A-5870/2014 - Abteilung I - Nationalstrassen - Plangenehmigung (Ausführungsprojekt Nationalstrass...

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Abteilung I
A-5870/2014



Ur t e i l vom 2 2 . F e b r u a r 2 0 1 6
Besetzung
Richterin Kathrin Dietrich (Vorsitz),
Richter Maurizio Greppi, Richter Christoph Bandli,
Gerichtsschreiberin Flurina Peerdeman.



Parteien
1. Schweizer Heimatschutz (SHS),
Seefeldstrasse 5a, Postfach, 8032 Zürich,
vertreten durch Berner Heimatschutz,
Kantonale Geschäftsstelle, Kramgasse 12, 3011 Bern,
2. Stiftung Landschaftsschutz Schweiz,
Schwarzenburgstrasse 11, 3007 Bern,
beide vertreten durch Fürsprecher Peter Huber,
Belpstrasse 16, Postfach 6626, 3001 Bern,
Beschwerdeführende,



gegen


Kanton Bern, 3000 Bern,
handelnd durch das Tiefbauamt des Kantons Bern,
Reiterstrasse 11, 3011 Bern,
vertreten durch Fürsprecher Dr. Michael Pflüger, AD!VO-
CATE, Helvetiastrasse 5, Postfach 179, 3000 Bern 6,
Beschwerdegegner,

Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr,
Energie und Kommunikation UVEK,
Bundeshaus Nord, 3003 Bern,
Vorinstanz.



Gegenstand
Plangenehmigung (Ausführungsprojekt Nationalstrasse N5,
Umfahrung Twann, Tunnel-Ostportal und Anschlussbau-
werk).



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Sachverhalt:
A.
Die Ortschaft Twann am Bielersee soll mittels einer Umfahrung vom Durch-
gangsverkehr entlastet werden.
Das vom Kanton Bern am 2. März 2007 beim Eidgenössischen Departe-
ment für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) einge-
reichte Ausführungsprojekt sieht vor, dass der bestehende, der Umfahrung
Ligerz dienende Tunnel der Nationalstrasse in östlicher Richtung hinter
Twann um 1'822 m verlängert werden soll. Entsprechend soll die heutige
N5 zwischen dem aufzuhebenden Ostportal des Ligerztunnels und dem
neuen Tunnelportal östlich von Twann zurückgebaut und umgestaltet wer-
den. Im Bereich des Ostportals ist vorgesehen, dass die von Biel her ent-
lang dem nördlichen Bielerseeufer und der SBB-Linie Biel-Neuenburg füh-
rende zweispurige Nationalstrasse weg vom See in einem rund 150 m lan-
gen offenen Einschnitt in den unteren Bereich des mit Rebterrassen ange-
legten Jurasüdhanges führt und im Umfahrungstunnel mündet. Zusätzlich
soll vor dem Portalbereich ein rund 340 m langes Anschlussbauwerk er-
stellt werden. Die bestehende Strasse soll westlich des Tunnelportals in
zwei Fahrbahnen aufgeteilt werden. Eine Fahrbahn dient als Einfahrt in die
N5 in Richtung Luterbach. Sie soll von Twann her entlang dem See verlau-
fen und rund 200 m östlich des Tunnelportals in die Nationalstrasse ein-
münden. Die andere Fahrbahn dient dem Lokalverkehr in Richtung Twann.
Sie soll zusammen mit einem Fahrstreifen für den Langsamverkehr (kom-
binierter Rad-/Gehweg) von der N5 bergwärts abzweigen, in einer rund 120
m langen Unterführung bzw. Tunnel unter dem Portalbereich der N5 hin-
durchführen und sich anschliessend westlich vom Portal mit der Ein-
fahrtstrasse N5 vereinigen. Die Stützkonstruktionen des Tunnelportals und
des Anschlussbauwerks sollen als Rebmauern mit Natursteinverkleidun-
gen ausgeführt werden. Weiter ist als Abgrenzung zur tiefer liegenden Ei-
senbahnlinie eine Lärmschutzwand vorgesehen. Das Bauvorhaben liegt im
Gebiet "linkes Bielerseeufer", das als Schutzobjekt Nr. 1001 im Bundesin-
ventar Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN)
enthalten ist (Anhang zur Verordnung vom 10. August 1977 über das Bun-
desinventar der Landschaften und Naturdenkmäler [VBLN, SR 451.11]).
B.
B.a Das UVEK genehmigte das Ausführungsprojekt am 4. Oktober 2010
mit zahlreichen Auflagen.
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B.b Gegen diese Plangenehmigung reichten der Schweizer Heimatschutz
und die Stiftung Landschaftsschutz Schweiz am 4. November 2010 ge-
meinsam Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht ein. Sie verlangten
deren Aufhebung und die Rückweisung an die Vorinstanz zur Planung ei-
ner landschaftsschonenden Überarbeitung im Bereich Ostportal Twanntun-
nel samt Anschlussbauwerk und Lärmschutzmassnahmen unter erneutem
Einbezug der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission
(ENHK).
B.c Mit Urteil A-7810/2010 vom 15. Juli 2011 (teilweise publiziert in: BVGE
2011/33) hiess das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde gut, soweit
es darauf eintrat und hob die Plangenehmigung bezüglich des Ostportals
Twanntunnel samt Anschlussbauwerk und Lärmschutzwand auf. Es wies
die Sache im Sinne der Erwägungen an das UVEK zurück, damit dieses
die Machbarkeit und Landschaftsverträglichkeit der vom Schweizer Hei-
matschutz und von der Stiftung Landschaftsschutz Schweiz vorgeschlage-
nen Variante – Tieferlegung der Tunnelzufahrt Ostportal Twann und Über-
führung des Lokal- und Langsamverkehrs auf der Höhenkote der heutigen
Strasse – prüfe. Hierzu habe das UVEK im Hinblick auf einen Vergleich mit
dem Ausführungsprojekt des Kantons Bern eine Machbarkeitsstudie mit
Kostenschätzung samt Projektskizzen und Visualisierungen ausarbeiten
und die Dimensionierung der Lärmschutzwand überprüfen zu lassen und
bezüglich der Frage, welche Variante die grösstmögliche Schonung des
BLN-Objekts ermögliche, ein ergänzendes Gutachten von der ENHK ein-
zuholen. Dem Schweizer Heimatschutz und der Stiftung Landschafts-
schutz Schweiz und allenfalls neu Betroffenen sei das rechtliche Gehör zu
gewähren und die einschlägigen Fachbehörden des Bundes seien beizu-
ziehen. Anschliessend habe das UVEK neu über das Ostportal Twanntun-
nel, das Anschlussbauwerk und die notwendigen Lärmschutzmassnahmen
zu entscheiden.
C.
In der Folge nahm das UVEK das Plangenehmigungsverfahren wieder auf.
D.
Am 8. September 2014 bestätigt das UVEK die Plangenehmigungs-verfü-
gung vom 4. Oktober 2010 unter Auflagen betr. Lärmschutz. Aufgrund der
Interessenabwägung und gestützt auf die technische Beurteilung der fünf
Varianten, die in der Zusatzstudie "N05 Twanntunnel, Portal Ost" vom
7. September 2012 (nachfolgend: Zusatzstudie) vertieft geprüft worden
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sind, gibt das UVEK derjenigen Variante den Vorzug, die der ursprüngli-
chen genehmigten Variante entspricht (Variante 1, nachfolgend: Amtsvari-
ante). Es folgt damit dem Antrag des Kantons Bern. Die übrigen vier Vari-
anten lehnt es aus folgenden Gründen ab:
- Die Variante 2 ("auf Kopf") stelle die Umkehr der Amtsvariante – jedoch
in Hochlage – dar. Diese Variante scheide aus, da sie angesichts der Hoch-
lage ein offensichtlich dominantes Erscheinungsbild aufweise (Auf-
fahrtsspange). Für diese Variante habe sich denn auch keiner der Parteien
oder Fachinstanzen ausgesprochen.
- Die Variante 2A (ebenfalls "auf Kopf") stelle die Umkehr der Amtsvariante
auch bezüglich Querprofil (Mittellage) dar. Diese Variante entspreche der
vom Bundesverwaltungsgericht zur vertieften Abklärung geforderten Vari-
ante. Die Prüfung dieser Variante habe ergeben, dass sie keine überzeu-
genden Vorteile, aber dafür klare Nachteile aufweise hinsichtlich der Ver-
kehrsführung (Steigungen bis 6 %, Kuppe im Bereich der Ein-/Ausfahrt,
Tunnelportal in einer Wanne), des Betriebs und Unterhalts (enge Platzver-
hältnisse), der Landschaft (grosser Hangeingriff und höhere Stützmauern)
sowie der Bautechnik (grössere Baugrubentiefe wegen Mittellage, dauer-
haftes Abpumpen des Meteorwassers wegen Mulde im Portalbereich).
- Die Variante 3A sehe eine kompakte Anlage im östlichen Bereich der
bisher genannten Varianten dar. Hinsichtlich dieser Variante ergäben sich
grosse Schwierigkeiten bezüglich Hausunterquerungen und Tunnelüber-
deckung des Twanntunnels, weshalb sie sich technisch kaum umsetzen
lasse und damit nicht weiter zu prüfen sei.
- Bei der Variante V3B handle es sich schliesslich ebenfalls um eine kom-
pakte Anlage, bei welcher der geplante Halbanschluss gegen Osten ver-
schoben werden soll. Nach Auffassung des UVEK stünden bei dieser Vari-
ante den teilweisen positiven Auswirkungen in Bezug auf den Natur- und
Heimatschutz sowie auf den Langsamverkehr (und allenfalls auch bezüg-
lich der Länge der Lärmschutzwände) insgesamt gewichtige Nachteile –
insbesondere in Bezug auf die Verkehrssicherheit und Mehrkosten von ge-
schätzten 8 Mio. Franken – gegenüber, welche die positiven Auswirkungen
zumindest aufwiegen würden. Die Ausführung der Variante 3B habe zudem
zur Folge, dass weitere Grundstücke enteignet und eine bestehende Lie-
genschaft abgerissen werden müsste.
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Aus den Ausführungen der ENHK sei zu schliessen, so die weitere Begrün-
dung des UVEK, dass die einzelnen Varianten sich hinsichtlich des Natur-
und Heimatschutzes nicht wesentlich unterscheiden würden bzw. nahezu
gleichwertig seien. Daher könnten an die triftigen Gründe, welche ein aus-
nahmsweises Abweichen von der von der ENHK im Ergebnis favorisierten
Variante 3B zuliessen, nicht allzu hohe Anforderungen gestellt werden. Im
Übrigen sei zweifelhaft, ob die Varianten 3A und 3B überhaupt rechtzeitig
im Einspracheverfahren eingebracht worden seien und den Vorgaben des
generellen Projekts entsprechen würden.
Die erlassenen Auflagen zum Lärmschutz begründet das UVEK damit,
dass der Lärmschutzbedarf nochmals neu geschätzt worden sei auf Basis
der veränderten Parameter (Einbau eines lärmarmen Belags, Geschwin-
digkeit von 50 km/h statt 80 km/h für den westlich des neuen Ostportals
gelegenen Strassenabschnitt). Die zur Einhaltung der Lärmvorschriften er-
forderliche Lärmschutzwand bei der Amtsvariante reduziere sich auf eine
Länge von ca. 395 m statt der bisher angenommenen 770 m. Da es sich
hierbei nur um eine Grobschätzung handle, sei auflageweise zu verfügen,
dass die Länge der Lärmschutzwand noch einmal aufgrund eines umfas-
senden Lärmschutzgutachtens zu planen und in einem Detailprojekt dar-
zustellen sei. Dabei sei die Lärmschutzwand derart zu dimensionieren,
dass einerseits die Immissionsgrenzwerte eingehalten werden könnten
und sie anderseits im Sinne des Natur- und Heimatschutzes baulich mög-
lichst schonend ausgestaltet werden könnte.
E.
Gegen diese Verfügung erheben der Schweizer Heimatschutz und die Stif-
tung Landschaftsschutz Schweiz (Beschwerdeführende) am 10. Oktober
2014 gemeinsam Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie bean-
tragen, der Plangenehmigungsentscheid sei aufzuheben und die Angele-
genheit zur Überarbeitung und neuem Entscheid im Sinne der Variante 3B
und der Erwägungen an das UVEK zurückzuweisen.
Die Rügen der Beschwerdeführenden betreffen Fragen des Landschafts-
schutzes. Sie sind im Wesentlichen der Ansicht, das genehmigte Ausfüh-
rungsprojekt verstosse gegen Art. 6 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966
über den Natur- und Heimatschutz (NHG, SR 451), indem für das Tunnel-
portal, das Anschlussbauwerk und die Lärmschutzmassnahmen eine Lö-
sung gewählt worden sei, die das vom Projekt betroffene BLN-Objekt nicht
grösstmöglich schone. Mit der Variante 3B könne eine weitergehende
Schonung der bundesrechtlich geschützten Landschaft erreicht werden.
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Auch die ENHK habe in ihrer Einschätzung die beiden Varianten keines-
wegs als gleichwertig beurteilt. Vielmehr habe die ENHK in ihrer klaren und
in sich schlüssigen Beurteilung festgehalten, die Variante 3B verursache
die vergleichsweise kleinsten Eingriffe in die bestehenden Naturwerte. So-
weit das UVEK vom Gutachten der ENHK abgewichen sei, beruhe der an-
gefochtene Entscheid auf einer fehlerhaften Feststellung des Sachver-
halts.
F.
Das UVEK (Vorinstanz) hält in der Vernehmlassung vom 25. November
2014 an der angefochtenen Plangenehmigung vollumfänglich fest. Zur Be-
gründung verweist es im Wesentlichen auf die dortigen Erwägungen.
G.
Der Kanton Bern (Beschwerdegegner) schliesst in der am 26. November
2014 eingereichten Beschwerdeantwort auf Abweisung der Beschwerde,
soweit darauf einzutreten sei. In der Begründung stellt er sich auf den
Standpunkt, die Beschwerdeführenden würden mit der Variante 3B etwas
anderes als in ihren Einsprachen und im vorangehenden Verfahren vor
Bundesverwaltungsgericht beantragen, weshalb auf die Beschwerde nicht
einzutreten sei. Die Variante 3B weiche überdies wesentlich vom generel-
len Projekt ab, da sie u.a. eine namhafte Verlängerung des Tunnels Rich-
tung Osten und ein gänzlich umgestaltetes Tunnelportal und Verzwei-
gungsbauwerk beinhalte. In der Hauptsache bringt der Beschwerdegegner
vor, das nicht konsistente Verhalten der ENHK und des Bundesamtes für
Umwelt (BAFU) lasse den Schluss zu, beide Varianten seien hinsichtlich
des Natur- und Heimatschutzes praktisch gleichwertig. Die Variante 3B
schneide somit unter dem Aspekt des Natur- und Heimatschutzes nicht o-
der höchstens minim besser als die Amtsvariante ab. Das könne die ge-
wichtigen Nachteile, die mit der Variante 3B verbunden seien, nicht aufwie-
gen.
H.
Das Bundesamt für Strassen (ASTRA) beantragt in seinem Fachbericht
vom 1. Dezember 2014 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf ein-
zutreten sei. Aus Gründen der Verkehrssicherheit sei die Amtsvariante klar
zu bevorzugen. Die Variante 3B sei ferner in der Realisierung als technisch
äusserst anspruchsvoll zu beurteilen, was zu erheblich höheren Kosten
führe und mit vielen Unsicherheiten behaftet sei. Kostenerhöhend wirke
sich vor allem die Tatsache aus, dass der bergmännisch zu erstellende Teil
des Tunnels bei der Variante 3B sich massiv verlängere.
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I.
Die ENHK äussert sich in ihrer Stellungnahme vom 15. Dezember 2014
dahingehend, die Aussage in der angefochtenen Verfügung, die Varianten
würden sich bezüglich Natur- und Heimatschutz nicht wesentlich unter-
scheiden, treffe aus Sicht der Kommission nicht zu. Sie habe sich im vor-
instanzlichen Verfahren für die kompakte Variante 3B ausgesprochen, da
diese zusammen mit den von ihr beantragten Auflagen eine grösstmögli-
che Schonung des BLN-Objekts ermögliche.
J.
Das BAFU teilt in seinem Fachbericht vom 15. Dezember 2014 die Mei-
nung der Beschwerdeführenden, wonach die Variante 3B der bundesrecht-
lich geschützten Landschaft von nationaler Bedeutung besser Rechnung
trage. In der Begründung legt es dar, die Amtsvariante führe zu einer stär-
keren Beeinträchtigung der charakteristischen Rebterrassen, was nur teil-
weise durch die ausgewiesenen Ausgleichsmassnahmen kompensiert
werden könne. Bei der Variante 3B sei ferner die kürzere, wenn auch hö-
here Lärmschutzwand als positiv zu erachten. Angesichts des Gewinns für
Natur und Landschaft seien gewisse Mehrkosten der Variante 3B vertret-
bar.
K.
In seinem Fachbericht vom 15. Dezember 2014 erachtet das Bundesamt
für Raumentwicklung (ARE) die Interessenabwägung der Vorinstanz zu
Gunsten der Amtsvariante als nachvollziehbar. Unter den Aspekten Mach-
barkeit und Sicherheit sei die Amtsvariante vorzuziehen. Die potentiellen
Vorteile der Variante 3B bezüglich des landschaftlichen Eingriffs gemäss
Stellungnahme vom 11. Juli 2013 seien aus Sicht des ARE nicht derart ein-
deutig, als dass es die Beschwerde der Beschwerdeführenden unterstüt-
zen würde.
L.
In der am 6. Februar 2015 eingereichten Replik halten die Beschwerdefüh-
renden an den gestellten Rechtsbegehren fest.
M.
In der Duplik vom 4. März 2015 bleibt der Beschwerdegegner bei seinem
Antrag auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
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N.
Die Vorinstanz äussert sich in der Duplik vom 6. März 2015 u.a. zur Zuläs-
sigkeit der Beschwerde, zur Vereinbarkeit der Variante 3B mit dem gene-
rellen Projekt sowie zu den Lärmschutzmassnahmen. Sie hält daran fest,
dass sowohl die Amtsvariante wie auch die Variante 3B gesamthaft be-
trachtet einen geringfügigen Eingriff in den Orts- und Landschaftsschutz
bewirken würden, die Amtsvariante jedoch zahlreiche Vorteile aufweise,
insbesondere hinsichtlich der Verkehrssicherheit und Enteignung.
O.
Das BAFU weist in der ergänzenden Eingabe vom 8. April 2015 die Kritik
des Beschwerdegegners zurück, es habe sich im laufenden Verfahren wi-
dersprüchlich geäussert. Des Weiteren nimmt das BAFU nochmals Stel-
lung zu den erforderlichen Lärmschutzmassnahmen.
P.
Die ENHK betont in ihrer ergänzenden Stellungnahme vom 15. April 2015,
ihre Aussage im Gutachten vom 10. April 2013, dass sämtliche Varianten
vergleichbar grosse Eingriffe in Bezug auf die Landschaft, Elemente der
Kulturlandschaft und ökologisch wertvolle Kleinstrukturen mit sich bräch-
ten, ändere nichts an der von der Kommission im gleichen Gutachten klar
vorgenommenen Priorisierung der Variante 3B.
Q.
Am 7. Mai 2015 wurde ein Augenschein unter Teilnahme der Verfahrens-
beteiligten sowie einer Delegation des Bundesverwaltungsgerichts durch-
geführt. Das ARE hat auf die Teilnahme verzichtet.
R.
Am 8. Mail 2015 reicht der Beschwerdegegner ergänzende Akten ein.
S.
Mit Eingabe vom 11. Juni 2015 bzw. 30. Juni 2015 reichen der Beschwer-
degegner und die Beschwerdeführenden Bemerkungen zum Protokoll des
Augenscheins sowie Schlussbemerkungen ein.
T.
Auf weitergehende Ausführungen der Parteien und die sich bei den Akten
befindlichen Schriftstücke wird – sofern entscheidrelevant – im Rahmen
der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

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Seite 10
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal-
tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden
gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgeset-
zes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), soweit diese von einer
Behörde nach Art. 33 VGG erlassen wurden und keine Ausnahme nach
Art. 32 VGG vorliegt. Der angefochtene Plangenehmigungsentscheid stellt
eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG dar, die von einer Vorinstanz
gemäss Art. 33 Bst. d VGG gefällt wurde. Eine Ausnahme, was das Sach-
gebiet angeht, liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungs-gericht ist daher für
die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Das Verfahren
vor diesem Gericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts
anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.2 Zur Beschwerde ist berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren
teilgenommen hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt
ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung
hat (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Beschwerdebefugt sind zudem Personen,
Organisationen und Behörden, denen ein Bundesgesetz dieses Recht ein-
räumt (Art. 48 Abs. 2 VwVG).
Bei den Beschwerdeführenden handelt es sich um Organisationen, denen
bei Beteiligung am Einspracheverfahren von Gesetzes wegen die Be-
schwerdebefugnis zusteht (Art. 12 und Art. 12c Abs. 2 NHG i.V.m. Ziff. 5
und Ziff. 13 des Anhangs der Verordnung vom 27. Juni 1990 über die Be-
zeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Hei-
matschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen [VBO,
SR 814.076]). Der Schweizer Heimatschutz hat den Berner Heimatschutz
als Unterorganisation zur Beschwerdeerhebung ermächtigt. Die Vollmach-
ten liegen bei den Akten. Entgegen des anfänglichen Einwands des Be-
schwerdegegners ist damit den Erfordernissen von Art. 12 Abs. 4 und
Abs. 5 NHG Genüge getan. Die Beschwerdeführenden haben Einsprache
im Sinne von Art. 27d des Bundesgesetzes vom 8. März 1960 über die Na-
tionalstrassen (NSG, SR 725.11) erhoben und am vorinstanzlichen Verfah-
ren sowie am weiteren Rechtsgang teilgenommen, wobei sie auch in der
zuletzt ergangenen Plangenehmigung der Vorinstanz vom 8. September
2014 mit ihren Rechtsbegehren nicht vollständig durchgedrungen sind. Die
Beschwerdeführenden sind daher zur Beschwerde
legitimiert.
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1.3
1.3.1 Die Vorinstanz liess im angefochtenen Plangenehmigungsentscheid
offen, ob auf das Begehren zur Variante 3B überhaupt einzutreten sei. Sie
gibt zu bedenken, im bundesrechtlichen Plangenehmigungsverfahren
müssten sämtliche Einwände gegen ein Projekt innerhalb der Auflagefrist
erhoben werden. Der Rückweisungsentscheid des Bundesverwaltungsge-
richts habe die Vorinstanz einzig dazu verpflichtet, die Machbarkeit und
Landschaftsverträglichkeit der Variante "auf Kopf" zu prüfen. Indem die Va-
riante 3B eine wesentliche Verschiebung des Tunnelportals vorsehe, gehe
sie weiter als die Variante "auf Kopf". Die Variante 3B sei eine gänzlich
neue Variante, die weder Gegenstand des erstinstanzlichen Plangenehmi-
gungsverfahrens noch des Beschwerdeverfahrens vor Bundesverwal-
tungsgericht gewesen sei. Der Antrag der Beschwerdeführenden, die Vari-
ante 3B weiterzuverfolgen, stelle eine unzulässige Ausweitung des Streit-
gegenstandes dar. Diesbezüglich sei darauf hinzuweisen, dass die Zweck-
und Rechtmässigkeit der einzelnen Varianten erst im Plangenehmigungs-
entscheid zu beurteilen sei. Aus der Tatsache, dass im Rahmen der einge-
setzten Arbeitsgruppe auch die Variante 3B diskutiert worden sei, könnten
die Beschwerdeführenden demnach keine Ansprüche ableiten.
1.3.2 Der Beschwerdegegner zweifelt das Vorliegen der erforderlichen Ein-
tretensvoraussetzungen bezüglich der Variante 3B ebenfalls an. Die von
den Beschwerdeführenden nun angestrebte Variante beinhalte eine nam-
hafte Verlängerung des Tunnels Richtung Osten und ein gänzlich umge-
staltetes Tunnelportal und Verzweigungsbauwerk. Sie würden damit etwas
anderes beantragen als in ihren Einsprachen und im vorangehenden Ver-
fahren vor Bundesverwaltungsgericht, weshalb auf die Beschwerde nicht
einzutreten sei. Als Gesuchsteller habe der Beschwerdegegner im An-
schluss an den Rückweisungsentscheid des Bundesverwaltungsgerichts
von Amtes wegen weitere Varianten in Betracht gezogen, um mögliche
noch bessere Lösungen als die Amtsvariante und die Variante 2A nicht zu
übersehen. Das Abklären weiterer Varianten von Amtes wegen – darunter
auch die Variante 3B, welche bei den Teilnehmenden des Workshops auf
das grösste Interesse gestossen sei – ändere aber nichts daran, dass die
Beschwerdeführenden die Variante 3B während der Einsprachefrist (sinn-
gemäss) hätten verlangen müssen und diese auf dem Rechtsmittelweg
nun nicht mehr erstreiten könnten.
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Seite 12
1.3.3 Die Beschwerdeführenden lassen dagegen vorbringen, die Variante
3B liege mit der Absenkung der N5, mit der höhenkantengleichen Überfüh-
rung des Langsamverkehrs und mit der geringeren Flächenbeanspruchung
aufgrund der kompakten Linienführung genau innerhalb der Stossrichtung
ihrer Einsprache- und Beschwerdevorbringen. Diese seien nie weiter de-
tailliert worden und würden damit die Möglichkeit einer Partialverschiebung
des Ostportals mitenthalten. Der Einwand, die Variante 3B liege ausserhalb
des Streitgegenstandes, gehe deshalb fehl und sei nach Durchführung des
aufwändigen Variantenprüfungsverfahrens unter Einbezug sämtlicher Ver-
fahrensbeteiligter befremdlich.
1.3.4 Der Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens bestimmt sich
nach dem durch die vorinstanzliche Verfügung geregelten Rechtsverhält-
nis, soweit es angefochten wird. Der Streitgegenstand kann sich im Laufe
des Beschwerdeverfahrens verengen, darf hingegen nicht erweitert oder
qualitativ verändert werden (vgl. BVGE 2009/37 E. 1.3.1; JÉRÔME CAND-
RIAN, Introduction à la procedure administrativ fédérale, 2013, N. 182, MO-
SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsge-
richt, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.8 und 2.208). Bei Plangenehmigungsverfahren im
Infrastrukturbereich ist zudem zu beachten, dass sämtliche Einwände ge-
gen ein Projekt innerhalb der Auflagefrist zu erheben sind (vgl. Art. 27d
NSG). So ist gewährleistet, dass im Interesse der Konzentration der Ent-
scheidverfahren alle Einwände gesamthaft geprüft werden und in den
Plangenehmigungsentscheid einfliessen können (vgl. Botschaft des Bun-
desrates vom 25. Februar 1998 zu einem Bundesgesetz über die Koordi-
nation und Vereinfachung der Plangenehmigungsverfahren, BBl 1998
2591, S. 2620 und 2634). Bestehen bezüglich eines Auflageprojekts Abän-
derungswünsche, sind diese im Einspracheverfahren möglichst genau und
umfassend vorzubringen; die Vorinstanz ist nicht verpflichtet, von sich aus
alle denkbaren, ausserhalb des üblichen Rahmens liegenden Varianten zu
prüfen (Urteil des BVGer A-5466/2008 vom 3. Juni 2009 E. 1.3.3 mit Hin-
weisen auf die Rechtsprechung). Für die Vorinstanz gilt jedoch – wie für
das Bundesverwaltungsgericht – grundsätzlich der Untersuchungsgrund-
satz, weshalb in jedem Fall zu prüfen ist, ob die Behörde verpflichtet ge-
wesen wäre, andere Varianten (näher) in Betracht zu ziehen (vgl. Urteil des
BGer 1C_137/2009 vom 7. September 2009 E. 1; Urteil des BVGer A-
2332/2014 vom 18. Januar 2016 E. 1.3.1).
Hebt die Beschwerdeinstanz einen angefochtenen Entscheid auf und weist
sie die Sache mit zwingenden Anweisungen zur Neubeurteilung an die Vo-
rinstanz zurück, so wird das Verfahren bezüglich der in den Erwägungen
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behandelten Punkte abgeschlossen und die Vorinstanz hat diese ihrem
neuen Entscheid zugrunde zu legen. Wird der neue Entscheid der unteren
Instanz wiederum an die Beschwerdeinstanz weitergezogen, so ist diese
selbst an ihre früheren Erwägungen gebunden und eine freie Überprüfung
ist ihr nur noch möglich betreffend jener Punkte, die im Rückweisungsent-
scheid nicht entschieden wurden oder bei Vorliegen neuer Sachumstände
(vgl. Urteil des BGer 2C_465/2011 vom 10. Februar 2012 E. 1.4 mit Hin-
weisen; Urteile des BVGer A-4751/2011 vom 21. Juni 2012 E. 6 und
A-5925/2011 vom 26. April 2012 E. 2.1; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwal-
tungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013,
Rz. 1158, PHILIPPE WEISSENBERGER, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.],
Praxiskommentar VwVG [nachfolgend: Praxiskommentar], 2009, Art. 61
Rz. 28).
1.3.5 Im Nachgang zum Rückweisungsentscheid des Bundesverwaltungs-
gerichts vom 15. Juli 2011 listete das Planungsbüro, welches vom Be-
schwerdegegner mit der Erstellung der Zusatzstudie beauftragt wurde, die
grundsätzlichen Möglichkeiten für die Variantenbildung systematisch auf,
um eine umfassende Betrachtung sicherzustellen. Anschliessend trafen
die Verfasser der Zusatzstudie eine Auswahl von sinnvollen Kombinatio-
nen. Die so übrig gebliebenen fünf Varianten (Amtsvariante, 2, 2A, 3A, 3B,
vgl. Sachverhalt Bst. D) wurden schliesslich einzeln untersucht und bewer-
tet. Am Workshop vom 11. Mai 2012 legte die Vorinstanz alle fünf Varianten
den Verfahrensbeteiligten zur Diskussion vor. Die Beschwerdeführenden
sprachen sich in den nachfolgenden Stellungnahmen für die Variante 3B
aus. In der angefochtenen Verfügung hat sich die Vorinstanz sodann mit
der Variante 3B materiell auseinandergesetzt und sie im Ergebnis verwor-
fen. Die von den Beschwerdeführenden befürwortete Variante 3B war so-
mit infolge des Untersuchungsgrundsatzes Gegenstand des vorinstanzli-
chen Verfahrens, weshalb sich das Rechtsbegehren der Beschwerdefüh-
renden im Hinblick auf Art. 27d NSG als zulässig erweist.
Im ersten Rechtsgang verpflichtete das Bundesverwaltungsgericht die Vo-
rinstanz dazu, zum Schutz des BLN-Objekts eine Tieferlegung der N5 in
die Variantenprüfung einzubeziehen. Wie sich aus den Erwägungen des
Rückweisungsentscheides ergibt, hat sich das Bundesverwaltungsgericht
zur Lage des Tunnelportals sowie zur Ausgestaltung der Tieferlegungsva-
riante nicht geäussert. Dies war angesichts des damaligen Planungsstan-
des und der fehlenden Sachverhaltsfeststellung auch kaum möglich. Die
nun zur Diskussion stehende Variante 3B, die eine Tieferlegung der N5 mit
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gleichzeitiger Verschiebung des Tunnelportals nach Osten in einer kom-
pakten Ausprägung vorsieht, weicht folglich nicht in unzulässiger Weise
von den Erwägungen des Rückweisungsentscheides ab. Vielmehr gebot
die Rückweisung geradezu die Prüfung der Variante 3B, da diese – zumin-
dest nach Auffassung der Beschwerdeführenden – die für das BLN-Gebiet
schonendste Variante darstellt.
1.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht erhobene Beschwerde
(Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist daher einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge-
schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Aus-
übung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit (Art. 49 VwVG). Es
auferlegt sich grundsätzlich eine gewisse Zurückhaltung, wenn technische
Fragen zu beurteilen sind oder die Vorinstanz gestützt auf die ihr vom Ge-
setzgeber beigegebenen Fachbehörden entschieden hat (vgl. BVGE
2011/33 E. 4.4 mit Hinweisen; CANDRIAN, a.a.O., N. 191, MO-
SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.149 ff.). Voraussetzung für diese
Zurückhaltung ist indes, dass im konkreten Fall keine Anhaltspunkte für
eine unrichtige oder unvollständige Sachverhaltsfeststellung vorliegen und
davon ausgegangen werden kann, die Vorinstanz habe die für den Ent-
scheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklä-
rungen sorgfältig und umfassend vorgenommen (vgl. Urteile des BVGer A-
2332/2014 vom 18. Januar 2016 E. 2 und A-2575/2013 vom 17. Septem-
ber 2014 E. 2 mit Hinweisen).
3.
Das hier strittige Plangenehmigungsverfahren betrifft ein Ausführungspro-
jekt im Sinne von Art. 21 ff. NSG. Dieses stützt sich auf ein vom Bundesrat
am 15. Mai 1991 genehmigtes generelles Projekt (Art. 12 ff. NSG). Auf-
grund der Vorbringen der Vorinstanz sowie des Beschwerdegegners ist zu-
nächst zu prüfen, ob die hier strittige Variante 3B den Rahmen des geneh-
migten generellen Projekts überschreitet.
3.1 Die Vorinstanz lässt im angefochtenen Plangenehmigungsentscheid
offen, ob die Varianten 3A und 3B den Vorgaben des generellen Projekts
entsprechen. In der Vernehmlassung führt sie hierzu aus, die Variante 3B
weiche durch die kompakte Bauart, die Verschiebung des Tunnelportals
A-5870/2014
Seite 15
um 100 m und die Verschiebung des Bauprojektperimeters (Beginn Spu-
rerweiterung) um rund 200 m massgeblich vom generellen Projekt ab. Es
gebe auch keine Hinweise, dass die dem generellen Projekt zugrundelie-
gende Umweltverträglichkeitsprüfung krass mangelhaft sei. Eine derartige
Abweichung vom generellen Projekt, wie sie die Variante 3B vorsehe, sei
daher nicht gerechtfertigt. Zwar weiche auch die Amtsvariante in ihrer tech-
nischen Ausgestaltung vom generellen Projekt ab. Dabei handle es sich
jedoch um eine unwesentliche Änderung, die als zulässig zu erachten sei.
3.2 Der Beschwerdegegner wendet ein, die Variante 3B weiche vom gene-
rellen Projekt in verschiedener Hinsicht und wesentlich ab. Die Linienfüh-
rung der N5 sei massgeblicher Inhalt des generellen Projekts und nicht de-
ren vertikale Lage oder die Frage, wie das Bauwerk optimal in die Land-
schaft eingebettet werden könne. Der Bundesrat habe die Lage des Tun-
nels, des Tunnelportals und des Anschlussbauwerks bewusst festgelegt
sowie der geschwungenen statt der kompakten Lösung den Vorzug gege-
ben. Die Amtsvariante hingegen weiche nur in unwesentlichen Punkten
vom generellen Projekt ab.
3.3 Die Beschwerdeführenden machen geltend, das generelle Projekt
sehe ausdrücklich vor, die Tunneleinfahrt abzusenken, damit die Überfüh-
rungsstrasse Richtung Twann gut in das Landschaftsbild eingepasst wer-
den könne. Die Variante 3B nehme diese zentrale Vorgabe des Land-
schaftsschutzes auf und setze es innerhalb des definierten Parameters
durch die kompakte Linienführung optimal um.
3.4
3.4.1 Die grundlegenden Entscheide über die allgemeine Linienführung
und Klassierung der einzelnen Nationalstrassen werden von der Bundes-
versammlung getroffen (Art. 11 NSG). Nach diesen Festlegungen sind die
Nationalstrassen in generellen Projekten darzustellen, aus denen insbe-
sondere die ober- und unterirdische Linienführung der Strassen, die An-
schlussstellen, die Kreuzungsbauwerke und die Anzahl Fahrspuren er-
sichtlich sein müssen (Art. 12 NSG; Art. 10 Abs. 1 der Nationalstrassenver-
ordnung vom 7. November 2007 [NSV, SR 725.111]). Generelle Projekte
sind den interessierten Kantonen zu unterbreiten und werden sodann vom
Bundesrat genehmigt (Art. 19 und Art. 20 NSG). Sie bilden in der Folge die
Grundlage für die Ausarbeitung der Ausführungsprojekte, die Aufschluss
über Art, Umfang und Lage des Werks samt allen Nebenanlagen, die Ein-
zelheiten seiner bautechnischen Gestaltung und die Baulinien zu geben
A-5870/2014
Seite 16
haben (Art. 21 Abs. 1 NSG). Die Ausführungsprojekte sind im Rahmen des
Plangenehmigungsverfahrens öffentlich aufzulegen und können demnach
Gegenstand von Einsprachen sein (Art. 27b und Art. 27d NSG). Der Ge-
setzgeber sieht somit im Rahmen des mehrstufigen Bewilligungsverfah-
rens für den Bau und den Ausbau von Nationalstrassen eine gewisse Bin-
dungswirkung der vorangegangenen für die nachfolgenden Entscheide vor
(Urteil des BGer 1E.5/2005 vom 9. August 2005 E. 3; eingehend BGE 118
Ib 206 E. 8 mit Hinweisen).
Die für die Ausführungsprojektierung zuständige Behörde ist nach dem Ge-
sagten grundsätzlich an das generelle Projekt gebunden. Dessen Festle-
gungen dürfen im Ausführungsprojekt nicht wesentlich geändert werden,
kleinere Abweichungen hingegen sind nicht ausgeschlossen (vgl. Art. 10
Abs. 2 NSV; Urteil des BGer 1E.5/2000 vom 25. April 2001 E. 6a; grundle-
gend BGE 118 Ib 206 E. 8b). Das generelle Projekt entzieht sich auch der
(unmittelbaren) Überprüfung im Rahmen eines Beschwerdeverfahrens: Ein
genehmigtes generelles Projekt kann nur beanstandet werden, soweit sich
die geltend gemachten Mängel im Ausführungsprojekt niedergeschlagen
haben (Urteil des BGer 1C_544/2008 vom 27. August 2009 E. 6.2). Würde
ein solcher Mangel festgestellt, wäre es Sache des Bundesrates, die erfor-
derlichen Konsequenzen hinsichtlich des Widerrufs oder der Abänderung
des Genehmigungsbeschlusses betreffend das generelle Projekt zu zie-
hen. Allerdings müsste sich bei der Beurteilung des Ausführungsprojekts
zeigen, dass die der Genehmigung des generellen Projekts zu Grunde lie-
gende Prüfung mangelhaft gewesen ist und sich ein mit dem anwendbaren
Bundesrecht vereinbares Projekt kaum erstellen lässt (BGE 118 Ib 206
E. 8d; Urteile des BVGer A-1251/2012 vom 15. Januar 2014 E. 1.8.2 und
A-5466/2008 vom 3. Juni 2009 E. 1.4.2 und 3.4.4; vgl. auch Urteil des BGer
1E.16/2005 vom 14. Februar 2006 E. 2 mit Hinweisen).
Die Wesentlichkeit einer Abweichung vom generellen Projekt beurteilt sich
im Allgemeinen anhand eines Vergleichs der in den verschiedenen Projek-
tierungsstufen vorgesehenen Varianten. Dabei ist auch zu beachten, ob die
Variante im generellen Projekt bewusst gewählt wurde oder ob es sich da-
bei lediglich um eine von verschiedenen denkbaren Varianten handelt (Ur-
teil des BVGer A-5466/2008 vom 3. Juni 2009 E. 3.4.4).
3.4.2 Das generelle Projekt zur Umfahrung Twann wurde vom Bundesrat
mit Beschluss vom 15. Mai 1991 genehmigt und zur Ausarbeitung freige-
geben. Gemäss dem technischen Bericht zum generellen Projekt ist eine
A-5870/2014
Seite 17
Gesamtlänge des Tunnels von 3'987 m vorgesehen, wobei aus land-
schaftsgestalterischen Überlegungen der Tunnel beim Ostportal in Tieflage
gegenüber der heutigen N5 einmünden sollte. Den Plänen (Massstab 1:
1'000) ist ferner zu entnehmen, dass ein geschwungenes Anschlussbau-
werk zu errichten ist.
Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass die Variante 3B durch die Ver-
schiebung des Ostportals und die kompakte Ausprägung des Anschluss-
bauwerkes von den genannten Vorgaben des generellen Projekts ab-
weicht. In diesem Zusammenhang ist jedoch einerseits zu berücksichtigen,
dass die Genehmigung des generellen Projekts durch den Bundesrat fast
25 Jahre zurückliegt. Es wäre geradezu stossend und nicht im Sinne des
Gesetz- bzw. Verordnungsgebers, wenn allenfalls angezeigte Verbesse-
rungen, sei es in Bezug auf den Landschaftsschutz oder in Bezug auf die
technische Realisierbarkeit, die sich im Laufe dieser grossen Zeitspanne
ergeben, von vornherein nicht zu berücksichtigen wären bzw. stets eine
Anpassung des generellen Projekts bedürften (vgl. BGE 112 Ib 543 E. 3,
teilweise publiziert in: Pra 77/1988 Nr. 53). Anderseits ist für den vorliegen-
den Fall festzuhalten, dass sich die Variante 3B trotz der zu verzeichnen-
den Abweichungen noch innerhalb des generellen Projekts bewegt. Ange-
sichts des allgemeinen Zwecks des Umfahrungsprojekts, nämlich der Ver-
kehrsentlastung des Dorfes Twann, und angesichts des bereits im techni-
schen Bericht enthaltenen Hinweises auf die Bedeutung des Landschafts-
schutzes, ist festzustellen, dass die Variante 3B den Rahmen des generel-
len Projekts nicht sprengt, sondern im Gegenteil dessen Vorgabe hinsicht-
lich einer bestmöglichen Landschaftsverträglichkeit aufnimmt. Überdies
setzt die Variante 3B, jedenfalls was die Tieferlegung der N5 betrifft, die
Vorgaben des generellen Projekts sogar besser um als die genehmigte Va-
riante. Unter diesen Umständen sind die aus der Variante 3B resultieren-
den Abweichungen vom generellen Projekt nicht als wesentlich zu qualifi-
zieren. Eine Umsetzung der Variante 3B, wie von den Beschwerdeführen-
den gefordert, ist daher ohne Anpassung des generellen Projekts möglich.
3.4.3 Der erhobene Einwand der mangelnden Übereinstimmung der Vari-
ante 3B mit dem generellen Projekt erweist sich somit als unbegründet.
4.
Des Weiteren ist zwischen den Parteien strittig geblieben, ob die ENHK
und das BAFU im vorinstanzlichen Verfahren sich widersprüchlich zu den
Varianten des Ausführungsprojekts geäussert haben. Da die Vorinstanz auf
A-5870/2014
Seite 18
Berichte und Stellungnahmen der vom Gesetzgeber beigegebenen sach-
kundigen Instanzen abstellen darf (vgl. E. 2) und der Beurteilung der ENHK
vorliegend grosses Gewicht beikommt (vgl. nachfolgend E. 6.3), ist vorab
näher auf die Stellungnahmen der beiden Fachbehörden einzugehen.
4.1 Die Beschwerdeführenden weisen darauf hin, dass im vorinstanzlichen
Verfahren sowohl die ENHK wie auch das BAFU vorbehaltlos die Variante
3B als die klar landschaftsschonendere Variante favorisiert hätten, so dass
nur diese weiterzuverfolgen und zu optimieren gewesen wäre. Beide Fach-
instanzen hätten sorgfältige und in sich schlüssige Stellungnahmen zu
Gunsten der Variante 3B abgegeben.
4.2 Die Vorinstanz erachtet die Aussagen der ENHK, denen sich das BAFU
angeschlossen habe, zumindest teilweise als widersprüchlich. Offensicht-
lich messe die ENHK den Eingriffen in die bestehenden Naturwerte und
dem Blick vom See her grössere Bedeutung zu als der gesamthaft zu wer-
tenden Eingriffsintensität (leichte Beeinträchtigung) bezüglich Landschaft,
Kulturlandschaft und ökologisch wertvoller Kleinstrukturen. Ob diese Ge-
wichtung richtig sei, könne offen bleiben. Aus den Erwägungen der ENHK
sei jedenfalls zu schliessen, dass die Varianten aus Sicht des NHG nahezu
gleichwertig seien.
4.3 Der Beschwerdegegner teilt die Auffassung der Vorinstanz, die prakti-
sche Gleichwertigkeit der Amtsvariante und der Variante 3B hinsichtlich
des Natur- und Heimatschutzes sei durch die Äusserungen der Fachinstan-
zen belegt. Er betont, nach dem Grundsatz von Treu und Glauben sei die
ENHK auf ihre ursprüngliche Aussage im Gutachten vom 10. April 2013 zu
behaften, wonach sämtliche Varianten einen vergleichbar grossen Eingriff
in die Landschaft, Elemente der Kulturlandschaft und ökologisch wertvolle
Kleinstrukturen mit sich brächten. Auch das BAFU bleibe eine überzeu-
gende Antwort schuldig, weshalb es nun die Variante 3B favorisiere, ob-
wohl es in seiner früheren Stellungnahme vom 5. November 2012 diese
Variante noch als starken Fremdkörper in der Landschaft eingestuft habe.
Aus dem nicht konsistenten Verhalten der Fachinstanzen sei der Schluss
zu ziehen, die Unterschiede beider Varianten seien aus Sicht des Natur-
und Heimatschutzes minim. Wäre die Variante 3B derart überzeugender,
wie von den Beschwerdeführenden behauptet, so hätten die ENHK und
das BAFU die Überlegenheit schon viel früher erkannt.

A-5870/2014
Seite 19
4.4
4.4.1 Wie sich aus den vorinstanzlichen Akten ergibt, nahm die ENHK erst-
mals im Gutachten vom 10. April 2013 zu den in der Zusatzstudie neu un-
tersuchten Varianten eingehend Stellung:
"Die Kommission hat bereits in ihrem Gutachten vom 23.02.2009 festgestellt,
dass die im Ausführungsprojekt 2007 vorgelegte Variante 1 des Ostportals des
Twanntunnels gemessen an den Schutzzielen zu einer schweren Beeinträch-
tigung des BLN-Objektes führt, die durch die positiven Auswirkungen der
Rückbaumassnahmen beim Portal Ost des Ligerztunnels und in Twann selbst
sowie durch die Entlastung von Lärm- und weiteren schädlichen Immissionen
teilweise aufgewogen wird. Bei gesamthafter Würdigung kam die ENHK des-
halb zum Schluss, dass das Vorhaben insgesamt eine leichte Beeinträchti-
gung der Landschaft und des Ortsbildes von nationaler Bedeutung bewirkt. Als
Gründe für diese Einschätzung der Variante 1 des Ostportals als schwere Be-
einträchtigung führte die ENHK den massiven Materialabtrag, die grundle-
gende Veränderung der Struktur der Rebterrassen, die Zerstörung von Ele-
menten der Kulturlandschaft und von ökologisch wertvollen Kleinstrukturen an.
Als besonders störend erachtete sie die geplante, rund 700 m lange Lärm-
schutzwand.
Diese Beurteilung trifft auch auf die neuen Varianten V2, V2A und V3B zu, da
sämtliche Varianten vergleichbare grosse Eingriffe in Bezug auf die Land-
schaft, Elemente der Kulturlandschaft und ökologisch wertvolle Kleinstruktu-
ren mit sich bringen. Als landschaftsverträglichste Variante erachtet die Kom-
mission die Variante V3B (Variante Kompakt B). Diese verursacht die ver-
gleichsweise kleinsten Eingriffe in die bestehenden Naturwerte und trägt dem
Blick vom See her und der für den Bielersee typischen, durch die Rebberge
reich strukturierten Landschaft am besten Rechnung. Als positiv erachtet die
Kommission auch die gegenüber dem Ausführungsprojekt 2007 resultierende
geringere Länge der Lärmschutzwand, die bei der Variante V3B mit 285 m am
meisten reduziert werden kann (…).
Aufgrund der vorliegenden Unterlagen kommt die ENHK weiterhin zum
Schluss, dass die geplante Umfahrung von Ligerz (Twanntunnel) mit den ge-
planten Rückbaumassnahmen beim Portal Ost und in Twann insgesamt eine
leichte Beeinträchtigung des BLN-Objektes darstellt. Die Kommission bean-
tragt, dass von den vorgeschlagenen Varianten nur die Variante V3B (Variante
Kompakt B) weiterverfolgt wird, da sie der Kommission aus den dargelegten
Gründen am landschaftsverträglichsten erscheint."
In der E-Mail vom 25. April 2013 bestätigte die ENHK der Vorinstanz, auf
Basis der vorliegenden Unterlagen stelle die Variante 3B die landschafts-
verträglichste Variante dar, weil diese Variante die geringsten Eingriffe in
die Rebberge als prägendes Element der Landschaft mit sich bringe und
vom See her gesehen am wenigsten dominant erscheine. Die Kommission
A-5870/2014
Seite 20
beantrage deshalb, nur diese weiterzuverfolgen. Sollten jedoch weitere Va-
rianten so ausgestaltet werden, dass die von der Kommission als entschei-
dend erachteten Kriterien der Minimierung der Eingriffe in die Rebberge
und einer möglichst geringen Störung des Blicks vom See her in vergleich-
barem Mass erfüllt werden könnten, stehe einer allfälligen Ausarbeitung
von weiteren Varianten aus Sicht der ENHK nichts entgegen.
Im Rahmen des vorliegenden Schriftenwechsels erklärt die ENHK, ihre
grundsätzliche Aussage im Gutachten vom 10. April 2013, dass sämtliche
Varianten vergleichbar grosse Eingriffe in Bezug auf die Landschaft, Ele-
mente der Kulturlandschaft und ökologisch wertvolle Kleinstrukturen mit
sich brächten, ändere nichts an der von der Kommission im gleichen Gut-
achten klar vorgenommenen Priorisierung der Variante 3B.
4.4.2 Entgegen der Ansicht der Vorinstanz lässt sich aus der gutachterliche
Feststellung der ENHK vom 10. April 2013, dass sämtliche Varianten ver-
gleichbare grosse Eingriffe in Bezug auf die Landschaft, Elemente der Kul-
turlandschaft und ökologisch wertvolle Kleinstrukturen mit sich brächten,
nicht schliessen, die Fachbehörde stufe die Varianten als gleichwertig ein.
Denn diese Aussage darf nicht isoliert und ausserhalb ihres Gesamtzu-
sammenhanges betrachtet werden. So ergibt sich aus den sich anschlies-
senden, detaillierten Erläuterungen, dass die Kommission die Variante 3B
als die landschaftsschonendste einstuft und aus ihrer Sicht auch nur diese
weiterzuverfolgen ist. In der E-Mail vom 25. April 2013 wird die Priorisie-
rung der Variante 3B sodann nochmals begründet und bestätigt. Es kann
daher festgehalten werden, dass die ENHK sich stets deutlich und konsis-
tent für die Variante 3B ausgesprochen hat. Das Gutachten vom 10. April
2013 und die weiteren Stellungnahmen der Fachbehörde sind daher bei
der nachfolgenden materiellen Prüfung ohne Vorbehalte zu berücksichti-
gen.
4.5
4.5.1 Was die Fachmeinung des BAFU betrifft, so äusserte es sich in der
ersten Stellungnahme vom 5. November 2012 gegenüber der Vorinstanz
dahingehend, dass alle Varianten einen grossen Eingriff in die Landschaft
darstellen würden. Die Varianten 3A und 3B würden, trotz kleinerem Eingriff
in den Hang, als starke Fremdkörper in der Landschaft erscheinen. Für
eine abschliessende Beurteilung seitens des BAFU werde das ergänzende
Gutachten der ENHK abgewartet. Nach Vorliegen des Gutachtens der
ENHK vom 10. April 2013 hält das BAFU sodann in der zweiten Eingabe
A-5870/2014
Seite 21
vom 31. Mai 2013 fest, alle Varianten des Projekts brächten eine grosse
Beeinträchtigung der Landschaft mit sich. Die ENHK habe in ihrem Gut-
achten die Variante 3B als landschaftsverträglichste Variante beurteilt. Das
BAFU könne diese Analyse gut nachvollziehen und schliesse sich dieser
Beurteilung an.
Im vorliegenden Beschwerdeverfahren weist das BAFU die Kritik des Be-
schwerdegegners, es habe sich im laufenden Verfahren widersprüchlich
geäussert, zurück. Es habe in der Stellungnahme vom 5. November 2012
allein festgestellt, ein grosser Eingriff in die Landschaft sei bei allen Varian-
ten zu verzeichnen und die Optimierungspotentiale müssten bei jeder Pro-
jektvariante systematisch ausgeschöpft werden. In seiner damaligen Stel-
lungnahme, die noch vor der Beurteilung der ENHK ergangen sei, habe es
sich also in Bezug auf die verschiedenen Varianten neutral geäussert und
nicht der Amtsvariante den Vorzug gegeben.
4.5.2 In der Tat hat sich das BAFU in der ersten Stellungnahme vom 5. No-
vember 2012 noch nicht für die Variante 3B ausgesprochen. Dies kann
dem BAFU jedoch nicht zum Vorwurf gereichen. Es ist legitim und durch-
aus sachgerecht, dass es für eine abschliessende Meinungsbildung zu-
nächst das Gutachten der zuständigen Kommission abwarten wollte. Es ist
daher nicht zu beanstanden, dass das BAFU es bei einem Hinweis auf die
starken Landschaftseingriffe, die bei allen Varianten zu erwarten seien, be-
wenden liess und im Übrigen eine weitere Stellungnahme nach Vorliegen
des ENHK-Gutachtens in Aussicht stellte. In der zweiten Stellungnahme
hat sich das BAFU dann der Auffassung der ENHK gestützt auf das zwi-
schenzeitlich ergangene Gutachten vorbehaltlos angeschlossen. Hier wäre
zwar eine vertiefte Begründung der Variantenwahl seitens des BAFU si-
cherlich wünschenswert gewesen. Von einem widersprüchlichen Verhalten
im vorinstanzlichen Verfahren kann deshalb aber nicht gesprochen wer-
den. Dem entsprechenden Vorhalt des Beschwerdegegners ist daher nicht
zu folgen.
5.
Die Beschwerdeführenden beantragen in der Beschwerde, es sei ein er-
gänzender Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) zu der von ihnen favori-
sierten Variante 3B einzuholen. Der Beschwerdegegner schliesst auf Ab-
weisung des Beweisantrags.
5.1 Die Wahrung des rechtlichen Gehörs verlangt grundsätzlich, die ange-
botenen Beweise abzunehmen. Davon darf im Sinne einer antizipierten
A-5870/2014
Seite 22
Beweiswürdigung abgewichen werden, wenn aufgrund bereits abgenom-
mener Beweise der rechtlich erhebliche Sachverhalt für genügend geklärt
erachtet wird und ohne Willkür vorweg die Annahme getroffen werden
kann, die rechtliche Überzeugung würde durch weitere Beweiserhebungen
nicht geändert (BGE 134 I 148 E. 5.3, 131 I 157 E. 3; BVGE 2011/47 E. 2.3;
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.144; je mit Hinweisen).
5.2 Bevor eine Behörde über die Planung, Errichtung oder Änderung von
Anlagen entscheidet, welche die Umwelt erheblich belasten können, prüft
sie möglichst frühzeitig deren Umweltverträglichkeit (Art. 10a des Bundes-
gesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz [USG, SR 814.01]).
Gemäss Ziff. 11.1 des Anhangs der Verordnung vom 19. Oktober 1988
über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV, SR 814.011) besteht für
Nationalstrassenprojekte eine UVP-Pflicht (vgl. auch Art. 16 NSV). Nach
Art. 2 Abs. 1 Bst. a UVPV unterliegen Änderungen bestehender Anlagen,
die im Anhang der UVPV aufgeführt sind, der Umweltverträglichkeitsprü-
fung, wenn die Änderung wesentliche Umbauten, Erweiterungen oder Be-
triebsänderungen betrifft. Die einzelnen Varianten des Ausführungspro-
jekts, so auch die hier strittige Variante 3B, wurden im Rahmen der Zusatz-
studie im Wesentlichen auf ihre Machbarkeit und Landschaftsverträglich-
keit hin untersucht. Der Planungsstand der Variante 3B entspricht somit
nicht demjenigen der Amtsvariante, wo ein ausgearbeitetes Projekt mit ei-
nem UVB 3. Stufe vorliegt. Gestützt auf die Aktenlage, namentlich der Zu-
satzstudie und die Fachberichte, sowie nach Durchführung des Augen-
scheins erweisen sich die tatsächlichen Umstände jedoch auch in Bezug
auf die Variante 3B als in genügendem Masse erstellt, um eine materielle
Beurteilung der Beschwerde vornehmen zu können. Zudem ist die Angele-
genheit, wie nachfolgend zu zeigen sein wird, ohnehin zur weiteren Abklä-
rung und zum neuen Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. Für das
Beschwerdeverfahren vor Bundesverwaltungsgericht ist daher der Beweis-
antrag der Beschwerdeführenden in antizipierter Beweiswürdigung abzu-
weisen.
6.
Die Vorinstanz hat das Plangenehmigungsgesuch des Beschwerdegeg-
ners gestützt auf die nachfolgenden Rechtsgrundlagen beurteilt und unter
Auflagen genehmigt.
6.1 Gemäss Art. 83 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) stellt der Bund die Er-
A-5870/2014
Seite 23
richtung eines Netzes von Nationalstrassen und deren Benützbarkeit si-
cher (vgl. MARKUS KERN, in: Waldmann/Belser/Epiney [Hrsg.], Basler Kom-
mentar, Bundesverfassung [nachfolgend: Basler Kommentar BV], 2015,
Art. 82 Rz. 6 mit Hinweisen). Die Nationalstrassen haben hohen verkehrs-
technischen Anforderungen zu genügen; sie sollen insbesondere eine si-
chere und wirtschaftliche Abwicklung des Verkehrs gewährleisten (Art. 5
Abs. 1 NSG). Stehen diesen Anforderungen andere schutzwürdige Interes-
sen entgegen, wie insbesondere die Erfordernisse der militärischen Lan-
desverteidigung und der wirtschaftlichen Nutzung des Grundeigentums,
die Anliegen der Landesplanung oder des Gewässer-, Natur- und Heimat-
schutzes, so sind die Interessen gegeneinander abzuwägen (Art. 5 Abs. 2
NSG; vgl. Urteil des BGer 1C_582/2013 vom 25. September 2014 E. 3;
Urteile des BVGer vom 18. Januar 2016 E. 5.3, A-1251/1202 vom 15. Ja-
nuar 2014 E. 17.2 und A-1851/2012 vom 8. Juli 2013 E. 5.1; ULRICH KEU-
SEN, Verkehr: Strassenrecht, in: Biaggini/Häner/Saxer/Schott [Hrsg.],
Fachhandbuch Verwaltungsrecht, 2015, Rz. 10.20, ISABELLE HÄNER, Nati-
onalstrassen, in: Müller [Hrsg.], Verkehrsrecht [nachfolgend: Verkehrs-
recht], Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht Band IV, 2008, S. 188
Rz. 19).
6.2 Bereits von Verfassungs wegen hat der Bund bei der Erfüllung seiner
Aufgaben Rücksicht auf die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes zu
nehmen und namentlich Landschaften und Naturdenkmäler zu schonen
(Art. 78 Abs. 2 BV; vgl. DAJCAR/GRIFFEL, Basler Kommentar BV, Art. 78
Rz. 11 ff. mit Hinweisen). Art. 2 Abs. 1 Bst. a NHG erklärt die Planung, Er-
richtung und Veränderung von Nationalstrassen zu einer Bundesaufgabe.
Durch die Aufnahme eines Objekts von nationaler Bedeutung in ein Inven-
tar des Bundes im Sinne von Art. 5 NHG wird dargetan, dass es in beson-
derem Mass die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug
von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die
grösstmögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 NHG). In Art. 6 Abs. 2
NHG wird diese klar erhöhte Schutzwürdigkeit inventarisierter Objekte
nochmals verstärkt, indem gemäss dieser Bestimmung ein Abweichen von
der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare bei Erfüllung einer
Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden darf, wenn ihr be-
stimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Be-
deutung entgegenstehen (BGE 127 II 273 E. 4c; BVGE 2013/31 E. 3.2,
2011/59 E. 6.2, 2011/33 E. 4.2.1).
Der Begriff der ungeschmälerten Erhaltung ist so zu verstehen, dass der
im Inventar angestrebte Schutz vollumfänglich zur Geltung gelangen und
A-5870/2014
Seite 24
allfälligen Bedrohungen begegnet werden soll. Die Aufnahme eines Objek-
tes in ein Verzeichnis bedeutet anderseits nicht, dass sich am bestehenden
Zustand überhaupt nichts mehr ändern darf. Der Zustand des Objektes soll
aber gesamthaft betrachtet unter dem Gesichtspunkt des Natur- und Hei-
matschutzes nicht verschlechtert werden. Allfällige geringfügige Nachteile
einer Veränderung müssen durch anderweitige Vorteile mindestens ausge-
glichen werden (Botschaft des Bundesrates vom 12. November 1965 zum
Entwurf eines Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz, BBl
1965 III 89, S. 103). Ungeschmälerte Erhaltung verdient in besonderem
Mass das, was die Objekte so einzigartig oder typisch macht (BGE 115 Ib
131 E. 5ha; Urteil des BGer 1A.122/2004 vom 30. Mai 2005 E. 2.6; vgl.
BEATRICE WAGNER PFEIFER, Umweltrecht, 2013, Rz. 1044, SEITZ/ZIMMER-
MANN, Bundesgesetz über den Natur und Heimatschutz, Umweltrecht in
der Praxis [URP] 2008/2 S. 128). Zur Beurteilung der Problematik der un-
geschmälerten Erhaltung eines BLN-Objekts ist von der jeweiligen Um-
schreibung des Schutzgehalts auszugehen, d.h. die möglichen Beeinträch-
tigungen sind an den verschiedenen Schutzzielen zu messen, die in den
gesondert veröffentlichten Beschreibungen zu den Gebieten des Inventars
dargestellt werden (BGE 127 II 273 E. 4c; Urteil des BGer 1A.185/2006
vom 5. März 2007 E. 6.3; BVGE 2011/59 E. 6.2, 2011/33 E. 4.2.1; vgl. AN-
DREAS SEITZ, Gewichtung des öffentlichen Interesses bei Eingriffen in
NHG-Schutzobjekte, in: Bisang/Hirschi/Ingold [Hrsg.], Umwelt und Gesell-
schaft im Einklang? Festschrift für Willi Zimmermann, 2011, S. 50). Es
müssen somit alle bedeutsamen Interessen ermittelt, beurteilt, gewichtet
und im Entscheid möglichst umfassend berücksichtigt werden (JÖRG LEIM-
BACHER, in: Keller/Zufferey/Fahrländer [Hrsg.], Kommentar NHG [nachfol-
gend: NHG-Kommentar], 1997, Art. 6 Rz. 22 f.).
Die Rechtsprechung unterscheidet gestützt auf die Botschaft zum NHG
(BBl 1965 III 103) grundsätzlich schwere Eingriffe, d.h. umfangreiche, nicht
rückgängig zu machende, auf das Schutzziel ausgerichtete Beeinträchti-
gungen, von leichten Eingriffen, die nur mit einem geringfügigen Nachteil
für das Schutzziel verbunden sind. Schwere Eingriffe sind nur zulässig,
wenn sie durch ein mindestens gleichwertiges Interesse gerechtfertigt wer-
den; dieses Interesse muss von nationaler Bedeutung sein. Leichte Ein-
griffe sind zulässig, wenn sie im Rahmen der Interessenabwägung gerecht-
fertigt erscheinen (vgl. zum Ganzen BGE 127 II 273 E. 4c; Urteile des BGer
1A.185/2006 vom 5. März 2007 E. 7.1 und 1A.151/2002 vom 22. Januar
2003 E. 4.1; BVGE 2013/31 E. 5.5; SEITZ/ZIMMERMANN, a.a.O., S. 128 ff.;
je mit Hinweisen).
A-5870/2014
Seite 25
Wenn die vorgenannte Interessenabwägung zu Gunsten eines Eingriffs
ausfällt, verlangt Art. 6 Abs.1 NHG für das betroffene Schutzobjekt dennoch
die grösstmögliche Schonung. Die grösstmögliche Schonung kann bei-
spielsweise erreicht werden durch Verschiebung des Standorts, Verkleine-
rung der Ausmasse eines Projekts oder weitere Auflagen (NINA DAJCAR,
Natur- und Heimatschutz-Inventare des Bundes, 2011, S. 139; vgl. BGE
115 Ib 131 E. 5hc; SEITZ/ZIMMERMANN, a.a.O., S. 128, LEIMBACHER, NHG-
Kommentar, Art. 6 Rz. 26).
6.3 Bei Objekten, die in einem Bundesinventar aufgenommen sind, ist nicht
nur der Eingriffsspielraum enger, sondern auch eine Begutachtung durch
die ENHK obligatorisch, wenn die Erfüllung einer Bundesaufgabe nach
Art. 2 NHG in Frage steht. In ihrem Gutachten zuhanden der Entscheidbe-
hörde gibt die ENHK an, ob das Objekt ungeschmälert zu erhalten oder wie
es zu schonen ist (Art. 7 Abs. 2 NHG). Mit der obligatorischen Begutach-
tung wird gewährleistet, dass ein unabhängiges Fachorgan bei der Beur-
teilung eines Projekts auf die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes spe-
ziell achtet und dass die zuständigen Instanzen diesbezüglich über zuver-
lässige Unterlagen verfügen (BGE 127 II 273 E. 4b; LEIMBACHER, NHG-
Kommentar, Art. 7 Rz. 13). Nach der Rechtsprechung kommt einem Gut-
achten der ENHK grosses Gewicht zu. Vom Ergebnis der Begutachtung
darf nur aus triftigen Gründen abgewichen werden, auch wenn der ent-
scheidenden Behörde eine freie Beweiswürdigung zusteht. Dies trifft na-
mentlich auch für die dem Gutachten zugrunde liegenden tatsächlichen
Feststellungen zu (BGE 136 II 214 E. 5, 127 II 273 E. 4b; BVGE 2011/59
E. 6.4, 2011/33 E. 4.2.2; WAGNER PFEIFER, a.a.O., Rz. 1053; LEIMBACHER,
NHG-Kommentar, Art. 7 Rz. 18 ff.).
7.
Das Bundesverwaltungsgericht erwog im ersten Rechtsgang, das Ausfüh-
rungsprojekt bedeute einen schweren Eingriff in das BLN-Objekt. Des Wei-
teren hielt es fest, es werde von keiner Seite in Frage gestellt, dass das
Eingriffsinteresse – der Bau einer Nationalstrasse – auf ein gleich- oder
höherwertiges Interesse von ebenfalls nationaler Bedeutung zurückgehe,
weshalb ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung grundsätzlich
zulässig sei. Im Anwendungsbereich von Art. 6 Abs. 1 NHG sei aber offen
geblieben, ob mit einer Tieferlegung der N5 eine bessere Schonung des
BLN-Objektes erreicht werden könne (Urteil des BVGer A-7810/2010 vom
15. Juli 2011 E. 4.4.1 und 4.4.2.4). Wie eingangs in E. 1.3.4 dargelegt, ist
das Bundesverwaltungsgericht an den Rückweisungsentscheid grundsätz-
lich gebunden. Soweit die Verfahrensbeteiligten sich teilweise zur Schwere
A-5870/2014
Seite 26
des Eingriffs äussern, sind die Voraussetzungen einer Neubeurteilung nicht
gegeben und es ist deshalb auf die entsprechende Erwägung des Rück-
weisungsentscheids zu verweisen. Nachfolgend bleibt allein zu prüfen, ob
die von der Vorinstanz nun vorgenommene Variantenprüfung und die damit
verbundene Interessenabwägung den gesetzlichen Anforderungen an die
bestmögliche Schonung des BLN-Objekts genügt.
8.
8.1 Für die Interessenabwägung sind in einem ersten Schritt die berührten
Interessen zu ermitteln. Anschliessend sind die ermittelten Interessen mit-
hilfe rechtlich ausgewiesener Massstäbe zu beurteilen und hiernach die In-
teressen entsprechend ihrer Beurteilung im Entscheid möglichst umfas-
send zu berücksichtigen bzw. gegeneinander abzuwägen. Die
gesamte Interessenabwägung ist sodann in der Entscheidbegründung
offenzulegen (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungs-
recht, 4. Aufl. 2014, § 26 Rz. 36-38).
8.2 Zunächst sind also die berührten privaten und öffentlichen Interessen
zu ermitteln. In Betracht fallen dabei nur die berührten Interessen, also die-
jenigen, welche für die zu entscheidende Rechtsfrage erheblich sind. Sie
müssen rechtlich, sachlich und zeitlich erheblich, also durch Verfassung,
Gesetz, Verordnung oder andere Planungen anerkannt und vom zu beur-
teilenden Projekt aktuell beeinflusst sein. Im Weiteren sind die berührten
Interessen zu beurteilen bzw. zu bewerten. Dabei stehen die Interessen
vorerst gleichwertig nebeneinander, unabhängig davon, auf welcher Er-
lassstufe und in welchem Konkretisierungsgrad sie normiert sind. Die Be-
willigungsbehörde hat sodann mittels Folgendiskussion begründet darzu-
legen, inwieweit eine Verwirklichung der berührten Interessen wünschbar
erscheint und welches die Folgen sind, wenn eine Verwirklichung unter-
bleibt; die Folgendiskussion impliziert in diesem Sinne eine Vorschau auf
die Auswirkungen der in Betracht fallenden Entscheidungsmöglichkeiten
bzw. Alternativen. Als Gesichtspunkte bei der Bewertung fallen namentlich
die Wertungen des Gesetzgebers sowie Fragen der Wirtschaftlichkeit und
des Schadensrisikos sowie die Möglichkeit, unerwünschte Auswirkungen
rückgängig zu machen, in Betracht. Schliesslich hat die Bewilligungsbe-
hörde die ermittelten Interessen entsprechend ihrer Beurteilung zum Ent-
scheid zu integrieren, so dass sie möglichst umfassend wirksam werden
können (vgl. zum Ganzen WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006,
Art. 3 N. 4 f. mit Hinweisen; vgl. auch BGE 134 II 97 E. 3.1).
A-5870/2014
Seite 27
8.3 Ob die berührten Interessen richtig gegeneinander abgewogen wur-
den, ist eine Rechtsfrage, welche das Bundesverwaltungsgericht grund-
sätzlich frei zu prüfen hat. Als gerichtliche Behörde ist es jedoch weder
oberste Planungsbehörde des Bundes für den Bau und Ausbau von Natio-
nalstrassen noch Aufsichtsbehörde in Umweltschutzfragen. Es hat nicht
von sich aus sämtliche für oder gegen eine bestimmte Ausgestaltung der
Nationalstrasse sprechenden Interessen zu eruieren und im Einzelnen ge-
geneinander abzuwägen, nach Alternativen zu suchen und schliesslich die
bestmögliche Variante auszuwählen. Vielmehr sind die Befugnisse und das
Ermessen der vom Gesetzgeber mit der Planung beauftragten Instanzen,
wie sie sich aus den Eigenheiten der nationalstrassenrechtlichen Verkehrs-
und Zuständigkeitsordnung ergeben, zu respektieren (vgl. auch vorste-
hend E. 3.4.1). Aufgabe des Bundesverwaltungsgerichts ist es demnach
zu beurteilen, ob sich die Interessenabwägung im Rahmen des Bundes-
rechts hält und insbesondere, ob alle für den Entscheid wesentlichen Ge-
sichtspunkte sowie Alternativen geprüft und die erforderlichen Abklärungen
sorgfältig und umfassend vorgenommen worden sind (vgl. Urteil des BGer
1E.16/2005 vom 14. Februar 2006 E. 3).
8.4 Bei der Prüfung von Alternativen ist zu beachten, dass der Vergleich
unterschiedlicher Lösungen nur dann angezeigt ist, wenn es sich um echte
Alternativen handelt, d.h. sie müssen realistisch und einigermassen aus-
gereift sein. Stellt sich bereits aufgrund einer summarischen Beurteilung
heraus, dass eine Lösung mit erheblichen Nachteilen belastet ist, so darf
sie aus dem weiteren Auswahlverfahren ausgeschieden werden (Urteil des
BGer 1A.141/2006 vom 27. September 2006 E. 11.1; vgl. auch BGE 139 II
499 E. 7.3.1; Urteil des BGer 1A.191/2003 vom 1. Juli 2004 E. 6.1.1; Urteil
des BVGer A-1619/2011 vom 20. Dezember 2011 E. 9.3.4). Kommt die Ge-
nehmigungsbehörde ihren Prüfungspflichten nicht nach und zieht sie im
Plangenehmigungsverfahren trotz alternativen Vorschlägen der Beschwer-
deführenden keine Alternativen in Betracht, so liegt eine fehlerhafte Inte-
ressenabwägung und damit ein Rechtsfehler vor (vgl. zum Ganzen Urteil
des BVGer A-1251/2012 vom 15. Januar 2014 E. 27.3 mit Hinweisen).
9.
In einem ersten Schritt ist nachfolgend zu prüfen, ob die Variante 3B Vor-
teile gegenüber der Amtsvariante aufweist, die eine bessere Schonung des
BLN-Objekts ermöglicht, wie von den Beschwerdeführenden geltend ge-
macht. Zu klären ist mithin, ob die Vorinstanz – in Abweichung vom Gut-
achten der ENHK – von der Gleichwertigkeit beider Varianten in Bezug auf
den Natur- und Heimatschutz ausgehen durfte.
A-5870/2014
Seite 28
10.
10.1 Die Beschwerdeführenden bringen im Wesentlichen vor, die Vari-
ante 3B erweise sich unter allen Aspekten des Natur- und Landschafts-
schutzes als die eindeutig schonungsvollste Variante, weshalb sie auch
von der ENHK sowie vom BAFU favorisiert werde. Die Variante 3B über-
zeuge durch die kompakte Form und die klare Abgrenzung zum geschütz-
ten Rebhang. Die von ihnen befürwortete Variante 3B trage dem Schutz
des BLN-Objekts besser Rechnung, da sie erheblich weniger Fläche und
Kubatur der geschützten Reblandschaft beanspruche. Bei der Amtsvari-
ante hingegen dürfe der Eingriff in das Landschaftsbild nicht nur aus der
rechtwinkligen Sicht vom See her, sondern müsse auch aus anderen Blick-
winkeln wie dem höher gelegenen Rebenweg beurteilt werden. Von dort
würden die durch die Amtsvariante verursachten schrägen Hangein-
schnitte wesentlich störender wirken als die Stützmauer bei der Variante
3B, die der linearen Gliederung der Landschaft entspreche, wie sie schon
durch das Prinzip der Rebterrassen sowie durch die Bahnlinie und die heu-
tige N5 vorbestehe. Ausserdem werde bei der Variante 3B die Stützmauer
vom See her gut verdeckt durch die Lärmschutzwand und die zweige-
schossigen Wohnbauten am Seeufer, wobei sie zusätzlich unter Berück-
sichtigung der schallschluckenden Elemente gestalterisch optimiert wer-
den könne. Soweit der Beschwerdegegner mit dem nur temporär grösse-
ren Flächenverbrauch der Amtsvariante argumentiere, dürfe nicht darüber
hinweggesehen werden, dass die über Jahrhunderte gewachsenen Natur-
und Landschaftswerte im vorgegebenen steilen Terrain mit instabilem Un-
tergrund nicht in vergleichbarer Qualität wiederherstellbar seien.
Des Weiteren begründen die Beschwerdeführenden ihre Beschwerde da-
mit, dass bei der Variante 3B die Lärmschutzwand mit 285 m kürzer aus-
falle als bei der Amtsvariante (395 m). Aus Sicht des Landschaftsschutzes
sei dieser Umstand zu begrüssen. Was die geringe Mehrhöhe der Lärm-
schutzwand bei Variante 3B betreffe, sei östlich vom Strandweg Nr. 56 nur
eingeschossige Liegenschaften zu finden, weshalb vermutlich auf einem
Abschnitt von rund 85 m die Lärmschutzwand auf weniger als 3 m redi-
mensioniert werden könne. Bisher unberücksichtigt geblieben seien auch
die Objektschutzmassnahmen, welche im Rahmen der Lärmsanierung der
Eisenbahnstrecke vorgesehen oder bereits ausgeführt worden seien. Es
sei daher realistisch, dass eine vertiefte Nachprüfung der Varianten 3B ein
noch günstigeres Ergebnis hinsichtlich der Höhe und Länge der erforderli-
chen Lärmschutzwand ergebe, speziell wenn ergänzend eine Geschwin-
digkeitsreduktion im Bereich des Tunnelportals von 80 km/h auf 60 km/h
A-5870/2014
Seite 29
mitberücksichtigt werde. Verkehrstechnisch falle Letzteres nicht ins Ge-
wicht, da bereits eine entsprechende Geschwindigkeitsbegrenzung für
Wingreis sowie auf etlichen anderen Streckenabschnitte der N5 gelte.
Selbst bei einer Nationalstrasse 2. Klasse dürfe eine solche Massnahme
zur Schonung des BLN-Objektes angeordnet werden.
10.2 Die Vorinstanz stuft im angefochtenen Entscheid und in der Vernehm-
lassung die einzelnen Varianten in Bezug auf den Natur- und Heimatschutz
als nahezu gleichwertig ein. In ihrer Begründung führt sie im Einzelnen aus,
die Amtsvariante weise in Bezug auf Landschaft und Gestaltung Stärken
auf, insbesondere von der Sicht vom See her, wogegen die Variante 3B
diesbezüglich mit einem mächtigen Stützbauwerk auffalle. Die Tatsache,
dass die Variante 3B zwar eine kürzere, aber dafür fast um ein Drittel hö-
here Lärmschutzwand erfordere, sei wegen der von der EHNK betonten
Wichtigkeit des Blicks vom See her, ebenfalls als suboptimal zu qualifizie-
ren. Die einzelnen Varianten würden sich, so die weitere Begründung der
Vorinstanz, gemäss den Ausführungen der ENHK hinsichtlich des Natur-
und Heimatschutzes nicht wesentlich unterscheiden bzw. seien nahezu
gleichwertig. Daher könnten an die triftigen Gründe, welche ein ausnahms-
weises Abweichen der von der ENHK im Ergebnis favorisierten Variante
3B zulasse, nicht allzu hohe Anforderungen gestellt werden.
Zur lärmrechtlichen Beurteilung hält die Vorinstanz in Bezug auf die Amts-
variante fest, auf Basis der veränderten Parameter (Einbau eines lärmar-
men Belags, Geschwindigkeit von 50 km/h statt 80 km/h für den westlich
des neuen Ostportals gelegenen Strassenabschnitt) reduziere sich die zur
Einhaltung der Lärmvorschriften erforderliche Lärmschutzwand auf die
Länge von ca. 395 m statt der bisher angenommenen 770 m. Da es sich
hierbei nur um eine Grobschätzung handle, sei die Länge der Lärmschutz-
wand noch einmal aufgrund eines umfassenden Lärmschutzgutachtens zu
planen und in einem Detailprojekt darzustellen. Dabei sei die Lärmschutz-
wand derart zu dimensionieren, dass einerseits die Immissionsgrenzwerte
eingehalten werden könnten und anderseits sie im Sinne des Natur- und
Heimatschutzes baulich möglichst schonend ausgestaltet werden könnte.
Bei der Variante 3B betrage die mit den gleichen Parametern berechnete
Länge der Lärmschutzwand lediglich 285 m, wobei jedoch die Lärmschutz-
wand aufgrund der mehrheitlich zweigeschossigen Gebäude generell hö-
her sei (mind. 3 m auf ganzer Länge). Entgegen den Vorbringen der Be-
schwerdeführenden werde die hier strittige Lärmschutzwand der N5 nicht
durch die Erleichterungsanträge der SBB beeinflusst, welche das Bundes-
amt für Verkehr (BAV) für dieses Gebiet gestützt auf den für die Beurteilung
A-5870/2014
Seite 30
der Wirtschaftlichkeit von Eisenbahnlärmmassnahmen massgeblichen
KNI-Wert (Kosten-Nutzen-Index) genehmigt habe.
10.3 Als gesuchstellender Kanton unterstreicht der Beschwerdegegner die
Vorteile der Amtsvariante in Bezug auf den Natur- und Heimatschutz. So
seien der Portalbereich und die Hanggestaltung im Landschaftsbild eng
miteinander verflochten. Gerade vom See her sei die Amtsvariante als
überzeugender zu erachten. Demgegenüber sei bei der Variante 3B eine
massive Stützmauer von mehreren hundert Metern im gesamten Bereich
der Rampe erforderlich. Diese Mauer, mit der sich die ENHK in ihrem Gut-
achten in keiner Weise auseinandergesetzt habe, sei namentlich von der
Seeseite her gut sichtbar und störe das Erscheinungsbild mindestens so
stark wie die projektierte Lärmschutzwand. Zwar sei es grundsätzlich rich-
tig, dass die Amtsvariante temporär mehr Fläche sowie Materialabtrag be-
anspruche, wobei zusätzlich bei der Variante 3B noch der Materialaushub
für die Tunnelmehrlänge zu berücksichtigen sei. In Bezug auf den perma-
nenten Flächenverbrauch sei die Amtsvariante jedoch der Variante 3B
überlegen. Der definitive und nicht der provisorische Flächenverbrauch
müsse entscheidmassgebend sein. Denn entgegen der Behauptung der
Beschwerdeführenden könnten Rebterrassen als Trockenstandorte nach
einem Eingriff vergleichsweise gut wiederhergestellt werden – sowohl äs-
thetisch wie auch von ihrer ökologischen Funktion her. Die Wiederherstel-
lung der temporär genutzten Rebflächen sei sichergestellt, indem insbe-
sondere eine Umweltbaubegleitung und eine landschaftspflegerische Bau-
begleitung vorgesehen seien. Dabei dürfe nicht unberücksichtigt bleiben,
dass der Rebhang durch den wenig eingepassten wuchtigen Rebenweg
aus den Dreissigerjahren ohnehin bereits beeinträchtigt sei. Der durchge-
führte Augenschein habe gezeigt, dass viele Rebmauern im letzten Jahr-
hundert bereits mit Zement verfugt worden und auch im Rahmen der er-
folgten Rebgüterzusammenlegung verändert, versetzt oder neu gebaut
worden seien. Der Beschwerdegegner betont, er sei sich des Werts des
hier betroffenen BLN-Objekts durchaus bewusst. Doch jede Variante werde
ihre Spuren in der Reblandschaft hinterlassen. Wie gross der Eingriff sei,
hänge aber weitaus mehr mit der konkreten Ausgestaltung und Einpassung
der Bauwerke in die Umgebung zusammen als mit der Variantenwahl an
sich.
Mit Blick auf den Lärmschutz erläutert der Beschwerdegegner, anders als
bei der Amtsvariante gelte die Variante 3B zwischen den Punkten 332 bis
und mit 342 (inkl. Punkt 401) als Neuanlage. Damit müssten bei den Punk-
ten Nr. 339 bis 342, d.h. insbesondere bei den Liegenschaften Strandweg
A-5870/2014
Seite 31
53 bis 55, die strengeren Planungswerte eingehalten werden und nicht nur
die Immissionsgrenzwerte wie bei der Amtsvariante. Zur Einhaltung der
strengeren Planungswerte sei eine höhere Lärmschutzwand von ca. 3 m
erforderlich, damit bei den Liegenschaften Strandweg 53 bis 55 auch das
Obergeschoss genügend geschützt sei. Bei der Variante 3B liege die
Hauptachse der Strasse überdies weiter entfernt von den zweigeschossi-
gen lärmempfindlichen Gebäuden Strandweg 53 bis 55 (Punkte 339 bis
341), was zu einer höheren Lärmschutzwand beitrage. Es sei zwar grund-
sätzlich denkbar, dass die Lärmschutzwand im östlichsten Teil allenfalls et-
was weniger hoch gebaut werden könne; umgekehrt sei es aber auch
denkbar, dass sie im kritischen Bereich der Liegenschaft Strandweg 55
(Punkt 341) höher sein müsse, da die Planungswerte dort deutlich über-
schritten würden. Das Sanierungsprojekt der SBB habe schliesslich keine
Auswirkungen auf die Dimensionierung der hier fraglichen Lärmschutz-
wand. Eisenbahn- und Strassenverkehrslärm seien getrennt zu beurteilen,
weshalb allfällige passive Schallschutzmassnahmen der SBB an den Lie-
genschaften nicht von Relevanz seien.
11.
11.1 Vorliegend ist zunächst der landschaftliche Wert des betroffenen BLN-
Objekts hervorzuheben. Das geplante Tunnelportal samt Anschlussbau-
werk liegt im Perimeter des BLN-Objekts 1001 "linkes Bielerseeufer", das
sich von La Neuveville bis Tüscherz erstreckt. Dessen Bedeutung ist wie
folgt festgelegt:
"In mehrfacher Hinsicht bemerkenswerte Landschaft. Eichenwälder, Trocken-
wiesen und vor allem sehr gute Beispiele von Felsheiden, Flora und Kleintier-
welt. Twannbachschlucht eine der schönsten Schluchten im Jura. Erratische
Blöcke des Rhonegletschers als Zeugen der Eiszeit. Über dem See alte Kul-
turlandschaft mit zusammenhängenden Rebbergen und gut erhaltenen Win-
zerdörfern."
Das Dorf Twann ist zudem im Inventar der schützenswerten Ortsbilder von
nationaler Bedeutung der Schweiz (ISOS) aufgenommen. Darin wird der
Ort als stattliches Weinbauerndorf in malerischer, vom linken Bielerseeufer
leicht zurückversetzter Lage am Fuss eines prächtigen Rebhangs be-
schrieben.
11.2 Im Rahmen der eingeleiteten Revision der VBLN wurden die gebiets-
spezifischen Schutzziele sämtlicher BLN-Objekte überarbeitet und präzi-
siert (vgl. BEATRIX SCHIBLI, Verfahren der BLN-Revision, 2015, S. 3 ff. mit
A-5870/2014
Seite 32
Hinweisen). Die konkretisierende Beschreibung des vorliegend betroffenen
BLN-Objekts 1001 präsentiert sich gemäss dem Entwurf folgendermassen:
"Das linke Bielerseeufer mit den Winzersiedlungen, der Kirche von Ligerz und
dem Pilgerweg, der das Rebbaugebiet von Twann bis Schafis durchzieht, ist
eine der am längsten besiedelten Gegenden der Schweiz. Das linke Bieler-
seeufer umfasst den steilen, trockenwarmen Jurasüdfuss. Es reicht vom See-
ufer mit den charakteristischen geschlossenen Dörfern und den Rebbergen
bis zu den höher liegenden Laubwäldern. Der besondere Reiz besteht im har-
monischen Wechsel und in der Verzahnung kompakter Dörfer mit den weitge-
hend erhaltenen historischen Siedlungsrändern, Rebbergen, einzelnen Gehöl-
zen und bunt blühenden, trockenwarmen Magerwiesen. Trocken- und Bruch-
steinmauern und Steintreppen mit Wasserrinnen gliedern das Rebgelände
(…).
Charakteristisch für diese Reblandschaft sind die Kompaktheit der Terrassen-
fluren mit den Trocken- und Bruchsteinmauern, die mit Mauern eingefassten
Wege und die ortstypischen sogenannten Treppenschalen, die zugleich als
Treppen und der Entwässerung dienen. Die ausserordentlich hohe Dichte an
gut erhaltenen Ortsbildern von nationaler Bedeutung mit intakten historischen
Siedlungsrändern zeugen von der kulturellen und wirtschaftlichen Bedeutung
des jahrhundertealten Weinbaus. Der Pilgerweg und die hoch über dem Dorf
in den Rebbergen liegende Wallfahrtskirche von Ligerz aus dem 16. Jahrhun-
dert sind Teil der über 600 Jahre alten Wallfahrtsroute vom Rheinland nach
Santiago de Compostela (…).
Aus topografischen Gründen existierte bis ins 19. Jahrhundert entlang des lin-
ken Ufers keine durchgehende Wegverbindung. Der Transport erfolgte daher
ausschliesslich auf dem Seeweg. Die erste Fahrstrasse zwischen Biel und La
Neuveville wurde in den Jahren 1835 bis1838 erbaut (…). Erst die 1. Jurage-
wässerkorrektion zwischen 1868 und 1878 und die damit verbundene Absen-
kung des Seespiegels um zwei Meter ermöglichten den Bau der Bahnlinie am
linken Bielerseeufer. Der Bau der Nationalstrasse in den 1970-er Jahren führte
zu grossen Veränderungen der Ortsbilder und der gesamten Landschaft."
11.3 Die ENHK hat gestützt auf die Umschreibungen in BLN und ISOS für
die Beurteilung des Ausführungsprojektes die nachfolgenden Schutzziele
formuliert:
- Ungeschmälerte Erhaltung der reich strukturierten Rebberglandschaft.
- Ungeschmälerte Erhaltung der gross- und kleinflächigen naturnahen
Standorte (Felsentreppen und Trockenrasen, Nahtstellen zwischen Natur-
und Kulturlandschaft, Flaumeichenwälder, schluchtspezifische Lebens-
räume, Erosionsformen, erratische Blöcke).
- Ungeschmälerte Erhaltung und Förderung der Lebensräume der artenrei-
chen Flora und Fauna.
- Ungeschmälerte Erhaltung der Schönheit, der ästhetischen Werte und des
Erholungswerts der Landschaft.
A-5870/2014
Seite 33
- Ungeschmälerte Erhaltung der wertvollen und prägenden Kulturland-
schaftselemente am und über dem See.
- Aufwertung der Umgebung "Strandboden" von Twann.
11.4 Gemäss dem Dargelegten ist zu den Schutzzielen festzuhalten, dass
die reichstrukturierten, zusammenhängenden Rebberge des BLN-Objekts
nicht nur das Landschaftsbild des linken Bielerseesufers massgebend mit-
prägen, sondern auch eine historisch bedeutsame Kulturlandschaft dar-
stellen. Die Landschaft weist eine hohe Lebensraum- und Artenvielfalt auf.
Als bereits vorbestehende Beeinträchtigungen des BLN-Objekts sind vor
allem die N5 sowie der Bahnlinie im Bereich des Seeufers zu nennen.
12.
Die Zusatzstudie sowie die zuständigen Fachbehörden äussern sich zu
den natur- und heimatschutzrechtlichen Aspekten beider Varianten wie
folgt:
12.1 Zum Aspekt Landschaft und Gestaltung führt die Zusatzstudie aus,
der durchgeführte Workshop habe gezeigt, dass die Gestaltungsbewer-
tung durchaus kontrovers diskutiert werden könne. Das Aufeinandertreffen
der unterschiedlichen Dimensionen von Reblandschaft und N5 sowie die
anspruchsvolle Topographie liessen unabhängig der Varianten einen be-
trächtlichen Eingriff entstehen. Es gebe keine Zauberlösung, die sich die-
sem Umstand entziehen könne. Alle untersuchten Varianten hätten ihr
Stärken und Schwächen: Die Amtsvariante habe ihre Stärken bezüglich
der Sicht vom See her. Allerdings hänge diese stark davon ab, wie die Ge-
staltung der wiederherzustellenden topographisch schwierigen Hangpartie
gelinge. Im Nahbereich wirke das Bauwerk mit den fast gleichwertigen Por-
talen von N5 und Ausfahrtsspange etwas widersprüchlich. Die Variante 3B
überzeuge durch die kompakte Form in der Kontinuität der N5 und die klare
Abgrenzung zum Rebberg. Das gesamte Bauwerk, vor allem die bis 4-5 m
hohe über 300 m lange Stützmauer, wirke indes mächtig.
Zum Aspekt des Lärmschutzes lässt sich der Zusatzstudie entnehmen,
dass – anders als noch beim ursprünglichen Auflageprojekt – für die Amts-
variante eine Lärmschutzwand mit einer Gesamtlänge von ca. 395 m er-
forderlich sei. Aufgrund der Anforderungen an eine Neuanlage beginne sie
(von Westen her gesehen) kurz vor der Liegenschaft Strandweg 48 und
ende aufgrund der Anforderung an die Sanierung von bestehenden Anla-
gen kurz vor der Liegenschaft Strandweg 58. Bezüglich Höhe könne fol-
gende Aussage gemacht werden: Die Erhöhung der Lärmschutzwand auf
2.70 m ab Oberkante Fahrbahn auf einer Länge von ca. 100 m sei wegen
A-5870/2014
Seite 34
der Anforderungen an eine Neuanlage erforderlich. Im Anschluss daran sei
eine Höhe von 2.10 m ab Oberkante Fahrbahn ausreichend. Bei der Vari-
ante 3B werde das Portal um rund 170 m Richtung Osten verschoben, wo-
raus ein anderer Neuanlagen-Perimeter resultiere. Die Länge der Lärm-
schutzwand bei dieser Variante betrage nur 285 m und sei damit rund
110 m kürzer als bei der Amtsvariante. Aufgrund der mehrheitlich zweige-
schossigen Gebäude müsse die Wand jedoch generell höher sein. Es sei
davon auszugehen, dass eine Lärmschutzwand aufgrund der besonderen
landschaftlichen Sensibilität eine Höhe von 3 m nicht überschreiten dürfe.
Ob diese ausreiche, um bei sämtlichen Obergeschossen den Planungs-
wert einzuhalten, müsste im Detail noch im Rahmen der weiteren Projek-
tierung überprüft werden.
Insgesamt beurteilt die Zusatzstudie die Variante 3B hinsichtlich der Krite-
rien Landschaft/Gestaltung und Umwelt positiv, während sie die Amtsvari-
ante diesbezüglich als neutral bewertet.
12.2 Das ARE legt in seinem Fachbericht vom 15. Dezember 2014 dar, die
potentiellen Vorteile der Variante 3B bezüglich des landschaftlichen Ein-
griffs gemäss der Stellungnahme vom 11. Juli 2013 seien aus Sicht des
ARE nicht derart eindeutig, als dass es die Beschwerde der Beschwerde-
führenden unterstützen würde. In der Stellungnahme vom 11. Juli 2013
nannte das ARE als Vorteile der Variante 3B, dass diese aus Sicht der
räumlichen Entwicklung weniger Materialabtrag beanspruche, weniger Ele-
mente der Kulturlandschaft zerstöre und die Struktur der Rebterrassen we-
niger verändere.
12.3 Das BAFU teilt in seinem Fachbericht, eingereicht am 15. Dezember
2014, die Meinung der Beschwerdeführenden, wonach die Variante 3B der
bundesrechtlich geschützten Landschaft von nationaler Bedeutung besser
Rechnung trage und damit das Gebot der grösstmöglichen Schonung um-
setze. Unter Verweis auf frühere Stellungnahmen erläutert es, dass im Pro-
jektgebiet eine Vielfalt von 115 nachgewiesenen Pflanzenarten zu finden
sei dank trocken-warmen Fels- und Mauerstandorten, offenen trockenwar-
men Rebflächen und Magerwiesen. Alle diese Lebensräume seien als
schutzwürdige Biotope im Sinne von Art. 18 Abs. 1bis NHG zu betrachten
und entsprechend zu schützen. Erwähnenswert sei auch das Vorhanden-
sein von zahlreichen Arten der Roten Liste. Gesamthaft gesehen besitze
somit der engere Projektparameter einen hohen ökologischen Wert. Die
bei der Amtsvariante vorgesehenen Massnahmen entsprächen zwar aus
Sicht des BAFU den Vorgaben von Art. 18 Abs. 1ter NHG, nicht jedoch der
A-5870/2014
Seite 35
geforderten grösstmöglichen Schonung des BLN-Objekts nach Art. 6
Abs. 1 NHG. Im Vergleich zur Variante 3B würden bei der Amtsvariante
mehr Fläche und Kubatur der charakteristischen Rebterrassen bean-
sprucht, was nur teilweise durch die ausgewiesenen Ausgleichsmassnah-
men kompensiert werden könne. Die Amtsvariante führe zu massiven
Hangeinschnitten, während die Variante 3B ein linearer Materialabtrag ent-
lang der bestehenden Strasse ermögliche. Bei der Variante 3B sei ferner
die kürzere, wenn auch höhere Lärmschutzwand als positiv zu erachten.
Aus landschaftlicher Sicht stelle die Variante 3B eine klare Verbesserung
gegenüber der Amtsvariante dar, wobei auch bei dieser Variante der Spiel-
raum für Projektverbesserungen noch gross sei und die Optimierungspo-
tentiale systematisch ausgeschöpft werden sollten.
Die vorinstanzliche Beurteilung, so das BAFU in der weiteren Begründung,
stütze sich vorwiegend auf die Dimensionierung der Lärmschutzwand ab
und übersehe die anderen Elemente, die zugunsten der Varianten 3B sprä-
chen. In diesem Zusammenhang sei auch zu kritisieren, dass die Vo-
rinstanz erst im Plangenehmigungsentscheid die Einholung eines aktuali-
sierten Lärmgutachtens angeordnet habe. Dies hätte für beide Varianten in
einem früheren Stadium erfolgen müssen. Um die Planungswerte bei der
Variante 3B einzuhalten, sei sicherlich eine substantielle Erhöhung der
Lärmschutzwand gegenüber der Amtsvariante erforderlich. Nach der Zu-
satzstudie scheine eine Höhe der Lärmschutzwand von 3 m als obere, be-
züglich Landschaftsschutz vertretbare Höhe festgelegt worden zu sein. Die
rechnerische Überprüfung, ob diese Höhe von 3 m ausreiche bzw. erfor-
derlich sei, um die Planungswerte bei der Variante 3B einzuhalten, stehe
noch aus. Eine solche Lärmberechnung könne das BAFU nicht selbst vor-
nehmen, da es nicht über die dazu notwendigen Grundlagendaten verfüge.
12.4 Die ENHK spricht sich im Gutachten vom 10. April 2013 und in den
anschliessenden Stellungnahmen klar für die Variante 3B aus. Sie legt dar,
die Kommission stimme mit den in der Beschwerde aufgeführten, detail-
lierten Ausführungen zur Beurteilung der verschiedenen Varianten überein.
Ausschlaggebend für ihre Beurteilung sei, dass die kompakte Variante 3B
zusammen mit den von ihr beantragten Auflagen eine grösstmögliche
Schonung der charakteristischen Rebterrassen ermögliche. Sie verursa-
che die vergleichsweise kleinsten Eingriffe in die bestehenden Naturwerte
und trage dem Blick vom See her und der für den Bielersee typischen,
durch die Rebberge reich strukturierten Landschaft am besten Rechnung.
Die Variante 3B tangiere zudem hauptsächlich den Bereich der bestehen-
A-5870/2014
Seite 36
den Infrastrukturen, während die Amtsvariante aufgrund der Hangein-
schnitte erheblich in die Topographie eingreife. Als positiv erachte die Kom-
mission auch, dass bei der Variante 3B die Lärmschutzwand am meisten
reduziert werden könne.
13.
13.1 Vorliegend haben die ENHK und das BAFU in ihren Stellungnahmen
fundiert und in sich schlüssig aufgezeigt, weshalb die Variante 3B zu einer
besseren Schonung des bundesrechtlich geschützten BLN-Objekts führt.
Die Analysen setzen sich in überzeugender Weise mit den wesentlichen
Beurteilungselementen auseinander und sind daher nicht zu beanstanden.
Wie ausgeführt, darf vom Ergebnis der Begutachtung der ENHK nur aus
triftigen Gründen abgewichen werden (vgl. E. 6.3). Der Augenschein hat
die Ausführungen der Fachbehörden bestätigt und die Vorteile der Variante
3B auf eindrückliche Weise aufgezeigt. Gestützt auf die nachfolgenden Er-
wägungen kann daher der Feststellung der Vorinstanz, die beiden Varian-
ten seien in Bezug auf den Natur- und Heimatschutz nahezu gleichwertig,
nicht gefolgt werden.
13.2 So überzeugt die Variante 3B durch ihre kompakte, tiefergelegte Lini-
enführung, die sich eng an die bisherige N5 und die Bahnlinie anlehnt. Der
Eingriffsbereich schliesst unmittelbar an die bereits vorbestehenden Beein-
trächtigungen des BLN-Objekts an und schont damit die schützenwerte
Terrassenlandschaft. Gleichzeitig gelingt es der Variante 3B mit ihrer kom-
pakten Linienführung, die Bauwerke landschaftlich in die gegebenen Infra-
strukturanlagen entlang des Seeufers zu integrieren, dies sowohl von der
Sicht des Sees her, aber vor allem auch von der Sicht des Rebenwegs her.
Wie die Beschwerdeführenden zu Recht darauf hingewiesen haben, ist für
die Frage der Landschaftsverträglichkeit nicht nur die Sicht vom See her,
sondern auch die des Rebenwegs zu berücksichtigen, welcher als Wan-
derweg Twann mit Wingreis verbindet. Am durchgeführten Augenschein
hat sich gezeigt, dass der höher gelegene Rebenweg ein Panoramablick
ermöglicht und sich von dort das geschützte BLN-Objekt in seiner Gesamt-
heit besonders gut erfassen lässt. Die Variante 3B nimmt nicht nur, was die
Lage betrifft, sondern auch in ihrer Gestaltung Bezug auf die bereits beste-
henden Landschaftselemente. Die horizontale Linienführung entspricht der
Grundstruktur des linken Bielerseeufers mit dem Seespiegel, dem schma-
len überbauten Uferbereich und dem anschliessenden noch weitgehend
intakten Rebhang. Horizontale Landschaftselemente sind teilweise auch
A-5870/2014
Seite 37
im Rebhang selbst zu finden, sei es in Form einzelner Rebmauern oder in
der Betonbefestigung des Rebenwegs aus den Dreissigerjahren.
Anlässlich des Augenscheins war sodann deutlich erkennbar, dass die cha-
rakteristische Terrassenlandschaft, wie sie im BLN-Objektblatt beschrieben
ist, zwischen Twann und Wingreis nicht an allen Stellen gleichermassen
ausprägt ist. Die typischen Trocken- und Bruchsteinmauern sowie die
Steintreppen mit Wasserrinnen, die den Rebhang in prägender Weise glie-
dern, sind unverkennbar gerade in dem Bereich, wo bei der Amtsvariante
die Hangeinschnitte projektiert sind, von besonderem landschaftlichem
Wert. Die Variante 3B sieht eine Verschiebung des Ostportals in Richtung
Wingreis vor. Anders als die Amtsvariante beschränkt sich der Eingriff bei
der Variante 3B entsprechend auf einen weniger sensiblen Bereich des
Rebhangs. Dies ist in Übereinstimmung mit den Ausführungen der Be-
schwerdeführenden als ein weiterer massgebender Vorteil der Variante 3B
zu werten.
Die Beschwerdeführenden haben sodann überzeugend aufgezeigt, dass
die charakteristische Terrassenlandschaft in vergleichbarer Qualität kaum
wiederherstellbar ist. Auch wenn die vom Ausführungsprojekt temporär be-
troffenen Flächen nach Abschluss der Bauarbeiten mit grösster Sorgfalt
wiederhergestellt werden, wie vom Beschwerdegegner beabsichtigt, sind
sie nicht mehr mit der bestehenden, historisch gewachsenen Kulturland-
schaft vergleichbar. Diese charakteristischen Werte werden bei einem Ein-
griff unwiederbringlich zerstört. Zweifellos gehen beide Varianten mit einem
erheblichen Verlust der bundesrechtlich geschützten Reblandschaft einher.
Das Vorliegen von Varianten darf nicht darüber hinweg täuschen, dass so
oder anders ein schwerer Eingriff in das BLN-Gebiet vorliegt. Anlässlich
des vorliegenden Beschwerdeverfahrens hat der Beschwerdegegner den
permanenten Flächenverbrauch beider Varianten berechnet. Mit einem
permanent tieferen Flächenverbrauch von ca. 2'660 m2 schneidet die
Amtsvariante besser ab als die Variante 3B mit ca. 3'685 m2. Gleichzeitig
weist aber die Amtsvariante gemäss der unbestritten gebliebenen Berech-
nung der Beschwerdeführenden einen temporären Flächenbedarf von ca.
11'400 m2 aus, was eine erhebliche Mehrfläche von ca. 4'800 m2 gegen-
über der Variante 3B mit ca. 6'600 m2 ergibt. Mit der Variante 3B kann somit
im Ergebnis eine Fläche von ca. 4'800 m2 nicht nur quantitativ, sondern
auch qualitativ in ihrer ursprünglichen Form erhalten werden.
A-5870/2014
Seite 38
Neben diesen Vorteilen sind bei der Variante 3B auch Nachteile zu ver-
zeichnen. In diesem Zusammenhang weist die Vorinstanz auf das erforder-
liche mächtige Stützmauerbauwerk hin, welches insbesondere von der
Sicht vom See her auffalle. In der Tat erweist sich die Stützmauer bei der
Variante 3B mit einer Höhe von 4-5 m über eine Länge von 300 m als Nach-
teil für das Landschaftsbild. Doch auch diese Beeinträchtigung wird in ihrer
Wirkung dadurch begrenzt, dass das Bauwerk in unmittelbarer räumlicher
Nähe zu den bereits bestehenden Infrastrukturanlagen projektiert ist und
überdies der horizontalen Landschaftsstruktur entspricht. Es ist daher zu
erwarten, dass es vom See her ebenfalls weitgehend als Teil der bereits
bestehenden Infrastruktur wahrgenommen wird. Von der Perspektive des
höher gelegenen Rebenwegs aus dürfte die Stützmauer kaum störend in
Erscheinung treten.
13.3 Anders als die Variante 3B sieht die Amtsvariante aufgrund der ge-
schwungenen Ausprägung des Anschlussbauwerks massiv wirkende Ein-
schnitte in die Rebberge vor. Entscheidend ist in diesem Zusammenhang,
dass diese weiter in den Hang, d.h. bis in die Nähe des Rebenweges zu
liegen kommen und damit denjenigen Bereich des Rebhanges tangieren,
welcher noch als weitgehend intakt einzustufen ist. Gleichzeitig knüpfen
die geschwungene Hangeinschnitte der Amtsvariante nicht an bereits Be-
stehendem an, weder an den vorhandenen horizontal gegliederten Infra-
strukturbauten der N5 und der Bahnlinie im Uferbereich noch an den na-
türlichen Strukturelementen der Landschaft. Von der Sichtachse des Sees
aus fällt dieser Umstand in der Tat nicht entscheidend ins Gewicht, wie der
Beschwerdegegner zu Recht anführt und auch anhand des Modells gut
erkennbar ist. Insbesondere von der Perspektive des höher gelegenen Re-
benweges jedoch greift die Amtsvariante gut sichtbar und in störender
Weise in das Landschaftsbild ein. Nach Durchführung des Augenscheins
erscheint die Einschätzung der ENHK und der Beschwerdeführenden da-
her als zutreffend, dass die Amtsvariante, hervorgerufen durch die Lage
und die geschwungene Form der Bauwerke, als Fremdkörper im Land-
schaftsbild deutlich in Erscheinung tritt.
Erschwerend kommt hinzu, dass bei der Amtsvariante das Ostportal genau
in dem Bereich des Rebhanges zwischen Twann und Wingreis projektiert
ist, wo die reichhaltige Struktur der historisch entstandenen Reblandschaft
besonders schön und gut erhalten ist. Insofern greift diese Variante gera-
dezu in den Kern der geschützten Terrassenlandschaft in diesem Gebiets-
abschnitt ein.
A-5870/2014
Seite 39
Wie bereits ausgeführt, weist die Amtsvariante infolge der Hangeinschnitte
einen deutlich höheren provisorischen Flächenbedarf auf, während sie in
Bezug auf den permanenten Flächenverbrauch nur wenig besser ab-
schneidet als die Variante 3B. Der grössere Flächeneingriff in die Rebland-
schaft, der bei der Amtsvariante zu erwarten ist, lässt sich qualitativ durch
die vorgesehenen Wiederherstellungsmassnahmen nicht vollständig aus-
gleichen.
Hinsichtlich der Amtsvariante ist sodann zu erwähnen, dass auch sie nicht
ohne Stützbauwerke auskommt, da die einzelnen Hangeinschnitte jeweils
beidseitig abgestützt werden müssen. Im Umfang und Länge fallen diese
deutlich geringer aus als bei der Variante 3B und dürften von der Sicht des
Sees her kaum in Erscheinung treten. Diesbezüglich weist die Amtsvari-
ante Vorteile auf. Von der Sicht des Rebenweges sind diese Stützbauwerke
jedoch wiederum deutlich sichtbar.
13.4
13.4.1 Schliesslich stehen bei beiden Varianten die erforderlichen Lärm-
schutzwände in einem Zielkonflikt zum Landschaftsschutz.
13.4.2 Nach dem Vorsorgeprinzip sind Emissionen durch Massnahmen bei
der Quelle soweit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich
und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 1 und 2 USG). Wenn feststeht
oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichti-gung der
bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden, sind die
Emissionsbegrenzungen zu verschärfen (Art. 11 Abs. 3 USG), wobei der
Bundesrat für die Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen
durch Verordnung Immissionsgrenzwerte (IGW) festlegt (Art. 13 Abs. 1
USG). Neue ortsfeste Anlagen dürfen nur errichtet werden, wenn die durch
diese Anlagen allein erzeugten Lärmimmissionen die Planungswerte in der
Umgebung nicht überschreiten (Art. 25 Abs. 1 USG). Erleichterungen kön-
nen nach Massgabe von Art. 25 Abs. 2 USG bis zu den Immissionsgrenz-
werten gewährt werden. Für Strassen und andere öffentliche oder konzes-
sionierte Anlagen sind weitergehende Erleichterungen möglich. Diesfalls
müssen die vom Lärm betroffenen Gebäude durch Schallschutzfenster o-
der ähnliche bauliche Massnahmen geschützt werden, auf Kosten des In-
habers der lärmigen Anlage (Art. 25 Abs. 3 USG). Bestehende Anlagen, die
den gesetzlichen Vorgaben nicht entsprechen, müssen saniert werden
(Art. 16 USG), und zwar so weit, als dies technisch und betrieblich möglich
A-5870/2014
Seite 40
sowie wirtschaftlich tragbar ist und die Immissionsgrenzwerte nicht über-
schritten werden (Art. 13 Abs. 2 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. De-
zember 1986 [LSV, SR 814.41]). Würde die Sanierung unverhältnismäs-
sige Betriebseinschränkungen oder Kosten verursachen oder stehen ihr
überwiegende Interessen entgegen, können Erleichterungen gewährt wer-
den, jedoch darf der Alarmwert für Lärmimmissionen nicht überschritten
werden (Art. 17 USG; Art. 14 LSV). Auch hier gilt jedoch eine Ausnahme
für bestehende Strassen und andere öffentliche oder konzessionierte orts-
feste Anlagen: Lassen sich die Lärmimmissionen auf bestehende Gebäude
in der Umgebung durch Massnahmen bei der Quelle nicht unter den Alarm-
wert herabsetzen, müssen passive Schallschutzmassnahmen angeordnet
werden (Art. 20 Abs. 1 USG; Art. 15 LSV). Diese sind in der Regel vom
Eigentümer der lärmigen ortsfesten Anlage zu bezahlen (vgl. Art. 20 Abs. 2
USG). Die Sanierungspflicht wird in der LSV konkretisiert (Art. 16 Abs. 2
USG), die insbesondere Sanierungsfristen festlegt (Art. 17 LSV). Für Nati-
onalstrassen wurden die Fristen bis zum 31. März 2015 verlängert (Art. 17
Abs. 4 Bst. a LSV). Schliesslich sieht das Lärmschutzrecht besondere
Bestimmungen für (wesentlich) geänderte Altanlagen vor (Art. 18 USG; Art.
8 LSV). Art. 18 USG bestimmt, dass sanierungsbedürftige Anlagen nur
umgebaut oder erweitert werden dürfen, wenn sie gleichzeitig saniert wer-
den (Abs. 1); bereits erteilte Erleichterungen (gemäss Artikel 17 USG) kön-
nen eingeschränkt oder aufgehoben werden (Abs. 2). In der Botschaft zu
dieser Bestimmung wird ausgeführt, dass Anlagen, die (wesentlich) umge-
baut oder erweitert werden, grundsätzlich den gleichen Anforderungen ge-
nügen müssen wie neue Anlagen. Erleichterungen, wie sie für die Sanie-
rung alter Anlagen gewährt werden können, sollten hier, von Härtefällen
abgesehen, wegfallen (zum Ganzen Urteil des BGer 1C_506/2014 vom
14. Oktober 2015 E. 3 [zur Publikation vorgesehen] mit Hinweisen; vgl. Ur-
teile des BVGer A-1251/2012 vom 15. Januar 2014 E. 20.2, A-6594/2010
vom 29. April 2011 E. 5 und A-5466/2008 vom 3. Juni 2009 E. 9.1).
13.4.3 Für die Amtsvariante steht vorliegend eine detaillierte Prüfung der
lärmrechtlichen Situation sowie die Interessenabwägung hinsichtlich des
Natur- und Heimatschutzes noch aus. Auch bei der Variante 3B ist zu be-
achten, dass die in der Zusatzstudie angegebene Höhe und Länge der
Lärmschutzwand ledig auf einer Grobschätzung beruht. So ist insbeson-
dere offen, ob eine Lärmschutzwand von 3 m genügt bzw. erforderlich ist,
um die Planungswerte im Perimeter Neuanlage einzuhalten und ob zum
Schutz des BLN-Objekts allenfalls Erleichterungen gewährt werden könn-
ten oder müssten. Nicht gutachterlich abgeklärt ist zudem, wie sich die von
den Beschwerdeführenden anbegehrte Geschwindigkeitsreduktion von 80
A-5870/2014
Seite 41
km/h auf 60 km/h auf die Dimensionierung der erforderlichen Lärmschutz-
wand auswirken könnte und ob eine solche Massnahme mit den rechtli-
chen Vorgaben vereinbar wäre (vgl. Art. 108 der Signalisationsverordnung
vom 5. September 1979 [SSV; SR 741.21]; vgl. BGE 139 II 145 E. 4.2 f.;
Urteil des BGer 1C_45/2010 vom 9. September 2010 E. 2.3 ff.; Urteil des
BVGer A-1251/2012 vom 15. Januar 2014 E. 29.4; je mit Hinweisen). Die
Vorbringen der Beschwerdeführenden zur Temporeduktion sind nicht von
vornherein als haltlos zu erachten. Denn zum einen greift das Ausführungs-
projekt mit der vorgesehenen Lärmschutzwand in schwerwiegender Weise
in das BLN-Objekt ein. Zum anderen gilt für den unmittelbar anschliessen-
den Strassenabschnitt die N5 bei Wingreis ohnehin eine Geschwindigkeits-
begrenzung von 60 km/h, weshalb eine Herabsetzung der Höchstge-
schwindigkeit auf der verhältnismässig kurzen Strecke nach dem Ostportal
wohl zu keiner für den Verkehr erheblichen Kapazitätseinbusse führen
dürfte.
Soweit eine rechtliche Beurteilung bei diesem Planungsstand überhaupt
möglich ist, ist die deutlich kürzere Lärmschutzwand als Vorteil der Variante
3B zu erachten. Die trennende Wirkung im Landschaftsbild, die mit der Er-
richtung der Lärmschutzwand einhergeht, beschränkt sich damit auf ein
kleineres Gebiet als bei der Amtsvariante. Anlässlich des durchgeführten
Augenscheins wurden – soweit möglich – die Profile der Lärmschutzwand
der Amtsvariante und der Variante 3B im Gelände markiert. Die Unter-
schiede in der Höhe der Variante 3B zur Amtsvariante sind zwar augenfäl-
lig, erscheinen dem Gericht aber nicht als schwerwiegend.
13.5 Bei einer Gesamtbetrachtung der vorstehenden Ausführungen ergibt
sich, dass die Bauwerke der Variante 3B aufgrund der tiefergelegten, kom-
pakten Linienführung, welche unmittelbar an die bereits bestehenden Inf-
rastrukturanlagen anschliesst, sich wesentlich besser in das geschützte
Landschaftsbild einfügen als bei der Amtsvariante. Die Verschiebung des
Ostportals Richtung Wingreis sowie der Umstand, dass die Variante 3B ei-
nen geringeren temporären Flächenverbrauch aufweist, sind aus Sicht des
Natur- und Heimatschutzes ebenfalls positiv zu werten und tragen mass-
gebend zur Schonung des BLN-Objekts bei. Das bei der Variante 3B erfor-
derliche Stützbauwerk und die allfällige höhere Lärmschutzwand fallen
hierbei nicht wesentlich nachteilig ins Gewicht, wobei vorauszusetzen ist,
dass bei der Gestaltung die von der ENHK und dem BAFU aufgezeigten
Optimierungspotentiale angemessen berücksichtigt werden. Mit der
ENHK, dem BAFU und den Beschwerdeführenden ist daher einig zu ge-
hen, dass die Variante 3B gegenüber der Amtsvariante eindeutige Vorteile
A-5870/2014
Seite 42
im Bereich des Natur- und Heimatschutzes aufweist. Die vorinstanzliche
Interessenabwägung erweist sich daher als fehlerhaft, soweit die Vo-
rinstanz vom Gutachten der ENHK abweicht und die beiden Varianten in
Bezug auf den Natur- und Heimatschutz als nahezu gleichwertig erachtet.
14.
Im Folgenden sind die Interessen des Natur- und Heimatschutzes, die ge-
mäss den vorstehenden Erwägungen für die Variante 3B sprechen, den
weiteren wesentlich betroffenen Interessen gegenüberzustellen. Zu prüfen
ist somit in einem zweiten Schritt, ob die Vorinstanz zu Recht Nachteile bei
der Variante 3B – insbesondere in Bezug auf die Verkehrssicherheit und
Kosten – erblickt hat.
15.
15.1 Die Beschwerdeführenden betonen, die Variante 3B genüge den Ver-
kehrsanforderungen der N5 und sei in Bezug auf den Orts- und Langsam-
verkehr der Amtsvariante sogar überlegen. Wannensituationen würden bei
Nationalstrassen erfahrungsgemäss zu keiner Verkehrsgefährdung führen.
Ausserdem sehe die Amtsvariante in Bezug auf den Ortsverkehr gleichfalls
eine Wannensituation vor. Die Verkehrssicherheit bei Variante 3B liesse
sich ferner mit einer Geschwindigkeitsbeschränkung von 60 km/h statt der
vorgesehenen 80 km/h verbessern. Zur technischen Machbarkeit der Vari-
ante 3B führen die Beschwerdeführenden aus, diese sei von keiner Seite
je in Frage gestellt worden. Eine Absenkung unter den Grundwasserspie-
gel sei auch bei der Amtsvariante in Bezug auf den Lokalverkehr der Fall,
wobei dort der grosse Hangeinschnitt zusätzlich den Gewässerschutz be-
einträchtigen könnte. Die Mehrkosten des längeren Tagbautunnels von Va-
riante 3B würden durch die massiv höheren Aushub- und Wiederverfül-
lungskosten sowie der Wiederherstellungsmassnahmen der Amtsvariante
aufgewogen. Allfällige Mehrkosten würden sich in einer Grössenordnung
von unter 5 % der Gesamtkosten bewegen und seien im Interesse der
Schonung des BLN-Objektes hinzunehmen. Der zusätzliche Hausabbruch
bei Variante 3B sei schliesslich zu relativieren. Die unmittelbar an der N5
liegende Liegenschaft sei schon heute durch eine massive Überschreitung
der erlaubten Lärmschutzwerte und die Erschütterungen durch den
Schwerverkehr belastet. Während der Bauzeit des Ausführungsprojekts
wäre die Liegenschaft sogar als gänzlich unbewohnbar einzustufen.
A-5870/2014
Seite 43
15.2 Die Vorinstanz legt unter Verweis auf die Zusatzstudie dar, bei der
Amtsvariante werde die kombinierte Führung des Orts- und Langsamver-
kehrs in der Unterführung als nicht optimal erachtet, weshalb die Variante
3B zumindest für die Verkehrssicherheit des Langsamverkehrs vorteilhaf-
ter sei. Bezüglich der Verkehrssicherheit der N5 sei jedoch die Amtsvari-
ante überlegen. Die Vorteile der Amtsvariante lägen in der kontinuierlichen
Steigung zum Tunnelportal. Durch die Entwässerung im natürlichen Ge-
fälle werde das Risiko von Wasserlachen auf der N5 eliminiert. Demgegen-
über werde bei der tiefergelegten Variante 3B die Verkehrssicherheit durch
die Kuppe der N5 bei der Ein-/Ausfahrt gemindert. Die Nachteile der Vari-
ante 3B seien höher zu gewichten, da der Grossteil der Verkehrsbewegun-
gen auf die N5 falle. Die Amtsvariante sei sodann bezüglich Betrieb und
Unterhalt u.a. wegen der besseren Platzverhältnisse positiv zu bewerten.
Im Gegensatz zur Variante 3B müsse das Wasser nicht gepumpt werden,
was den Energieverbrauch minimiere. Bezüglich Tunnelbau und Geotech-
nik weise die Variante 3B gegenüber der Amtsvariante weitere gewichtige
Nachteile auf aufgrund des Bauens im Nahbereich des Seeufers und der
SBB-Anlage, der Baulogistik und der Anordnung der Tunnelzentrale bzw.
Buchten. Gemäss der Einschätzung des ASTRA als Fachbehörde sei die
Variante 3B technisch äusserst anspruchsvoll und mit vielen Unsicherhei-
ten behaftet und könnte dadurch sehr kostenintensiv werden. Ferner wen-
det die Vorinstanz ein, dass bei der Variante 3B eine weitere Liegenschaft
abgerissen werden müsste. Dieser wesentliche Eingriff in die verfassungs-
rechtlich geschützte Eigentumsgarantie sei nicht zu rechtfertigen, da na-
hezu gleichwertige Varianten zur Verfügung stünden. Aus diesen Gründen
lägen triftige Gründe vor, welche ein Abweichen von der Empfehlung der
ENHK nicht nur rechtfertigen, sondern in rechtlicher Hinsicht auch gebieten
würden.
15.3 Der Beschwerdegegner bestätigt in seiner Stellungnahmen die Aus-
führungen der Vorinstanz. Er erklärt, die Variante 3B weise eine Reihe ge-
wichtiger Nachteile auf. So sei aus Sicht der Verkehrssicherheit die lang-
gezogene, abfallende Rampe ohne seitliche Ausweichmöglichkeiten auf
ein (dunkles) Tunnel hin problematisch, eine solche Situation fördere bei-
spielsweise die Gefahr abrupter Bremsmanöver. Bei einem Unfall fehle es
an Ausweichmöglichkeiten vor dem Tunnelportal, sei es für die betroffenen
Fahrzeuge oder für die Rettungsfahrzeuge. Es sei daher denkbar, dass das
ASTRA aus Sicherheitsgründen eine Verbreiterung der Rampe verlange,
was wiederum mit einem verstärkten Eingriff in das Landschaftsbild ver-
bunden wäre. Ferner erfordere die Variante 3B bezüglich der horizontalen
Linienführung einen zusätzlichen "S-Schlag" (Bogen mit Gegenbogen auf
A-5870/2014
Seite 44
relativ kurzer Distanz), um auf die Achse der N5 zurück zu schwenken. Die
von den Beschwerdeführenden ins Spiel gebrachte Idee, die Höchstge-
schwindigkeit der N5 von 80 km/h auf 60 km/h herabzusetzen, sei ebenfalls
abzulehnen. Gemäss dem generellen Projekt sei der hier interessierende
Abschnitt als Nationalstrasse 2. Klasse eingereiht, bei der die Geschwin-
digkeitsnorm von 80 km/h oder höher aus Kapazitäts- und Komfortgründen
jedenfalls bei Hauptstrecken anzustreben sei. Der Vergleich mit anderen
Teilstrecken der N5 entlang des Bielersees helfe den Beschwerdeführen-
den nicht weiter, da die Nationalstrasse in diesen Bereichen nur eine sol-
che 3. Klasse sei. Auch der Hinweis auf die bestehende Wanne von Twann
ziele ins Leere, sollte doch die heutige Situation mit dem Ausführungspro-
jekt gerade verbessert werden. Zudem bedürfe es gemäss Strassenver-
kehrsrecht für eine Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit besondere,
zwingende Gründe. Diese Gründe fehlten hier, da sich die Gefahrensitua-
tion mit der Realisierung der Amtsvariante anderweitig beheben lasse. Im
Übrigen löse eine Herabsetzung des Tempos die Sicherheitsprobleme nur
ungenügend. Die langgezogene, enge und abfallende Rampe auf das
dunkle Tunnelportal, die eingeschränkten Sichtweiten sowie die fehlenden
Ausweichmöglichkeiten blieben als Gefahrenquelle bestehen. Im Vergleich
dazu fielen die angeführten Vorteile der Variante 3B für die Sicherheit des
Langsamverkehrs nicht ins Gewicht, insbesondere da für den Fussgänger-
und Veloverkehr mit dem Strandweg eine vom Hauptstrassenverlauf ge-
trennte und damit deutlich attraktivere Alternativverbindung zur Verfügung
stehe. Der Beschwerdegegner erblickt einen weiteren Nachteil darin, dass
die Variante 3B nicht nur störanfälliger, sondern auch im Unterhalt aufwän-
diger sei (Entwässerung, Entlüftung, Schneeräumung). Während der Bau-
phase seien logistische Nachteile zu verzeichnen. Die Wannensituation in
der Amtsvariante sei hingegen weniger problematisch. Sie betreffe nur den
Lokal- und Langsamverkehr und sei kleiner dimensioniert. Unter dem
Grundwasserspiegel komme bei der Amtsvariante nur ein Strassenab-
schnitt von 80 m statt 300 m zu liegen und dies weniger tief als bei der
Variante 3B, was bau- sowie gewässerschutztechnisch vorteilhafter sei.
Bei der Variante 3B müsse der Twanntunnel um bis zu 43 m nach Süden
verlegt werden, weshalb ein längerer Abschnitt in heikle geologische Be-
reiche zu liegen komme (Lockergestein, Übergangsbereich Fels-Lockerge-
stein, geringere Überdeckung). Dies bringe höhere Investitionskosten in
noch nicht abschätzbarem Umfange sowie ein grösseres Risiko betreffend
Setzungen der überlagernden Erdschichten mit sich. Bei den geschätzten
Mehrkosten der Variante 3B von 8 Mio. Franken bzw. ca. 5 % der Gesamt-
kosten seien die derzeit noch nicht abschätzbaren Kosten, die aus den
bautechnischen und geologischen Herausforderungen der Variante V3B
A-5870/2014
Seite 45
resultierten, noch nicht enthalten. Die Mehrkosten lägen daher über 8
Mio. Franken. Dem Natur- und Heimatschutz sei mehr gedient, wenn die
verfügbaren finanziellen Ressourcen für eine möglichst schonende Ausfüh-
rung der Amtsvariante genutzt würden als für die Realisierung der risiko-
behafteten Variante 3B. Der Totalabbruch einer zusätzlichen Liegenschaft
sei sodann angesichts der Gleichwertigkeit der beiden Varianten in Bezug
auf den Natur- und Heimatschutz nicht gerechtfertigt und mit der Eigen-
tumsgarantie unvereinbar. Ausserdem sei anzumerken, dass bei der Vari-
ante 3B eine allfällige spätere Verlängerung des Tunnels Richtung
Wingreis negativ präjudiziert werde.
16.
Wie nachfolgend im Einzelnen auszuführen ist, hat das ASTRA als zustän-
dige Fachbehörde des Bundes für die Nationalstrassen beide Varianten,
soweit es der derzeitige Planungsstand zulässt, als bundesrechtskonform
eingestuft, jedoch verschiedene Nachteile hinsichtlich der Sicherheit und
Wirtschaftlichkeit aufgezeigt, die bei der Variante 3B zu gewärtigen sind.
Hierbei geht es um die Beurteilung technischer Spezialfragen, die das Bun-
desverwaltungsgericht nur mit Zurückhaltung überprüft (vgl. E. 2). Mit Aus-
nahme des Aspekts der Verkehrssicherheit sind gemäss den folgenden Er-
wägungen keine offensichtliche Mängel oder Widersprüche in der Ein-
schätzung der Fachbehörde erkennbar, weshalb insofern kein Anlass be-
steht, davon abzuweichen.
16.1
Als Erstes ist auf diejenigen Aspekte näher einzugehen, die die Verkehrs-
sicherheit der beiden Varianten betreffen.
16.1.1 Die Zusatzstudie stützt sich auf die Verkehrsprognose 2030, welche
von einem durchschnittlichen täglichen Verkehrsaufkommen (DTV) für die
N5 von 16'000 Fahrzeugen und für die Aus-/Einfahrt von 1'720 Fahrzeugen
ausgeht. Als relevant für die Verkehrssicherheit erachtet die Zusatzstudie
die Führung der N5, die Verflechtung der Ein- und Ausfahrten in Twann
sowie die Führung des Langsamverkehrs. Hierzu führt die Zusatzstudie
aus, bei der Amtsvariante werde die kombinierte Führung des Orts- mit
dem Langsamverkehr im Tunnel als nicht optimal beurteilt. Die Variante 3B
weise ihrerseits einen Nachteil auf mit dem gegenüber der heutigen N5
tieferliegenden Tunnelportal und damit einer Kuppe im Bereich der
Ein-/Ausfahrt. Nicht optimal sei auch, dass sich das Tunnelportal in einer
Wanne (Tieflage) befinde. Dadurch könne sich die Unfallgefahr erhöhen.
Da der Grossteil der Verkehrsbewegungen auf die N5 entfalle, seien die
A-5870/2014
Seite 46
diesbezüglichen Sicherheitsunterschiede höher zu gewichten. Im Ergebnis
stuft die Zusatzstudie die Amtsvariante als neutral und die Variante 3B als
negativ in Bezug auf die Verkehrssicherheit ein.
16.1.2 Unter dem Aspekt der Verkehrssicherheit führt das ASTRA an, die
Beurteilung falle bei der Variante 3B massiv schlechter aus als bei der
Amtsvariante. Das Tunnelportal in der Amtsvariante liege höher als der
nachfolgende Knotenbereich, was für die aus dem Tunnel ausfahrenden
Verkehrsteilnehmenden optimale Sichtweisen ergebe. Im Gegensatz dazu
liege das Tunnelportal bei der Variante 3B tiefer als der Knotenbereich mit
der Folge, dass die Sichtweite unnötig eingeschränkt sowie – in Verbin-
dung mit dem Wechsel von der Tunnelbeleuchtung zum Tageslicht – die
Wahrnehmung des Verkehrsgeschehens beeinträchtigt werde. Weiter sei
anzuführen, dass in der Amtsvariante die Nationalstrasse für die von
Twann her einfahrenden Fahrzeuge dank ihrer Hochlage wesentlich bes-
ser einsehbar sei als in der Variante 3B mit ihrer Lage in der Senke. Dieser
Aspekt sei nicht zu unterschätzen, da die Einfahrt auf die Nationalstrasse
von Twann her aus Sicht der Verkehrssicherheit wegen der begrenzten
Platzverhältnisse und der Topographie nicht optimal zu lösen sei. Die Wan-
nensituation für den Ortsverkehr gemäss Amtsvariante könne angesichts
der geringeren Verkehrsbelastung sowie der tieferen Geschwindigkeit nicht
gleich bewertet werden. Hinzu komme, dass dort keine Vortrittsbeziehun-
gen zu berücksichtigen seien. Aus Gründen der Verkehrssicherheit bevor-
zuge das ASTRA somit klar die Amtsvariante.
16.1.3 Wie eingangs ausgeführt, haben die Nationalstrassen hohen ver-
kehrstechnischen Anforderungen zu genügen; sie sollen insbesondere
eine sichere Abwicklung des Verkehrs gewährleisten (Art. 5 Abs. 1 NSG,
vgl. E. 6.1).
Der Zusatzstudie ist zu entnehmen, dass die Variante 3B Vorteile für die
Sicherheit des Langsamverkehrs aufweist, wobei zu Gunsten der Amtsva-
riante zu erwähnen ist, dass mit dem Strandweg noch eine Alternativroute
zur Verfügung steht. Etwas anders präsentiert sich die Situation für den
Verkehr der N5. Wie das ASTRA nachvollziehbar aufgezeigt hat, führt die
Absenkung des Tunnelportals bei der Variante 3B zu verminderten Sicht-
verhältnissen bei der Einfahrt des Ortsverkehrs von Twann her und im Be-
reich des Tunnelportals. Die kompakte Linienführung bietet zudem gemäss
den detaillierten Ausführungen des Beschwerdegegners insgesamt weni-
ger Raum und damit weniger Ausweichmöglichkeiten als die Amtsvariante,
was sich nachteilig auf die Verkehrssicherheit auswirken könnte. Nachteile
A-5870/2014
Seite 47
könnten sich schliesslich auch dadurch ergeben, dass die N5 infolge der
Wannensituation nicht im natürlichen Gefälle entwässert werden kann. Bei
der Variante 3B sind somit unbestreitbar Nachteile zu verzeichnen. Nicht-
destotrotz hat das ASTRA die Vereinbarkeit der Variante 3B mit den heuti-
gen Standards der Verkehrssicherheit nicht in Frage gestellt. Das zeigt auf,
dass die Nachteile sich im Rahmen des Vertretbaren bewegen. Dabei ist
insbesondere zu beachten, dass die Variante 3B sich nicht auf dem glei-
chen Planungsstand wie die Amtsvariante befindet. Vorliegend ist zu er-
warten, dass die aufgezeigten Mängel mit entsprechenden Massnahmen
im Rahmen der weiteren Planung sich zumindest verringern lassen. Den
eingeschränkteren Sichtverhältnisse könnte zudem allenfalls ergänzend
mit eine Reduktion der Geschwindigkeit von 80 km/h auf 60 km/h Rech-
nung getragen werden. Diese letztgenannte Massnahme bedarf, wie be-
reits erwähnt, eines Verkehrsgutachtens (vgl. vorstehend E. 13.4.3). Im
Vergleich zur Variante 3B erlaubt die Amtsvariante bessere Sichtverhält-
nisse in Bereich des Ostportals und bei der Einfahrt des Lokalverkehrs.
Infolge des höher gelegenen Tunnelportals gestaltet sich die Entwässe-
rung der N5 im Vergleich zur Variante 3B als besser, da sie mittels Frei-
spiegelleitung erfolgen kann. Die Amtsvariante bietet zudem infolge der ge-
schwungenen Linienführung mehr Raum für Buchten vor dem Tunnelpor-
tal. Auf der anderen Seite sind auch bei der Amtsvariante gewisse Beein-
trächtigungen der Verkehrssicherheit zu verzeichnen, etwa was den kom-
binierten Orts- und des Langsamverkehr in der 120 m langen Unterführung
betrifft. Deshalb wird die Amtsvariante in der Zusatzstudie in Bezug auf die
Verkehrssicherheit denn auch lediglich als neutral bewertet.
16.1.4 Aus den genannten Gründen ist zu schliessen, dass die Variante 3B
den Anforderungen an die Verkehrssicherheit genügt und in diesem Punkt
nicht wesentlich schlechter abschneidet als die Amtsvariante. Es erscheint
somit nicht gerechtfertigt, die Variante 3B hier als massiv nachteilig zu be-
urteilen, wie das ASTRA es getan hat.
16.2
Als Nächstes sind die beiden Varianten hinsichtlich der Aspekte der Bau-
technik, Gewässerschutz und Betrieb/Unterhalt näher zu beleuchten.
16.2.1 Die Zusatzstudie weist darauf hin, bei einer geotechnischen Grob-
projektierung müssten in grossem Rahmen Annahmen getroffen werden,
die im Rahmen der weiteren Projektierung eine vertiefte Abklärung erfor-
derten. Bei einer Verschiebung der horizontalen Linienführung in Richtung
See, wie dies bei der Variante 3B vorgesehen sei, könne der Firstbereich
A-5870/2014
Seite 48
des Tunnels teilweise im Lockergestein zu liegen kommen, was mit erhöh-
tem Sicherungsmittelaufwand und einem grösseren Risiko betreffend Set-
zungen der überlagernden Erdschichten verbunden sei. Bei der Variante
3B würden die Bauwerke weitgehend unterhalb des höchsten Seespiegels
im Grundwasser errichtet und müssten dicht ausgeführt werden. Durch die
kompakte Gliederung des Portals seien die räumlichen Möglichkeiten ins-
besondere für eine bauzeitliche Logistikfläche eingeschränkt. Die diesbe-
zügliche Beurteilung der Variante 3B falle deshalb negativ aus. Bei der
Amtsvariante resultiere aus dem Ausschwenken der Ausfahrt und der Un-
terquerung ein grösserer Hangeinschnitt. Die Sohle der Ausfahrt liege un-
ter dem höchsten Seewasserspiegel des Bielersees, so dass bauzeitlich
mit einer Grundwasserhaltung zu rechnen sei. Für den Baustellenbetrieb
könne temporär zumindest eine grössere Logistikfläche geschaffen wer-
den. Abgesehen vom grossen Hangeinschnitt sei die Amtsvariante aus
bautechnischer Sicht positiv zu bewerten.
Zum Gewässerschutz erläutert die Zusatzstudie, das Gebiet liege im Ge-
wässerschutzbereich Au. Für die Beurteilung sei es relevant, wie gross das
Ausmass des Einschnitts in den Hang ausfalle (Grundwasser, Hangwas-
ser, evtl. Karstvorkommen) und ob die Bauwerke in bzw. unter den Bereich
des Hochwasserspiegels reichen würden (Grund-/Seewasser). Die Vari-
ante 3B als Kompaktvariante reiche im Bereich vor und nach dem Tunnel-
portal auf einer relativ langen Strecke unter den Hochwasserspiegel. Bei
der Amtsvariante werde die Unterquerung der Ausfahrt Twann einerseits
bis in den Bereich des Hochwasserspiegels hinunterreichen und bewirke
andererseits gleichzeitig einen relativ grossen Einschnitt in den Hang. Im
Ergebnis sei der Bereich des Gewässerschutzes daher bei der Variante 3B
als negativ und bei der Amtsvariante als neutral einzustufen.
Was den Betrieb und Unterhalt betreffe, so die Zusatzstudie, tangiere die
Variante 3B den Seespiegel und führe in einer Mulde in den Berg, was
erhöhte betriebliche Aufwendungen bezüglich Lüftung und Entwässerung
zur Folge habe. Zudem seien Tieflagen bzw. Mulden bei Störfällen schwie-
rig. Bei der Amtsvariante müsse nur das in der Unterführung anfallende
Meteorwasser bei Niederschlägen am Tiefpunkt gefasst und abgepumpt
werden. Für den Betrieb und Unterhalt wichtig seien grosszügige Platzver-
hältnisse für Betriebszentralen, Nischen und Haltebuchten. Die Variante 3B
weise hierfür ungünstigere Platzverhältnisse auf als die Amtsvariante. Die
Variante 3B sei daher insofern als negativ, die Amtsvariante hingegen als
positiv zu bewerten.
A-5870/2014
Seite 49
16.2.2 Auch das ASTRA beurteilt die Variante 3B in der Realisierung als
technisch äusserst anspruchsvoll. Diese Variante führe deshalb zu erheb-
lich höheren Kosten und sei mit vielen Unsicherheiten behaftet. Die Bau-
werke bei der Variante 3B lägen weitgehend unterhalb des höchsten See-
spiegels im Grundwasser, was komplexe und kostenaufwändige Baugru-
benabschlüsse bedinge. Die Beschwerdeführenden übersähen auch, dass
durch die Verschiebung des Ostportals der bergmännisch zu erstellende
Teil des Tunnels sich massiv verlängere.
16.2.3 Aus den genannten Ausführungen der Zusatzstudie und des ASTRA
ergibt sich, dass die Variante 3B erhöhte Anforderungen an die Bautechnik
und die Baustellenlogistik stellt, dies hauptsächlich wegen der veränderten
Linienführung des Tunnels, der Tieferlegung der N5 unterhalb des Hoch-
wasserspiegels und den engeren Platzverhältnissen. Gewisse Schwierig-
keiten sind diesbezüglich auch bei der Amtsvariante zu erwarten, allerdings
in einem geringeren Umfang. Wesentlich erscheint, dass trotz der zu ver-
zeichnende Nachteile die technische Realisierbarkeit der Variante 3B von
keiner Seite in Zweifel gezogen wird. Auf die mit den bautechnischen Risi-
ken verbundenen Mehrkosten bei der Variante 3B ist nachfolgend noch ge-
sondert einzugehen.
Das Ausführungsprojekt liegt in einem Gewässerschutzbereich Au zum
Schutz nutzbarer unterirdischer Gewässer. In einem solchen Gebiet dürfen
grundsätzlich keine Anlagen erstellt werden, die unter dem mittleren
Grundwasserspiegel liegen. Die Behörde kann Ausnahmen bewilligen, so-
weit die Durchflusskapazität des Grundwassers gegenüber dem unbeein-
flussten Zustand um höchstens 10 % vermindert wird (Anhang 4 Ziff. 211
Abs. 2 der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 [GSchV, SR
814.201]; vgl. Urteil des BGer 1C_482/2012 vom 14. Mai 2014 E. 2.3 mit
Hinweisen). Die Variante 3B erweist sich aus Sicht des Gewässerschutzes
als nachteilig, da die Anlage weitgehend unterhalb des Hochwasserspie-
gels zu liegen kommt. Die Bewilligungsfähigkeit ist jedoch auch hierbei un-
bestritten. Aufgrund der Lage weist die Amtsvariante Vorteile für den Ge-
wässerschutz auf. Als Nachteile der Amtsvariante sind zu erwähnen, dass
die Unterführung für den Ortsverkehr – wenn auch in geringerem Ausmass
– ebenfalls den Hochwasserspiegel tangiert und ferner der grössere Hang-
einschnitt sich negativ auf den Gewässerschutzbereich auswirken könnte.
Was den Unterhalt und Betrieb betrifft, hat die Zusatzstudie und ASTRA
wiederum die einzelnen Nachteile bei der Varianten 3B nachvollziehbar
aufgezeigt. In diesem Bereich ist die Amtsvariante im Vorteil.
A-5870/2014
Seite 50
16.2.4 Als Folge vorstehender Erwägungen ist somit festzuhalten, dass die
Variante 3B bei den Aspekten Bautechnik, Gewässerschutz und Be-
trieb/Unterhalt verschiedene, aber nicht unüberwindbare Nachteile gegen-
über der Amtsvariante aufweist.
16.3
Zu prüfen ist des Weiteren, wie sich die beiden Varianten hinsichtlich der
Kosten verhalten.
16.3.1 In der Zusatzstudie wird zur Grobkostenschätzung erläutert, im
Rahmen des Auflageprojekts 2007 seien die Kosten für den Halbanschluss
Twann mit 11.4 Mio. Franken angegeben. Eine weitere Differenzierung o-
der eine genaue Abgrenzung zwischen Halbanschluss und Tunnel sei nicht
erfolgt. Auf dieser Basis sei es schwierig, einen Kostenvergleich zu den
neu ausgearbeiteten Varianten herzustellen, da die Referenzgrössen des
Auflageprojekts nicht klar definiert seien. Die Kosten seien daher für alle
Varianten nochmals neu geschätzt worden. Geschätzt worden seien nur
die Rohbaukosten, d.h. Baugrubenverbauten, Aushub, Wiederverfüllung,
Stahlbetonarbeiten, wobei die Kosten jeweils bis und mit dem bergmänni-
schen Tunnelportal ermittelt worden seien. Für die Variante 3B bedeute
dies, dass die Zusatzaufwendungen, die sich aus den Anpassungen der
gesamten Linienführung des Tunnels ergäben, nicht in die Kostenermitt-
lung eingeflossen seien. Bei beiden Varianten ergebe sich auf dieser Basis
eine Grobkostenschätzung von ca. 20.5 Mio Franken. Bei der Varianten 3B
würden sich die Kosten durch die Mehraufwendungen im Spezialtiefbau
erklären (Erstellung der Baugrubenumschliessung). Bei der Amtsvariante
fielen im Wesentlichen die hohen Kosten für den Erdbau ins Gewicht. Da
bei der Variante 3B noch erhebliche Mehrkosten infolge der Tunnelverlän-
gerung zu erwarten seien, die in der Grobkostenschätzung unberücksich-
tigt geblieben seien, sei diese im Ergebnis als negativ und die Amtsvariante
als neutral zu beurteilen.
16.3.2 Das ASTRA erwartet ebenfalls für die Variante 3B erheblich höhere
Kosten als bei der Amtsvariante. Die Variante 3B sei in der Realisierung
technisch äusserst anspruchsvoll und mit vielen Unsicherheiten behaftet.
Kostenerhöhend wirke sich vor allem die Tatsache aus, dass der bergmän-
nisch zu erstellende Teil des Tunnels sich massiv verlängere.
16.3.3 Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden sind die Kos-
ten beider Varianten nicht vor dem Hintergrund der Gesamtkosten des Aus-
A-5870/2014
Seite 51
führungsprojekts zu würdigen, sondern es ist ein für den betreffenden Stre-
ckenabschnitt sachgerechter Kostenvergleich anzustellen (vgl. BGE 124 II
219 E. 8g/bb; Urteile des BVGer A-1251/2012 vom 15. Januar 2014 E.
27.6.6 und A-5466/2008 vom 3. Juni 2009 E. 9.4.3).
Gemäss der Grobkostenschätzung der Zusatzstudie ist bei beiden Varian-
ten mit Rohbaukosten im Bereich des Tunnelportals von ca. 20.5 Mio. Fran-
ken zu rechnen, da sich die Mehraufwendungen für den Spezialtiefbau bei
der Variante 3B und die höheren Kosten für den Erdbau bei der Amtsvari-
ante ungefähr die Waage halten dürften. Nach der ergänzenden Schätzung
des Beschwerdegegners ist sodann bei der Variante 3B mit zusätzlichen
Mehrkosten von ca. 8 Mio. Franken zu rechnen. Dieser Betrag setzt sich
zusammen aus den Mehrkosten der Variante 3B für den bergmännisch zu
erstellenden Teil des Tunnels von Fr. 7'200'000.- (60 m x Fr. 120'000.-
Laufmeterpreis) sowie aus den höheren Landerwerbskosten von
Fr. 600'000.-. Noch nicht vollständig berücksichtigt sind dabei diejenigen
Mehrkosten der Variante 3B, die sich aus den bautechnischen und geolo-
gischen Herausforderungen ergeben könnten. Die Berechnungen der Zu-
satzstudie und des Beschwerdegegners werden von den Beschwerdefüh-
renden im Grundsatz nicht bestritten, sondern nur in Bezug auf einzelne
Kostenpunkte hinterfragt. Da jedoch ohnehin nur eine grobe Kostenschät-
zung vorliegt, erscheint es im Rahmen des vorliegenden Beschwerdever-
fahrens als nicht zielführend, auf die einzelnen Kostenpunkte vertiefter ein-
zugehen, namentlich auf die von den Beschwerdeführenden kritisierten hö-
her anzusetzenden Wiederherstellungskosten bei der Amtsvariante. Die
Vorinstanz ist somit für die grobe Kostenschätzung zu Recht davon ausge-
gangen, dass die Realisierung der Variante 3B Mehrkosten von ca. 8 Mio.
Franken verursacht. Den Kosten der Variante 3B von ca. 28.5 Mio. Franken
stehen entsprechend Kosten der Amtsvariante von ca. 20.5 Mio. Franken
gegenüber.
16.3.4 Die erheblich geringeren Investitionskosten sprechen somit für die
Amtsvariante.
16.4
Zu prüfen bleibt, ob die Variante 3B eine mit der Eigentumsgarantie nicht
zu vereinbarende zusätzliche Enteignung zur Folge haben könnte.
16.4.1 Die in Art. 26 BV als Grundrecht verankerte Eigentumsgarantie
schützt den Bestand der konkreten Eigentumsrechte des Einzelnen. Steht
A-5870/2014
Seite 52
ein Recht unter dem Schutz der Eigentumsgarantie, kann es nur einge-
schränkt oder entzogen werden, wenn der Eingriff auf einer gesetzlichen
Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt, verhältnismässig ist und
gegen volle Entschädigung erfolgt (Art. 26 BV i.V.m. Art. 36 BV). Das Recht
zur Enteignung, vorliegend jenes nach Art. 39 Abs. 1 NSG, darf nur so weit
gehen, als es zur Erreichung des Zwecks notwendig ist (Art. 1 Abs. 2 des
Bundesgesetzes über die Enteignung vom 20. Juni 1930 [EntG, SR 711];
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., 2010.,
Rz. 2059 ff., 2096 ff., HESS/WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes,
Band I, 1986, Art. 1 Rz. 16 ff.). Aus dieser Bestimmung geht hervor, dass
die Frage der Enteignung auch davon abhängt, ob alternative, bessere
Standorte vorhanden sind. Diese Frage ist regelmässig in einer Varianten-
prüfung zu ermitteln, welche im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung
Antwort auf die Frage der Erforderlichkeit gibt (vgl. Urteil des BVGer A-
1524/2015 vom 19. November 2015 E. 4.4 und 4.6.1 mit Hinweisen). Das
Enteignungsverfahren kommt erst dann zur Anwendung, wenn die Bemü-
hungen für einen freihändigen Erwerb oder für eine Landumlegung nicht
zum Ziele führen (Art. 30 Abs. 2 NSG; vgl. HÄNER, Verkehrsrecht, S. 199
Rz. 50 ff., ADRIAN STRÜTT, Nationalstrassenrecht und Umweltrecht, 1994,
S. 71 ff., je mit Hinweisen).
16.4.2 Die für den Bau des Ausführungsprojekts benötigten Flächen erfor-
dern bei beiden Varianten einen grossflächigen Landerwerb, weshalb in
beiden Fällen privates Grundeigentum tangiert wird. Gemäss dem techni-
schen Bericht zum Ausführungsprojekt beträgt die für die Amtsvariante vo-
rübergehend zu erwerbende Fläche 7'100 m2 und die definitiv zu erwer-
bende Fläche 8'384 m2. Für die Amtsvariante ist nach der Auskunft der Vo-
rinstanz anlässlich des Augenscheins zu erwarten, dass sämtliche erfor-
derlichen Grundstücke freihändig erworben werden könnten. Bei der Vari-
ante 3B hingegen wird infolge der Verschiebung des Ostportals der Ab-
bruch einer zusätzlichen Liegenschaft erforderlich sein. Da die von dem
Abbruch direkt Betroffenen noch nicht die Gelegenheit hatten, ihre Ansprü-
che anzumelden und ihnen das rechtliche Gehör noch nicht gewährt
wurde, ist eine rechtliche Beurteilung einer allfälligen Enteignung beim jet-
zigen Verfahrensstand nicht möglich. Im Rahmen der hier vorzunehmen-
den Prüfung stellt der Abbruch einer weiteren Liegenschaft fraglos ein
Nachteil der Variante 3B dar. Dennoch ist festzuhalten, dass das Eigen-
tumsrecht nicht absolut gilt und der Enteignungsweg gegebenenfalls be-
schritten werden könnte, sollte dieses Grundstück nicht freihändig zu er-
werben sein.
A-5870/2014
Seite 53
16.4.3 Was der Schutz der Eigentumsgarantie betrifft, ist daher festzuhal-
ten, dass der zusätzliche Abbruch einer Liegenschaft bei der Variante 3B
als nachteilig zu werten ist. Im Rahmen der vorliegenden Prüfung bildet
dieser Umstand aber keinen Ausschlussgrund.
16.5
Schliesslich ist auf die Frage einzugehen, wie sich die Varianten auf einen
möglichen Ausbau des Twanntunnels bis Wingreis auswirken könnten.
16.5.1 Die Zusatzstudie gibt zu bedenken, bezüglich einer möglichen Tun-
nelverlängerung Richtung Wingreis seien alle Varianten als schwierig ein-
zustufen, da beträchtliche Vorinvestitionen rück- und umgebaut werden
müssten. Die Amtsvariante erscheine auf den ersten Blick bezüglich ihrem
Längenprofil als vorteilhaft, da ein erneutes Abtauchen am besten in das
bestehende Längenprofil eingebaut werden könne. Allerdings sei davon
auszugehen, dass bei einer Tunnelverängerung der Halbanschluss hinfäl-
lig würde. Die Variante 3B sei wegen ihrer Lage nahe bei Wingreis auch
bezüglich der horizontalen Linienführung (um Wingreis herum) äusserst
schwierig, respektive nur mit weiträumigen Rückbauten realisierbar.
16.5.2 Die Frage der negativen Präjudizierung einer möglichen Tunnelver-
längerung Richtung Wingreis ist vorliegend nicht als massgebend zu er-
achten. Denn sollte eine Weiterführung des Twanntunnels Richtung
Wingreis tatsächlich geplant sein – was sich weder aus den Akten noch
aus den Vorbringen der Verfahrensbeteiligten ergibt – wäre die Zulässigkeit
des vorliegenden Ausführungsprojekts an sich in Frage gestellt. Eine ge-
plante Verlängerung des Tunnels würde eine grundlegende Änderung der
Sachlage bedeuten und es müsste insbesondere erneut geprüft werden,
ob noch ein hinreichendes öffentliches Interesse an dem hier zu beurtei-
lenden Ausführungsprojekt gegeben ist (vgl. Urteil des BVGer A-2332/2014
vom 18. Januar 2016 E. 5.2 mit Hinweisen).
16.6 Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich zusammenfassend,
dass die Variante 3B gemäss derzeitigen Planungsstand den Anforderun-
gen an die Verkehrssicherheit genügt und in diesem Punkt – in Abweichung
zur Ansicht des ASTRA – nicht wesentlich schlechter zu beurteilen ist als
die Amtsvariante. In den Bereichen Bautechnik, Gewässerschutz und Be-
trieb/Unterhalt weist die Variante 3B verschiedene, aber nicht unüberwind-
bare Nachteile gegenüber der Amtsvariante auf. Bei der Variante 3B resul-
tieren Mehrkosten in der Grössenordnung von ca. 8 Mio. Franken.
Schliesslich ist der zusätzliche Abbruch einer Liegenschaft bei der Variante
A-5870/2014
Seite 54
3B als Nachteil, nicht jedoch als Ausschlussgrund zu erachten. Nicht mas-
sgebend ist vorliegend die Frage, wie die Varianten eine allfällige Tunnel-
verlängerung Richtung Wingreis präjudizieren. Entsprechend ist festzuhal-
ten, dass grundsätzlich auch die Variante 3B den Anforderungen von Art. 5
Abs. 1 NSG an eine sichere und wirtschaftliche Abwicklung des Verkehrs
genügt und insofern als valable Variante zu erachten ist. Soweit das
ASTRA und die Vorinstanz in der Variante 3B somit eine realisierbare, aber
mit verschiedenen Nachteilen behaftete Variante erblickt hat, ist diese Ein-
schätzung im Wesentlichen zu bestätigen.
17.
Abschliessend sind die ermittelten Interessen zu gewichten und gegenei-
nander abzuwägen.
17.1 Im angefochtenen Entscheid hat die Vorinstanz dem Interesse des
Natur- und Heimatschutzes ein geringes Gewicht eingeräumt, nachdem sie
die beiden Varianten diesbezüglich als nahezu gleichwertig eingestuft
hatte. Diese Gewichtung der Vorinstanz muss als unzutreffend und im Er-
gebnis als bundesrechtswidrig bezeichnet werden. Wie gesehen, trägt die
Variante 3B der bestmöglichen Schonung des BLN-Objekts besser Rech-
nung als die Amtsvariante. Da vorliegend ein schwerer Eingriff in ein BLN-
Objekt zur Diskussion steht, ist dem Interesse des Natur- und Heimatschut-
zes ein hohes Gewicht beizumessen. Zweifellos wäre auch das Interesse
an einer sicheren Verkehrsführung als gewichtig zu erachten. Im vorliegen-
den Fall ist jedoch zu erwarten, dass den aufgezeigten Nachteilen der Va-
riante 3B mit entsprechenden Massnahmen begegnet werden kann. Zu-
dem sind auch bei der Amtsvariante Nachteile zu verzeichnen, was die
Verkehrssicherheit betrifft, weshalb diesem Interesse im vorliegenden Fall
nur eine untergeordnete Bedeutung bei der Variantenwahl zukommt. An-
gesichts der herrschenden Sachlage ist beim derzeitigen Verfahrensstand
dem privaten Interesse am Erhalt des Grundeigentums ebenfalls kein er-
höhtes Gewicht beizumessen. Demgegenüber erscheinen die mit den bau-
technischen Herausforderungen der Variante 3B verbundenen Mehrkosten
von ca. 8 Mio. Franken als erheblich. Letztlich sind somit die Interessen
des Natur- und Heimatschutzes gegen die Interessen der Bautechnik und
-risiken resp. die damit verbundenen Mehrkosten abzuwägen.
17.2 In Würdigung der dargelegten Interessenlage ist zu beachten, dass
gemäss aktueller Aktenlage sowohl die Variante 3B als auch die Amtsvari-
ante den Anforderungen von Art. 5 Abs. 1 NSG an eine sichere und wirt-
schaftliche Abwicklung des Verkehrs genügen. Dem steht ein (zulässiger)
A-5870/2014
Seite 55
schwerer Eingriff in das BLN-Objekt gegenüber, welches gemäss Art. 6
Abs. 1 NHG die grösstmögliche Schonung verdient. Die gesetzliche For-
derung der grösstmöglichen Schonung des BLN-Gebiets verleiht dem Er-
haltungsinteresse zusätzlich Gewicht (vgl. JÖRG LEIMBACHER, Bundesin-
ventare, 2000, S. 42 mit Hinweisen; vgl. Urteil des BVGer A-1251/2012
vom 15. Januar 2014 E. 25.4). Gerade anlässlich des Augenscheins hat
sich gezeigt, dass sich mit der Realisierung der Variante 3B ein im Ver-
gleich zur Amtsvariante deutlicher Gewinn für den Natur- und Heimtat-
schutz und damit eine bessere Schonung des bundesrechtlich geschützten
BLN-Gebietes erzielen lässt. Hervorzuheben ist, dass sowohl die ENHK
als zuständige Fachbehörde, aber auch das BAFU und die im Bereich des
Landschaftsschutzes sachkundigen Beschwerdeführenden die Weiterver-
folgung der Variante 3B substantiiert einfordern. Unter diesen Umständen
erscheinen die mit der Varianten 3B verbundenen baulichen Aufwendun-
gen resp. Mehrkosten nicht als unverhältnismässig und sind zur bestmög-
lichen Schonung des BLN-Objektes in Kauf zu nehmen. Das gleiche muss
auch für die weniger gewichtigen Nachteile der Variante 3B betreffend Ver-
kehrssicherheit und Landerwerb gelten. Im Rahmen einer Gesamtbetrach-
tung ist somit festzuhalten, dass keine überwiegenden Interessen beste-
hen, die es rechtfertigen, zu Lasten des BLN-Objekts auf der Amtsvariante
zu beharren. Folglich fehlt es an einem triftigen Grund, vom Gutachten der
ENHK abzuweichen und die Interessenabwägung der Vorinstanz ist im Er-
gebnis als rechtsfehlerhaft einzustufen. Insofern ist auch die von den Be-
schwerdeführenden erhobene Rüge der unrichtigen und unvollständigen
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts zu hören.
17.3 Die Beschwerde erweist sich demnach als begründet und ist gutzu-
heissen.
18.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet nach Art. 61 Abs. 1 VwVG in
der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Wei-
sungen an die Vorinstanz zurück. Da das Bundesverwaltungsgericht nicht
oberste Planungsbehörde und überdies neu Betroffene in das Verfahren
einzubeziehen sind, kommt vorliegend einzig ein kassatorischer Entscheid
in Betracht (vgl. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.195, WEISSEN-
BERGER, Praxiskommentar, Art. 61 Rz. 16, je mit Hinweisen).
19.
Im Ergebnis ist somit festzuhalten, dass in Gutheissung der Beschwerde
die Plangenehmigung der Vorinstanz vom 8. September 2014 aufzuheben
A-5870/2014
Seite 56
ist. Die Angelegenheit ist an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit diese
ein detailliertes Projekt inkl. UVB für die Variante 3B erarbeiten lässt und
dafür das Plangenehmigungsverfahren durchführt. Die von der Variante 3B
neu Betroffenen sind in das Verfahren einzubeziehen.
20.
20.1 Die Verfahrenskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei
auferlegt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). In der Verwaltungsrechtspflege des Bun-
des gilt die Rückweisung in der Sache an die Vorinstanz praxisgemäss als
volles Obsiegen der beschwerdeführenden Partei. Vorliegend gelten die
Beschwerdeführenden als obsiegend, weshalb sie keine Verfahrenskosten
zu tragen haben. Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 3'000.- ist ihnen
nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten.
Da es sich beim unterliegenden Beschwerdegegner um eine öffentlich-
rechtliche Körperschaft handelt und es bei der hier zu beurteilenden Streit-
sache nicht um vermögensrechtliche Interessen geht, sind ihm gemäss
Art. 63 Abs. 2 VwVG keine Verfahrenskosten aufzuerlegen (vgl. Urteil des
BVGer A-3505/2012 vom 24. Juni 2014 E. 13.1.3). Der Vorinstanz sind ge-
stützt auf Art. 63 Abs. 2 VwVG ebenfalls keine Verfahrenskosten zu über-
binden.
20.2 Der obsiegenden Partei ist für das Verfahren vor Bundesverwaltungs-
gericht eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnis-
mässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Die Parteient-
schädigung umfasst die Kosten der Vertretung und allfällige Auslagen der
Partei. Das Gericht setzt die Parteientschädigung aufgrund der eingereich-
ten Kostennote oder, mangels Einreichung einer solchen, aufgrund der Ak-
ten fest (Art. 14 Abs. 2 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die
Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE,
SR 173.320.2]). Nach Art. 10 Abs. 2 VGKE beträgt der Stundenansatz für
Anwälte und Anwältinnen mindestens Fr. 200.- und höchstens Fr. 400.-.
Die anwaltlich vertretenen Beschwerdeführenden gelten als vollständig ob-
siegend und haben daher Anspruch auf eine Parteientschädigung. Der ge-
meinsame Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden macht in der Ein-
gabe vom 6. August 2015 einen Aufwand von insgesamt Fr. 20'051.80 gel-
tend. Darin enthalten sind der Honoraraufwand von Fr. 18'000.- (72 Ar-
beitsstunden à Fr. 250.-), Auslagen von Fr. 566.50 sowie die Mehrwert-
steuer von Fr. 1'485.30. Auch wenn hierzu keine weitere Präzisierung er-
folgt, leuchtet der geltend gemachte Aufwand angesichts des mehrfachen
A-5870/2014
Seite 57
Schriftenwechsels sowie des durchgeführten Augenscheins ein und gibt zu
keinen weiteren Bemerkungen Anlass. Die Parteientschädigung wird somit
auf Fr. 20'051.80.- (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) festgesetzt und
dem Beschwerdegegner zur Bezahlung auferlegt.

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die Plangenehmigung der Vorinstanz
vom 8. September 2014 wird aufgehoben und die Angelegenheit im Sinne
der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
Der von den Beschwerdeführenden in der Höhe von Fr. 3'000.- geleistete
Kostenvorschuss wird nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Ur-
teils zurückerstattet. Die Beschwerdeführenden haben hierzu dem Bun-
desverwaltungsgericht die Kontoverbindung bekannt zu geben.
3.
Der Beschwerdegegner hat den Beschwerdeführenden nach Eintritt der
Rechtskraft dieses Urteils eine Parteientschädigung in der Höhe von
Fr. 20'051.80.- (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführenden (Gerichtsurkunde)
– den Beschwerdegegner (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. 533-258-1; Gerichtsurkunde)
– das ARE (A-Post)
– das ASTRA (A-Post)
– das BAFU (A-Post)
– die ENHK (A-Post)

Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
A-5870/2014
Seite 58

Kathrin Dietrich Flurina Peerdeman


Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-
schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren
Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Be-
schwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

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