A-5815/2016 - Abteilung I - Normenkontrolle - BVG, Reglementsprüfung

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Abteilung I
A-5815/2016



Ur t e i l vom 1 6 . M a i 2 0 1 7
Besetzung
Richter Jürg Steiger (Vorsitz),
Richter Daniel Riedo, Richterin Marianne Ryter,
Gerichtsschreiber Roger Gisclon.



Parteien
A._______ Freizügigkeitsstiftung,
Beschwerdeführerin,



gegen


Zentralschweizer BVG- und Stiftungsaufsicht,
Vorinstanz.




Gegenstand
BVG, Reglementsprüfung, Einmaligkeit des Rechtsschutzes.



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Sachverhalt:
A.
Die A._______ Freizügigkeitsstiftung bezweckt gemäss Handelsregis-
tereintrag die Erhaltung des obligatorischen und ausserobligatorischen
Vorsorgeschutzes im Bereich der beruflichen Vorsorge. Sie nimmt zu die-
sem Zweck Austrittsleistungen bzw. Freizügigkeitsleistungen im Auftrag
der Vorsorgenehmer entgegen. Der Sitz der A._______ Freizügigkeitsstif-
tung ist in (…). Aufsichtsbehörde ist die Zentralschweizer BVG- und Stif-
tungsaufsicht (ZBSA).
B.
Im Vorsorgereglement der A._______ Freizügigkeitsstiftung vom 13. Mai
2015 wurde in Ziff. 14.1 festgehalten, eine vollständige oder teilweise Über-
tragung des Vorsorgeguthabens sei erlaubt, wenn der Vorsorgenehmer die
Gelder für den Ausgleich von Vorsorgelücken bei einer steuerbefreiten Vor-
sorgeeinrichtung verwendet.
C.
Die ZBSA hielt in ihrer Verfügung vom 28. Januar 2016 betreffend die Über-
prüfung des Vorsorgereglements vom 13. Mai 2015 fest, aus aufsichts-
rechtlicher Sicht sei u.a. mit Bezug auf Ziff. 14.1 des Reglements ein Vor-
behalt anzubringen. Die Freizügigkeitsstiftung müsse gemäss Art. 4
Abs. 2bis des Bundesgesetzes über die Freizügigkeit in der beruflichen Al-
ters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (Freizügigkeitsgesetz, FZG;
SR 831.42) das vorhandene Vorsorgekapital der neuen Vorsorgeeinrich-
tung überweisen, wenn der Vorsorgenehmer in eine neue Vorsorgeeinrich-
tung eintrete. Sie wies deshalb den Stiftungsrat an, Ziff. 14.1 entsprechend
anzupassen. Das angepasste Vorsorgereglement sei ihr bis spätestens
30. Juni 2016 einzureichen.
D.
An der Sitzung des Stiftungsrates vom 7. Juni 2016 nahm die A._______
Freizügigkeitsstiftung einzelne Reglementsänderungen (betreffend Ziff. 1.3
und 17.5) vor, jedoch nicht in Bezug auf Ziff. 14.1. Diese Ziffer blieb im
Reglement unverändert.
E.
In ihrer Verfügung vom 25. August 2016 betreffend die Überprüfung des
Vorsorgereglements vom 7. Juni 2016 verwies die ZBSA auf ihre Verfü-
gung vom 28. Januar 2016 und die bereits damals gemachten Vorbehalte.
Sie wies den Stiftungsrat erneut an, u.a. Ziff. 14.1 des Reglements ihren
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Erwägungen entsprechend anzupassen. In den betreffenden Erwägungen
wiederholte sie in Bezug auf die Ziff. 14.1 des Reglements die Begründung
in ihrer Verfügung vom 28. Januar 2016. Präzisierend hielt sie fest, dass
die Freizügigkeitsstiftung gemäss Art. 4 Abs. 2bis FZG das „gesamte“ vor-
handene Vorsorgekapital der neuen Vorsorgeeinrichtung überweisen
müsse, wenn der Vorsorgenehmer in eine neue Vorsorgeeinrichtung ein-
trete.
F.
Am 22. September 2016 erhob die A._______ Freizügigkeitsstiftung (Be-
schwerdeführerin) Beschwerde gegen die Verfügung der ZBSA (Vo-
rinstanz) vom 25. August 2016 mit dem Rechtsbegehren, der Vorbehalt zur
Ziff. 14.1 des Vorsorgereglements vom 7. Juni 2016 sei aufzuheben, unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen. Zur Begründung macht die Beschwer-
deführerin insbesondere geltend, der gesetzgeberische Wille zu Art. 4
Abs. 2bis FZG werde mit Ziff. 14.1 des Vorsorgereglements dergestalt um-
gesetzt, als die Beschwerdeführerin von der neuen Vorsorgeeinrichtung
die schriftliche Bestätigung über die Höhe des notwendigen Vorsorgekapi-
tals für den Erhalt des Vorsorgeschutzes verlange und nur den entspre-
chenden Betrag der neuen Vorsorgeeinrichtung überweise. Art. 4 Abs. 2bis
FZG könne jedenfalls nicht so ausgelegt werden, als dass das gesamte
vorhandene Vorsorgekapital der neuen Vorsorgeeinrichtung übertragen
werden müsse.
G.
In ihrer Vernehmlassung vom 9. November 2016 schliesst die Vorinstanz
auf Nichteintreten, eventualiter auf Abweisung der Beschwerde. Sie legt
insbesondere dar, sie habe bereits mit Verfügung vom 28. Januar 2016
rechtskräftig entschieden, dass die Ziff. 14.1 des Vorsorgereglements den
rechtlichen Anforderungen nicht genüge. Weil die Beschwerdeführerin da-
nach das Vorsorgereglement vom 7. Juni 2016 eingereicht habe, ohne die
Verfügung vom 28. Januar 2016 umzusetzen, habe sie in der Verfügung
vom 25. August 2016 erneut eine Frist angesetzt. Damit sei aber nicht
nochmals materiell über die Rechtsfrage entschieden worden. Aus diesem
Grund sei auf die Beschwerde nicht einzutreten.
Auf die weiteren Ausführungen in den Eingaben der Parteien wird – sofern
sie entscheidwesentlich sind – im Rahmen der nachfolgenden Erwägun-
gen eingegangen.

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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bun-
desverwaltungsgericht (VGG, SR 173.32) beurteilt dieses Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021), sofern keine
Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33
VGG genannten Behörden.
1.2 Zu den beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbaren Verfügungen ge-
hören nach Art. 74 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über die
berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG;
SR 831.40) in Verbindung mit Art. 33 Bst. i VGG jene der Aufsichtsbehör-
den im Bereich der beruflichen Vorsorge. Eine Ausnahme nach Art. 32
VGG liegt nicht vor. Die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts ist
somit gegeben.
1.3 Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts
anderes bestimmt (Art. 37 VGG). Zur Beschwerde berechtigt ist, wer vor
der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt
ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung
hat (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Die Beschwerdeführerin war bereits Partei im
vorinstanzlichen Verfahren. Sie ist durch die angefochtene Verfügung be-
schwert. Sie ist daher zur Beschwerde legitimiert. Im Weiteren wurde die
Beschwerde form- und fristgerecht eingereicht.
1.4 Die vom Kanton bezeichnete Aufsichtsbehörde wacht darüber, dass die
Vorsorgeeinrichtungen sowie die Einrichtungen, die nach ihrem Zweck der
beruflichen Vorsorge dienen, die gesetzlichen Vorschriften einhalten
(Art. 62 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 61 Abs. 1 BVG); sie prüft insbeson-
dere die Übereinstimmung der reglementarischen Bestimmungen mit den
gesetzlichen Vorschriften (Art. 62 Abs. 1 Bst. a BVG). Die Aufsichtsbehörde
ist befugt, Massnahmen zur Behebung von Mängeln zu treffen (Art. 62
Abs. 1 Bst. d BVG). So kann sie gesetzwidrige Reglemente oder Teile da-
von aufheben und den betreffenden Einrichtungen verbindliche Weisungen
über die Ausgestaltung entsprechender Bestimmungen erteilen (BGE 128
II 24 E. 1a; BGE 112 Ia 180 E. 3 S. 186 f.). Dabei handelt es sich um eine
abstrakte Normenkontrolle, die Überprüfung der Gesetzmässigkeit erfolgt
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losgelöst von einem konkreten Streitfall (BGE 135 V 382 E. 4.3, Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-7617/2015 vom 15. Februar 2017 E. 2.2.1).
1.5 Im öffentlichen Prozessrecht gilt generell das Prinzip der Einmaligkeit
des Rechtsschutzes (vgl. dazu Urteil des Bundesgerichts 4A_696/2015
vom 25. Juli 2016 E. 3.5.2.2). Gemäss diesem Prinzip gilt es zu verhindern,
dass Entscheide immer wieder in Frage gestellt oder die nachteiligen Kon-
sequenzen einer verpassten Beschwerdefrist umgangen werden können
(vgl. dazu Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-4724/2015 vom
17. Dezember 2015 E. 3.1, A-230/2015 vom 10. Juni 2015 E. 3.1,
A-5301/2013 vom 28. Februar 2014 E. 1.4.2 und A-5175/2012 vom
27. Februar 2013 E. 3.1.3). Es geht mithin um die Rechtssicherheit und die
Prozessökonomie (vgl. dazu auch BGE 118 Ia 209 E. 2d).
Eine Verfügung, mit der ein rechtskräftiger Entscheid vollzogen oder ohne
sachliche Überprüfung bestätigt wird, kann grundsätzlich nur soweit ange-
fochten werden, als die gerügte Rechtswidrigkeit in der Vollstreckungsver-
fügung selbst begründet ist (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-2593/2012 vom 16. August 2012 E. 3). Grundsätzlich ausgeschlossen ist
die Rüge, die frühere (materielle) Verfügung sei rechtswidrig. Eine Aus-
nahme von diesem Grundsatz macht das Bundesgericht allenfalls dann,
wenn der Beschwerdeführer die Verletzung von unverzichtbaren oder un-
verjährbaren Grundrechten geltend macht oder wenn die Nichtigkeit der
ursprünglichen Verfügung zur Diskussion steht (vgl. BGE 129 I 410 E. 1.1
S. 412; Urteile des Bundesgerichts 2C_1/2012 vom 18. September 2012
E. 4.3, 8C_300/2008 vom 28. November 2008 E. 3). Der Beschwerdeführer
kann demnach bei der Anfechtung von Vollstreckungsverfügungen grund-
sätzlich nur geltend machen, es liege keine vollstreckbare Verfügung vor,
die Vollstreckungsmodalitäten seien unverhältnismässig bzw. rechtswidrig,
die Vollstreckung gehe über die zu vollstreckende Sachverfügung hinaus
oder die Sachverfügung sei mangelhaft eröffnet worden (Urteil des Bun-
desgerichts 2C_1063/2013 vom 2. Juni 2014 E. 1.2).
2.
2.1
2.1.1 Im vorliegenden Fall lautete Ziff. 14.1 des Vorsorgereglements vom
13. Mai 2015 wie folgt: „Eine vollständige oder teilweise Übertragung des
Vorsorgeguthabens ist erlaubt, wenn der Vorsorgenehmer die Gelder für
den Ausgleich von Vorsorgelücken bei einer steuerbefreiten Vorsorgeein-
richtung verwendet“.
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2.1.2 Die Vorinstanz hat nach der Durchführung einer Reglementsüberprü-
fung mit Verfügung vom 28. Januar 2016 den Stiftungsrat der Beschwer-
deführerin angewiesen, die reglementarischen Bestimmungen entspre-
chend den Erwägungen zu ändern (Dispo-Ziff. 1). In den betreffenden Er-
wägungen hat die Vorinstanz ausgeführt, dass u.a. Ziff. 14.1 nicht geset-
zeskonform und deshalb anzupassen sei. Trete der Vorsorgenehmer in
eine neue Vorsorgeeinrichtung ein, so müsse die Freizügigkeitsstiftung ge-
mäss Art. 4 Abs. 2bis FZG das vorhandene Vorsorgekapital der neuen Vor-
sorgeeinrichtung überweisen. Diese Verfügung erwuchs in (formelle)
Rechtskraft. Weil das Dispositiv explizit auf die betreffenden Erwägungen
verweist, sind auch diese rechtsverbindlich (vgl. Urteile des Bundesge-
richts 1C_753/2013 vom 4. April 2014 E. 2.1, 8C_985/2010 vom 2. Mai
2011 E. 2.2; BGE 120 V 233 E. 1a; BVGE 2009/46 E.2.1).
2.1.3 In der Folge hat die Beschwerdeführerin am 7. Juni 2016 einige An-
passungen des Vorsorgereglements vorgenommen, jedoch – entgegen der
Anweisung der Vorinstanz – u.a. Ziff. 14.1 nicht angepasst. Der Text dieser
Ziffer blieb demnach im Vorsorgereglement vom 7. Juni 2016 gänzlich un-
verändert. Im Weiteren wurde diese Ziffer auch nicht andernorts im Vorsor-
gereglement berichtigt. Die Vorinstanz erliess deshalb die angefochtene
Verfügung vom 25. August 2016, in welcher sie der Beschwerdeführerin
nochmals Frist ansetzte, um die Ziff. 14.1 des Reglements den Erwägun-
gen entsprechend anzupassen.
2.1.4 Mit der Verfügung vom 25. August 2016 bestätigte die Vorinstanz hin-
sichtlich der in Frage stehenden Ziff. 14.1 des Vorsorgereglements ihre
Verfügung vom 28. Januar 2016. Demgemäss verwies sie darin ausdrück-
lich auf diese Verfügung und hielt in den Erwägungen präzisierend fest,
trete der Vorsorgenehmer in eine neue Vorsorgeeinrichtung ein, so müsse
die Freizügigkeitsstiftung gemäss Art. 4 Abs. 2bis FZG das „gesamte“ vor-
handene Vorsorgekapital der neuen Vorsorgeeinrichtung überweisen. Der
Umstand, dass in der zweiten Verfügung neu explizit ausgeführt wird, dass
die Freizügigkeitsstiftung das „gesamte“ vorhandene Vorsorgekapital über-
weise müsse, stellt indessen im Vergleich zur ersten Verfügung keine in-
haltliche Änderung dar. Auch in der ersten Verfügung ging die Vorinstanz
davon aus, dass die Freizügigkeitsstiftung das „vorhandene“ und damit das
gesamte Vorsorgekapital überweisen müsse. Für eine andere Auslegung
bestehen weder Anhaltspunkte noch wird dies von der Beschwerdeführerin
geltend gemacht.
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2.2 Es kann demnach festgehalten werden, dass mit der angefochtenen
Verfügung hinsichtlich der Ziff. 14.1 des Vorsorgereglements bloss die in
Rechtskraft erwachsene Verfügung vom 28. Januar 2016 bestätigt wurde
und der Beschwerdeführerin erneut eine Frist angesetzt wurde, um diese
Ziffer (gemäss den Erwägungen) anzupassen. Die Beschwerdeführerin
kann die Verfügung vom 25. August 2016 deshalb grundsätzlich nur inso-
weit anfechten, als die gerügte Rechtswidrigkeit in der neuen Verfügung
selbst begründet ist (E. 1.5). Dies hat sie jedoch vorliegend nicht getan. Die
Beschwerdeführerin beantragt, der Vorbehalt der Vorinstanz betreffend
Ziff. 14.1 sei aufzuheben. Dieser Antrag bezieht sich auf die Rechtmässig-
keit der in Rechtskraft erwachsenen Verfügung vom 28. Januar 2016. Sol-
che Rügen sind im vorliegenden Verfahren grundsätzlich ausgeschlossen
(E. 1.5). Keine Rolle spielen kann dabei, dass die Beschwerdeführerin im
zweiten Verfahren vor der Vorinstanz (welches zur angefochtenen Verfü-
gung führte) eine neue Version ihres Vorsorgereglements eingereicht hat,
da sie die betreffende Ziff. 14.1 gerade nicht geändert hat. Die Behandlung
des Beschwerdeantrages würde dem Prinzip der Einmaligkeit des Rechts-
schutzes widersprechen und es würden die nachteiligen Konsequenzen
der verpassten Beschwerdefrist hinsichtlich der ersten Verfügung vom
28. Januar 2016 umgangen. Im Übrigen macht die Beschwerdeführerin
keine Verletzung von unverzichtbaren oder unverjährbaren Grundrechten
geltend oder steht die Nichtigkeit der ursprünglichen Verfügung vom
28. Januar 2016 zur Diskussion (vgl. E. 1.5).
3.
Auf die Beschwerde ist folglich nicht einzutreten (vgl. Urteil des Bundes-
verwaltungsgerichts A-2546/2013 vom 26. September 2013 E. 3).
3.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind der unterliegenden Be-
schwerdeführerin die Verfahrenskosten, welche auf Fr. 1'500.-- festzuset-
zen sind, aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Der einbezahlte Kostenvor-
schuss in gleicher Höhe wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwen-
det.
3.2 Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG
und Art. 7 Abs. 3 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten
und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR
173.320.2]; vgl. BGE 126 V 143 E. 4).

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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die Verfahrenskosten in Höhe von Fr. 1'500.-- werden der Beschwerdefüh-
rerin auferlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss in gleicher Höhe wird zur
Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Gerichtsurkunde)
– das Bundesamt für Sozialversicherungen (Gerichtsurkunde)
– die Oberaufsichtskommission BVG (Gerichtsurkunde)


Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:

Jürg Steiger Roger Gisclon

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100
BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die
Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unter-
schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel
sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42
BGG).
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