Abtei lung I
A-5831/2008
{T 1/2}
U r t e i l v o m 8 . J u n i 2 0 0 9
Richter Beat Forster (Vorsitz),
Richterin Marianne Ryter Sauvant, Richter Markus Metz,
Gerichtsschreiber Simon Müller.
Kanton Aargau,
vertreten durch dessen
Departement Bau, Verkehr und Umwelt, Rechtsabteilung,
Entfelderstrasse 22, 5001 Aarau,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Umwelt BAFU,
Abteilung Gefahrenprävention, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Subventionsverfügung vom 14. Juli 2008;
Automatisierung und Betrieb kant. Abflussmessstationen.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
A-5831/2008
Sachverhalt:
A.
Der Kanton Aargau betreibt ein Netz von 40 kantonalen Abflussmess-
stationen. Das Messnetz genügt den heutigen Anforderungen nicht
mehr, die Infrastruktur ist veraltet und die Daten der meisten Stationen
stehen nicht online zur Verfügung. Seit 1997 wurden deshalb elf Sta-
tionen umgebaut und online verfügbar gemacht. Mit dem Projekt
HydroNet Argovia Online 2007 sollen weitere 20 Stationen automa-
tisiert werden, sodass im Endausbau rund 30 kantonale Abflussmess-
stationen zur Verfügung stehen werden.
Ziel des Umbaus ist nicht nur die Verbesserung der Messresultate,
sondern auch die bessere Vernetzung der Gewässer. Die aktuellen
Abflussdaten dienen als zentrales Arbeits-, Frühwarn- und Alarmie-
rungsinstrument für die Lagebeurteilung im Auftrag des Kantonalen
Führungsstabes.
B.
Mit Eingabe vom 30. August 2007 ersuchte der Kanton Aargau das
Bundesamt für Umwelt (BAFU) um die Gewährung eines Bundesbei-
trages an die Automatisierung und den Betrieb der kantonalen Ab-
flussmessstationen. Der Gesamtkostenvoranschlag für das Projekt
betrug Fr. 6'866'650.-.
C.
Das BAFU wies das Gesuch mit Verfügung vom 14. Juli 2008 ab. Es
führte aus, der Bund beteilige sich nach gefestigter Praxis an isolierten
Mess- und Alarmsystemen zur Sicherung von einzelnen Siedlungsge-
bieten oder Abschnitten exponierter Verkehrswege. Dabei gehe es
stets um die Warnung vor potentiellen Einzelereignissen. Als
Voraussetzung für die Gewährung von Bundesbeiträgen müsse in
jedem Fall eine konkrete Hochwassergefährdung bestehen. An den
Bau oder die Modernisierung und den Betrieb kantonaler Abfluss-
messstellennetze leiste der Bund keine Beiträge. Vorliegend gehe es
um ein hydrologisches Messstellennetz und nicht um Messstellen im
Rahmen eines Hochwasserschutzprojektes.
D.
Gegen diese Verfügung erhebt der Kanton Aargau (nachfolgend
Beschwerdeführer) am 10. September 2008 Beschwerde an das
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Bundesverwaltungsgericht. Er beantragt, die Verfügung des BAFU vom
14. Juli 2008 sei aufzuheben, es sei ihm ein Bundesbeitrag von 25 %
der Baukosten sowie der Betriebskosten während 30 Jahren zuzu-
sprechen. Eventualiter beantragt er die Rückweisung des Verfahrens
an die Vorinstanz.
Zur Begründung führt er an, die jüngsten Hochwasserereignisse in den
Jahren 1999 und 2005 hätten gezeigt, dass ein dringender Bedarf an
hochverfügbaren Abflussdaten bestehe. Neben der Verwendung der
Daten zur Frühwarnung würden die Messdaten beispielsweise für die
Planung von Projekten, die Erstellung von Gefahrenkarten und die
Regulierung von Gewässern verwendet.
Die Bundesbeiträge im Wasserbau seien Abgeltungen für bundes-
rechtlich vorgeschriebene Aufgaben der Kantone. Auf solche Abgel-
tungen bestehe ein Rechtsanspruch, wenn die gesetzlichen Bedin-
gungen erfüllt seien. Unter die Schutzmassnahmen, welche eine
Anspruchsberechtigung auslösten, fielen auch Gefahrenkarten, Mess-
stellen und Frühwarndienste. Im vorliegenden Verfahren seien Abgel-
tungen für solche Massnahmen umstritten. Diese Massnahmen
entsprächen den Vorgaben und dem Sinn der Wasserbaugesetz-
gebung. Die von der Vorinstanz angeführte Praxis, wonach nur auf
Einzelereignisse ausgerichtete Massnahmen abgegolten würden, sei
rechtswidrig, inhaltlich nicht kohärent und auch nicht zweckmässig.
Angesichts der zahlreichen Infrastrukturanlagen von gesamtschwei-
zerischer Bedeutung im Kanton Aargau sei das Hochwasserschutz-
projekt im Übrigen auch im Interesse des Bundes. Der Umstand, dass
der Betrieb von Messstellennetzen in der Kompetenz der Kantone
liege, spreche ebenso nicht gegen die Gewährung der Abgeltungen.
Da der Hochwasserschutz generell den Kantonen obliege, könnte mit
diesem Argument ansonsten fast jegliche Subventionierung von
Hochwasserschutzmassnahmen abgelehnt werden.
E.
Mit Vernehmlassung vom 5. Dezember 2008 beantragt die Vorinstanz
die Abweisung der Beschwerde und macht geltend, das Projekt des
Beschwerdeführers gehe weit über den Schutz von Menschen und
erheblichen Sachwerten, wie er in der Wasserbaugesetzgebung vorge-
sehen sei, hinaus. Subventionen für Messstellen und Frühwarndienste
würden nur zur Sicherung von Siedlungen und Verkehrswegen bei
konkreter Hochwassergefährdung erbracht. Der Bund habe keines der
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in den letzten 15 Jahren aufgebauten hydrologischen Messstellen-
netze subventioniert. Diese Praxis entspreche den gesetzlichen Vor-
gaben und sei nachvollziehbar.
Dem Beschwerdeführer könnten zudem auch keine Leistungen
ausgerichtet werden, weil er trotz der ablehnenden Haltung des BAFU
und ohne eine Bewilligung zum vorzeitigen Baubeginn vor dem
Subventionsentscheid mit dem Bau begonnen habe.
F.
In seinen Schlussbemerkungen vom 19. Januar 2009 hält der
Beschwerdeführer an seinen Anträgen fest. Die Vorinstanz schränke
den Kreis der subventionsberechtigten Projekte unzulässigerweise ein.
Das Messstellennetz diene unbestrittenermassen dem Hochwasser-
schutz und erfülle die gesetzlichen Voraussetzungen. Der Vorinstanz
komme bei der Ausrichtung der Subventionen kein Ermessen zu. Bis
auf eine Ausnahme würden sämtliche Stationen gemäss den Gefah-
renkarten oberhalb von Gebieten mit ausgewiesenen Hochwasser-
schutzdefiziten liegen. Das Netz sei so ausgelegt, dass möglichst
grosse Flächen mit hohem Schadenpotenzial abgedeckt würden. Es
sei widersprüchlich, wenn der Bund von den Kantonen einerseits die
Errichtung von Frühwarndiensten verlange, anderseits aber geltend
mache, Messstellennetze würden nicht dem Hochwasserschutz
dienen.
Die Vorinstanz könne dem Beschwerdeführer ihre angebliche bisherige
Praxis nicht entgegenhalten. Nicht diese, sondern die gesetzlichen
Vorgaben seien massgebend. Zudem habe die Vorinstanz nicht dar-
gelegt, dass sie jemals ein vergleichbares Projekt, welches einer
neuen Präventionsphilosophie entspreche, behandelt habe.
Die Vorinstanz sei über den vorzeitigen Baubeginn informiert gewesen
und habe diesen stillschweigend zugelassen. Zudem sei nur mit dem
Bau einer einzelnen Messstation begonnen worden, dieser Umstand
könne nicht die Verweigerung der Subventionen für das ganze Netz
rechtfertigen.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Die Beschwerde richtet sich gegen eine Verfügung des BAFU im
Bereich des Wasserbaus. Gemäss Art. 31 des Bundesgesetzes vom
17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (VGG, SR 173.32)
beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügun-
gen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über
das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnah-
me nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33
und 34 VGG genannten Behörden. Dazu gehören die Verfügungen des
BAFU. Eine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG liegt nicht vor.
1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 Bst. a – c VwVG
berechtigt, wer am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat oder
keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene
Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an
deren Aufhebung oder Änderung hat. Der Kanton Aargau war Partei im
vorinstanzlichen Verfahren und ist als Adressat der angefochtenen
Verfügung durch diese besonders berührt. Er ist im vorinstanzlichen
Verfahren mit seinem Beitragsgesuch nicht durchgedrungen und hat
ein schützenswertes Interesse an der Aufhebung oder Änderung der
angefochtenen Verfügung und ist daher beschwerdeberechtigt.
1.3 Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfü-
gung auf Verletzungen von Bundesrecht – einschliesslich der unrich-
tigen oder unvollständigen Feststellung des Sachverhalts und
Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens – sowie auf
Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG).
2.
Die Verfahrensbeteiligten werfen zunächst die Frage nach dem
anwendbaren Recht auf und vertreten übereinstimmend die Ansicht,
das Subventionsgesuch sei nach dem zum Zeitpunkt der Gesuchs-
einreichung gültigen alten Recht zu beurteilen. Die Rechtmässigkeit
einer Verfügung ist nach dem zum Zeitpunkt ihres Erlasses geltenden
Recht zu beurteilen, soweit im Gesetz keine abweichende Übergangs-
regelung getroffen wurde und sich die sofortige Anwendung des neuen
Rechts nicht aus zwingenden Gründen, namentlich um der öffentlichen
Ordnung willen, aufdrängt (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006,
Rz. 326 mit Hinweisen). Weder bei der am 1. Oktober 2008 in Kraft
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getretenen Änderung von Art. 6 des Bundesgesetzes vom 21. Juni
1991 über den Wasserbau (WBG, SR 721.100) im Rahmen der
Neuordnung des BG vom 6. Okt. 2006 zur Neugestaltung des
Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und
Kantonen (NFA, AS 2007 5779) noch im WBG selbst wurde eine
besondere übergangsrechtliche Ordnung geschaffen. Es sind auch
keine Gründe für eine sofortige Anwendung des neuen Rechts auf
hängige Verfahren ersichtlich. Es ist damit den übereinstimmenden
Ausführungen der Parteien zu folgen und die Beschwerde ist nach
dem WBG in der – nachfolgend als aWBG bezeichneten – Fassung zu
beurteilen, wie sie zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen
Verfügung galt. Ob die Streitsache bei einer Anwendung von Art. 6
WBG in seiner heutigen Fassung anders zu beurteilen wäre, braucht
deshalb nicht geprüft zu werden.
3.
3.1 Die Vorinstanz führt unter anderem aus, der Beschwerdeführer
habe mit dem Bau des Messstellennetzes begonnen, ohne dass ihm
eine Abgeltung endgültig oder dem Grundsatz nach zugesichert oder
ein vorzeitiger Baubeginn bewilligt worden sei.
3.2 Das Wasserbaurecht enthält keine Bestimmungen über den
Baubeginn. Damit findet gemäss Art. 2 Abs. 2 des Subventions-
gesetzes vom 5. Oktober 1990 (SuG, SR 616.1) auf diese Frage das
3. Kapitel des SuG Anwendung. Art. 26 SuG bestimmt, dass der
Gesuchsteller erst mit dem Bau beginnen oder grössere Anschaf-
fungen tätigen darf, wenn ihm die Finanzhilfe oder Abgeltung endgültig
oder dem Grundsatz nach zugesichert worden ist oder wenn ihm die
zuständige Behörde dafür die Bewilligung erteilt hat (Abs. 1). Die
zuständige Behörde kann die Bewilligung erteilen, wenn es mit
schwerwiegenden Nachteilen verbunden wäre, das Ergebnis der
Prüfung der Gesuchsunterlagen abzuwarten. Die Bewilligung gibt
keinen Anspruch auf die Finanzhilfe oder Abgeltung (Abs. 2). Beginnt
der Gesuchsteller ohne Bewilligung den Bau oder tätigt er die
Anschaffung, so werden ihm keine Leistungen gewährt. Bei
Abgeltungen kann ihm die zuständige Behörde jedoch eine Leistung
gewähren, wenn es die Umstände rechtfertigen (Abs. 3).
3.3 Unbestritten ist, dass der Beschwerdeführer mit dem Bau der
Messstellen begonnen hat, ohne dass ihm die Bundesbeiträge end-
gültig oder im Grundsatz zugesichert oder ihm der vorzeitige Baube-
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ginn gestattet worden wäre. Gemäss Art. 26 Abs. 3 SuG können
Leistungen damit nur gewährt werden, wenn es sich um Abgeltungen
handelt und die Umstände eine Ausnahme rechtfertigen.
Der Beschwerdeführer führt dazu aus, der erste Satz von Art. 26
Abs. 3 SuG beziehe sich primär auf Finanzhilfen an Private und sei
nicht auf Kantone gemünzt, die Bundesrecht vollziehen. Er bezwecke,
dass Finanzhilfen wirkliche Anreize schaffen und nicht Trittbrettfahrer
subventioniert würden. Bei Kantonen, die zwingendes Bundesrecht
vollziehen, komme die Ausnahmebestimmung von Art. 26 Abs. 3 SuG
zweiter Satz zur Anwendung. Bei den vorliegend umstrittenen Mess-
stellen handle es sich letztlich um polizeiliche Massnahmen, die
keinen Aufschub duldeten. Er habe sein Gesuch rechtzeitig eingereicht
und seinen Zeitplan bekannt gegeben, das Gesuch sei aber aufgrund
fehlender personeller Ressourcen verzögert behandelt worden. Die
Vorinstanz bringe keine Einwände vor, die gegen einen vorzeitigen
Baubeginn gesprochen hätten.
Die Vorinstanz hält dagegen fest, der Beschwerdeführer habe trotz
ihrer Ankündigung, dass das Projekt nicht subventioniert werde, ohne
Bewilligung mit dem Bau begonnen. Umstände, die es rechtfertigen
würden, dem Gesuchsteller eine Leistung zuzusprechen, seien keine
ersichtlich.
3.4 Es ist damit in einem ersten Schritt zu fragen, ob es sich bei den
vorliegend strittigen Bundesbeiträgen um Finanzhilfen oder um Abgel-
tungen handelt. Sodann ist zu prüfen, ob Art. 26 Abs. 3 SuG, wie vom
Beschwerdeführer geltend gemacht, lediglich auf Private anwendbar
ist. Sind die Beiträge als Abgeltungen zu qualifizieren, ist in einem
weiteren Schritt zu fragen, ob die Umstände es rechtfertigen, trotz
vorzeitigem Baubeginn Leistungen auszurichten.
3.4.1 Finanzhilfen sind geldwerte Vorteile, die Empfängern ausserhalb
der Bundesverwaltung gewährt werden, um die Erfüllung einer vom
Empfänger gewählten Aufgabe zu fördern oder zu erhalten (Art. 3
Abs. 1 SuG 1. Satz). Abgeltungen sind demgegenüber Leistungen an
Empfänger ausserhalb der Bundesverwaltung zur Milderung oder zum
Ausgleich von finanziellen Lasten, die sich aus der Erfüllung bundes-
rechtlich vorgeschriebener Aufgaben oder vom Bund übertragener
öffentlichrechtlicher Aufgaben ergeben (Art. 3 Abs. 2 SuG). Die
Empfänger von Finanzhilfen sind aus rechtlicher Sicht frei, darüber zu
entscheiden, ob sie eine durch Finanzhilfen geförderte Tätigkeit ausü-
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ben wollen oder nicht. Die Finanzhilfe fördert somit Aufgaben, die nicht
vom Bund delegiert sind und auch ohne vom Bund übertragenes
Recht ausgeübt werden können und dürfen (BARBARA SCHAERER, Sub-
ventionen des Bundes zwischen Legalitätsprinzip und Finanzrecht,
Bern 1992, S. 38 ff.). Bei den der Milderung oder dem Ausgleich finan-
zieller Lasten dienenden Abgeltung handelt es sich demgegenüber um
eine vom Gesetz vorgesehene Entschädigung für die Ausübung einer
rechtlichen Verpflichtung, welche nicht zwingend gewährt werden
muss. Die Aufgabenerfüllung oder -übertragung muss im Gesetz vor-
gesehen oder durch dieses abgedeckt sein. Die Aufgabenübertragung
an eine bestimmte Institution oder Person selbst kann durch Recht-
setzung, Schaffung einer Institution des öffentlichen Rechts im
Gesetz, durch Vertrag oder durch Konzession erfolgen. Grundsätzlich
ist es dem Gesetzgeber anheimgestellt, ob er eine Abgeltung leisten
will oder nicht (SCHAERER, a.a.O., S. 41 f.).
3.4.2 Im vorliegenden Fall strittig ist eine Entschädigung des Bundes
für Tätigkeiten der Kantone im Bereich des Hochwasserschutzes. Das
WBG selbst unterscheidet zwischen Finanzhilfen und Abgeltungen.
Finanzhilfen wurden gemäss Art. 7 aWBG zur Renaturierung von
Gewässern geleistet, demgegenüber bezeichnete Art. 6 Abs. 2 aWBG
die vorliegend strittigen Entschädigungen für Hochwasserschutzmass-
nahmen als Abgeltungen. Dieser Qualifikation kann auch bei Anwen-
dung der vorstehend dargelegten Kriterien gefolgt werden. Die
Kantone sind gestützt auf den unverändert geltenden Art. 2 WBG für
den Hochwasserschutz zuständig. Der Bund leistete gemäss Art. 6
Abs. 1 Bst. b aWBG Abgeltungen für die Einrichtung und den Betrieb
von Messstellen sowie den Aufbau vor Frühwarndiensten. Das strittige
Messstellennetz ist nach Angaben des Beschwerdeführers Teil eines
Frühwarnsystems, bildet aber auch Grundlage für die Erstellung von
Gefahrenkarten. Die insoweit nicht geänderten Ausführungsbestim-
mungen in der Wasserbauverordnung vom 2. November 1994 (WBV,
SR 721.100.1) nennen sowohl den Aufbau von Frühwarndiensten
(Art. 24 WBV) als auch die Einrichtung und den Betrieb von Messstel-
lennetzen (Art. 27 Abs. 1 Bst. f WBV) als Vollzugsaufgaben der
Kantone. Die Kantone sind damit rechtlich verpflichtet, die betref-
fenden Aufgaben wahrzunehmen. Ungeachtet der Frage der Einord-
nung des Projekts unter die vorstehend aufgeführten Kategorien der
WBV ist festzuhalten, dass die ersuchten Leistungen des Bundes –
wie von den Beteiligten übereinstimmend festgehalten – als Abgel-
tungen zu qualifizieren sind.
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3.4.3 Art. 26 Abs. 3 SuG enthält keine Einschränkungen, wonach
diese Bestimmung lediglich auf Private anwendbar sein soll. Es
bestehen auch keine Anhaltspunkte für eine entsprechende Auslegung
der Bestimmung. Im Gegenteil, Abgeltungen werden in der Regel an
Körperschaften des öffentlichen Rechts ausgerichtet. Der Umstand,
dass Art. 26 Abs. 3 SuG 2. Satz eine besondere Bestimmung für
Abgeltungen enthält, legt nahe, dass sie nicht nur auf Private
anwendbar ist. Soweit bei Abgeltungen an Kantone Besonderheiten
bestehen, kann diesen bei der Prüfung der besonderen Umstände
Rechnung getragen werden.
3.4.4 Obwohl der Beschwerdeführer ohne Bewilligung der Subven-
tionsbehörde mit dem Bau begonnen hat, kann ihm bei Abgeltungen
eine Leistung gewährt werden, wenn die Umstände dies rechtfertigen
(Art. 26 Abs. 3 SuG, 2. Satz). Der Beschwerdeführer macht dazu
geltend, die Hochwasserereignisse der vergangenen Jahre hätten
gezeigt, dass die Umsetzung des Projektes keinen Aufschub dulde.
Der Baubeginn sei zudem der Vorinstanz bekannt gegeben worden.
Unter welchen Umständen eine Leistung trotz vorzeitigem Baubeginn
ohne Einwilligung der Subventionsbehörde erbracht werden kann,
umschreibt das SuG nicht näher. Wann eine Leistung zu erbringen ist,
muss daher mittels Auslegung ermittelt werden. Ausgangspunkt jeder
Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung. Ist der Text nicht ganz
klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so muss unter
Berücksichtigung aller Auslegungselemente nach seiner wahren
Tragweite gesucht werden. Dabei dienen die Gesetzesmaterialien als
Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen. Das Bundesgericht
hat sich bei der Auslegung von Erlassen stets von einem
Methodenpluralismus leiten lassen und nur dann allein auf das
grammatische Element abgestellt, wenn sich daraus zweifelsfrei die
sachlich richtige Lösung ergab (vgl. BGE 134 II 249 E. 2.3, 133 V 9 E.
3.1, je mit Hinweisen). Zu berücksichtigen sind bei der Auslegung
neben dem Wortlaut und historischen Auslegungselementen vor allem
auch teleologische Aspekte. Dabei ist auf den Sinn und Zweck einer
Bestimmung, auf die dieser zugrundeliegenden Wertvorstellungen
abzustellen (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 218)
3.4.5 In der Botschaft vom 15. Dezember 1986 zu einem Bundes-
gesetz über Finanzhilfen und Abgeltungen (BBl 1987 I 369, S. 412 f.)
wird zu Art. 26 SuG ausgeführt, Tätigkeiten, die nicht ohne grössere
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Nachteile rückgängig gemacht werden können, sollten erst nach der
Zusicherung der Finanzhilfe oder Abgeltung einsetzen. Bewilligungen
zum vorzeitigen Beginn der Bauarbeiten oder zur Vornahme von
Anschaffungen seien grundsätzlich abzulehnen. Indessen gebe es
Fälle, in denen es schwerwiegende Nachteile hätte, wenn mit dem
Beginn der Aufgabe bis zum Abschluss der Gesuchsprüfung und zur
Zusicherung der Finanzhilfe oder Abgeltung zugewartet werden
müsste. Als Beispiele für Gründe, die für einen vorzeitigen Baubeginn
sprechen, nennt die Botschaft Katastrophenfälle, die Notwendigkeit,
die Bauausführung zu koordinieren oder Projektänderungen unverzüg-
lich umzusetzen sowie Bauarbeiten, welche zur Beschaffung von
Grundlagen für die eigentliche Projektierung notwendig sind. Der Text
der bundesrätlichen Vorlage wurde unverändert in das Gesetz über-
nommen.
Alle diese Gründe rechtfertigen gemäss den Ausführungen der
Botschaft indessen lediglich die Bewilligung des vorzeitigen Baube-
ginns im Sinne von Art. 26 Abs. 2 SuG. Die Materialien äussern sich
damit zwar zur Frage, unter welchen Umständen die Bewilligung eines
vorzeitigen Baubeginns gerechtfertigt ist, nicht aber dazu, wann
Leistungen gemäss Art. 26 Abs. 3 SuG auch ohne eine solche Bewil-
ligung zu gewähren sind. Eine historische Auslegung gibt damit keine
Anhaltspunkte zur Ermittlung der Umstände, unter denen eine
Leistung auch ohne eine Bewilligung zum vorzeitigen Baubeginn zu
gewähren ist.
Es ist damit – mangels anderer Anhaltspunkte – in erster Linie auf den
Sinn und Zweck der Bestimmung abzustellen, es ist mithin zu ermit-
teln, welcher Zweck mit der Möglichkeit verfolgt wird, ausnahmsweise
trotz vorzeitigem Baubeginn Leistungen zu gewähren. Dabei ist zu
prüfen, ob es den mit dem Ausschluss von Leistungen bei vorzeitigem
Baubeginn verfolgten Zielen zuwiderläuft, Abgeltungen zu leisten.
Hierzu kann wiederum auf die Ausführungen in der Botschaft zu
Art. 26 Abs. 3 SuG zurückgegriffen werden.
Mit der Regel, wonach erst nach dem Entscheid über die Gewährung
von Subventionen mit dem Bau begonnen werden darf, soll gewähr-
leistet werden, dass der Gesuchsteller vor Beginn der Aufgaben-
erfüllung Gewissheit erhält, ob sein Projekt beitragsberechtigt ist. Auf
Seiten des Subventionen leistenden Staates soll sichergestellt werden,
dass der Zweck der Subvention erreicht wird und die Budgetierung
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und Finanzplanung vereinfacht werden. Damit aus einem vorzeitigen
Baubeginn keine moralischen Ansprüche und bei Fehlen der
notwendigen Finanzmittel keine Pendenzenberge und ungeklärten
Situationen entstehen, ist ein vorzeitiger Baubeginn grundsätzlich
abzulehnen und nur bei Vorliegen besonderer Umstände zulässig, bei
denen ein Zuwarten erhebliche Nachteile mit sich bringen würde (BBl
1987 I 412).
Art. 26 Abs. 3 SuG behandelt Finanzhilfen und Abgeltungen unter-
schiedlich. Während bei Finanzhilfen bei einem vorzeitigen Baubeginn
ohne Bewilligung keine Leistungen gewährt werden, kann bei Abgel-
tungen die Behörde eine Leistung zusprechen, wenn dies die Um-
stände rechtfertigen. Die Ungleichbehandlung von Finanzhilfen und
Abgeltungen rechtfertigt sich aufgrund des zwingenden Charakters der
den Abgeltungsberechtigten übertragenen Aufgaben. Werden Subven-
tionen für gesetzlich vorgeschriebene Aufgaben von Kantonen und
Gemeinden aufgrund des vorzeitigen Baubeginns verweigert, kann
dies unter Umständen zu stossenden Ergebnissen führen. Es ist aber
zu beachten, dass Art. 26 Abs. 3 SuG 2. Satz lediglich eine „Kann“-
Vorschrift enthält. Auch bei Abgeltungen sind damit bei vorzeitigem
Baubeginn nicht regelmässig Umstände anzunehmen, die eine
Leistungsgewährung rechtfertigen.
Damit die grundsätzliche Ordnung, wonach nur in Fällen mit einer
gewissen Dringlichkeit ein vorzeitiger Baubeginn gewährt werden
kann, nicht ihres Sinnes entleert wird, ist zu fordern, dass auch ein
ausnahmsweiser bewilligungsfreier Baubeginn nur in solchen Fällen
zugelassen wird. Zusätzlich ist vorauszusetzen, dass aufgrund der
Umstände der Empfänger der Abgeltung darauf verzichten musste, ein
Gesuch um vorzeitigen Baubeginn einzureichen. Dies dürfte nament-
lich dann der Fall sein, wenn unmittelbare Gefahr im Verzug ist.
3.4.6 Die Beurteilung der Umstände, die eine Gewährung von
Leistungen rechtfertigen könnten, steht auf Grund der Kann-Formulie-
rung zudem im Ermessen der Vorinstanz. Die Ermessensausübung der
Vorinstanz ist vom Bundesverwaltungsgericht gemäss Art. 49 Bst. c
VwVG zu überprüfen. Im vorliegenden Fall ist aufgrund der sich in den
letzten Jahren häufenden Hochwasserereignisse eine gewisse Dring-
lichkeit bei der Umsetzung des Projektes zu erkennen. Diese ist aber
nicht derart, dass der Beschwerdeführer nicht mehr in der Lage
gewesen wäre, zumindest ein Gesuch um Bewilligung des vorzeitigen
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Baubeginns einzureichen, und er sogar mit dem Baubeginn bis zum
Vorliegen eines Entscheides hätte zuwarten können. Andere Umstän-
de, welche eine ausnahmsweise Gewährung von Leistungen rechtfer-
tigen würden, sind nicht ersichtlich. Der Auffassung der Vorinstanz,
dass keine besonderen, eine Auszahlung rechtfertigenden Umstände
vorliegen und der Beschwerdegegner daher mit seinem vorzeitigen
Baubeginn einen allfälligen Abgeltungsanspruch verwirkt hat, ist
zuzustimmen.
3.5 Der Beschwerdeführer macht ferner geltend, der vorzeitige Bau-
beginn bei einzelnen Stationen könne nicht zum Anlass genommen
werden, die Abgeltungen für das ganzes Projekt zu verweigern. Er hat
mit seinem Subventionsgesuch indessen das ganze Messstellennetz
als einheitliches Projekt präsentiert. Eine Hochwasserschutzfunktion
wurde im Gesuch denn auch nicht den einzelnen Messstellen
zugeschrieben, sondern dem Projekt als Ganzem. Inwiefern einzelne
Messstellen eine Funktion zum Schutz von Siedlungen und Verkehrs-
wegen haben, wurde im Gesuch nicht aufgezeigt. Es erscheint nun
widersprüchlich, wenn das Projekt in Bezug auf die Verwirkung von
Subventionsansprüchen durch einen vorzeitigen Baubeginn in ein
Bündel von Einzelprojekten umgedeutet wird. Es ist daher festzu-
halten, dass aufgrund des vorzeitigen Baubeginns ohne Genehmigung
der Vorinstanz gemäss Art. 26 Abs. 3 SuG für das ganze Projekt keine
Leistungen des Bundes auszurichten sind.
3.6 Die Abweisung des Subventionsgesuchs erweist sich bereits aus
diesem Grund als rechtmässig und die Beschwerde ist als unbe-
gründet abzuweisen.
4.
4.1 Selbst wenn angenommen würde, die Voraussetzungen für eine
ausnahmsweise Gewährung von Leistungen seien trotz vorzeitigem
Baubeginn gegeben, wäre das Subventionsgesuch und damit die
Beschwerde abzuweisen.
4.2 Das BAFU hat diesbezüglich festgehalten, der Bund habe gemäss
Art. 6 Abs. 1 Bst. b aWBG Abgeltungen namentlich für die Einrichtung
und den Betrieb von Messstellen sowie den Aufbau von Frühwarn-
systemen zur Sicherung von Siedlungen und Verkehrswegen geleistet.
Gemäss langjähriger Praxis habe sich der Bund an isolierten Mess-
und Alarmsystemen zur Sicherung von einzelnen Siedlungsgebieten
oder von Abschnitten exponierter Verkehrswege beteiligt. Als Mindest-
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anforderung bei Frühwarndiensten sei gefordert worden, dass die
Installation und der Betrieb eines Mess- und Alarmsystems durch ein
prozessspezifisches Gutachten mit einer Auslegeordnung der Gefah-
renbeurteilung begründet worden sei. Messstellen seien nur dort eine
Aufgabe gemäss dem WBG, wenn sie dem Schutz vor einer
tatsächlichen Hochwassergefährdung dienten.
Das Gesuch des Beschwerdeführers betreffe die Modernisierung und
Automatisierung sowie den Betrieb des kantonalen Netzes von Ab-
flussmessstationen. Es diene damit nicht nur dem Hochwasserschutz,
sondern auch der Erhebung hydrologischer Daten im Allgemeinen.
Das Messstellennetz liefere Daten, die neben dem Hochwasserschutz
auch für die Wasserkraftnutzung, den Gewässerschutz und die
Umweltbeobachtung verwendet würden. Das Netz umfasse auch
kleinere Gewässer und beschränke sich nicht auf die hochwasser-
gefährdeten Gebiete. Der Bund leiste keine Beiträge für kantonale
Abflussmessstellennetze. Die Messstellennetze stellten eine Grund-
lage dar für die Erhebungen der Kantone, die für die Durchführung des
WBG notwendig seien. Diese Erhebungen seien Sache der Kantone.
Der Bund leiste Abgeltungen gemäss Art. 3 Abs. 2 SuG nur für
bundesrechtlich vorgeschriebene Aufgaben (Buchstabe a) oder für
öffentlichrechtliche Aufgaben, die dem Empfänger vom Bund über-
tragen worden seien (Buchstabe b). Die bundesrechtlich vorgeschrie-
benen Aufgaben im Sinne von Art. 6 Abs. 2 aWBG seien in Art. 27
Abs. 1 Bst. f WBV näher benannt worden. Da es sich bei dem vom
Kanton Aargau zur Subventionierung eingereichten Messstellennetz
nicht um Messstellen im Rahmen eines Hochwasserschutzprojektes
zum Schutz vor einer ausgewiesenen Hochwasserschutzgefährdung
und somit nicht um eine bundesrechtlich vorgeschriebene Aufgabe des
Kantons handle, sei das Messstellennetz nicht unter den Abgel-
tungstatbestand von Art. 6 Abs. 2 Bst. b aWBG gefallen.
4.3 Der Beschwerdeführer hält dem entgegen, die Abgeltungen nach
Art. 6 Abs. 2 aWBG seien Anspruchssubventionen. Wenn ein Projekt
die Bedingungen von Art. 6 Abs. 2 aWBG erfüllt habe, habe ein
Anspruch auf Ausrichtung der Subventionen bestanden. Der Vorin-
stanz komme beim Entscheid über die Subventionsgewährung kein
Ermessen zu. Nach dem klaren Wortlaut von Art. 6 Abs. 2 aWBG seien
Messstellen abgeltungsberechtigt gewesen. Das umstrittene Projekt
diene der Frühwarnung und sei eine zweckmässige Massnahme des
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Hochwasserschutzes. Mit der Einschränkung, dass nur Messstellen,
die dem Schutz von Einzelobjekten dienten, subventioniert werden
könnten, habe die Vorinstanz unzulässigerweise ein zusätzliches, im
Gesetz nicht vorgesehenes Kriterium eingeführt.
4.4 Das WBG bezweckt gemäss Art. 1 Abs. 1 WBG den Schutz von
Menschen und erheblichen Sachwerten vor schädlichen Auswirkungen
des Wassers, insbesondere vor Überschwemmungen, Erosionen und
Feststoffablagerungen. Gemäss Art. 6 Abs. 1 aWBG förderte der Bund
Massnahmen, die dazu dienten, Menschen und erhebliche Sachwerte
vor den Gefahren des Hochwassers zu schützen. Der Vollzug des
Gesetzes war und ist gemäss Art. 12 Abs. 1 WBG Sache der Kantone.
Diese führen zudem gemäss Art. 14 WBG Erhebungen durch, die für
den Vollzug des Gesetzes erforderlich sind.
Der Bundesrat hat gestützt auf Art. 9 Abs. 5 aWBG die Voraus-
setzungen zur Beitragsgewährung in der WBV näher geregelt. Gemäss
Art. 4 Abs. 1 WBV in der Fassung vor dem 1. Januar 2008 (nach-
folgend aWBV) hatte ein Gesuch bei Gefahrenkatastern und -karten,
Messstellen und Frühwarndiensten einen umfassenden Projektbe-
schrieb, den Kostenvoranschlag und den Finanzierungsausweis zu
enthalten. Gesuche um Abgeltungen für den Bau und Betrieb von
Messstellen mussten zudem die vorgesehene Betriebsdauer, die Art
der Auswertung und die Archivierung bezeichnen sowie das Budget für
die jährlichen Kosten benennen.
4.5 Das vorliegende Projekt dient nicht dem Schutz einzelner hoch-
wassergefährdeter Objekte. Die Beteiligten halten zudem übereinstim-
mend fest, dass das Projekt neben dem Hochwasserschutz auch
andere Bedürfnisse abdeckt.
Aus dem Zweck des WBG ergibt sich aber, dass die Ziele des Projekts
im Bereich des Hochwasserschutzes liegen müssen. Auch wenn nicht
verlangt werden kann, dass ausschliesslich Hochwasserschutzziele
verfolgt werden, ist für die Begründung eines Subventionsanspruchs
gemäss dem Gesetzeszweck aufzuzeigen, dass damit zumindest zu
einem wesentlichen Teil zum Hochwasserschutz beigetragen wird.
Dazu ist zu begründen, inwiefern eine Massnahme wie das vorliegend
strittige Messstellennetz zum Schutz von Siedlungen und Verkehrs-
wegen dient. Art. 27 Abs. 1 Bst. f WBV erwähnt als Aufgaben der
Kantone in der wasserbaulichen Grundlagenbeschaffung denn auch
die Errichtung und den Betrieb nur jener Messstellen, die im Interesse
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des Hochwasserschutzes erforderlichen sind. Auch die finanzielle
Förderung der Frühwarndienste steht in engem Zusammenhang zur
Gefahrenabwehr (Art. 24 WBV).
Dass das Projekt des Beschwerdeführers nicht ausschliesslich dem
Hochwasserschutz, sondern auch der Beschaffung von hydrologischen
Grundlagendaten, der Vernetzung der Gewässer, der Umwelbe-
obachtung und der Bemessung der Restwassermengen dient, ist nicht
zu beanstanden. Eine Koordination von Wasserbaumassnahmen war
gemäss Art. 1 Abs. 1 Bst. b aWBV vielmehr eine weitere Voraus-
setzung für die Gewährung von Abgeltungen und Finanzhilfen.
4.6 Das Gesuch des Beschwerdeführers begnügt sich aber damit
auszuführen, die Messdaten würden mit dem neuen Messstellennetz
praktisch in Echtzeit zur Verfügung stehen. Inwieweit dadurch eine
Bedrohung für Siedlungen und Verkehrswege abgewendet oder einge-
schränkt werden kann, wird dagegen nicht aufgezeigt. Ein über die
allgemeine Nutzung hydrologischer Daten hinausgehender Beitrag des
Projektes zum Hochwasserschutz ist nicht ersichtlich. Die Messstellen
können daher nicht als im Sinne von Art. 27 Abs. 1 Bst. f WBV für den
Hochwasserschutz erforderlich bezeichnet werden und dienen auch
nicht als Frühwarndienste in erster Linie zur Sicherung von Siedlungen
und Verkehrswegen (Art. 24 WBV). Die Vorinstanz hat damit das
Subventionsgesuch auch aus inhaltlichen Gründen zu Recht abge-
wiesen.
5.
Bei diesem Verfahrensausgang gilt der Beschwerdeführer als unterlie-
gend. Der vorliegende Streit dreht sich um seine vermögens-
rechtlichen Interessen. Andern als Bundesbehörden, die Beschwerde
führen und unterliegen, werden in solchen Streitigkeiten Verfahrens-
kosten auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Der Beschwerdeführer hat
daher die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese
sind in Anwendung von Art. 4 des Reglements vom 21. Februar 2008
über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesver-
waltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) auf Fr. 10'000.- festzusetzen
und mit dem vom Beschwerdeführer geleisteten Kostenvorschuss in
derselben Höhe zu verrechnen.
6. Als unterliegender Partei steht dem Beschwerdeführer keine
Parteientschädigung zu (Art. 64 Abs. 1 VwVG).
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 10'000.- werden dem Beschwerdeführer
auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von
Fr. 10'000.- verrechnet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
- den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. H284-0153; Einschreiben)
- das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Beat Forster Simon Müller
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100
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des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die
Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die
Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die
Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in
Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).
Versand:
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