B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Corte I
A-5808/2011
S e n t e n z a d e l 1 8 g e n n a i o 2 0 1 3
Composizione
Giudici Claudia Pasqualetto Péquignot (presidente del
collegio), Jérôme Candrian e André Moser,
cancelliere Federico Pestoni.
Parti
Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti,
dell'energia e delle comunicazioni DATEC,
Palazzo federale nord, 3003 Berna,
rappresentato dall'Ufficio federale dei trasporti UFT,
3003 Berna,
ricorrente,
contro
A._______,
patrocinato dall'avv. B._______,
controparte,
e
Commissione federale di stima del 13° Circondario
(Ticino-Grigioni), casella postale 1018, 6501 Bellinzona,
autorità inferiore.
Oggetto
Ricorso contro la sentenza del 21 aprile 2011.
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Fatti:
A.
La particella n. (…) RFD del Comune di C._______ è interessata dal
progetto Alptransit "attraversamento Piano di Magadino" (tratta Gnosca-
Sementina). Con decisione del 4 aprile 1996, il Municipio di C._______
ha sospeso per due anni il rinnovo della domanda di costruzione inoltrato
da D._______ SA, ex-proprietaria – ora fallita – della particella in
questione. La sospensione è stata motivata, appunto, con il progetto
summenzionato.
B.
Con scritto dell'8 luglio 1998, A._______ – che ha rilevato la particella n.
(…) RFD del Comune di C._______ in sede di liquidazione fallimentare
della precedente proprietaria – ha sollecitato il rilascio della licenza
edilizia essendo trascorso il periodo sospensivo di due anni.
C.
Con decisione dell'11 agosto 1998, non contestata e, pertanto, cresciuta
in giudicato, l'Ufficio federale dei trasporti (UFT) ha negato il rilascio della
licenza edilizia al nuovo proprietario ai sensi dell'allora art. 18a della
legge federale del 20 dicembre 1957 sulle ferrovie (vLferr, RU 1984 II
1429).
D.
A seguito di diversi solleciti per una decisione definitiva della questione e
dell'avvio di trattative – rivelatesi infruttuose – per l'acquisto del fondo, in
data 11 luglio 2008, premettendo che la realizzazione della tratta
concernente la particella in parola non avverrà prima del 2030-2040,
l'UFT ha comunicato ad A._______ che, secondo il principio della
proporzionalità, non esistono motivi per opporsi ulteriormente alla
concretizzazione del progetto ancora pendente.
E.
Con notifica di pretese per espropriazione materiale dell'11 agosto 2008,
A._______ ha inoltrato, sia ad Alp Transit San Gottardo SA (di seguito:
ATG SA) sia all'UFT, una richiesta di indennizzo dell'importo di franchi
1'131'325.—.
La richiesta di indennizzo di cui sopra è stata successivamente
trasmessa, per competenza, alla Commissione federale di stima del 13°
Circondario (CFS) dall'UFT con scritto del 16 settembre 2008.
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F.
In data 7 novembre 2008, si è tenuta un'udienza di conciliazione durante
la quale l'UFT ha contestato la ricevibilità della notifica di indennizzo
sollevando inoltre la prescrizione delle pretese avanzate dall'espropriato.
Avendo quest'ultimo mantenuto la propria richiesta, è stato stabilito, con
l'accordo delle parti, che la CFS si pronunciasse inizialmente soltanto
sulle questioni della ricevibilità e della tempestività.
G.
Con decisione del 25 novembre 2008, la CFS ha accertato sia la
proponibilità sia la tempestività della notifica di pretese per espropriazione
materiale inoltrata da A._______, rinviando ad ulteriore giudizio la
determinazione dell'eventuale indennità.
H.
Con ricorso del 7 gennaio 2009, l'UFT ha adito il Tribunale amministrativo
federale (TAF) aggravandosi contro la decisione della CFS.
I.
Sia A._______ sia la CFS hanno, con osservazioni del 16 marzo 2009
rispettivamente con scritto del 12 febbraio 2009, chiesto l'integrale
respingimento del ricorso e la conferma della decisione avversata.
J.
Con decisione del 21 aprile 2011, il Tribunale amministrativo federale ha
dichiarato irricevibile il ricorso predetto motivando che l'UFT, non avendo
una personalità giuridica propria, non era legittimato a presentare il
gravame.
K.
Contro tale decisione, il 1° giugno 2011 l'UFT ha inoltrato ricorso dinanzi
al Tribunale federale.
L.
Con sentenza 1C_261/2011 del 13 ottobre 2011, l'Alta Corte – pur
riconoscendo l'illegittimità a ricorrere dell'UFT – ha accolto il ricorso
rinviando gli atti al Tribunale amministrativo federale per una nuova
decisione ed invitando quest'ultimo a concedere un breve termine all'UFT
per produrre una procura che legittimasse il suo agire.
M.
Con scritto del 24 ottobre 2012, su espressa richiesta dello scrivente
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Tribunale del 12 ottobre 2012, l'UFT ha prodotto una procura che lo abilita
ha rappresentare il DATEC nella presente causa.
N.
Ulteriori fatti ed argomenti addotti dalle parti verranno ripresi nei
considerandi, qualora risultino giuridicamente determinanti per l'esito
della vertenza.
Diritto:
1.
Il Tribunale amministrativo federale è competente per decidere il presente
gravame giusta gli art. 1 e 31 segg. della legge federale del 17 giugno
2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF, RS 173.32) in relazione
con l'art. 77 cpv. 1 della legge federale del 20 giugno 1930
sull'espropriazione (LEspr, RS 711).
Per l'art. 77 cpv. 2 LEspr, fatte salve disposizioni contrarie contenute nella
LEspr stessa, alla procedura di ricorso davanti al Tribunale amministrativo
federale si applica la LTAF e quindi, in base al rinvio di cui all'art. 37 LTAF,
la legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa
(PA, RS 172.021).
Il ricorrente ha preso parte alla procedura dinanzi all'autorità inferiore.
Inoltre, in quanto destinatario della decisione impugnata, il ricorrente è
particolarmente toccato dalla stessa e vanta pertanto un interesse attuale
e degno di protezione al suo annullamento o alla sua modificazione (art.
48 PA). Il DATEC è pertanto legittimato ad aggravarsi contro di essa.
La decisione della Commissione federale di stima è stata impugnata con
atto tempestivo (art. 22 segg. PA, art. 50 PA), nel rispetto delle esigenze
di forma e di contenuto previste dalla legge (art. 52 PA).
Visto quanto precede, ancorché lo scrivente Tribunale nutra seri dubbi
sulla possibilità – suggerita dall'Alta Corte – per il ricorrente di farsi
rappresentare da un organo privo della capacità giuridica, occorre entrare
nel merito della questione.
2.
Con ricorso al Tribunale amministrativo federale possono essere invocati
la violazione del diritto federale, l'accertamento inesatto o incompleto di
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fatti giuridicamente rilevanti nonché l'inadeguatezza (art. 49 PA). Lo
scrivente Tribunale non è vincolato né dai motivi addotti (art. 62 cpv. 4
PA) né dalle considerazioni giuridiche della decisione impugnata, né dalle
argomentazioni delle parti (PIERRE MOOR/ETIENNE POLTIER, Droit
administratif, vol. II, 3a ed., Berna 2011, n. 2.2.6.5). I principi della
massima inquisitoria e dell'applicazione d'ufficio del diritto sono tuttavia
limitati. L'autorità competente procede infatti spontaneamente a
constatazioni complementari o esamina altri punti di diritto solo se dalle
censure sollevate o dagli atti risultino indizi in tal senso (DTAF 2007/27,
consid. 3.3, sentenza del Tribunale amministrativo federale A-2898/2011,
del 6 dicembre 2012, consid. 2.2; DTF 122 V 157, consid. 1a; DTF 121 V
204, consid. 6c; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER,
Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basilea 2008, n.
3.198).
3.
3.1 Oggetto del presente ricorso sono la proponibilità dell'azione e la
prescrizione della stessa posto che, in sede di udienza di conciliazione
dinanzi all'autorità inferiore, le parti hanno invitato quest'ultima a volersi
pronunciare preventivamente su dette questioni formali.
3.2 Anzitutto, nel valutare quale versione delle leggi toccate debba essere
applicata nel presente caso, vale il principio secondo cui sono
determinanti quelle disposizioni giuridiche valide al momento della
realizzazione della fattispecie giuridicamente rilevante (cfr. MAX
IMBODEN/RENÉ RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5a
ed., n. 15 B I; PIERRE MOOR/ALEXANDRE FLÜCKIGER/VINCENT MARTENET,
Droit administratif, Les fondements, Vol. I, 3a ed., Berna 2012, pag. 185).
Secondo la giurisprudenza forgiata dall'Alta corte, la legalità di un atto
amministrativo dev'essere giudicata, di regola, in base al diritto vigente al
momento dell'emanazione dello stesso (DTF 130 V 329, consid. 2.3; DTF
125 II 591, consid. 5e/aa). Questo principio si basa principalmente sul
concetto secondo il quale l'istituto del ricorso di diritto amministrativo
tende in primo luogo al controllo della legalità della decisione querelata,
motivo per cui eventuali modifiche delle disposizioni pertinenti intervenute
durante la procedura di ricorso sono da considerarsi irrilevanti (MARCO
BORGHI, Il diritto amministrativo intertemporale, Revue de droit suisse
[RDS] / Zeitschrift für schweizerisches Recht [ZSR] 1983, II, pag. 487). Il
fatto di applicare la regolamentazione in vigore al momento della
pronuncia della prima decisione corrisponde del resto ad un principio
generale del diritto pubblico (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX
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UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6a ed. Zurigo 2010, n. 325
segg.).
Tuttavia, i termini di prescrizione secondo il nuovo diritto sono applicabili
ai crediti nati sotto l'egida del vecchio diritto ma che non sono ancora
scaduti; essi sono calcolati, comunque, a partire dall'evento che, secondo
il vecchio diritto, ha costituito il loro punto di partenza (cfr.
MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, op. cit., pag. 186).
Per ciò che concerne la censura di improponibilità dell'azione occorre fare
riferimento alle norme in vigore al momento della fattispecie
giuridicamente rilevante mentre per quella di prescrizione occorre
applicare l'attuale art. 18u cpv. 3 Lferr – che in ogni caso non differisce
nella sostanza dall'art. 18i cpv. 3 vLferr – secondo cui l’interessato deve
annunciare per scritto le sue pretese all’impresa ferroviaria, entro 10 anni
dal giorno in cui è entrata in vigore la restrizione della proprietà.
Nel caso in esame, la fattispecie giuridicamente rilevante – e quindi il
punto di partenza per il termine di prescrizione – è costituita dal
provvedimento adottato dall'ente pubblico che restringe la facoltà del
proprietario di disporre del proprio fondo. Il potere di disposizione del
fondo da parte del proprietario, nella presente vertenza, è stato limitato
una prima volta con la decisione del 4 aprile 1996, con cui il Municipio di
C._______ ha sospeso per due anni il rinnovo della domanda di
costruzione inoltrato da D._______ SA, ex-proprietaria della particella in
questione. In seguito, tale potere è stato ristretto nuovamente con la
decisione dell'11 agosto 1998 con cui l'Ufficio federale dei trasporti ha
negato il rilascio della licenza edilizia al nuovo proprietario ai sensi
dell'allora art. 18a della legge federale del 20 dicembre 1957 sulle
ferrovie..
4.
Al fine di determinare il punto di partenza del termine di prescrizione della
richiesta di risarcimento avanzata dalla controparte occorre pertanto
stabilire quale delle due decisioni testé citate dev'essere presa in
considerazione.
4.1 Nella fattispecie, come detto, impugnando la decisione della
Commissione federale di stima davanti allo scrivente Tribunale, il
ricorrente contesta la proponibilità e la tempestività della richiesta di
risarcimento avanzata dalla controparte. Quo alla prima censura, il
ricorrente invoca in particolare l'assenza di zone riservate o allineamenti –
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presupposti di un'eventuale restrizione della proprietà fondiaria
suscettibile di comportare conseguenze uguali a quelle di
un'espropriazione – nonché, per quanto riguarda la seconda, un errore
dell'autorità inferiore nel computo del termine di prescrizione per una tale
richiesta. Secondo il ricorrente, infatti, i periodi di sospensione della
domanda di costruzione in oggetto vanno sommati contrariamente a
quanto fatto dall'autorità inferiore e, dunque, la decisione di quest'ultima
andrebbe annullata dichiarando inammissibile rispettivamente tardiva la
pretesa risarcitoria della qui controparte.
4.2 La decisione di diniego della licenza edilizia dell'11 agosto 1998 alla
base della restrizione della proprietà è stata resa dall'UFT in applicazione
dell'art. 18a vLferr. Questa norma prevedeva che per l'edificazione e la
modificazione di costruzioni e impianti non esclusivamente o
prevalentemente destinati all'esercizio ferroviario era necessaria
l'approvazione dell'autorità di vigilanza, segnatamente quando essi
rendevano impossibile o considerevolmente più difficile l'estensione
futura di impianti ferroviari (cfr. art. 18a cpv. 1 lett. d vLferr).
L'approvazione doveva essere negata, se il progetto pregiudicava la
sicurezza dell'esercizio ferroviario o contrastava lo scopo di una zona
riservata o di un allineamento (cfr. l'art. 18a cpv. 3 vLferr). Poteva inoltre
essere negata, in assenza di zone riservate o allineamenti, qualora il
progetto rendeva impossibile o considerevolmente più difficile
l'estensione futura di impianti ferroviari (cfr. l'art. 18a cpv. 4 vLferr).
Secondo l'art. 18i cpv. 1 vLferr, se una tale restrizione della proprietà era
equivalente a un'espropriazione, essa dava luogo a un'indennità
integrale. Giusta l'art. 18i cpv. 2 vLferr, l'indennità era dovuta dall'impresa
ferroviaria oppure, in difetto di questa, da chi aveva cagionato la
restrizione della proprietà. Se le pretese erano, in tutto o in parte,
contestate tornava applicabile la procedura di stima degli art. 57 segg.
LEspr (cfr. art. 18i cpv. 3 vLferr). L'art. 18i vLferr corrisponde
sostanzialmente all'attuale art. 18u Lferr, nella versione del 18 giugno
1999, in vigore dal 1° gennaio 2000. Quest'ultima disposizione fa invero
riferimento unicamente alle restrizioni della proprietà secondo gli attuali
art. 18n-18t Lferr, concernenti le zone riservate e gli allineamenti, e non
contempla esplicitamente le restrizioni della proprietà derivanti, come in
concreto, dal diniego dell'approvazione di progetti di terzi che potrebbero
pregiudicare lo sviluppo futuro degli impianti ferroviari. Tuttavia, come
correttamente rilevato dall'autorità inferiore, l'Alta Corte ha stabilito che, in
applicazione dell'art. 18 vLferr, il pregiudizio derivante dal divieto di
costruzioni o impianti di terzi costituenti un ostacolo allo sviluppo futuro
dell'impresa ferroviaria dev'essere risarcito ai sensi dell'art. 20 vLferr e
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questo pure in assenza di zone riservate o allineamenti (cfr. DTF 101 Ib
277 consid. 9 pag. 289 e rif.).
Pertanto la censura di improponibilità dell'azione di risarcimento
dev'essere respinta.
4.3 Come visto in precedenza (cfr. consid. 3.2) alla prescrizione si applica
l'art. 18u cpv. 3 Lferr – corrispondente all'art. 18i cpv. 3 vLferr – secondo
cui l’interessato deve annunciare per scritto le sue pretese all’impresa
ferroviaria, entro 10 anni dal giorno in cui è entrata in vigore la restrizione
della proprietà. Tale disposizione si riferisce esclusivamente alle
restrizioni della proprietà pronunciate in virtù della Lferr, motivo per cui la
sospensione della richiesta di rinnovo della licenza edilizia decretata dal
Municipio di C._______ in applicazione del diritto cantonale (art. 65 della
legge ticinese di applicazione alla legge sulla pianificazione del territorio
[LALPT]) non può entrare in linea di conto. Inoltre anche se, di fatto, la
controparte non ha potuto costruire sul terreno in questione a partire dal 4
aprile 1996, giuridicamente la sospensione citata è decaduta due anni
dopo la sua proclamazione concedendo nuovamente al proprietario del
fondo la possibilità di richiedere il rilascio della licenza edilizia. Il fatto che
questa sia stata successivamente respinta sulla base dell'art. 18a vLferr
non significa che i due periodi – peraltro, come visto, sanciti su basi legali
distinte – nei quali si è verificata una restrizione della proprietà debbano
automaticamente sommarsi.
Pertanto, come correttamente esposto dall'autorità inferiore, la data
determinante per l'inizio della prescrizione è l'11 agosto 1998. Avendo il
proprietario notificato le proprie pretese risarcitorie in data 11 agosto
2008, l'azione è da ritenersi tempestiva. Di conseguenza la censura di
prescrizione asserita dalla ricorrente non può trovare accoglimento.
5.
Nel contesto della presente vertenza, la questione delle spese e delle
ripetibili è regolata dagli art. 114 e segg. LEspr (Sentenze del Tribunale
amministrativo federale A-8433/2007 del 3 novembre 2009 consid. 10, A-
4676/2007 dell'11 dicembre 2007 consid. 8 e A-996/2007 del 9 agosto
2007 consid. 7, con rinvii). Giusta l'art. 116 LEspr, le spese e le ripetibili
sono di regola poste a carico dell'espropriante. Tuttavia, ai sensi dell'art.
63 cpv. 2 PA, nessuna spesa processuale è messa a carico dell'autorità
inferiore né delle autorità federali che promuovono il ricorso e
soccombono. In casu, il ricorrente è un'autorità federale. In ragione di
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quanto precede, non gli possono venire addossate spese processuali,
ancorché soccombente.
6. In assenza di un onorario dettagliato presentato al Tribunale, spetta a
quest'ultimo, secondo il suo libero apprezzamento e sulla base
dell'incarto, fissare l'indennità dovuta motivando sommariamente
(MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., n. 4.87). In questo contesto, il Tribunale
tiene conto dell'importanza e della difficoltà della vertenza, così come del
lavoro e del tempo che il rappresentante ha a dovuto consacrarvi (cfr. art.
10 cpv. 1 e 14 cpv. 2 TS-TAF; sentenza del Tribunale amministrativo
federale A-7935/2008 del marzo 2010, consid. 9). L'indennità per ripetibili
dovuta all'espropriato, qui controparte, viene così fissata a franchi
1'500.— (IVA compresa) e posta a carico dell'espropriante.
(dispositivo alla pagina seguente)
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Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale
pronuncia:
1.
Il ricorso è respinto.
2.
Non si prelevano spese processuali.
3.
L'UFT è tenuto a versare alla controparte l'importo di franchi 1'500.— a
titolo di indennità per ripetibili.
4.
Comunicazione a:
– ricorrente (Atto giudiziario)
– controparte (Atto giudiziario)
– autorità inferiore (n. di rif. CF 07.2008.645; Atto giudiziario)
Il presidente del collegio: Il cancelliere:
Claudia Pasqualetto Péquignot Federico Pestoni
Rimedi giuridici:
Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia di
diritto pubblico al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, entro un termine
di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e segg. e 100 della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF, RS 173.110]). Gli
atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le
conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
La decisione impugnata e – se in possesso della parte ricorrente – i
documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati (art. 42
LTF).
Data di spedizione: