Südanflüge bewirkten Umweltbelastungen weder verringert
noch vestärkt wurden. Mit anderen Worten hätte erst die Einführung
des neuen Anflugverfahrens für die Beschwerdeführenden einen Vor-
teil gebracht. Mit der Nichtgenehmigung des neuen Anflugverfahrens
ist den Beschwerdeführenden noch kein Nachteil entstanden, sondern
lediglich die Möglichkeit entgangen, einen Vorteil zu erstreiten. Dies
entspricht indes nicht der Funktion der Drittbeschwerde pro Adressat
im Verwaltungsprozess des Bundes. Zweck dieses Rechtsmittels ist
bloss, einen drohenden Nachteil abzuwenden, nicht aber durch die au-
tonome Weiterführung des Prozesses, den der Verfügungsadressat
selbst nicht führen will, einen Vorteil für sich zu erstreiten.
4.5.3 Demnach ist vorliegend den Beschwerdeführenden durch die
Nichtgenehmigung des gekröpften Nordanflugverfahrens kein Nachteil
entstanden, der ein im Sinne der dargelegten Rechtsprechung genü-
gendes Rechtsschutzinteresse begründen würde.
4.6 Zu demselben Ergebnis führt auch die Anwendung der Dispositi-
onsmaxime auf das vorliegende Verfahren, das nicht durch das BAZL
von Amtes wegen, sondern durch Gesuch der Unique eingeleitet wur-
de.
4.6.1 Gilt in einem Verfahren die Dispositionsmaxime, werden die ent-
sprechenden Handlungen von den Parteien selbst vorgenommen. Die-
se lösen das Verfahren aus, bestimmen mit ihren Begehren dessen
Streitgegenstand und können es durch Anerkennung, Vergleich oder
Rückzug des Begehrens beenden (PETRA HAUSER/ADRIAN MATTLE, Repeti-
torium Öffentliches Prozessrecht, Zürich 2007, S. 29; ALFRED
KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege
des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 102). Verzichtet der Verfügungs-
adressat auf eine Anfechtung, fehlt es grundsätzlich am Rechtsschutz-
interesse des Dritten, sich auf eigene Faust für den Adressaten einzu-
setzen; denn selbst wenn der Dritte obsiegen würde, stünde es dem
Adressaten frei, auf den mit dem erstrittenen Rechtsmittelentscheid
eingeräumten Vorteil zu verzichten (HÄNER, Beteiligte, a.a.O., Rz. 767).
Ficht beispielsweise der Baugesuchsteller einen Bauabschlag nicht
an, sind Dritte, die an der Realisierung der Baute ein Interesse haben
könnten, nicht legitimiert, da sie gegen den Willen des Bauherrn ohne-
Seite 23
A-5646/2008
hin nicht erreichen könnten, dass die Baute errichtet wird (vgl. zur
Rechtsprechung oben E. 4.4.4; SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, a.a.O., zu
Art. 89 BGG Rz. 29; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.78 Fn.
232; ALDO ZAUGG/PETER LUDWIG, a.a.O., N. 4 zu Art. 40; ALFRED KÖLZ/JÜRG
BOSSHART/MARTIN RÖHL, VRG, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflege-
gesetz des Kantons Zürich, 2. Aufl., Zürich 1999, § 21 Rz. 49 und 64;
MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, a.a.O., zu Art. 65, N. 10, S. 436).
4.6.2 Gleich verhält es sich hier: Unique hat die negativen Genehmi-
gungsentscheide des BAZL und des UVEK nicht angefochten. Da-
durch hat sie implizit – und im Rahmen ihrer Eingaben im vorliegenden
Beschwerdeverfahren darüberhinaus explizit – zu erkennen gegeben,
nicht mehr am ursprünglichen Gesuch festzuhalten. Mit dem Verzicht
auf eine Anfechtung der Verfügungen hat sie somit das von ihr einge-
leitete Verfahren beendet. Diese allgemeinen Grundsätze müssen vor-
liegend umso mehr gelten, als Art. 36c Abs. 3 LFG das Verfahren zur
Genehmigung des Betriebsreglements ausdrücklich regelt. Demnach
steht die Eröffnung eines Verfahrens – neben dem BAZL, das als Auf-
sichtsbehörde gemäss Art. 26 VIL die Anpassung des Betriebsregle-
ments verfügen kann – ausschliesslich dem Flugplatzhalter zu. Auch
hier müssen sich die Beschwerdeführenden entgegenhalten lassen,
dass sie im Verfahren zur Genehmigung eines Betriebsreglements,
das, von obiger Ausnahme abgesehen, ausschliesslich durch den
Flughafenbetreiber in Gang gesetzt werden kann, nicht mehr erreichen
können, als was sie aus eigener Initiative erstreiten könnten.
Nicht anders verhält es sich in Bezug auf die Beschwerden gegen die
Verfügung des UVEK betreffend Plangenehmigung und Änderung des
Sicherheitszonenplans. In diesen Verfahren, wo es um die Errichtung
dreier neuer Hindernisfeuer auf 37 m hohen Masten und damit verbun-
den um die temporäre Rodung mehrerer hundert m² Wald geht, kann
ohne Weiteres auf die Rechtsprechung zur Unzulässigkeit der Drittbe-
schwerde pro Adressat ohne dessen gleichzeitige Beschwerdeführung
im Bau- und Planungsrecht verwiesen werden (vgl. oben E. 4.4.4 am
Ende). Es erscheint auch hier kaum denkbar, Unique die Bau- und Ro-
dungsbewilligung aufzuzwingen, die zu erstreiten sie bereits verzichtet
hat. Somit kann auch auf die Beschwerden gegen den Entscheid des
UVEK mangels Legitimation der Beschwerdeführenden zur Drittbe-
schwerde nicht eingetreten werden.
Seite 24
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5.
Die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführenden ist somit auf-
grund fehlenden Rechtsschutzinteresses zur Erhebung einer Drittbe-
schwerde zu verneinen. Auf die Beschwerden ist daher nicht einzutre-
ten. Wie die nachfolgenden Erwägungen zeigen, wären diese aber
auch im Falle eines Eintretens materiell abzuweisen gewesen.
6.
6.1 Art. 25 Abs. 1 VIL zählt die Voraussetzungen auf, die erfüllt sein
müssen, damit das Betriebsreglement oder Änderungen desselben ge-
nehmigt werden. So muss der Inhalt den Zielen und Vorgaben des
Sachplans Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) entsprechen (Bst. a), müs-
sen die Vorgaben der Betriebskonzession oder Betriebsbewilligung
und der Plangenehmigung umgesetzt (Bst. b), die luftfahrtspezifischen
Anforderungen sowie die Anforderungen der Raumplanung und des
Umwelt-, Natur- und Heimatschutzes erfüllt sein (Bst. c), der Lärmbe-
lastungskataster festgesetzt werden können (Bst. d), bei Flughäfen die
Sicherheitszonenpläne öffentlich aufliegen bzw. bei Flugfeldern der
Hindernisbegrenzungsflächen-Kataster festgesetzt werden können
(Bst. e) sowie die Voraussetzungen für die Gewährleistung der Sicher-
heit gemäss Art. 23a erfüllt sein (Bst. f).
6.2 Das BAZL hat die Genehmigungsfähigkeit des gekröpften Nordan-
flugs an folgenden Grundsätzen gemessen:
• Es sollen umweltmässig optimierte Verfahren angewendet wer-
den.
• Das Verfahren muss dem Betrieb eines Interkontinentalflugha-
fens entsprechen. Das heisst: Der Anflug muss für jeden Piloten
ohne Zusatzausbildung und für jedes Flugzeug ohne Zusatzaus-
rüstung anwendbar sein (auch für einen Piloten, der z.B. nach
12-stündigem Flug aus Fernost erstmals in Zürich landet).
• Das Verfahren darf für Piloten nicht zu einer übermässigen Ar-
beitsbelastung führen.
• Die Sicherheit des Verfahrens muss nachgewiesen sein.
• Es gilt der aus dem luftfahrtpolitischen Bericht fliessende Grund-
satz der Anwendung der "Best Practice": Im konkreten Anwen-
dungsfall soll das Verfahren mit dem höchsten Sicherheitsstan-
dard angewendet werden ("Best Use of Equipment").
• Die Kapazität soll der Funktion des Flughafens genügen und der
Flughafenbetrieb soll eine hohe Stabilität aufweisen.
Dabei ist es zum Ergebnis gekommen, dass der gekröpfte Nordanflug
grundsätzlich fliegbar sei und die sicherheitstechnischen Minimalanfor-
derungen erfülle. Indessen verfüge der Flughafen Zürich mit den bei-
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den ILS-Anflugverfahren auf die Pisten 14 und 34 über Anflüge, die
substantiell sicherer seien. Dem Grundsatz des Best Use of Equip-
ment folgend sei bei Vorliegen zweier Anflugverfahren jener Anflug an-
zuwenden, der dem höchst möglichen Sicherheitsstandard entspreche.
Daher – und weil keine anderen zwingenden Gründe eine Genehmi-
gung erforderten – könne gestützt auf die Sicherheitsbeurteilung der
gekröpfte Nordanflug nicht genehmigt werden.
7.
Das BAZL hat die im Auftrag der Beschwerdegegnerin durch Skyguide
erstellten Sicherheitsnachweise nach den Vorgaben der ICAO und Eu-
rocontrol hinsichtlich PANS-OPS (ICAO DOC 8168), Infrastruktur
(ICAO Annex 14 Volume 1), Luftraum und operationelle Aspekte ge-
prüft. Dabei gelangte es zum Schluss, dass das Anflugverfahren sich
insofern als normenkonform erweise, als aufgrund des Berichts PANS-
OPS der Skyguide, mit welchem die ICAO-Normenkonformität des An-
flugverfahrens betreffend Gestaltung und Hindernis- resp. Terrainab-
stände nachgewiesen werde, ein genügender Sicherheitsstand beste-
he. Ebenso hielt es fest, seien aufgrund der vorliegenden Nachweise
und der getroffenen Massnahmen die festgestellten Abweichungen
von den Normen betreffend die Infrastruktur akzeptabel. Die operatio-
nellen Aspekte würden ebenfalls nicht gegen die Normenkonformität
des gekröpften Nordanflugs sprechen. Insgesamt erfülle dieser daher
die Mindest-Sicherheitsvorgaben und sei – isoliert als allein stehendes
Verfahren betrachtet – fliegbar und sicher. Die Assessierung der Integ-
ration in die bestehenden Anflugkonzepte stehe noch aus, dies würde
jedoch im Falle einer Genehmigung des Anflugs höchstens zu zusätzli-
chen Einschränkungen mit weiteren Beeinträchtigungen der Kapazität
führen, nicht aber eine Einführung verunmöglichen.
Das BAZL hält aber auch fest, dass es sich beim Anflugverfahren für
den gekröpften Nordanflug um ein Unikat handle. Das damit verbunde-
ne Absturzrisiko lasse sich deshalb nicht einfach mittels anerkannter
Berechnungsmodelle ermitteln und mit anderen (insbesondere Präzisi-
ons-) Anflugverfahren vergleichen. Rechnerischen Vergleichen zufolge
sei das Absturzrisiko bei Nicht-Präzisionsanflügen gegenüber Präzisi-
onsanflügen deutlich – je nach Studie um den Faktor 1.72 bis 4.1 –
wahrscheinlicher. Mit Genehmigung des gekröpften Nordanflugs würde
folglich ein Verfahren eingeführt, das ein deutlich höheres Absturzrisi-
ko aufweise als die bereits bestehenden ILS-Anflugverfahren auf die
Pisten 14 und 34. Der Flughafen Zürich werde gerade zwischen 6 und
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7 Uhr morgens, wenn der gekröpfte Nordanflug zum Einsatz kommen
soll, von Langstreckenflugzeugen mit Besatzungen aus aller Welt an-
geflogen. Zu dieser Zeit sei es in Zürich mehrheitlich dunkel oder
dämmrig oder die Besatzungen würden vor Einleitung der Kurve in
Richtung der aufgehenden und noch tief stehenden Sonne fliegen.
Dies stelle für die Piloten eine erhöhte Arbeitslast mit entsprechend
höherer Fehleranfälligkeit dar. Der gekröpfte Nordanflug sei somit an-
spruchsvoller, komplexer und damit unter Sicherheitsgesichtspunkten
risikobehafteter, so dass er einem ILS-Anflug im direkten Vergleich klar
unterliege. Dessen Genehmigung würde daher der erwähnten Praxis
und dem politischen Auftrag des BAZL, in der schweizerischen Luft-
fahrt grösstmögliche Sicherheit zu gewährleisten, widersprechen.
Eine Verbesserung der Lärmsituation – die vorliegend indessen ohne-
hin nicht gegeben sei – erachtet das BAZL nicht als zwingenden
Grund, eine Genehmigung auszusprechen. Ebensowenig würden Ka-
pazitätsgründe für den gekröpften Nordanflug sprechen. Denn die Ein-
führung des gekröpften Nordanflugs würde zu einer Reduktion der Ka-
pazität führen, was für den Flughafen Zürich mit Drehkreuzfunktion für
den internationalen und interkontinentalen Flugverkehr nicht hinnehm-
bar sei.
8.
8.1 Gemäss Art. 25 Abs. 1 Bst. c VIL müssen die luftfahrtspezifischen
Anforderungen erfüllt sein, damit ein Betriebsreglement bzw. dessen
Änderungen vom BAZL genehmigt werden können. Aus Art. 3 VIL er-
gibt sich, dass die Gewährung der Sicherheit für Personen und Sa-
chen die hauptsächliche luftfahrtspezifische Anforderung ist. Über-
haupt ist beim Betrieb eines Flughafens die Gewährung der Sicherheit
das zentrale Interesse, das den Interessen an Mobilität und Wirtschaft,
am Umweltschutz und an der Raumplanung vorgeht. Auch bei geneh-
migungsfreien Vorhaben und Nebenanlagen ist deshalb eine luft-
fahrtspezifische Prüfung vorzunehmen (vgl. Art. 9 VIL). Diese klare Pri-
orisierung der Sicherheitsinteressen bestätigen auch die Urteile des
Bundesgerichts, die es zum Flughafen Zürich bis anhin im summari-
schen Verfahren gefällt hat (vgl. Hinweise in: BVGE 2008/17 E. 17.4.1;
KASPAR PLÜSS, Öffentliche Interessen im Zusammenhang mit dem Be-
trieb von Flughäfen, Zürich 2007, S. 224 f., 240).
8.2 Diese Rechtsprechung ist auch im vorliegenden Fall zu berück-
sichtigen. Das BAZL als zuständige Fachbehörde hat die Sicherheits-
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prüfungen, die Skyguide durchgeführt hat, unter Berufung auf den im
Luftfahrtpolitischen Bericht des Bundesrates vom 10. Dezember 2004
festgehaltenen Grundsatz des "Best Practice" untersucht. Nach die-
sem Grundsatz sind – sofern es sachlich angezeigt ist und der Gesetz-
geber einen Spielraum lässt – im Hinblick auf eine Optimierung der
Luftfahrtsicherheit Normen anzuwenden, die den aktuellen Stand der
Technik widerspiegeln. Der Grundsatz verlangt zudem, dass von vor-
handenen Sicherheitsausrüstungen bestmöglich Gebrauch gemacht
wird ("Best Use of Equipment"). Das BAZL schliesst daher, dass in Be-
zug auf Anflugverfahren mit auf den modernsten Stand gebrachten
Verfahren zu operieren ist. Des Weiteren legt es ausführlich und nach-
vollziehbar dar, weshalb das geplante Anflugverfahren gekröpfter
Nordanflug zwar grundsätzlich fliegbar ist, dennoch dem Auftrag,
grösstmögliche Sicherheit zu gewährleisten, widerspricht und daher
nicht genehmigt werden kann.
8.3 Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die Angemessenheit be-
hördlichen Handelns an sich frei (Art. 49 VwVG), übt jedoch dort Zu-
rückhaltung aus und greift nicht ohne Not in Ermessensentscheide der
Vorinstanz ein, wenn es um die Beurteilung technischer oder wirt-
schaftlicher Spezialfragen geht, in denen die Vorinstanz über ein be-
sonderes Fachwissen verfügt (vgl. BGE 133 II 35 E. 3 mit Hinweisen;
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.154). Vorliegend sieht es kei-
nen Anlass, in sicherheitstechnischen Belangen von den Erkenntnis-
sen der zuständigen Fachbehörde abzuweichen oder eigene Ermittlun-
gen vorzunehmen. Es ist weder ersichtlich noch wird von den Be-
schwerdeführenden substantiiert dargelegt, inwiefern das BAZL von
dem ihm zustehenden Ermessen falschen Gebrauch gemacht haben
könnte. Das Interesse an grösstmöglicher Sicherheit geniesst praxis-
gemäss Vorrang vor anderen Interessen. Insofern kann den Beschwer-
deführenden auch nicht gefolgt werden, wenn sie dem BAZL vorwer-
fen, eine eigentliche Interessenabwägung unterlassen zu haben und
eine unzulässige Gesamtwürdigung vorzunehmen, und geltend ma-
chen, die Genehmigungsgrundsätze seien zu restriktiv und es würden
zu hohe Sicherheitsanforderungen gestellt.
Sind die Voraussetzungen zur Sicherstellung der Flugsicherheit nicht
gegeben, vermögen umweltrechtliche oder raumplanerische Aspekte
den Anflug nicht zu rechtfertigen (vgl. auch Art. 11 Abs. 2 USG, wo-
nach Emissionen auch im Rahmen der Vorsorge nur so weit zu be-
grenzen sind, als dies technisch und betrieblich möglich und wirt-
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schaftlich tragbar ist). Genauso kann auch die Kapazität des Anflug-
verfahrens nicht ausschlaggebend sein. Selbst wenn daher mit Bezug
auf die Auswirkungen des gekröpften Nordanflugs auf die Lärmsituati-
on oder die Kapazität eine vom BAZL abweichende Würdigung vertre-
ten werden könnte, würde dies nichts daran ändern, dass dieses An-
flugverfahren aus Sicherheitsgründen nicht genehmigt werden könnte.
Insbesondere ist das Bundesverwaltungsgericht gemäss bundesge-
richtlicher Rechtsprechung weder Oberplanungsbehörde noch Auf-
sichtsinstanz in Umweltschutzsachen oder, wie im konkreten Fall, in
Flugverfahren. Als richterliche Behörde darf es daher nicht sein eige-
nes Gutdünken an die Stelle des Ermessens der fachkundigen Verwal-
tungsbehörde setzen, zumal vorliegend einerseits mehrere Lösungen
möglich und rechtmässig erscheinen und andererseits Spielraum für
Verwaltungsermessen besteht (vgl. BGE 129 II 331 E. 3.2;
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.156).
9.
Die Beschwerdeführenden bringen vor, das BAZL habe anlässlich der
Sicherheitsprüfung das potentielle Schadensausmass bei einem Ab-
sturz nicht berücksichtigt. Dieses sei beim gekröpften Nordanflug er-
heblich geringer als bei einem Absturz über dichtest besiedeltes Ge-
biet im Süden des Flughafens.
Diesem Vorwurf entgegnet das BAZL, das potentielle Schadensaus-
mass lasse sich im Gegensatz zum Absturzrisiko nicht mit standardi-
sierten, international anerkannten Methoden ermitteln. In den massge-
benden Normenwerken der ICAO und Eurocontrol fänden sich keine
derartigen Vorgaben. Eine diesen Normen genügende Sicherheitsana-
lyse müsse sich somit auf die auch im vorliegenden Fall vorgenomme-
nen Untersuchungen beschränken.
Wie in vorstehender Erwägung dargelegt (oben E. 8.3), auferlegt sich
das Bundesverwaltungsgericht in Fragen technischer Natur praxisge-
mäss eine gewisse Zurückhaltung. Daher sieht es auch in Bezug auf
die Rüge der Beschwerdeführenden, das Schadenspotential bei einem
Absturz sei zu Unrecht nicht berücksichtigt worden, keinen Anlass, von
den Ausführungen des BAZL als zuständige Fachbehörde abzuwei-
chen. Insbesondere erscheint es als nachvollziehbar, standardisierte
Methoden zur Bestimmung des Risikos dort anzuwenden, wo sie zur
Verfügung stehen, auch wenn damit nicht alle Aspekte eines Scha-
densereignisses erfasst werden können. Diesbezüglich ist den Be-
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schwerdeführenden auch entgegen zu halten, dass ein Flugzeugab-
sturz im Rahmen eines Südanflugs nicht zwingend über dicht besie-
deltem Gebiet erfolgen würde – auch wenn bei diesem Anflugverfah-
ren das entsprechende Risiko höher sein mag – und deshalb nicht
ohne Weiteres von maximalen Personenschäden ausgegangen wer-
den muss. Insgesamt sind nach Auffassung des Gerichts keine Anzei-
chen einer ungenügenden Sicherheitsprüfung auszumachen; die ent-
sprechenden Rügen laufen daher ins Leere.
10.
Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass den Beschwerdefüh-
renden aus den angefochtenen Verfügungen kein unmittelbarer Nach-
teil erwächst. Sie verfügen daher nicht über ein schutzwürdiges Inter-
esse, das sie zur Erhebung einer Drittbeschwerde gegen die von der
Verfügungsadressatin nicht angefochtenen Verfügungen des BAZL und
des UVEK legitimieren würde. Auf die Beschwerden kann folglich nicht
eingetreten werden. Im Übrigen wären diese aber ohnehin aus materi-
ellen Gründen abzuweisen gewesen, da für das Bundesverwaltungs-
gericht kein Anlass bestanden hätte, an der Sicherheitsbeurteilung des
BAZL zu zweifeln. Dieses hat als zuständige Fachbehörde das zur Ge-
nehmigung beantragte Anflugverfahren des gekröpften Nordanflugs
zwar für grundsätzlich fliegbar, dennoch als zu unsicher eingestuft und
deshalb zu Recht nicht genehmigt. Durch die Nichtgenehmigung der
Betriebsreglementsänderung sind auch die Plangenehmigung und die
Änderung des Sicherheitszonenplans überflüssig geworden, weshalb
das UVEK die Genehmigungen zu Recht verweigert hat. Auch der An-
trag der Beigeladenen 4 und 5 auf Durchführung eines Augenscheins
wäre im Rahmen einer antizipierten Beweiswürdigung abzuweisen ge-
wesen, da – wie gesehen – aufgrund der Aktenlage hätte entschieden
werden können.
11.
Bei diesem Verfahrensausgang gelten die Beschwerdeführenden als
unterliegend, weshalb sie nach Art. 63 Abs. 1 VwVG die Kosten dieses
Verfahrens zu tragen haben. Keine Kosten können den beschwerde-
führenden Gemeinden auferlegt werden, da sich der Streit nicht um
ihre vermögensrechtlichen Interessen dreht (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
Von den Verfahrenskosten, die auf Fr. 3'000.-- zu bestimmen sind, sind
daher den Beschwerdeführenden 2 anteilsmässig Fr. 1'000.-- aufzuer-
legen.
Seite 30
A-5646/2008
12.
Ganz oder teilweise obsiegende Parteien haben für ihnen erwachsene
notwendige und verhältnismässig hohe Kosten Anspruch auf eine Par-
teientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Auferlegt wird die Parteient-
schädigung in erster Linie der unterliegenden Gegenpartei im Rahmen
ihrer Leistungsfähigkeit, wenn sich diese mit selbständigen Begehren
am Verfahren beteiligt hat (Art. 64 Abs. 2 und 3 VwVG). Nach der Pra-
xis des Bundesverwaltungsgerichts ist nur anspruchsberechtigt, wer
durch einen externen Anwalt vertreten ist (Art. 8 und Art. 9 Abs. 2 des
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigun-
gen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Wird
keine Kostennote eingereicht, setzt das Gericht die Entschädigung auf
Grund der Akten fest (Art. 14 Abs. 2 VGKE).
Vorliegend stehen somit der Beschwerdegegnerin sowie den Beigela-
denen 3, 4 und 5 Parteientschädigungen zu. Angesichts des zwar
komplexen, im Bereich Flughafen Zürich jedoch nicht ausserordentlich
umfangreichen oder schwierigen Verfahrens sowie unter Berücksichti-
gung der Tatsache, dass sich die Beschwerdegegnerin lediglich zu for-
mellen Fragen geäussert hat und die Beigeladenen 3, 4 und 5 alle-
samt durch denselben Anwalt vertreten sind, erachtet das Bundesver-
waltungsgericht eine Entschädigung von Fr. 2'400.-- zugunsten der
Beschwerdegegnerin sowie von Fr. 3'600.-- zugunsten des Rechtsver-
treters der Beigeladenen 3, 4 und 5 als angemessen.
Die Beschwerdeführenden 1, 2 und 3 sind folglich zu verpflichten, der
Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung in der Höhe von
Fr. 2'400.-- sowie dem Rechtsvertreter der Beigeladenen 3, 4 und 5
eine Parteientschädigung von Fr. 3'600.-- zu bezahlen.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Verfahren A-5646/2008 und A-5655/2008 werden unter der Dos-
siernummer A-5646/2008 vereinigt.
2.
Auf die Beschwerden wird nicht eingetreten.
3.
Von den Verfahrenskosten werden den Beschwerdeführenden 2 an-
Seite 31
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teilsmässig Fr. 1'000.-- auferlegt. Der Betrag ist innert 30 Tagen nach
Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu Gunsten der Ge-
richtskasse zu überweisen. Die Zustellung des Einzahlungsscheins er-
folgt mit separater Post.
4.
Der Beschwerdegegnerin wird eine Parteientschädigung von
Fr. 2'400.-- zugesprochen. Dem Rechtsvertreter der Beigeladenen 3, 4
und 5 wird eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'600.-- zuge-
sprochen. Davon haben die Beschwerdeführenden 1, 2 und 3 je
Fr. 2'000.-- zu bezahlen.
5.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführenden 1 – 3 (Gerichtsurkunde)
- die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde)
- das BAZL (Ref-Nr. 31-06-NAPP'ZRH/nua; Einschreiben)
- das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)
- die Beigeladenen 1 – 5 (Gerichtsurkunde)
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Marianne Ryter Sauvant Mia Fuchs
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtli-
chen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG).
Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Be-
gehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Un-
terschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismit-
Seite 32
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tel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, bei-
zulegen (vgl. Art. 42 BGG).
Versand:
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