A-5926/2012 - Abteilung I - Luftfahrtbetrieb - Vollzug von Urteilen, Rechtsverweigerung (Flughafe...

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Abteilung I
A-5926/2012


U r t e i l v o m 9 . A p r i l 2 0 1 3
Besetzung

Richterin Kathrin Dietrich (Vorsitz),
Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot,
Richter Maurizio Greppi,
Gerichtsschreiberin Flurina Peerdeman.



Parteien

1. Gemeinde Dällikon, handelnd durch den Gemeinderat,
Postfach, 8108 Dällikon,
2. Gemeinde Regensdorf, handelnd durch den
Gemeinderat, Watterstrasse 114/116, 8105 Regensdorf,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter Ettler und
Rechtsanwalt Martin Looser, ettlersuter Rechtsanwälte,
Grüngasse 31, Postfach, 8026 Zürich,
Beschwerdeführerinnen,



gegen


Flughafen Zürich AG, Postfach, 8058 Zürich,
Beschwerdegegnerin,

Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL, 3003 Bern,
Vorinstanz.

Gegenstand

Vollzug von Urteilen, Rechtsverweigerung (Flughafen Zürich,
Rückversetzung Abdrehpunkt Piste 28).


A-5926/2012
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Sachverhalt:
A.
Das Bundesgericht hiess mit Urteil vom 22. Dezember 2010
(1C_58/2010, publiziert in BGE 137 II 58) die Beschwerde der Flughafen
Zürich AG betreffend Genehmigung vorläufiges Betriebsreglement (vBR)
teilweise gut und änderte Dispositiv Ziff. 8.5 des Entscheids des Bundes-
verwaltungsgerichts vom 10. Dezember 2009 (A-1936/2006, publiziert in
BVGE 2011/19) dahingehend ab, dass der Abdrehpunkt der Abflugroute
ab Piste 28 soweit nach Westen zurückzuverschieben sei, dass die Sied-
lungsgebiete von Regensdorf und Dällikon entlastet und der Zustand vor
1999 möglichst wiederhergestellt werde. Die vom Bundesverwaltungs-
gericht in Dispositiv Ziff. 8.5 und 8.6 festgelegten Distanzangaben ("von
2.1 bzw. 2.3 auf 2.5 nautischen Meilen [NM]") hob das Bundesgericht auf.
B.
Mit Verfügung vom 28. Dezember 2011 hiess die Bundesamt für Zivilluft-
fahrt (BAZL) das Gesuch der Flughafen Zürich AG um Änderung des vBR
gut und genehmigte die Verschiebung des Abdrehpunktes der Abflugroute
ab Piste 28 von bislang 2.1 NM, gemessen vom Drehfunkfeuer Kloten
(VOR KLO) auf neu 2.3 NM. In den Erwägungen führte das BAZL aus, mit
der beantragten Rückversetzung des Abdrehpunktes erfülle die Gesuch-
stellerin eine Vorgabe des Bundesgerichturteils vom 22. Dezember 2010.
In Anbetracht der durch den Bau des Docks E notwendigen Verschiebung
des VOR KLO und der mit dem vBR erfolgten Verlegung der Warteräume
komme die beantragte Änderung des Abflugverfahrens geographisch so
nahe wie möglich an den ursprünglichen Abdrehpunkt zu liegen und ent-
spräche so weitgehend dem zuletzt rechtskräftig genehmigten Zustand.
Das BAZL eröffnete die Verfügung der Flughafen Zürich AG und stellte
sie der Swiss International Air Lines AG und der Skyguide zur Kenntnis
zu. Nach Publikation im Schweizerischen Luftfahrthandbuch
(Aeronautical Information Publication, AIP) wurde die Änderung per
8. März 2012 implementiert.
C.
Am 4. September 2012 gelangte die Gemeinde Dällikon brieflich an die
Flughafen Zürich AG mit der Forderung, es sei das Bundesgerichtsurteil
vom 22. Dezember 2010 unverzüglich umzusetzen. Die im Februar und
März 2012 vorgenommenen Lärmmessungen hätten gezeigt, so die Ge-
meinde Dällikon in ihrem Schreiben, dass auch mit der per 8. März 2012
erfolgten Rückversetzung des Abdrehpunktes ihr Gemeindegebiet nach
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wie vor direkt überflogen werde. Sie behalte sich daher rechtliche Schritte
auf Vollzug des Bundesgerichtsurteils vor. Eine Kopie des Schreibens,
welches an die Flughafen Zürich AG gerichtet war, wurde u.a. dem BAZL
zugestellt.
D.
Das BAZL führte in seinem Antwortschreiben vom 12. Oktober 2012 an
die Gemeinde Dällikon aus, der Abdrehpunkt im Abflug ab Piste 28 sei
bereits zurückversetzt worden, so wie es das Bundesgericht in seinem
Urteil zur Genehmigung des vBR entschieden habe. Die entsprechende
Änderung des Abflugverfahrens habe es mit Verfügung vom
28. Dezember 2011 genehmigt und sei von der Flughafen Zürich AG per
8. März 2012 umgesetzt worden. Diesbezüglich sei damit aus Sicht des
BAZL die Anweisung des Bundesgerichts erfüllt worden. Weitere Mass-
nahmen zur Verbesserung der Fluglärmsituation der Gemeinden Re-
gensdorf und Dällikon lägen nicht unmittelbar in seiner Kompetenz. In der
Beilage wurde der Gemeinde Dällikon eine Kopie des Bewilligungsent-
scheids vom 28. Dezember 2011 zugestellt.
E.
Mit einer gemeinsamen Eingabe vom 14. November 2012 erheben die
Gemeinde Dällikon (Beschwerdeführerin 1) und die Gemeinde Regens-
dorf (Beschwerdeführerin 2) beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde
mit folgenden Rechtsbegehren:
" 1. Die Verfügungen vom 12. Oktober 2012 und vom 28. Dezember 2011
der Vorinstanz seien aufzuheben.
2. Die Vorinstanz sei anzuhalten, Dispositiv Ziff. 1 des rubrizierten Urteils
des Bundesgerichts zu vollziehen und dafür zu sorgen, dass im Abflug
28 unverzüglich sämtliche notwendigen Massnahmen ergriffen werden,
um das Siedlungsgebiet der Beschwerdeführerinnen soweit technisch
und betrieblich möglich von direkten Überflügen und vom übermässigen
Fluglärm dauerhaft zu entlasten.
3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerde-
gegnerin."
In ihrer Begründung bringen die Beschwerdeführerinnen vor, das Bun-
desgericht habe in seinem Urteil zur Genehmigung des vBR entschieden,
dass bei der Rückversetzung des Abdrehpunktes den betroffenen An-
wohnern und Gemeinden Gelegenheit zu geben sei, ihre Interessen im
Verfahren geltend zu machen. Mit dem nun gewählten Vorgehen, d.h. mit
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dem Verzicht, die direkt betroffenen Gemeinden in das Verfahren einzu-
beziehen, habe das BAZL nicht nur die klaren bundesgerichtlichen Vor-
gaben missachtet, sondern gleichzeitig auch Art. 36d des Luftfahrtgeset-
zes vom 21. Dezember 1948 (LFG, SR 748.0) verletzt, welches ein Auf-
lage- und Einspracheverfahren für wesentliche Änderungen des Betriebs-
reglements vorsehe. Zwar habe die Flughafen Zürich AG sie mit Schrei-
ben vom 25. Januar 2012 darum ersucht, wegen der bevorstehenden
Rückversetzung des Abdrehpunktes Lärmmessungen auf dem Gemein-
degebiet durchführen zu dürfen, jedoch habe sie dabei gleichsam den
Eindruck erweckt, der Bundesgerichtsentscheid werde erst noch umge-
setzt und es werde ein Controlling über die Auswirkungen der Korrektur
durchgeführt. Es sei für sie somit erstmals mit Zuschrift des BAZL vom
12. Oktober 2012 erkennbar gewesen, dass dieses die Umsetzung des
Bundesgerichtsurteils als erledigt betrachte, obwohl die vorgenommene
Verschiebung des Abdrehpunktes keine bzw. höchstens eine punktuell
wahrnehmbare Entlastung der Siedlungsgebiete von Dällikon und Re-
gensdorf bewirkt habe. Seinem Schreiben vom 12. Oktober 2012 habe
das BAZL eine Kopie der Genehmigungsverfügung beigelegt. Mit der vor-
liegenden Beschwerde sei die Beschwerdefrist von 30 Tagen gewahrt.
Die Beschwerdeführerin 1 habe die Beschwerdeführerin 2 über die Sach-
lage laufend orientiert, weshalb letztere darauf verzichten konnte, das
BAZL selbst formell um Zustellung jener Verfügung zu ersuchen. Die Be-
schwerde der Beschwerdeführerin 2 sei daher ebenfalls als fristgerecht
zu erachten. Im Übrigen könne eine Rechtsverweigerungsbeschwerde
jederzeit erhoben werden.
In materieller Hinsicht legen die Beschwerdeführerinnen dar, nachgewie-
senermassen sei mit der genehmigten Verschiebung des Abdrehpunktes
eine tatsächliche Entlastung der betroffenen Siedlungsgebiete vom Flug-
lärm nicht erreicht worden. Die fehlende Umsetzung der bundesgerichtli-
chen Vorgaben stelle gleichzeitig eine Rechtsverweigerung dar. Das
BAZL müsse sich den Vorwurf gefallen lassen, ein Scheitern in der Um-
setzung des Bundesgerichtsurteils bewusst in Kauf genommen zu haben,
zumal es vorgängig keine Erhebungen getroffen habe, wie sich die Rück-
versetzung auf die Verteilung der Fluglärmbelastung auswirken würde.
Insbesondere sei auf die Erstellung eines Umweltverträglichkeitsberichts
(UVB) verzichtet worden. Die Entlastung, die man sich ursprünglich von
dieser Massnahme erhofft habe, sei nicht zuletzt zufolge der grossen
Streuung der Flugwege ausgeblieben. Gestützt auf das umweltschutz-
rechtliche Vorsorgeprinzip sei die Beschwerdegegnerin daher ergänzend
zu verpflichten, soweit die derzeitige unbefriedigende Lärmsituation auf
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die unpräzise Steuerungsmöglichkeit der Flugzeuge zurückzuführen sei,
eine neue Steuerungssoftware zu entwickeln und diese für sämtliche Air-
lines, welche den Flughafen Zürich anfliegen würden, verbindlich zu er-
klären. Es sei nicht ersichtlich, weshalb dem BAZL für eine solche Anord-
nung die Zuständigkeit fehlen sollte.
F.
Mit Eingabe vom 4. Dezember 2012 erklärt die Gemeinde Buchs, eine
Rückversetzung des Abdrehpunkts, wie von den Beschwerdeführerinnen
angestrebt, würde sich zu Lasten ihrer Gemeinde auswirken, weshalb ihr
im Falle der Anordnung das rechtliche Gehör zu gewähren sei.
G.
Die Flughafen Zürich AG (Beschwerdegegnerin) schliesst in der Be-
schwerdeantwort vom 6. Dezember 2012 auf Abweisung der Beschwer-
de, sofern überhaupt darauf einzutreten sei. Sie vertritt die Ansicht, die
Beschwerdeführerinnen seien über den zeitlichen Ablauf der Rückverset-
zung des Abdrehpunktes jederzeit im Bild gewesen. Spätestens bei der
Umsetzung per 8. März 2012 hätte ihnen klar sein müssen, dass die Vor-
instanz in der Sache verfügt habe. Auch bei einer fehlerhaften Eröffnung
einer Verfügung müsse nach dem Grundsatz von Treu und Glauben der
Mangel umgehend nach der Feststellung gerügt werden und es könne
damit nicht nach Belieben zugewartet werden. Vorliegend hätten die Be-
schwerdeführerinnen erst acht Monate nach der Umsetzung, welche ih-
nen bereits seit anfangs 2012 bekannt gewesen sei, die Rüge der fehler-
haften Eröffnung erhoben. Die verspätet eingereichte Beschwerde sei
daher mit Nichteintreten zu erledigen. Angesichts der Verfügung vom
28. Dezember 2011 stünde den Beschwerdeführerinnen die Erhebung ei-
ner Rechtsverweigerungsbeschwerde ebenfalls nicht mehr offen.
Doch selbst wenn auf die Beschwerde einzutreten wäre, so die Be-
schwerdegegnerin weiter, erweise sich diese als unbegründet. Schon im
Verfahren zur Genehmigung des vBR habe sie stets darauf hingewiesen,
die Lärmsituation lasse sich mit der Verschiebung des Abdrehpunktes nur
bedingt verbessern. Zum einen könnten Flugzeuge nach den heutigen
Navigationsstandards nur relativ grob geführt werden. Zum anderen gebe
es bei solchen Massnahmen, gerade bei einem so dicht besiedelten Ge-
biet wie das Furttal, immer Gewinner und Verlierer, weil der Lärm nicht
verschwinde, sondern sich nur verlagere. Eine weitergehende Verschie-
bung nach Westen wäre vor allem für die Gemeinde Buchs mit erhebli-
chen Nachteilen verbunden. Die jetzige Lage stelle daher nach ihrer Be-
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urteilung das Optimum dar, was bei den zur Verfügung stehenden Mitteln
möglich sei. Soweit die Beschwerdeführerinnen ergänzende Massnah-
men verlangen würden, so seien diese nicht Gegenstand der Verfügung
vom 28. Dezember 2011 gewesen und derzeit ohnehin sowohl aus tech-
nischen wie rechtlichen Gründen nicht realisierbar.
H.
In der Vernehmlassung vom 10. Dezember 2012 beantragt das BAZL
(Vorinstanz) gleichfalls auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventua-
liter sei sie abzuweisen. Es führt im Wesentlichen aus, den Parteien sei
die Änderung des Abflugverfahrens spätestens seit der gemeinsamen
Sitzung im April 2012 bekannt gewesen. Sie wussten oder hätten wissen
müssen, dass eine solche Änderung eine amtliche Genehmigung bedinge
und sie hätten es in der Hand gehabt, die Verfügung anzufordern oder
sich zumindest nach deren Vorliegen zu erkundigen. Die Beschwerde
vom 14. November 2012 erfolge somit verspätet, weshalb darauf nicht
einzutreten sei. Sollte wider Erwarten doch auf die Beschwerde eingetre-
ten werden, so sei in der Sache festzuhalten, dass mit der Verfügung vom
28. Dezember 2011 die Vorgabe des Bundesgerichts korrekt umgesetzt
worden sei. Die Verfügung sei nach Anhörung des Bundesamts für Um-
welt (BAFU) erlassen worden, welches dem Vorhaben vorbehaltlos zuge-
stimmt habe. Die von den Beschwerdeführerinnen ergänzend angestreb-
te Reduktion der Streuung der Flugwege betreffe die Ausgestaltung des
Abflugverfahrens und führe über den vorliegenden Verfahrensgegenstand
hinaus.
I.
In den am 15. Februar 2013 eingereichten Schlussbemerkungen halten
die Beschwerdeführerinnen an ihren Anträgen fest und verweisen vorab
auf ihre Ausführungen in der Beschwerdeschrift. Ergänzend bringen sie
vor, es sei nicht ersichtlich, wie der evidente Eröffnungsmangel, an dem
die Verfügung vom 28. Dezember 2011 leide, durch einen informellen In-
formationsaustausch, welcher beispielsweise anlässlich der Sitzung vom
20. April 2012 stattgefunden habe, hätte geheilt werden können. Soweit
die Vorinstanz in der Vernehmlassung ausgeführt habe, aus der Rückver-
setzung des Abdrehpunktes wäre auf eine vorgängig erlassene Verfü-
gung zu schliessen gewesen, so könne dieser Theorie nicht gefolgt wer-
den. Vielmehr hätten die betroffenen Gemeinden im Vertrauen auf die
Anordnung des Bundesgerichts davon ausgehen dürfen, dass sie im Ver-
fahren nach Art. 36d LFG ihre Rechte wahrnehmen könnten. Gerade an-
gesichts des stetigen Austausches sei erst mit Schreiben vom
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12. Oktober 2012 erkennbar gewesen, dass die Vorinstanz die Umset-
zung des Bundesgerichtsurteils – ungeachtet der kaum spürbaren Entlas-
tung – als erfüllt betrachte. Es widerspräche dem Grundsatz von Treu und
Glauben, wenn ihnen in Gesprächen und in der Korrespondenz Lösungs-
ansätze in Aussicht gestellt und später daraus gefolgert werde, sie hätten
früher formell handeln müssen. Eine solche Argumentation käme zugleich
einem überspitzten Formalismus gleich. Vorliegend gelte es schliesslich
zu beachten, dass selbst wenn ihnen die Verfügung ordnungsgemäss er-
öffnet worden wäre, sie keine Veranlassung gehabt hätten, diese anzu-
fechten. Denn es wäre für sie nicht voraussehbar gewesen, dass die Um-
setzungsverfügung den Zweck des Bundesgerichtsurteils – nämlich eine
Entlastung der Siedlungsgebiete von Dällikon und Regensdorf zu errei-
chen – nicht nur verfehle, sondern dem geradezu zuwiderlaufe. Die Ver-
fügung leide somit an einem nicht auflösbaren Widerspruch, weshalb
auch auf die Rechtsverweigerungsbeschwerde ohne Weiteres einzutreten
sei.
J.
Auf die Ausführungen der Beteiligten und die sich bei den Akten befindli-
chen Dokumente wird – soweit entscheidrelevant – im Rahmen der nach-
folgenden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Die Be-
schwerde gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern einer
Verfügung ist gemäss Art. 46a und Art. 50 Abs. 2 VwVG jederzeit zuläs-
sig. Das BAZL gehört zu den Behörden nach Art. 33 Bst. d VGG und ist
daher eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnahme,
was das Sachgebiet angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). Das Bun-
desverwaltungsgericht ist demnach für die Beurteilung der vorliegenden
Beschwerde zuständig. Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, so-
weit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
Das Bundesverwaltungsgericht prüft die Eintretensvoraussetzungen von
Amtes wegen. Vorliegend besteht die Besonderheit, dass die Beschwer-
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deführerinnen einerseits Beschwerde gegen die Verfügung vom
28. Dezember 2011 sowie gegen das Antwortschreiben der Vorinstanz
vom 12. Oktober 2012 erheben und gleichzeitig eine formelle Rechtsver-
weigerung geltend machen. Dabei sind teilweise unterschiedliche Eintre-
tensvoraussetzungen zu erfüllen.
2.
Zu prüfen ist zunächst, ob auf die Beschwerde gegen die Verfügung vom
28. Dezember 2011 einzutreten ist. Mit dieser Verfügung genehmigte die
Vorinstanz das Gesuch der Beschwerdegegnerin um Rückversetzung des
Abdrehpunktes von bislang 2.1 NM, gemessen vom VOR KLO auf neu
2.3 NM. Die Vorinstanz eröffnete die Verfügung der Beschwerdegegnerin
und stellte sie der Swiss International Air Lines AG und der Skyguide zur
Kenntnis zu. Auf eine amtliche Publikation verzichtete sie. Die Beschwer-
deführerinnen erhielten die Verfügung erst in der Beilage zum Schreiben
der Vorinstanz vom 12. Oktober 2012. Neben der fehlenden Parteistel-
lung der Beschwerdeführerinnen im vorinstanzlichen Verfahren ist in die-
sem Zusammenhang hauptsächlich strittig, ob die Beschwerde vom
14. November 2012 rechtzeitig erfolgt ist.
2.1
2.1.1 Wer Partei im Sinne von Art. 6 VwVG ist, hat im Verfahren verschie-
dene Parteirechte und -pflichten, namentlich die aus dem Anspruch auf
rechtliches Gehör fliessenden Rechte, und Anspruch auf Eröffnung der
Verfügung. Die Partei kann schliesslich – soweit die Voraussetzungen
von Art. 48 VwVG erfüllt sind – die Verfügung anfechten (VERA MARAN-
TELLI-SONANINI/SAID HUBER, in: Praxiskommentar VwVG [nachfolgend:
Praxiskommentar], Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Zürich 2009, Art. 6
N 24 ff.).
Gemäss Art. 6 VwVG gelten als Parteien Personen, deren Rechte oder
Pflichten die Verfügung berühren soll oder andere Personen, Organisati-
onen oder Behörden, denen ein Rechtsmittel gegen die Verfügung zu-
steht. Art. 6 VwVG erfasst zwei Konstellationen: Parteistatus haben die
eigentlichen materiellen Verfügungsadressaten, deren Rechte oder Pflich-
ten die Verfügung berührt und mit denen ein Rechtsverhältnis geregelt
werden soll. Daneben sind Partei weitere Rechtssubjekte, die zur Be-
schwerde gegen die Verfügung berechtigt sind. Die zweite Konstellation
von Art. 6 VwVG knüpft damit an die Beschwerdelegitimation nach Art. 48
VwVG an (ISABELLE HÄNER, in: Kommentar zum Bundesgesetz über das
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Verwaltungsverfahren [nachfolgend: VwVG-Kommentar], Au-
er/Müller/Schindler [Hrsg.], Zürich 2008, Art. 6 Rz. 1, 5 ff., MARANTELLI-
SONANINI/HUBER, Praxiskommentar, Art. 6 N 5 ff.).
2.1.2 Der Nichtverfügungsadressat (der "Dritte") erfüllt die Voraussetzun-
gen von Art. 48 VwVG, wenn er vom zu regelnden Rechtsverhältnis be-
sonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung
oder Änderung der Verfügung hat. Das Interesse des Dritten gilt als
schutzwürdig, wenn er durch das Beschwerdeverfahren einen materiellen
oder ideellen Nachteil von sich abwenden kann (BGE 131 II 587 E. 2.1,
BGE 123 II 376 E. 2, BGE 121 II 176 E. 2a; vgl. MARANTELLI-
SONANINI/HUBER, Praxiskommentar, Art. 48 N 10 ff. mit Hinweisen). Was
den Fluglärm anbelangt, ist ganz generell anerkannt, dass – ein unmittel-
bares Berührtsein jeweils vorausgesetzt – ein sehr weiter Kreis von Be-
troffenen zur Beschwerde legitimiert sein kann, ohne dass bereits eine
Popularbeschwerde vorliegt (BGE 104 Ib 307 E. 3b; Urteile des Bundes-
verwaltungsgerichtes A-6536/2010 vom 23. August 2011 E. 2.3,
A-1899/2006 vom 11. Februar 2010 E. 2.3, A-1936/2006 vom
10. Dezember 2009 E. 3.1 und A-1985/2006 vom 14. Februar 2008
E. 2.1, je mit Hinweisen).
Ein Gemeinwesen kann dabei gestützt auf die allgemeine Legitimations-
bestimmung in Art. 48 Abs. 1 VwVG nicht nur dann Beschwerde führen,
wenn es gleich oder ähnlich betroffen ist wie eine Privatperson, sondern
auch, wenn es durch die fragliche Verfügung in seinen hoheitlichen Be-
fugnissen betroffen ist. Desgleichen bejaht die Praxis die Legitimation des
Gemeinwesens, wenn es diesem um spezifische öffentliche Anliegen wie
den Schutz der Einwohner vor Immissionen geht (BGE 124 II 293 E. 3b
und 3c; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-5047/2011 vom
7. Februar 2013 E. 1.2.3, A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 3.2
und A-1985/2006 E. 2.1; MARANTELLI-SONANINI/HUBER, Praxiskommentar,
Art. 48 N 21, ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Pro-
zessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, S. 57 ff.
Rz. 2.87 ff.).
Zur Begründung ihrer Parteistellung berufen sich die Beschwerdeführe-
rinnen zudem auf die spezialgesetzliche Verfahrensbestimmung von
Art. 36d LFG. Nach dieser Bestimmung hat die Vorinstanz die betroffenen
Kantone anzuhören sowie das Gesuch um Änderung des Betriebsregle-
ments amtlich zu publizieren und öffentlich aufzulegen, sofern dieses we-
sentliche Auswirkungen auf die Fluglärmbelastung hat (Art. 36d Abs. 1
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und 2 LFG). Die Parteien und betroffenen Gemeinden erhalten anschlies-
send Gelegenheit, während der Auflagefrist Einsprache zu erheben
(Art. 36d Abs. 4 und 5 LFG). Von einer wesentlichen Betriebsreglements-
änderung gemäss dieser Bestimmung ist etwa dann auszugehen, wenn
zahlreiche Personen von der Änderung betroffen sein könnten und die
Veränderung der Lärmbelastung wahrnehmbar ist (vgl. zu den Vorausset-
zungen: Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1936/2006 vom
10. Dezember 2009 E. 17; ADRIAN WALPEN, Bau und Betrieb von zivilen
Flughäfen, Unter besonderer Berücksichtigung der Lärmproblematik um
den Flughafen Zürich, Zürich/Basel/Genf 2005, S. 182).
2.1.3 Ob die Rückversetzung des Abdrehpunktes der Abflugroute ab Pis-
te 28 tatsächlich als wesentliche Betriebsreglementsänderung im Sinne
von Art. 36d LFG zu qualifizieren ist, was das von den Beschwerdeführe-
rinnen geforderte spezielle Auflage- und Einspracheverfahren bedingt
hätte, lässt sich anhand der bestehenden Aktenlage nicht abschliessend
beurteilen und kann im Ergebnis auch offenbleiben. Denn die Vorinstanz
hätte schon gestützt auf die allgemeinen verfahrensrechtlichen Bestim-
mungen des VwVG die Beschwerdeführerinnen anhören und ihnen die
Verfügung eröffnen müssen (vgl. auch Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts A-1985/2006 vom 14. Februar 2008 E. 9.3). Die Beschwerdeführe-
rinnen haben im vorgängigen Beschwerdeverfahren betreffend Genehmi-
gung vBR als Verfahrensparteien teilgenommen und vor Bundesgericht
obsiegt, soweit sie eine Rückversetzung des Abdrehpunktes forderten. Es
liegt auf der Hand, dass sie von der Umsetzung der gerade zu ihrer Ent-
lastung vorgesehenen Massnahme unmittelbar betroffen sind. Ihnen
kommt ohne Weiteres ein schützenswertes Interesse an der richtigen
Umsetzung des Bundesgerichtsurteils zu. Wie die Beschwerdeführerin-
nen zu Recht vorbringen, weist im Übrigen schon das Bundesgericht in
seinem Urteil zur Genehmigung des vBR darauf hin, dass bei der Fest-
setzung des neuen Abdrehpunktes den von der Rückverschiebung betrof-
fenen Anwohnern und Gemeinwesen Gelegenheit zu geben sei, ihre Inte-
ressen im Verfahren geltend zu machen (Urteil des Bundesgerichts
1C_58/2010 vom 22. Dezember 2010 E. 10.3.5).
2.1.4 Die Vorinstanz wäre somit verpflichtet gewesen, den Beschwerde-
führerinnen das rechtliche Gehör zu gewähren und ihnen den Entscheid
formell zu eröffnen. In einem nächsten Schritt sind die sich daraus erge-
benden prozessualen Konsequenzen zu klären. Gemäss Art. 38 VwVG
darf den Parteien aus der mangelhaften Eröffnung kein Nachteil erwach-
sen. Die Folgen dieses Eröffnungsmangels, nämlich die Nichtigkeit oder
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die Anfechtbarkeit der erlassenen Verfügung der Vorinstanz, werden auf-
grund einer Interessenabwägung bestimmt. Es ist abzuwägen zwischen
dem Interesse der Rechtssicherheit und dem Rechtsschutzinteresse der
von dem Mangel betroffenen Parteien (FELIX UHLMANN/ALEXANDRA
SCHWANK, Praxiskommentar, Art. 38 N 3 ff., LORENZ KNEUBÜHLER, VwVG-
Kommentar, Art. 38 Rz. 3, JÜRG STADELWIESER, Die Eröffnung von Verfü-
gungen, St. Gallen 1994, S. 156 ff., je mit Hinweisen).
2.2
2.2.1 Fehlerhafte Verwaltungsakte sind in der Regel nicht nichtig, sondern
nur anfechtbar. Nichtigkeit, d.h. die absolute Unwirksamkeit einer Verfü-
gung, bildet die Ausnahme. Gemäss der von der Praxis entwickelten Evi-
denztheorie ist eine Verfügung erst dann nichtig, wenn der ihr anhaftende
Mangel besonders schwer und offensichtlich oder zumindest leicht er-
kennbar ist und zudem die Rechtssicherheit dadurch nicht ernsthaft ge-
fährdet wird. Die Praxis hat verschiedene Fehler anerkannt, bei deren
Vorliegen eine Verfügung als nichtig betrachtet wird (Nichtigkeitsgründe).
Dazu gehören krasse Zuständigkeits-, Verfahrens-, Form- oder Eröff-
nungsfehler und schwerwiegende inhaltliche Mängel (vgl. BGE 138 II 501
E. 3.1, BGE 137 I 273 E. 3.1, BGE 132 II 21 E. 3.1; Urteile des Bundes-
verwaltungsgerichts A-11/2012 vom 26. März 2013 E. 4.4 und
A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 42.1.5; ULRICH HÄFELIN/GEORG
MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zü-
rich/St. Gallen 2010, Rz. 955 ff.). Verfügungen leiden etwa dann an einem
derart schwerwiegenden Eröffnungsmangel, dass Nichtigkeit angenom-
men werden muss, wenn die Behörde ausserhalb des Anwendungsbe-
reichs von Art. 34 Abs. 2 VwVG trotz der vorgeschriebenen Schriftlichkeit
die Verfügung bloss mündlich eröffnet, oder bei Eröffnung eines Ent-
scheids im Ausland per Post statt auf dem völkerrechtlich vorgeschriebe-
nen diplomatischen oder konsularischen Weg (KNEUBÜHLER, VwVG-
Kommentar, Art. 38 Rz. 14 mit Hinweisen).
2.2.2 Die Beschwerdeführerinnen machen vorliegend zu Recht nicht gel-
tend, der erwähnte Mangel hätte die Nichtigkeit der Verfügung zur Folge.
Zwar liegt ein schwerwiegender Verfahrensfehler vor, jedoch ist der Fest-
stellung der Nichtigkeit aus Gründen der Rechtssicherheit abzulehnen.
Die genehmigte Rückversetzung des Abdrehpunktes wurde in der AIP
publiziert und per 8. März 2012 umgesetzt. Die veränderte Abflugroute
von Piste 28 ist somit seit über einem Jahr Teil des komplexen Systems
der An- und Abflugverfahren auf dem Flughafen Zürich. Es ist zu befürch-
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Seite 12
ten, dass die sofortige Rückführung in den ursprünglichen Zustand als
Folge der ex tunc-Wirkung der Nichtigkeit schwerwiegende Auswirkungen
auf die Benutzung des Luftraumes hätte, was gerade im Hinblick auf die
Flugsicherheit nicht befürwortet werden kann. Dies hätte bei der hier zu
beurteilenden Sachlage selbst dann zu gelten, wenn allfällige weitere
Mängel der strittigen Verfügung mitberücksichtigt würden, wie z.B. den
von den Beschwerdeführerinnen gerügte Umstand des fehlenden UVB
(vgl. dazu auch Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-1936/2006 vom
10. Dezember 2009 E. 35 und A-1985/2006 vom 14. Februar 2008
E. 20.5; WALPEN, a.a.O., S. 228, je mit Hinweisen).
2.2.3 Zum Schutz der Rechtssicherheit ist es folglich nicht gerechtfertigt,
den Verwaltungsakt vom 28. Dezember 2011 für nichtig zu erklären, die-
ser unterliegt damit der Anfechtbarkeit. Fraglich ist jedoch, ob die Be-
schwerdeführerinnen die Verfügung rechtzeitig angefochten haben. Die
Vorinstanz wie auch die Beschwerdegegnerin stellen sich auf den Stand-
punkt, die Beschwerdeführerinnen seien trotz Kenntnis der Rückverset-
zung des Abdrehpunktes treuwidrig über einen längeren Zeitraum untätig
geblieben. Dagegen erachten die Beschwerdeführerinnen ihre Be-
schwerde gerade in Anwendung des Grundsatzes von Treu und Glauben
als rechtzeitig erhoben.
2.3
2.3.1 Wie schon erwähnt, darf den Parteien aus einer mangelhaften Er-
öffnung kein Nachteil erwachsen (Art. 38 VwVG).
Die Anwendung von Art. 38 VwVG findet indes ihre Grenze im Grundsatz
von Treu und Glauben. Dieser gebietet ein loyales und vertrauens-
würdiges Verhalten im Rechtsverkehr. Er ist für die Beziehungen unter
den Privaten wie für das Verhältnis zwischen dem Gemeinwesen und den
Privaten elementar. Der Fristlauf darf beispielsweise von den Parteien
nicht beliebig lange hinausgezögert werden. Dem Schutzgedanken von
Art. 38 VwVG ist bereits Genüge getan, wenn der Entscheid den Parteien
zur Kenntnis gelangt, mag dies auch auf mangelhafte Art und Weise ge-
schehen. Erlangen sie Kenntnis vom Eröffnungsmangel, haben sie die für
die Wahrung ihrer Rechte notwendigen Massnahmen zu ergreifen, d.h.
die formelle und korrekte Eröffnung der Verfügung zu verlangen oder aber
Beschwerde zu führen. Diese Massnahmen haben sie ohne Verzug zu
unternehmen; die Verfügung ist innerhalb einer vernünftigen Frist in Fra-
ge zu stellen, wobei diese nicht unbedingt mit der 30-tägigen Beschwer-
A-5926/2012
Seite 13
defrist gleichzusetzen ist. Erst wenn die betroffenen Parteien im Besitze
aller für die erfolgreiche Wahrung ihrer Rechte wesentlichen Elemente
sind, läuft die Beschwerdefrist; um diese Elemente haben sie sich aber
gemäss dem Grundsatz von Treu und Glauben zu bemühen; sie haben
im Rahmen des Zumutbaren die sich aufdrängenden Schritte zu unter-
nehmen (vgl. zum Ganzen BGE 134 V 306 E. 4.2, BGE 112 Ib 417 E. 2d,
BGE 107 Ia 72 E. 4a, BGE 102 Ib 91 E. 3; Urteil des Bundesgerichts
1C_150/2012 vom 6. März 2013 E. 2.3; Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts B-6713/2007 vom 18. Juli 2008 E. 2.2.1; Entscheid der Eidgenössi-
schen Rekurskommission für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunika-
tion [REKO UVEK] B-2003-13 vom 29. August 2003 E. 4; UHL-
MANN/SCHWANK, Praxiskommentar, Art. 38 N 8, KNEUBÜHLER, VwVG-
Kommentar, Art. 38 Rz. 10 f., STADELWIESER, a.a.O., S. 158 f., je mit Hin-
weisen).
2.3.2 Betrachtet man im vorliegenden Fall die Korrespondenz in der Sa-
che, so lässt sie den Schluss zu, dass die Beschwerdeführerinnen seit
dem 25. Januar 2012 über die bevorstehende Anpassung des Abdreh-
punktes ab Piste 28 im Bilde waren. Der Hauptinhalt jenes Schreiben
vom 25. Januar 2012 an die Beschwerdeführerinnen waren zwar die ge-
planten Lärmmessungen auf dem Gemeindegebiet, jedoch wies die Be-
schwerdegegnerin darin bereits in der Betreffzeile ("Lärmmessung
vor/nach Anpassung Abdrehpunkt Start 28") und nochmals in der Be-
gründung deutlich und unmissverständlich auf die bevorstehende Ände-
rung des Abflugregimes per 8. März 2012 hin. Gemäss klarer Aktenlage
hatten die Beschwerdeführerinnen somit schon vor der Implementierung
Kenntnis davon. Auch wenn die zuvor ergangene Verfügung vom
28. Dezember 2011 in diesem Schreiben unerwähnt blieb, so erweckte
die Beschwerdegegnerin damit keineswegs den Eindruck, die Änderung
erfolge lediglich zu Testzwecken, um die Lärmauswirkungen zu evaluie-
ren. Der entsprechenden Argumentation der Beschwerdeführerinnen
kann nicht gefolgt werden. Vielmehr hätte ihnen klar sein müssen, dass
eine Änderung des Betriebsreglements gar nicht ohne Bewilligung der
Vorinstanz erfolgen kann. Wie bereits die REKO UVEK in ihrem Ent-
scheid B-2003-13 vom 29. August 2003 (E. 2.3) erkannt hat, unterliegt je-
de Änderung des An- und Abflugverfahrens unabhängig von ihrer We-
sentlichkeit der Genehmigungspflicht durch die Vorinstanz (Art. 36c
Abs. 2 Bst. b und Abs. 3 LFG, Art. 25 der Verordnung vom 23. November
1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt [VIL, SR 748.131.1]; vgl. auch Ur-
teil des Bundesverwaltungsgerichts A-1985/2006 vom 14. Februar 2008
E. 1.5). Von den Beschwerdeführerinnen kann dieses luftfahrtrechtliche
A-5926/2012
Seite 14
Fachwissen ohne Weiteres erwartet werden, zumal sie bei jenem Ent-
scheid der REKO UVEK, aber auch bei anderen Beschwerdeverfahren
vor Bundesverwaltungsgericht oder Bundesgericht betreffend den Flugha-
fen Zürich verfahrensbeteiligt waren. Insofern ist es durchaus gerechtfer-
tigt, einen strengen Sorgfaltsmassstab anzuwenden. Soweit die Be-
schwerdeführerinnen in diesem Zusammenhang vorbringen, sie hätten
sich nicht veranlasst gesehen, gegen eine zu ihren Gunsten lautende
Massnahme einzuschreiten, so vermag dies ebenfalls nicht zu überzeu-
gen. Da das Bundesgericht, anders als das Bundesverwaltungsgericht,
der Vorinstanz bei der Rückversetzung des Abdrehpunktes einen gewis-
sen Gestaltungsspielraum einräumte, hätten die Beschwerdeführerinnen
zumindest damit rechnen müssen, dass ihren Interessen bei der Umset-
zung allenfalls nicht im gewünschten Umfange Rechnung getragen wer-
de. Schliesslich ist auch nicht ersichtlich, dass sie durch die Vorinstanz
bzw. durch die Beschwerdegegnerin in treuwidriger Art und Weise davon
abgehalten worden wären, ihre Rechte geltend zu machen. Die Zusam-
menarbeit, die die Vorinstanz bzw. die Beschwerdegegnerin mit den vom
Fluglärm direkt betroffenen Gemeinden pflegen, befreit diese nicht davon,
die prozessualen Vorgaben einzuhalten. Eine konkrete, gegensätzliche
Zusicherung der Vorinstanz, welche allenfalls eine berechtigte Vertrau-
ensgrundlage für ein weiteres Zuwarten hätte schaffen können, wurde
den Beschwerdeführerinnen unbestrittenermassen nicht gegeben.
2.3.3 Das Schreiben der Beschwerdegegnerin vom 25. Januar 2012 hätte
die Beschwerdeführerinnen somit veranlassen müssen, bei der Vorin-
stanz die nötigen näheren Aufschlüsse über die erfolgte Genehmigung
einzuholen und dies innert kürzester Zeit, da die Implementierung unmit-
telbar bevorstand. Stattdessen sind die Beschwerdeführerinnen untätig
geblieben. Auch an der gemeinsamen Sitzung mit der Beschwerdegegne-
rin vom 25. April 2012 erkundigten sie sich nicht nach der Rechtmässig-
keit der Rückversetzung. Die ersten aktenkundigen Rügen erfolgten erst
am 4. September 2012, nachdem sie mittels Schreiben der Beschwerde-
gegnerin vom 19. Juli 2012 vom Vorliegen der Genehmigungsverfügung
erfahren hatten. In diesem Schreiben wurde die Beschwerdeführerin 2
explizit darauf hingewiesen, dass die Vorinstanz die Verschiebung des
Abdrehpunktes am 28. Dezember 2011 verfügt habe. Trotzdem warteten
die Beschwerdeführerinnen mit der Beschwerdeerhebung anschliessend
nochmals rund zwei Monate zu und reichten die Beschwerde am
14. November 2012 beim Bundesverwaltungsgericht ein. Unter den dar-
gestellten Umständen ist die Beschwerdeerhebung nicht rechtzeitig er-
A-5926/2012
Seite 15
folgt. Anders zu entscheiden, liefe dem Grundsatz von Treu und Glauben
zuwider.
2.4
2.4.1 Die Beschwerdeführerinnen rügen weiter, es sei überspitzt formalis-
tisch, wenn das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde, weil verspä-
tet, nicht entgegennehmen würde.
2.4.2 Überspitzter Formalismus ist eine besondere Form der Rechtsver-
weigerung im Sinne von Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101).
Eine solche liegt vor, wenn für ein Verfahren rigorose Formvorschriften
aufgestellt werden, ohne dass die Strenge sachlich gerechtfertigt wäre,
oder wenn die Behörde formelle Vorschriften mit übertriebener Schärfe
handhabt. Durch ein derartiges Vorgehen wird die Formstrenge zum
blossen Selbstzweck, womit die Verwirklichung des materiellen Rechts in
unhaltbarer Weise erschwert oder gar verhindert wird (BGE 135 I 6
E. 2.1, BGE 127 I 31 E. 2a, BGE 115 Ia 12 E. 3b; HÄFE-
LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1661). Nicht jede prozessuale Form-
strenge steht demnach mit Art. 29 Abs. 1 BV in Widerspruch, sondern nur
eine solche, die als exzessiv erscheint, durch kein schutzwürdiges Inte-
resse gerechtfertigt ist, zum blossen Selbstzweck wird und die Verwirkli-
chung des materiellen Rechts in unhaltbarer Weise erschwert oder gar
verhindert (BGE 130 V 177 E. 5.4.1; vgl. zum Ganzen MO-
SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., S. 155 Rz. 3.115 mit Hinweisen).
2.4.3 Der von den Beschwerdeführerinnen erhobene Vorwurf des über-
spitzten Formalismus erweist sich vorliegend als unbegründet. Denn ei-
nerseits ist die Wahrung von prozessualen Fristen für einen geordneten
Verfahrensablauf unerlässlich. Andererseits hat die Beschwerdegegnerin
bei der hier zu beurteilenden Sachlage ein immanentes Interesse daran,
möglichst rasch Klarheit über die Rechtsbeständigkeit der Verfügung vom
28. Dezember 2011 zu erhalten. Ihr kann nicht zugemutet werden, dass
die Beschwerdeführerinnen die Verfügung noch nach Jahr und Tag an-
fechten können, obwohl ihnen deren Fehlerhaftigkeit schon frühzeitig be-
kannt war. Die Vorgabe an die Beschwerdeführerinnen, innert zumutbarer
Frist ihre Rügen zu erheben, dient somit letztlich der Rechtssicherheit.
Von überspitztem Formalismus kann daher keine Rede sein.
A-5926/2012
Seite 16
2.5 Im Lichte der voranstehenden Erwägungen ist somit festzuhalten,
dass die Verfügung vom 28. Dezember 2011 zwar fehlerhaft ist, jedoch
die dagegen erhobene Beschwerde der Beschwerdeführerinnen verspä-
tet erfolgte. In diesem Punkt ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
3.
Als nächstes ist zu prüfen, ob das Antwortschreiben der Vorinstanz vom
12. Oktober 2012, welches nicht als Verfügung bezeichnet wurde und oh-
ne Rechtsmittelbelehrung erging, als zulässiges Anfechtungsobjekt die-
nen könnte.
3.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG. Für das Vorliegen ei-
ner Verfügung ist nicht massgebend, ob sie als solche gekennzeichnet ist
oder den gesetzlichen Formvorschriften für eine Verfügung entspricht.
Massgebend ist vielmehr, ob die Strukturmerkmale einer Verfügung vor-
handen sind. Eine Verfügung liegt demnach vor, wenn es sich bei einer
Verwaltungshandlung um eine hoheitliche, individuell-konkrete, auf
Rechtswirkungen ausgerichtete und verbindliche Anordnung einer Behör-
de handelt, welche sich auf öffentliches Recht des Bundes stützt, oder um
eine autoritative und individuell-konkrete Feststellung bestehender Rech-
te oder Pflichten (BGE 135 II 44 E. 4.3; BVGE 2009/43 E. 1.1.4; Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts A-3427/2007 vom 19. Juni 2007 E. 1.2;
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 854 ff., FELIX UHLMANN, Praxis-
kommentar, Art. 5 N 115 f., PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS
MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 29 Rz. 3,
MARKUS MÜLLER, VwVG-Kommentar, Art. 5 Rz. 7; MO-
SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., S. 24 Rz. 2.3).
3.2 In seinem Antwortschreiben vom 12. Oktober 2012 setzte die Vorin-
stanz die Beschwerdeführerin 1 darüber in Kenntnis, dass mit Erlass der
Verfügung vom 28. Dezember 2011 die geforderte Umsetzung des bun-
desgerichtlichen Urteils bereits erfolgt sei und fasste in diesem Zusam-
menhang die massgebenden Erwägungen des Bewilligungsentscheids
zusammen. Ferner führte sie aus, welche weiteren Absichten sie in Zu-
sammenarbeit mit der Flughafenbetreiberin bisher verfolgt habe, um eine
Verbesserung für die lärmbelasteten Gemeinden zu erreichen. Zu einer
allfälligen Verletzung der Parteistellung der betroffenen Gemeinden im
Bewilligungsverfahren und die sich daraus ergebenden prozessualen
Konsequenzen äusserte sich die Vorinstanz hingegen nicht. Dazu hatte
sie auch keine Veranlassung, da die Beschwerdeführerin 1 in dem
A-5926/2012
Seite 17
Schreiben vom 4. September 2012, welches an die Beschwerdegegnerin
gerichtet war und der Vorinstanz nur zur Kenntnis zugestellt wurde, kein
formelles Gesuch um Erlass einer entsprechenden Verfügung gestellt
hatte. Soweit sich die Vorinstanz materiell überhaupt zur hier strittigen
Rückversetzung des Abdrehpunktes äusserte, beschränkte sie sich somit
auf eine Wiederholung bzw. Zusammenfassung der in der Verfügung vom
28. Dezember 2011 ausgeführten Erwägungen sowie auf kurze, allge-
mein gehaltene Ausführungen zu möglichen weiteren Massnahmen. Das
Antwortschreiben der Vorinstanz vom 12. Oktober 2012 beinhaltete we-
der auf Rechtswirkungen ausgerichtete Anordnungen noch wurden be-
stehende Rechte oder Pflichten individuell-konkret festgestellt. Es stellt
somit keine anfechtbare Verfügung im Sinne von Art. 31 VGG i.V.m. Art. 5
VwVG dar.
3.3 Auf Grund des Fehlens eines Anfechtungsobjektes ist auf die Be-
schwerde, soweit diese die Aufhebung der (vermeintlichen) Verfügung der
Vorinstanz vom 12. Oktober 2012 verlangt, ebenfalls nicht einzutreten.
4.
Zu beurteilen bleibt abschliessend die erhobene Rechtsverweigerungs-
beschwerde.
4.1 Die Rechtsverweigerungsbeschwerde ist – obwohl eine ordentliche
Beschwerde – nicht fristgebunden. Sie kann gemäss Art. 46a und Art. 50
Abs. 2 VwVG jederzeit eingereicht werden. Die Grenze bildet freilich auch
hier der Grundsatz von Treu und Glauben. Verweigert eine Behörde aus-
drücklich den Erlass einer Verfügung, so ist innerhalb der gesetzlichen
Frist von 30 Tagen Beschwerde zu erheben (Urteil des Bundesgerichts
2P.16/2002 vom 18. Dezember 2002 E. 2.2; BVGE 2008/15 E. 3.2). Hat
die Verwaltung allerdings bereits einen Entscheid erlassen, der beim
Bundesverwaltungsgericht oder mittels Einsprache bzw. Beschwerde im
Sinne von Art. 32 Abs. 2 Bst. a VGG angefochten werden kann, kann
grundsätzlich keine formelle Rechtsverweigerung mehr vorliegen. Be-
hauptete inhaltliche oder formelle Mängel der Verfügung sind alsdann auf
dem ordentlichen Beschwerdeweg geltend zu machen (BVGE 2008/15
E. 3.2; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts B-4037/2007 vom
29. Februar 2008 E. 1.1 und A-420/2007 vom 3. September 2007 E. 2.3;
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., S. 243 Rz. 5.24). Mangels eines ak-
tuellen Rechtsschutzinteresses gemäss Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG ist in
diesem Fall auf die Rechtsverweigerungsbeschwerde nicht einzutreten
A-5926/2012
Seite 18
(FELIX UHLMANN/SIMONE WÄLLE-BÄR, Praxiskommentar, Art. 46a N 6,
MÜLLER, VwVG-Kommentar, Art. 46a Rz. 11).
4.2 Wie gezeigt, hat die Vorinstanz mit Verfügung vom 28. Dezember
2011 und damit bereits vor Einreichung der Rechtsverweigerungsbe-
schwerde über die von den Beschwerdeführerinnen angestrebte Rück-
versetzung des Abdrehpunktes ab Piste 28 entschieden. Die inhaltlichen
und formellen Mängel jener Verfügung hätten rechtzeitig auf dem ordent-
lichen Beschwerdeweg geltend gemacht werden müssen und können
nicht mit Rechtsverweigerungsbeschwerde gerügt werden. Da die Be-
schwerdeführerinnen damit kein aktuelles schutzwürdiges Beschwerdein-
teresse im Sinne von Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG haben, ist auf die
Rechtsverweigerungsbeschwerde nicht einzutreten.
5.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass auf die Beschwerde nicht einzu-
treten ist. Bei diesem Verfahrensausgang sind die materiellen Vorbringen
der Beschwerdeführerinnen nicht zu beurteilen.
6.
Bei diesem Ergebnis gelten die Beschwerdeführerinnen als unterliegende
Partei. Gemäss Art. 63 Abs. 2 VwVG dürfen ihnen jedoch nur Verfahrens-
kosten überbunden werden, wenn vermögensrechtliche Interessen im
Streit liegen. Die Beschwerdeführerinnen haben im vorliegenden Verfah-
ren demzufolge keine Verfahrenskosten zu tragen. Eine Parteientschädi-
gung steht weder ihnen noch der obsiegenden, nicht anwaltlich vertrete-
nen Beschwerdegegnerin zu (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1,
Art. 8 und Art. 9 des Reglements vom 11. Dezember 2006 über die Kos-
ten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE,
SR 173.320.2]).

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Seite 19
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerinnen (Gerichtsurkunde)
– die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Einschreiben)
– das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)
– die Gemeinde Buchs zur Kenntnis

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:

Kathrin Dietrich Flurina Peerdeman



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Seite 20
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An-
gelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesge-
richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift
ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Be-
gründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der
Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

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