A-5942/2016 - Abteilung I - Personnel fédéral - Droit de la fonction publique (modification de la ...

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Cour I
A-5942/2016



Ar r ê t d u 2 1 j a n v i e r 2 0 1 9

Composition
Jérôme Candrian (président du collège),
Claudia Pasqualetto Péquignot, Jürg Steiger, juges,
Mathieu Ourny, greffier.



Parties
A._______,
représentée par Maître Rémy Wyler, avocat,
recourante,



contre

Ministère public de la Confédération,
Taubenstrasse 16, 3003 Berne,
autorité inférieure.




Objet
Droit de la fonction publique (modification de la classe
de traitement dans le contrat du travail).



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Faits :
A.
A._______, née le (…), a débuté son activité auprès du Ministère public de
la Confédération (MPC) le (…), en qualité de procureure fédérale assis-
tante. Elle a, par la suite, revêtu la fonction de procureure fédérale sup-
pléante et, dès le (…), celle de procureure fédérale au sein de la division
(…) (site de […]), colloquée en classe de salaire 31. Par courrier du 13
juillet 2015, elle a été reconduite dans sa fonction de procureure fédérale
pour la période de fonction 2016 à 2019.
B.
B.a Après son entrée en fonction le 1er janvier 2012, le Procureur général
de la Confédération B._______ (le Procureur général) a soumis l'organisa-
tion du MPC à un examen complet et approfondi. Dans ce cadre, et parmi
d’autres mesures, la fonction de procureur fédéral a été nouvellement éva-
luée et reclassée. Celle-ci a ainsi été divisée en deux échelons : l’échelon
S (Standard), en classe de salaire 29, et l’échelon P (Plus), en classe de
salaire 31.
B.b Le 3 novembre 2015, dans un document intitulé « Information du Pro-
cureur général », les collaborateurs du MPC ont été informés de la straté-
gie adoptée par la direction en vue de la période 2016-2019, laquelle im-
pliquait notamment une nouvelle organisation, se traduisant en particulier
par la réévaluation de toutes les fonctions du MPC et l’élaboration de nou-
veaux profils de fonction.
C.
C.a Le 16 novembre 2015, A._______ s’est vu remettre à titre informatif un
document intitulé « Fact Sheet » concernant la nouvelle évaluation de la
fonction de procureur fédéral. Dit document précisait que vers la fin du mois
de mars 2016, les critères déterminant les niveaux S et P, ainsi que sa
propre classification, seraient portés à sa connaissance.
C.b Lors d’une séance du 2 décembre 2015, le système BA PROFILE, re-
latif à l’élaboration des nouveaux profils de fonction, a été présenté aux
collaborateurs du site de (…) par le Procureur général et le chef du per-
sonnel, C._______.
C.c Par courrier daté du 14 décembre 2015, A._______ a été informée
qu’un nouveau contrat de travail allait lui être transmis en avril 2016, après
la mise en œuvre des adaptations organisationnelles.
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C.d En date du 3 avril 2016, au cours d’un entretien en présence du Pro-
cureur général et de D._______, procureur fédéral en chef et chef de la
division (…), A._______ s’est vu communiquer qu’elle était affectée à la
fonction de procureure fédérale échelon S et qu’en l’état, aucune accession
à l’échelon P – lequel induisait des tâches supplémentaires spéciales ou
de conduite – n’était prévue pour elle.
C.e Le 8 avril 2016, une « Information du Procureur général » renseignait
les collaborateurs du MPC sur la réorganisation en cours, en particulier sur
la définition de l’échelon P pour la fonction de procureur fédéral.
C.f Le 19 avril 2016, A._______ s’est vu remettre un nouveau contrat de
travail de la teneur discutée le 3 avril 3016, avec effet au 1er septembre
2016. Dans le délai imparti pour retourner un exemplaire du contrat con-
tresigné, elle a indiqué, par lettre du 31 mai 2016, qu’en raison d’un
manque d’informations quant aux motifs qui avaient conduit à la création
des échelons S et P et à sa nouvelle collocation en classe 29, elle ne com-
prenait pas le contrat et ne pouvait ainsi le signer. A cet égard, elle a requis
l’accès aux études comparatives ayant servi de base à l’élaboration des
nouveaux profils de fonction des procureurs fédéraux et à tous les docu-
ments pertinents y relatifs.
C.g Un entretien commun en présence de A._______, de son collègue de
site E._______, procureur fédéral, et du chef du personnel s’est tenu le 9
août 2016. A cette occasion, plusieurs pièces ont été remises à la prénom-
mée, à savoir un document intitulé « FAQ-BA Profiles Intranet », une Infor-
mation du Procureur général datée du 9 mai 2016 concernant la « mise en
œuvre de l’échelon P », un document portant sur le système salarial du
MPC, ainsi qu’une publication de l’Office fédéral du personnel (OFPER)
intitulée « Fonctions de référence de l’administration fédérale ».
C.h Par courriel du 29 août 2016 adressé au chef du personnel, A._______
a pris position, réitérant sa requête tendant à pouvoir accéder aux études
comparatives et réclamant également l’accès au cahier des charges des
procureurs colloqués en classe 31.
D.
Par décision du 30 août 2016, le MPC, pour lui le Procureur général, a
rangé A._______ dans la classe de traitement 29, en qualité de procureure
fédérale à l’échelon S, indiquant que la classe de traitement dans le contrat
de travail prenait effet au 1er septembre 2016. Il a été précisé que, confor-
mément à l’art. 52a al. 1 de l’ordonnance du 3 juillet 2001 sur le personnel
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de la Confédération (OPers, RS 172.220.111.3), son salaire demeurait in-
changé pendant deux ans, mais que, pendant ce délai, il ne serait pas in-
dexé sur le renchérissement et qu’aucune augmentation relevant de
l’art. 39 OPers ne serait accordée tant qu’il dépasserait le montant auquel
l’intéressée pouvait prétendre sur la base de l’évaluation de sa fonction.
A l’appui de sa décision, le MPC a notamment souligné que A._______
avait eu accès à toutes les informations nécessaires concernant la nouvelle
classification de sa fonction, ainsi qu’aux résultats des études compara-
tives y relatifs. Il a, à ce propos, précisé qu’il n’était pas envisageable de
lui révéler l’intégralité des études comparatives, lesquelles contenaient des
informations au sujet d’autres collaborateurs qui étaient protégées par le
droit de la protection des données et de la personnalité. L’accès au cahier
des charges de l’échelon P lui a également été dénié, au motif qu’elle s’était
vu attribuer l’échelon S. Le MPC a, par ailleurs, défendu la collocation de
A._______ en classe 29, expliquant s’être appuyé pour ce faire sur une
évaluation complète de toutes les fonctions en son sein, effectuée par deux
sociétés externes spécialisées (F._______ et G._______), et avoir pris en
compte l’évaluation de l’OFPER. Il a, en outre, indiqué que l’échelon P avait
été créé pour répondre aux besoins stratégiques et qu’il s’agissait de ga-
rantir que des thématiques importantes, mais externes aux tâches de base
des procureurs fédéraux, puissent être prises en charge par des collabo-
rateurs qualifiés, désignés par le Procureur général en concertation avec
les chefs de division concernés.
E.
Par mémoire du 28 septembre 2016, A._______ (la recourante) a interjeté
recours contre la décision susmentionnée du MPC (l’autorité inférieure)
près le Tribunal administratif fédéral (aussi : le Tribunal) en concluant : prin-
cipalement, à l’annulation de la décision attaquée ; subsidiairement, au
renvoi de la cause à l’autorité inférieure pour nouvelle décision dans le
sens des considérants ; et, plus subsidiairement, à sa modification au sens
que la classe de traitement est modifiée dans le contrat de travail au 1er
janvier 2020, le salaire acquis au 31 décembre 2019 étant toutefois main-
tenu pendant deux ans, conformément à l’art. 52a al. 1 OPers.
Au titre de mesure provisionnelle, la recourante a requis l’octroi de l’effet
suspensif à son recours.
La recourante se plaint tout d’abord d’une violation de son droit d’être en-
tendue en ce que l’accès aux différents documents sur lesquels s’est ap-
puyée l’autorité inférieure pour établir les nouveaux profils de fonction et
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définir les nouvelles classifications salariales (en particulier les études
comparatives et les recommandations de l’OFPER) ne lui a pas été garanti,
malgré ses requêtes en ce sens. En l’absence de ces informations, elle
soutient que la décision est dépourvue de fondement et est ainsi arbitraire,
tant dans ses motifs que dans son résultat. La recourante soutient ensuite
que la subdivision faite par le MPC au sein de la fonction de procureur
fédéral viole les critères légaux et règlementaires applicables à la fixation
du salaire. Elle relève encore, pour le cas où la subdivision devait être ad-
mise sur le principe, que la nouvelle classification ne respecte pas le prin-
cipe de l’égalité de traitement et viole l’interdiction de l’arbitraire. Selon elle,
la distinction entre les deux sous-fonctions découle d’une attribution arbi-
traire de l’échelon P à certains procureurs, sur la base de critères subjectifs
ou indéterminés. La recourante fait enfin valoir qu’en tout état de cause, la
modification du contrat – de même que le départ du délai de deux ans
pendant lequel le salaire actuel est garanti – ne peut intervenir avant la fin
de la période de nomination en cours, soit pas avant le 1er janvier 2020.
F.
Par décision incidente du 3 novembre 2016, le Tribunal a rejeté la requête
d’octroi de l’effet suspensif au recours.
G.
Dans sa réponse du 7 novembre 2016, l’autorité inférieure a conclu au rejet
du recours.
En substance, l’autorité inférieure nie toute violation du droit d’être entendu
de la recourante, considérant lui avoir donné accès à toutes les pièces et
informations susceptibles d’avoir une incidence sur la procédure. En tous
les cas, elle considère que si une telle violation devait être reconnue,
celle-ci pourrait être guérie au cours de la procédure de recours. L’autorité
inférieure conteste ensuite toute application erronée des dispositions ap-
plicables à l’évaluation des fonctions. Celle-ci découlerait, ainsi, d’une ré-
flexion se fondant sur des motifs sérieux, objectifs et aisément conce-
vables, la classe de traitement retenue pour la fonction de la recourante
étant au reste conforme à la situation du marché. L’autorité inférieure con-
sidère, dans ce sens, que c’est à juste titre que les fonctions de procureurs
S et P correspondent à des classes de traitement distinctes, eu égard aux
descriptions de poste différentes. L’autorité inférieure soutient ensuite que
la recourante ne dispose pas d’un droit à être nommée à la fonction de
procureure P, une telle nomination relevant d’une évaluation globale et non
individuelle. Le fait de ne pas l’avoir été ne viole ni l’égalité de traitement ni
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l’interdiction de l’arbitraire. Enfin, l’autorité inférieure expose que la recou-
rante reste dans la fonction de procureure fédérale exercée jusqu’à présent
et que seule la classe de salaire change, de sorte qu’il n’y a pas lieu de
tenir compte des délais de résiliation pour procéder à la modification con-
tractuelle.
H.
Par réplique du 7 décembre 2016, la recourante a pour l’essentiel persisté
dans son argumentation et confirmé ses conclusions au recours.
En résumé, la recourante ajoute que l’information sélectionnée et commu-
niquée au sujet des études comparatives sur lesquelles se fonde la nou-
velle classification salariale est sommaire et insuffisante au regard de la
jurisprudence. Elle considère ainsi que le document intitulé « Salärdia-
gramm », produit pas l’autorité inférieure à l’appui de sa réponse, ne suffit
pas à expliquer et justifier les modifications salariales entreprises. La re-
courante maintient que les différents échelons S et P ne sont que des dis-
tinctions au sein de la même fonction, ce qui n’est pas conforme au sys-
tème légal. A ce titre, elle relève que le MPC a, dans un premier temps,
attribué des classes salariales – 29 ou 31 – aux procureurs fédéraux, puis
a, dans un second temps, justifié les collocations en classe 31 par l’attribu-
tion de rôles ad personam, établis selon des critères subjectifs et obscurs.
I.
En date du 23 janvier 2017, l’autorité inférieure a déposé une duplique,
produisant notamment, à cette occasion, certains passages sélectionnés
des études comparatives, un document intitulé « Aktennotiz - Entwicklung
von Lohnpolitik-Optionen und Einschätzung der Funktionsprofile » (ci-
après : Aktennotiz) en partie caviardé, ainsi qu’un profil de la fonction
« Staatsanwältin / Staatsanwalt des Bundes Vertantwortliche/r Standort »,
abrégée « StA Verantw. Standort » et colloquée en classe 31.
Elle précise, tout en confirmant ses conclusions, que la recourante dispose
de la qualité pour recourir du fait du changement de classe qui la concerne,
mais pas quant à la non-attribution de la classe de salaire 31, à défaut d’un
droit à l’attribution de la fonction de procureur P. Elle maintient que toutes
les informations nécessaires à la compréhension de la nouvelle classifica-
tion ont été transmises à la recourante, tant oralement que par écrit lors
des différents entretiens et présentations. Elle explique les motifs l’empê-
chant de remettre les études comparatives dans leur ensemble, tout en
présentant les résultats pertinents de celles-ci et en apportant des complé-
ments quant à la méthodologie employée. Elle relève, en outre, qu’il ne
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saurait être retenu que le fait de mentionner le terme échelon à la place de
fonction dans certains documents constitue une violation des règles lé-
gales ou l’aveu d’une quelconque conscience de la prétendue illégalité du
système consistant à subdiviser une même fonction en plusieurs classes
salariales. Elle détaille, enfin, les tâches supplémentaires attribuées aux
procureurs P, répétant que l’évaluation des différentes fonctions repose sur
des critères objectifs, sérieux et connus de la recourante.
J.
J.a Dans son écriture en triplique du 3 février 2017, la recourante a requis
la production par l’autorité inférieure de l’entier des études comparatives
des sociétés mandatées, ainsi que des documents relatifs à l’élaboration
du profil de fonction « StA Verantw. Standort » (produit par l’autorité infé-
rieure à l’occasion de sa duplique) et qui permettraient de déterminer la
date de son établissement.
J.b Invitée par le Tribunal à se déterminer, l’autorité inférieure a pris posi-
tion par écriture en quadruplique du 28 février 2017, remettant une capture
d’écran où il apparaît que le document relatif au profil de fonction « StA
Verantw. Standort » n’a plus été modifié depuis mars 2016. Tout en main-
tenant sa position notamment quant à la question de la modification du
contrat, à la remise des pièces pertinentes de la cause et au respect de la
législation applicable en matière d’évaluation des fonctions, l’autorité infé-
rieure s’exprime plus en détail sur les passages caviardés des études re-
mises et en explique les motifs.
K.
Par écriture du 6 avril 2017, la recourante a déposé ses observations fi-
nales en l’état de la procédure. Elle maintient en particulier bénéficier d’un
droit à accéder à l’intégralité du contenu des études comparatives et con-
teste le bien-fondé des caviardages entrepris par l’autorité inférieure. Dans
un courrier séparé du même jour, elle a déposé la note d’honoraires de son
mandataire.
Le Tribunal a ensuite réservé des mesures d’instruction complémentaires.
L.
Dans le cadre de son instruction complémentaire, le Tribunal a procédé
aux mesures suivantes.
L.a Par ordonnance du 18 octobre 2017, le Tribunal a invité l’autorité infé-
rieure, d’une part à produire les études comparatives des sociétés
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F._______ et G._______ dans leur intégralité et non caviardées, en préci-
sant en quoi certains passages ou chiffres de ces études ne devaient pas
être ouverts à la consultation par la recourante, et d’autre part à fournir tous
les échanges menés avec l’OFPER relatant directement la position de ce
dernier quant à la nouvelle collocation de la fonction de procureur S et P
dans l’échelle de traitement.
L.a.a Par écriture du 15 novembre 2017, l’autorité inférieure a produit les
études F._______ et G._______ dans leur intégralité et l’Aktennotiz, sans
aucun caviardage. S’agissant des échanges avec l’OFPER, elle précise
qu’elle n’a conservé que le courriel de cet office du 19 octobre 2015, con-
tenant une première appréciation, mais qu’elle a transcrit dans l’Aktenno-
tiz précité les éléments essentiels desdits échanges.
Afin de respecter les droits de la personnalité des collaborateurs du MPC,
elle indique avoir décidé de ne pas transmettre les résultats des études
comparatives tels que reçus par les experts, mais avoir caviardé les pas-
sages qui concernaient d’autres fonctions. A ce titre, elle explique en détail
les motifs des différents caviardages opérés dans les études comparatives
ainsi que dans l’« Aktennotiz », en mettant en évidence certains passages
caviardés qu’elle accepterait au final de rendre accessible à la recourante.
L.a.b Par écriture du 1er décembre 2017, la recourante s’est déterminée
sur les documents ainsi produits. Elle réitère ses demandes tendant à la
consultation de l’intégralité des études comparatives et de tous les
échanges menés par l’autorité inférieure avec l’OFPER au sujet de la nou-
velle collocation des fonctions de procureurs S et P dans l’échelle de trai-
tement.
L.b Dans son ordonnance du 22 décembre 2017, le Tribunal a considéré
que les pièces produites par l’autorité inférieure en lien avec les échanges
menés avec l’OFPER étaient suffisantes en l’état. Il a ordonné qu’il conve-
nait de donner accès à la recourante au courriel du 19 octobre 2015, ainsi
qu’aux pages de l’Aktennotiz qui concernaient toutes les fonctions de pro-
cureur fédéral. Le MPC a par ailleurs été invité à préciser la date à laquelle
l’Aktennotiz avait été établie. S’agissant des études F._______ et
G._______, le Tribunal a mentionné les passages qui devaient être com-
muniqués à la recourante sans caviardage. Il a, au final, invité l’autorité
inférieure à déposer à nouveau les pièces déjà produites en les étendant
conformément à ses réquisits.
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L.b.a Le 11 janvier 2018, l’autorité inférieure a produit les pièces requises
conformément aux exigences du Tribunal, expliquant que l’Aktennotiz avait
été finalisée au terme de l’année 2015 au plus tard.
L.b.b Dans ses observations du 7 février 2018, la recourante s’est expri-
mée quant au contenu des pièces susmentionnées, relevant notamment
que les études comparatives ne faisaient aucunement mention des deux
échelons S et P, et a confirmé ses conclusions au recours.
L.c Par ordonnance du 23 août 2018, le Tribunal a invité l’autorité infé-
rieure à produire l’ensemble des profils de fonction prévus pour la classe
de traitement 31, en ce qui concerne les procureurs fédéraux.
L.c.a Dans son courrier du 5 septembre 2018, l’autorité inférieure explique
que le profil de fonction « Procureur fédéral / Procureure fédérale » trans-
mis le 23 janvier 2017, puis le 11 janvier 2018, est un profil de base con-
cernant les fonctions de procureurs fédéraux S et P, à l’exception des pro-
cureurs fédéraux responsables de site, visés par le profil de fonction « StA
Verantw. Standort ». Elle relève que le profil de base contient deux rôles
fixes – à savoir ceux de « juriste responsable » et de « gestionnaire de
procédures » – communs à tous les procureurs fédéraux. Des rôles option-
nels – notamment ceux d’« expert juridique » et de « gestion opération-
nelle » (conduite) énumérés dans le profil de base – peuvent quant à eux
être alternativement activés en vue de constituer un profil de fonction pour
les procureurs P. Ainsi, le profil de la fonction de procureur P « expert juri-
dique dans le domaine du phishing/cybercriminalité et des enquêtes IT »
se constitue du profil de base et du rôle optionnel d’expert juridique. Le
MPC précise que la liste des tâches afférentes à certains rôles n’a pas
encore été finalisée, mais que ces tâches ressortent clairement d’autres
pièces du dossier, comme l’Information du Procureur général du
9 mai 2016. Il a, à toutes fin utiles, produit les listes des tâches correspon-
dant aux rôles optionnels de « formation », d’« organisation de la perma-
nence » et de « compétences du MPC et formes de collaboration nationale
et internationale ».
L.c.b Dans ses observations y afférentes du 27 septembre 2018, la recou-
rante estime que le concept proposé par l’autorité inférieure, constitué d’un
profil de fonction de base avec des rôles fixes et optionnels, est nouveau,
et qu’il a été établi a posteriori pour justifier l’établissement de deux profils
de fonction distincts pour deux fonctions distinctes. Elle précise qu’il n’est
pas admissible de créer des options qui seraient activées au bon vouloir
de l’employeur, de manière arbitraire, avec comme conséquence deux
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classes salariales de différence au sein de la même fonction. Elle ajoute
que l’autorité inférieure n’a pas procédé à la réalisation de profils de fonc-
tion distincts, pas plus qu’à des évaluations propres à chaque prétendue
nouvelle fonction.
L.d Sur requête du Tribunal, l’OFPER a, le 15 octobre 2018, déposé ses
observations sur les deux écritures susmentionnées de l’autorité inférieure
et de la recourante. Il indique que la législation permet d’attribuer des
classes de salaire différentes au sein d’une seule et même fonction, pour
autant que cela soit justifié par des cahiers des charges, des compétences
ou des responsabilités distincts. Tel est même le cas pour les fonctions de
référence prévues à l’art. 52 al. 4 OPers. Le critère déterminant pour l’at-
tribution à une classe de salaire est le descriptif de poste, non la dénomi-
nation de la fonction. En particulier, la dénomination de la fonction de pro-
cureur fédéral, telle que visée à l’art. 12 de la loi fédérale du 19 mars 2010
sur l’organisation des autorités pénales de la Confédération (LOAP, RS
173.71), n’implique pas que tous les profils de cette fonction soient affectés
à la même classe de salaire. L’office affirme enfin que le système salarial
mis en place par le MPC au cas d’espèce est conforme à la loi et à la
règlementation, pour autant que les procureurs fédéraux soient clairement
affectés à une classe salariale précise.
L.e Dans ses déterminations conclusives du 16 novembre 2018, la recou-
rante répète que la subdivision de la fonction de procureur fédéral, telle
que prévue par l’autorité inférieure, est contraire à l’art. 52 al. 1 OPers, à
la subdivision prévue aux art. 11 et 12 LOAP (procureurs en chef et procu-
reurs, mais pas de procureurs spéciaux), ainsi qu’au règlement sur l’orga-
nisation et l’administration du Ministère public de la Confédération du
11 décembre 2012 (RS 173.712.22), qui ne prévoit pas de subdivision de
la fonction de procureur fédéral. Elle explique qu’au demeurant, à supposer
que la subdivision soit admissible, l’autorité inférieure n’a pas établi deux
profils de fonction distincts, indiquant clairement les rôles, compétences et
responsabilités attribués à chaque profil.
M.
Les autres faits et arguments des parties seront repris en tant que besoin
dans les considérants en droit du présent arrêt.
Droit :
1.
La procédure de recours devant le Tribunal administratif fédéral est régie
par la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative
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(PA, RS 172.021), pour autant que la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal
administratif fédéral (LTAF, RS 173.32) n’en dispose pas autrement
(cf. art. 37 LTAF). Le Tribunal examine d’office et librement sa compétence
(cf. art. 7 PA), ainsi que la recevabilité des recours qui lui sont soumis.
1.1 Les art. 31 LTAF, 3 al. 1 let. f LPers et 36 al. 1 LPers prévoient que le
Tribunal administratif fédéral est compétent pour connaître des recours di-
rigés contre les décisions au sens de l'art. 5 PA prises en matière de per-
sonnel fédéral par le MPC. Au sein du MPC, le Procureur général prend
les décisions relevant de la compétence de l’employeur (cf. art. 22 al. 2
LOAP). L’art. 33 let. cquater LTAF prévoit en outre que le Procureur général
de la Confédération est une autorité précédente au Tribunal administratif
fédéral en matière de rapports de travail des procureurs qu’il a nommés.
En l’espèce, l’exception de l’art. 32 al. 1 let. c LTAF n’est pas réalisée. Sa-
chant au surplus que la décision attaquée satisfait aux conditions prévalant
à la reconnaissance d'une décision au sens de l'art. 5 al. 1 PA, la compé-
tence du Tribunal pour connaître du présent litige est donnée.
1.2 Etant la destinataire de la décision attaquée et étant particulièrement
atteinte par la réévaluation de sa fonction qui entraîne pour elle la perte de
deux classes de salaire, la recourante a la qualité pour recourir au sens de
l'art. 48 al. 1 PA. Pour le surplus, les réserves émises par l’autorité infé-
rieure relatives à la qualité pour recourir de A._______ – qui ne serait pas
donnée en ce qui concerne la non-attribution de la classe de salaire 31 –
concernent la détermination de l’objet du litige. Elles seront donc traitées
au considérant 2 ci-après y relatif.
1.3 Présenté dans le délai (cf. art. 50 al. 1 PA) et les formes (cf. art. 52 al. 1
PA) prévus par la loi, le recours est ainsi recevable, de sorte qu’il convient
d’entrer en matière.
2.
L’objet du présent litige porte sur le point de savoir si l’autorité inférieure a
agi dans le respect du droit fédéral en distinguant les échelons S (classe
de traitement 29) et P (classe de traitement 31) pour la fonction de procu-
reur fédéral et en colloquant nouvellement la recourante en classe 29 avec
effet au 31 septembre 2016. Il ne porte pas, en revanche, sur la question
de savoir si la recourante n’a, à tort, pas été promue à l’échelon P. En
d’autres termes, le Tribunal ne serait pas habilité, dans l’hypothèse où il
admettrait le recours et annulerait la décision entreprise, à attribuer un rôle
de procureur P à la recourante. Cela étant, il va de soi que les éléments de
distinction entre les échelons S et P sont d’une importance décisive pour
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déterminer si la classification de la recourante est intervenue de manière
conforme à la loi, de sorte que les questions liées à l’établissement de
l’échelon P ne sauraient échapper à l’appréciation du Tribunal.
2.1 Selon l’art. 49 PA, le Tribunal administratif fédéral contrôle les décisions
qui lui sont soumises sous l’angle de la violation du droit fédéral, y compris
l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a), de la constatation
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b) et de l’inopportunité
(let. c). En matière de droit du personnel, le Tribunal examine toutefois les
questions ayant trait à l’appréciation des prestations des employés, à l’or-
ganisation administrative ou à la collaboration au sein du service en tenant
compte du pouvoir d’appréciation de l’autorité administrative, et, dans le
doute, ne substitue pas son propre pouvoir d’appréciation à celui de l’auto-
rité qui a rendu la décision, laquelle connaît mieux les circonstances de
l’espèce (cf. ATF 131 II 680 consid. 2.3.3 ; ATAF 2007/34 consid. 5 ; arrêt
du Tribunal administratif fédéral A-2578/2016 du 17 octobre 2017 con-
sid. 2.1). En particulier, lorsque le Tribunal est amené à se prononcer sur
des litiges portant sur la classification de fonctions (« Stelleneinreihung »),
il doit, de manière générale et pas seulement dans les cas de réorganisa-
tion, se limiter à examiner si la classification repose sur des motifs sérieux,
tout en s’assurant que le droit a été respecté. Cela étant, il n’appartient pas
au Tribunal, dans ce cadre, d’intervenir comme une autorité spécialisée
(cf. arrêts du Tribunal administratif fédéral A-268/2015 du 17 mai 2016 con-
sid. 6 et A-1688/2011 du 7 décembre 2011 consid. 4 et réf. cit.).
2.2 Le Tribunal vérifie d’office les faits constatés par l’autorité inférieure
(cf. art. 12 PA), sous réserve du devoir de collaborer des parties (cf. art. 13
PA). Il applique le droit d’office, sans être lié par les motifs invoqués
(cf. art. 62 al. 4 PA), ni par l’argumentation juridique développée dans la
décision entreprise. Il se limite en principe aux griefs soulevés et n’examine
les questions de droit non invoquées que dans la mesure où les arguments
des parties ou le dossier l’y incitent (cf. ATF 135 I 91 consid. 2.1 ; ATAF
2014/24 consid. 2.2 et réf. cit.).
2.3 Sur ce vu, le Tribunal présentera le droit applicable (cf. infra consid. 3),
puis examinera les griefs de la recourante ayant trait à une violation de son
droit d'être entendue (cf. infra consid. 4), à la violation des dispositions lé-
gales applicables en matière d’évaluation de la fonction en droit du person-
nel (cf. infra consid. 5), à la violation du principe de l’égalité de traitement
et de l’interdiction de l’arbitraire (cf. infra consid. 6), ainsi qu’à l’entrée en
vigueur de la nouvelle fonction et de la nouvelle classe de traitement sala-
rial (cf. infra consid. 6).
A-5942/2016
Page 13
3.
Le cadre légal dans lequel s’inscrit le litige est le suivant.
3.1 A l’exception du Procureur général (art. 9 LOAP) et des procureurs gé-
néraux suppléants (art. 10 LOAP), les autres procureurs (soit les procu-
reurs en chef, art. 11 LOAP, et les procureurs, art. 12 LOAP) et le personnel
du MPC sont soumis à la LPers, pour autant que la LOAP n'en dispose pas
autrement (cf. art. 2 al. 1 let. i LPers en relation avec l'art. 22 al. 2 LOAP).
La recourante a été nommée en qualité de procureure fédérale par le Pro-
cureur général, conformément à l’art. 20 al. 2 1ère phrase LOAP. La période
de fonction d’un procureur fédéral est de quatre ans ; elle débute le 1er
janvier suivant le début de la législature du Conseil national (cf. art. 20 al. 3
LOAP). En l’espèce, la recourante a été nommée pour la période de fonc-
tion allant du 1er janvier 2016 au 31 décembre 2019.
3.2 A l’occasion des modifications de la LPers entrées en vigueur le 1er juil-
let 2013, la nomination pour une durée de fonction a été supprimée pour la
plupart des employés de la Confédération, diverses lois – parmi lesquelles
la LOAP – la prévoyant toutefois encore pour quelques fonctions. Dans ce
cas de figure, les rapports de travail restent en principe soumis à la LPers,
qui est complétée à l’art. 14 LPers (dans sa nouvelle teneur au 1er juil-
let 2013) par des dispositions relatives à leur résiliation. En l’absence d’un
règlement propre du personnel, le droit du personnel de la Confédération
s’applique, pour autant que le droit spécial n’en dispose pas autrement
(cf. Message du Conseil fédéral du 31 août 2012 concernant une modifica-
tion de la loi sur le personnel de la Confédération [FF 2011 6171,
spéc. 6184]).
Selon l'art. 14 al. 1 LPers, les personnes nommées pour une durée de
fonction sont soumises aux dispositions des lois spéciales et aux disposi-
tions d'exécution de ces lois. Dans le cas où de telles règlementations spé-
ciales font défaut, l'art. 14 al. 2 LPers prévoit que les dispositions de la
LPers sont applicables sous réserve des dérogations suivantes : les rap-
ports de travail sont fondés sur une décision soumise à l'accord de la per-
sonne nommée (let. a) ; les dispositions de la LPers et du Code des obli-
gations du 30 mars 1911 (CO, RS 220) concernant la résiliation ordinaire
ne sont pas applicables (let. b) ; l'autorité de nomination peut renoncer à
reconduire les rapports de travail pour des motifs objectivement suffisants ;
si l'autorité de nomination n'a pas pris de décision de non-reconduction au
moins six mois avant la fin de la durée de fonction, la personne concernée
est considérée comme reconduite dans ses fonctions ; dans la procédure
de recours, l'art. 34b al. 1 let. a et al. 2 et l'art. 34c al. 1 let. a, b et d et al. 2
A-5942/2016
Page 14
LPers sont applicables (let. c) ; la personne nommée peut demander la
résiliation de ses rapports de travail pour la fin d'un mois en respectant un
délai de préavis de trois mois (let. d).
4.
La nature formelle du grief pris de la violation du droit d’être entendu du
recourant conduit à ce qu’il doive être examiné en préalable.
En l’espèce, la recourante soutient qu’en refusant expressément de com-
muniquer les documents essentiels à la compréhension du mécanisme qui
a permis d’évaluer et d’aboutir à la nouvelle classification de sa fonction,
l’autorité inférieure créerait une « boîte noire », rendant impossible toute
vérification judiciaire. De ce fait, la décision querellée se trouverait dépour-
vue de fondement et serait arbitraire, tant dans ses motifs que dans son
résultat. La recourante exige en particulier l’accès aux études compara-
tives complètes sur lesquelles se base la nouvelle classification salariale,
ainsi qu’aux recommandations de l’OFPER. Elle relève, en outre, que le
document « Salärdiagramm » ne contient ni la méthode utilisée, ni la com-
position des marchés comparatifs, ni les éventuelles conclusions et obser-
vations desdites études. Elle estime que l’employeur a agi en violation de
l’art. 26 PA, de sorte que son droit d’être entendue a gravement été violé
et qu’il ne peut être réparé par l’exercice de ce droit dans la procédure de
recours.
4.1 Pour sa part, l’autorité inférieure relève que tous les documents et in-
formations nécessaires à la compréhension de la nouvelle classification
ont été transmis à la recourante, tant oralement que par écrit, avant le pro-
noncé du 30 août 2016. Les pièces et renseignements communiqués se-
raient, ainsi, suffisamment détaillés pour permettre une comparaison entre
les différentes fonctions ou sous-fonctions, et justifieraient amplement les
évaluations et classifications auxquelles il a été procédé. S’agissant des
études comparatives, l’autorité inférieure assure que leur contenu essentiel
a été communiqué à la recourante, notamment par le biais de plusieurs
documents. Elle s’oppose toutefois à la consultation, par la recourante, des
études dans leur intégralité, en se prévalant de la législation en matière de
protection de la personnalité et de protection des données. Les études des
sociétés F._______ et G._______ contiendraient, en effet, des informations
confidentielles – relatives notamment au salaire – sur certains collabora-
teurs, et certaines d’entre elles concerneraient, au demeurant, des fonc-
tions autres que celle de procureur fédéral.
A-5942/2016
Page 15
4.2 Le droit d'être entendu est inscrit à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fé-
dérale du 28 avril 1999 (Cst., RS 101) et consacré, en procédure adminis-
trative fédérale, par les articles 26 à 28 (droit de consulter les pièces), les
articles 29 à 33 (droit d'être entendu stricto sensu) et l'art. 35 PA (droit d'ob-
tenir une décision motivée). Il comprend, en particulier, le droit pour le jus-
ticiable de s’expliquer avant qu’une décision ne soit prise touchant sa si-
tuation juridique, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à
influer sur le sort de la décision, celui d’avoir accès au dossier, celui de
participer à l’administration des preuves, d’en prendre connaissance et de
se déterminer à leur propos (cf. ATF 142 II 218 consid. 2.3, ATF 142 III 48
consid. 4.1.1 et ATF 141 V 557 consid. 3 ; ATAF 2010/53 consid. 13.1).
En particulier, le droit de consulter le dossier s’étend à toutes les pièces
décisives et garantit que les parties puissent prendre connaissance des
éléments fondant la décision et s’exprimer à leur sujet (cf. ATF 132 II 485
consid. 3.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_131/2017 du 20 février 2018 con-
sid. 2.1). Aux termes de l’art. 27 PA, le droit à la consultation des pièces
peut notamment être limité lorsque des intérêts publics ou privés impor-
tants exigent que le secret soit gardé. Les intérêts opposés à la consulta-
tion du dossier, d'une part, et au maintien du secret, d'autre part, doivent
être pondérés et le principe de la proportionnalité doit être respecté. Selon
l'art. 28 PA, une pièce dont la consultation a été refusée à la partie ne peut
être utilisée à son désavantage que si l'autorité lui en a communiqué, ora-
lement ou par écrit, le contenu essentiel se rapportant à l'affaire et lui a
donné en outre l'occasion de s'exprimer et de fournir des contre-preuves
(cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral A-5541/2014 du 31 mai 2016 et
jurisp. cit.).
En cas de violation avérée du droit d’être entendu, l’affaire doit en principe
être renvoyée à l’autorité inférieure. Ce principe doit toutefois être relati-
visé, dès lors qu'une éventuelle violation du droit d'être entendu en pre-
mière instance peut exceptionnellement être réparée lorsque l'administré
a eu la possibilité de s'expliquer librement devant une autorité de recours
dont la cognition est aussi étendue que celle de l'autorité inférieure (cf. ATF
142 II 218 consid. 2.8.1, ATF 134 I 140 consid. 5.5 et ATF 133 I 201 con-
sid. 2.2). Toutefois, une telle réparation doit rester l’exception et n’est ad-
missible, en principe, que dans l’hypothèse d’une atteinte qui n’est pas par-
ticulièrement grave aux droits procéduraux de la partie lésée ; cela étant,
une réparation de la violation du droit d'être entendu peut également se
justifier, même en présence d’un vice grave, lorsque le renvoi constituerait
une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure,
ce qui serait incompatible avec l’intérêt de la partie concernée à ce que sa
A-5942/2016
Page 16
cause soit tranchée dans un délai raisonnable (cf. ATF 142 II 218 con-
sid. 2.8.1, ATF 137 I 195 consid. 2.3.2 et ATF 136 V 117 consid. 4.2.2.2).
4.3
4.3.1 Le Tribunal constate en premier lieu que la recourante a, dès l’instant
où un nouveau contrat de travail en tant que procureure fédérale S lui a été
proposé par son employeur, requis de ce dernier l’accès aux études com-
paratives et à tout autre document déterminant dans l’évaluation des fonc-
tions la concernant, en particulier celles de procureur fédéral S et P
(cf. acte 2/204 du bordereau de l’autorité inférieure). L’autorité inférieure
n’a – comme elle le reconnaît du reste elle-même – pas donné suite à la
requête de la recourante. En revanche, plusieurs documents contenant
des informations ressortant des études comparatives ont effectivement été
transmis à celle-ci. Tel est le cas du « Fact Sheet » (cf. acte 1/13 s.), des
« Informations du Procureur général » des 3 novembre 2015, 8 avril 2016
et 9 mai 2016 (cf. actes 1/10ss, 1/20ss et 1/52ss), du profil de fonction de
base « Procureur fédéral / Procureure fédérale » (cf. acte 1/30ss), du
« FAQ-BA Profiles Intranet » (cf. acte 1/44ss), des documents intitulés
« Système salarial MPC » (cf. acte 1/57ss) et « Fonctions de référence de
l’administration fédérale » (cf. acte 1/60ss), ainsi que du « Salärdia-
gramm » (cf. acte 1/183ss). La recourante a également été informée de
manière orale, notamment à l’occasion d’entretiens personnels avec ses
supérieurs hiérarchiques (cf. acte 2/202 s.).
Ainsi, contrairement à ce que soutient la recourante, on ne saurait retenir
que l’autorité inférieure a créé une « boîte noire », rendant complètement
opaque le processus ayant conduit, notamment, à la création de deux
échelons pour la fonction de procureur fédéral et à la collocation de l’inté-
ressée en classe de salaire 29. Les documents précités, auxquels elle a
eu accès, contiennent des informations importantes portant notamment sur
les motifs à l’origine de la nouvelle stratégie du MPC et des réévaluations
de fonctions, le rôle des experts indépendants et de l’OFPER, les mé-
thodes de travail des experts en question, les motifs à la base de la distinc-
tion entre procureurs S et P, ou encore les tâches particulières imposées
aux procureurs P. Certains résultats des études comparatives ont, par ail-
leurs, été présentés sous forme de graphique à la recourante.
4.3.2 Cela étant, les éléments divulgués à cette dernière avant le prononcé
du 30 août 2016 ne s’avèrent pas suffisants au regard des exigences dé-
coulant du droit d’être entendu. En effet, selon la jurisprudence, l’accès aux
pièces déterminantes pour la fixation de la classe de traitement doit être
garanti à l’employé ; c’est le cas des études comparatives, étant entendu
A-5942/2016
Page 17
qu’elles revêtent, de manière générale, une importance décisive pour l’éva-
luation des fonctions. En cas d’obstacle à leur diffusion en application d’une
exception prévue à l’art. 27 PA, les éléments essentiels des études doivent
au moins être communiqués à l’intéressé (cf. arrêt du Tribunal administratif
fédéral A-3627/2007 du 9 janvier 2008 consid. 3.2). Au cas d’espèce,
l’autorité a dénié à la recourante l’accès aux études F._______ et
G._______, lesquelles constituent, de son propre aveu, le fondement
même de la nouvelle classification de fonctions, et donc de la perte de deux
classes de salaire pour la recourante. On ne saurait soutenir, au reste, que
le contenu essentiel des études a été porté à la connaissance de cette
dernière. Les informations transmises, par écrit et par oral, s’avèrent – à
tout le moins en ce qui concerne celles ressortant du dossier – lacunaires.
Ainsi, la recourante n’a obtenu que des informations vagues et partielles
(cf. à ce titre le « FAQ-BA Profiles Intranet », acte 1/44ss) sur les méthodes
– de calcul et d’évaluation des résultats – employées par les deux sociétés
de consulting, largement détaillées dans leurs rapports remis à l’autorité
inférieure. A titre d’exemple, elle n’a nullement été informée de la compo-
sition des groupes ou marchés comparatifs (« Vergleichsgruppen ») utili-
sés par les spécialistes externes, pas plus que des différentes définitions
de revenu retenues (« Gesamtvergütung » et « Grundvergütung » notam-
ment). Par ailleurs, aucune donnée concernant l’évaluation des fonctions
de procureur spécialisé, de procureur fédéral en chef et de procureur fédé-
ral assistant, qui ne sont pas détachables de celle de procureur fédéral
dans le cadre d’une réévaluation d’ensemble des fonctions de magistrat au
sein du MPC, ne lui a été communiquée. Or, toutes ces informations appa-
raissent essentielles à la compréhension du processus ayant conduit à la
distinction entre procureurs S et P et à la collocation de la recourante en
classe 29, dont la décision du 30 août 2016 constitue l’aboutissement.
Dans ce sens, il n’est pas inutile de préciser que la consultation des études
comparatives permet également de s’assurer que le MPC a fidèlement re-
transcrit les résultats et conclusions des études.
4.3.3 Force est en outre de constater que l’autorité inférieure a soustrait
d’autres informations capitales à la connaissance de la recourante. Il en va
ainsi de celles contenues dans l’Aktennotiz, produit pour la première fois
et de manière caviardée à l’appui de la duplique du 23 janvier 2017. Ce
document propose une synthèse des différentes étapes ayant mené aux
reclassifications des fonctions au sein du MPC. Il contient, en particulier, le
résumé détaillé des trois entretiens ayant réuni les représentants du MPC
et ceux de l’OFPER, présenté par l’autorité inférieure comme le troisième
« spécialiste indépendant » (cf. « FAQ-BA Profiles Intranet », acte 1/45)
A-5942/2016
Page 18
consulté. L’autorité inférieure s’est expressément référée aux recomman-
dations de l’OFPER pour défendre sa décision, ce qui souligne leur impor-
tance. L’Aktennotiz, dans laquelle la position de l’OFPER y est exposée de
manière transparente, n’a par ailleurs pas d’équivalent au dossier. C’est
également à tort que les pièces transmises à la recourante avant le pro-
noncé du 30 août 2016 ne comptaient pas, parmi elles, les cahiers des
charges précis et complets afférents aux différents rôles particuliers des
procureurs P. Leurs tâches – à tout le moins celles concernant les rôles de
« formation », d’« organisation de la permanence » et de « compétences
du MPC et formes de collaboration nationale et internationale » – n’ont été
détaillées qu’en toute fin d’instruction, sur requête du Tribunal. Il s’avère
pourtant que ces informations sont fondamentales, la comparaison des ca-
hiers des charges imposés aux procureurs S et P apparaissant primordiale
pour juger du bien-fondé de la distinction entre les échelons S et P et, en
corollaire, de la collocation en classe 29 de la recourante.
4.4 En considération de ce qui précède, le grief pris de la violation du droit
d'être entendu est justifié.
Cela étant, le vice peut être considéré comme guéri. Tel est en effet le cas,
conformément à la jurisprudence rappelée, lorsque l'administré a eu la pos-
sibilité de s'expliquer librement devant une autorité de recours dont la co-
gnition est aussi étendue que celle de l'autorité inférieure, comme c’est le
cas quand l’autorité de recours vérifie d’office les faits, applique le droit
d’office et que le recourant n’est pas limité quant aux motifs de recours qu’il
peut invoquer. Or, les possibilités offertes à la recourante dans le cadre du
présent recours remplissent entièrement ces conditions. La recourante a,
en particulier, pu finalement avoir accès aux éléments essentiels des
études comparatives et de l’Aktennotiz (conformément aux réquisits du Tri-
bunal contenus dans son ordonnance du 22 décembre 2017), ainsi qu’aux
profils de la fonction de procureur fédéral P. Elle a, en outre, eu la faculté
de se déterminer à ce propos. Par ailleurs, un renvoi à l’autorité inférieure
constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la
procédure. Au vu des spécificités du litige, il y a, en effet, tout lieu de retenir
que cette autorité, une fois le droit d’être entendu octroyé à la recourante,
rendrait la même décision sur le fond.
4.5 Enfin, dans le cadre de l’appréciation anticipée des preuves (cf. art. 33
al. 1 PA) appelée par les considérants qui précèdent, il convient de ne pas
donner suite à la requête de la recourante tendant à pouvoir consulter l’in-
tégralité des études comparatives, c’est-à-dire sans aucune caviardage. Il
appert que l’obtention de certaines informations ressortant de dites études
A-5942/2016
Page 19
n’est pas nécessaire à l’établissement des faits pertinents de la cause. Il
en va ainsi, en particulier, des informations portant sur les autres fonctions
que celles de procureur (au sens large). Au demeurant, suite à la produc-
tion, par l’autorité inférieure, des études en question selon les exigences
formulées par le Tribunal dans son ordonnance du 22 décembre 2017, la
recourante s’est dite satisfaite de l’accès plus étendu qui lui a été accordé.
4.6 En définitive, il y a donc lieu de retenir que le droit d’être entendu de la
recourante a certes été violé, mais qu’il a été réparé en la présente ins-
tance de recours. En conséquence, il n’y a pas lieu d’annuler la décision
attaquée, ni de renvoyer la cause à l’autorité inférieure de ce fait. Il s’agira
toutefois de tenir compte de la violation du droit d’être entendu dans le
cadre de la fixation des dépens (cf. infra consid. 9.2).
5.
Sur le fond de la cause, la recourante fait tout d’abord valoir une violation
des dispositions légales applicables en matière d’évaluation de la fonction
de procureur au sens de l’art. 12 LOAP et de fixation du salaire, à savoir,
essentiellement, l’art. 15 LPers, les art. 52ss OPers et l’art. 20 al. 2 de l’or-
donnance du 6 décembre 2001 du DFF concernant l’ordonnance sur le
personnel de la Confédération (O-OPers, RS 172.220.111.31).
5.1 Les arguments des parties peuvent être résumés comme suit.
5.1.1 Dans ses écritures, la recourante soutient que le fait de créer deux
échelons rémunérés de manière différenciée, dans le cadre d’une seule et
même fonction, contreviendrait au texte clair de l’art. 52 al. 1 OPers qui
prévoit que chaque fonction est affectée à une classe de salaire. Elle ajoute
qu’en agissant de cette manière, l’autorité inférieure contournerait la prise
en compte de l’expérience et de la prestation au sein d’une même fonction
pour déterminer le salaire, en contradiction avec l’art. 15 al. 1 LPers. La
recourante considère ainsi que le MPC aurait dû établir deux profils de
fonction distincts et non un seul profil, celui de procureur fédéral, de ma-
nière indifférenciée pour les deux sous-fonctions S et P. Elle relève encore
qu’il découle des explications de l’autorité inférieure que celle-ci n’a pas
procédé à l’évaluation de la fonction sur la base des critères déterminants
prévus à l’art. 52 al. 3 OPers, à savoir la formation requise, l’étendue des
tâches ainsi que le niveau d’exigences, de responsabilités et de risques
inhérents à la fonction, et en comparaison avec d’autres postes, comme
exigé par l’art. 20 al. 2 O-OPers. Pour ce faire, le MPC se serait basé sur
des critères subjectifs et peu clairs, comme des rôles spécifiques occupés
par des procureurs déterminés, en violation de la loi.
A-5942/2016
Page 20
5.1.2 Pour sa part, l’autorité inférieure défend la création d’un échelon P
qui répondrait à des besoins stratégiques. Selon elle, les échelons S et P,
loin de constituer une subdivision au sein d’une même fonction, se rappor-
tent à deux fonctions distinctes portant la même dénomination. Elle précise
que les cahiers des charges de ces deux fonctions sont différents, les pro-
cureurs P se voyant attribuer des tâches supplémentaires en plus de
celles, de base, des procureurs S. Ces tâches – confiées selon des critères
objectifs, sérieux et aisément concevables – prendraient la forme de res-
ponsabilités accrues dans des domaines de conduite, de représentation,
de gestion ou encore au niveau stratégique.
5.2 Le salaire dépend de la fonction, de l’expérience et de la prestation
(cf. art. 15 al. 1 LPers) et est fixé d’après l’une des 38 classes de salaire
prévues à l’art. 36 OPers. Selon l’art. 52 al. 1 OPers, chaque fonction est
évaluée et affectée à une classe de salaire. Les critères déterminants pour
l’évaluation de la fonction sont la formation requise, l’étendue des tâches
ainsi que le niveau d’exigences, de responsabilités et de risques inhérents
à la fonction (cf. art. 52 al. 3 OPers). L’évaluation d’une fonction se base
sur la description du poste (cahier des charges) et se fait sur la base des
exigences liées à la fonction, visées à l’art. 52 al. 3 OPers, et en comparai-
son avec d’autres postes (cf. art. 20 al. 1 et 2 O-OPers).
Si la fonction de l’employé est affectée à une classe de salaire inférieure,
la classe de salaire est modifiée dans le contrat de travail (cf. art. 52a al. 1
OPers). Selon la jurisprudence, les prétentions pécuniaires des agents de
la fonction publique, qu’il s’agisse de prétentions salariales ou relatives aux
pensions, n’ont en règle générale pas le caractère de droits acquis. L’Etat
est en effet libre de revoir en tout temps sa politique en matière de salaire
et d’emploi et les personnes qui entrent à son service doivent compter avec
le fait que les dispositions réglant leur statut puissent faire l’objet ultérieu-
rement de modifications (cf. ATF 143 I 65 consid. 6).
5.3 Au vu de ces dispositions, iI convient, dans un premier temps, de dé-
terminer s’il est, de manière générale et plus particulièrement au sein du
MPC, légal de distinguer plusieurs échelons, sous-fonctions ou fonctions
au sein d’une même fonction institutionnelle faisant l’objet d’une dénomi-
nation précise dans la loi, en leur attribuant des classes de salaire diffé-
rentes. A la connaissance du Tribunal, cette question n’a pas encore été
tranchée par la jurisprudence fédérale. La terminologie utilisée par l’auto-
rité inférieure – échelon, sous-fonction ou fonction pour désigner les postes
de procureurs S et P – n’est pas précise et constante. S’il convient de ne
A-5942/2016
Page 21
pas prêter une importance excessive à la terminologie employée par l’auto-
rité inférieure, cela démontre néanmoins une certaine confusion au sein du
MPC quant à la qualification des postes de procureurs S et P.
5.3.1 L’art. 52 al. 1 OPers disposant que chaque fonction est évaluée et
affectée à une classe de salaire, la recourante en déduit qu’une seule et
même fonction institutionnelle, telle que celle de procureur fédéral, ne peut
être affectée qu’à une seule et même classe de salaire. Pour l’autorité in-
férieure, en revanche, cette même disposition n’interdit pas de prévoir des
fonctions différentes – affectées à des classes de salaire distinctes – au
sein d’une seule et même fonction institutionnelle, pour autant que cela soit
justifié par des cahiers des charges différents.
Les parties interprètent ainsi de manière divergente l’art. 52 al. 1 OPers.
La recourante défend une interprétation purement institutionnelle de la no-
tion de « fonction » de l’art. 52 al. 1 OPers, qui viserait toute fonction spé-
cifiquement instituée par la loi, comme celle de procureur fédéral au sens
de l’art. 12 LOAP. L’autorité inférieure privilégie une interprétation plus con-
crète de la notion de « fonction » de l’art. 52 al. 1 OPers en vue de son
classement salarial, laquelle se caractériserait et se distinguerait par les
tâches qui lui sont propres et qui font sa spécificité. Il s’impose donc d’in-
terpréter l’art. 52 al. 1 OPers, en s’intéressant notamment à la notion de
« fonction » qui y figure.
5.3.1.1 De jurisprudence constante, la loi s'interprète en premier lieu selon
sa lettre (interprétation littérale) et, si son texte n'est pas absolument clair,
si plusieurs interprétations de celle-ci sont possibles, il convient de recher-
cher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les
éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interpré-
tation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs
sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interpréta-
tion téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions lé-
gales (interprétation systématique) (cf. ATF 141 III 444 consid. 2.1 et
réf. cit.). Aucune méthode d'interprétation n'est privilégiée, et il convient de
s'inspirer d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de
la norme. En particulier, le Tribunal ne se fonde sur la compréhension litté-
rale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution matérielle-
ment juste (cf. ATF 138 IV 65 consid. 4.3.1 ; arrêts du Tribunal administratif
fédéral A-6504/2017 du 31 juillet 2018 consid. 5.3.2 et A-956/2016 du
23 octobre 2017 consid. 4.2.1.2).
A-5942/2016
Page 22
5.3.1.2 In casu, ni la LPers ni ses ordonnances d’application ne définissent
la notion de « fonction » (« Funktion » dans la version en langue allemande
et « funzione » dans la version en langue italienne). Dans la langue fran-
çaise, la « fonction » peut se définir tantôt par « la tâche ou l’activité», à
savoir par le « rôle exercé par quelqu’un au sein d’un groupe » (au sens
des fonctions d’une charge) tantôt par « la profession, l’exercice d’une
charge, d’un emploi », à savoir par la charge elle-même en tant que fonc-
tion définie (cf. Larousse en ligne consulté en no-
vembre 2018 ; Le Petit Robert, éd. 2017, Paris). Du point de vue littéral,
l’on peut à tout le moins en déduire que la notion de fonction telle qu’elle
figure à l’art. 52 al. 1 OPers sert à la distinguer des autres fonctions au sein
d’une entité donnée de la Confédération et à la classer dans l’échelle des
rémunérations. Tel est le cas de la fonction institutionnelle de procureur
fédéral au sens de l’art. 12 LOAP. En même temps, chaque fonction des
agents de la Confédération se définit et se caractérise nécessairement au
moyen des tâches (des fonctions) qui lui sont propres au vu de son cahier
des charges et qui sont, au final, déterminantes pour sa catégorisation sa-
lariale. Une telle interprétation de la notion de fonction sous-tendrait la pos-
sibilité de classifications salariales distinctes au sein d’une seule et même
fonction institutionnelle, pour autant que cela soit justifié par des rôles et
tâches différents attribués aux personnes concernées. L’interprétation litté-
rale offre ainsi une première piste de réflexion. Cela étant, elle n’écarte pas
toute ambiguïté.
5.3.1.3 Les travaux préparatoires, en particulier le Message du 14 dé-
cembre 1998 concernant la LPers (FF 1999 1421), ne permettent pas non
plus de dégager une définition claire de la notion de fonction. Cela étant,
rien ne semble indiquer, à la lecture des travaux préparatoires, que le légi-
slateur ait eu la volonté de limiter l’évaluation de l’ensemble des rôles ou
activités au sein de l’administration aux seules fonctions institutionnelles
telles qu’expressément prévues par la législation, comme celle de procu-
reur prévue à l’art. 12 LOAP, donnant ainsi à la notion de « fonction » la
signification rigide proposée par la recourante. Une telle signification prive-
rait, par ailleurs, l’employeur de la marge de manœuvre nécessaire pour
attribuer des tâches et/ou responsabilités différentes à des employés oc-
cupant la même fonction prévue par la loi ou la réglementation. L’adoption
de la LPers visait au contraire, particulièrement en matière de salaire, à
réduire le nombre de normes et à autoriser plus de flexibilité à l’employeur
(cf. Message du 14 décembre 1998 concernant la LPers, FF 1999 1421,
en particulier 1440 s.). A cet égard, il sied de rappeler que le Procureur
général, qui dirige le MPC, est notamment responsable de son organisa-
A-5942/2016
Page 23
tion, de son fonctionnement, ainsi que de l’affectation efficace des res-
sources humaines (cf. art. 9 LOAP). Lui nier la faculté de confier des
tâches et/ou responsabilités supplémentaires, particulières et nécessaires
à la bonne marche de l’Etat, à certains procureurs fédéraux paraît dès lors
contraire à l’objectif visé par cette disposition. Dès lors qu’il agit de la sorte,
la loi lui impose plutôt de comparer les différents cahiers des charges et, si
les conditions sont réunies, de mettre en place des traitements salariaux
distincts, par exemple par l’affectation à des classes de salaire différentes.
Seul cet examen attentif et différencié permet à la fois à l’Etat d’agir effica-
cement et de respecter l’égalité de traitement entre les fonctions.
En effet, en conformité avec les articles 52 al. 3 OPers et 20 al. 2 O-OPers,
dans la mesure où, pour des raisons stratégiques et/ou organisationnelles,
des tâches et/ou des responsabilités supplémentaires doivent être attri-
buées à un nombre limité d’agents publics au sein d’une même fonction, il
y a lieu de tenir compte de ces attributions additionnelles pour fixer la ré-
munération des personnes concernées, notamment en comparant leur ca-
hier des charges à celui des employés occupant la même fonction mais
assurant uniquement les tâches de base. Il n’est en outre pas inutile de
préciser que l’autonomie organisationnelle de l’employeur – en l’occur-
rence le Procureur général – nécessite, pour être pleinement exercée, une
capacité d’action susceptible de répondre rapidement aux besoins et défis
en tout genre. En cela, une interprétation extensive de la notion de fonction
ancrée à l’art. 52 al. 1 OPers – à savoir non limitée aux fonctions institu-
tionnelles – permet de réévaluer des postes déterminés de manière plus
souple, sans avoir à actionner la voie parlementaire pour modifier la loi. La
jurisprudence, a, par ailleurs, déjà souligné l’importance de l’autonomie
confiée à l’employeur dans le cadre de l’interprétation de l’art. 52 al. 1
OPers. Il a, en effet, été jugé que, lors de l’adoption de cette disposition, le
législateur a renoncé à régler explicitement les motifs à l’origine d’une nou-
velle collocation dans une classe de salaire inférieure, afin de garantir à
l’autorité sa marge de manœuvre nécessaire (cf. arrêt du Tribunal A-
1764/2010 du 14 octobre 2010 consid. 5.1.1).
5.3.1.4 Les interprétations historique, téléologique et systématique militent
donc plutôt en faveur d’une interprétation large de la notion de fonction,
conforme à la vision défendue par l’autorité inférieure. En ce sens, la notion
de fonction évoquée à l’art. 52 al. 1 OPers ne se limiterait pas aux seules
fonctions institutionnelles, de sorte que tout poste comportant un cahier
des charges propre et exclusif devrait être affecté à une seule et même
classe de salaire.
A-5942/2016
Page 24
5.3.2 En outre, et contrairement à l’allégation initiale de la recourante,
l’OFPER a bien indiqué au MPC que si, en principe, une fonction corres-
pondait à une classe de salaire, il était toutefois envisageable de prévoir
plusieurs profils de fonction – avec des classes de salaire distinctes – au
sein de la même fonction, pour autant que des tâches, compétences et/ou
responsabilités supplémentaires objectivement vérifiables justifient un trai-
tement salarial différencié (cf. Aktennotiz, p. 7). Dans sa détermination du
15 octobre 2018, l’OFPER a confirmé son propos, insistant sur le fait que
le critère déterminant pour l’attribution à une classe de salaire était le des-
criptif de poste, et non la dénomination de la fonction. Dans ce sens, le fait
que la LOAP ne prévoit pas la fonction de procureur spécial n’apparaît pas
décisif. En outre, rien n’indique que les attributions supplémentaires des
procureurs P correspondent aux tâches présumées de procureurs spé-
ciaux. Le Tribunal, qui doit agir sur ces questions avec une certaine rete-
nue, ne voit pas de raison de s’écarter de l’appréciation de l’OFPER, spé-
cialisé en matière d’évaluation de fonctions et de salaires au sein de la
Confédération.
5.3.3 Au vu de ce qui précède, le Tribunal conclut qu’il est loisible au MPC,
en tant qu’employeur, de distinguer plusieurs fonctions au sein d’une même
fonction institutionnelle, en leur attribuant des classes de salaire diffé-
rentes, pour autant que la distinction soit objectivement justifiée par la com-
paraison des différents cahiers des charges.
5.4 Dans un second temps, il convient de vérifier concrètement si l’autorité
inférieure, en créant deux échelons (S et P) pour la fonction de procureur
fédéral, et en les affectant à des classes de traitement différentes (29 et
31), a agi dans le respect de la loi.
5.4.1 Il ressort des pièces du dossier que, dans le cadre du processus de
réorganisation et de réévaluation des fonctions au sein du MPC, l’autorité
inférieure a clairement manifesté le souhait d’attribuer des tâches supplé-
mentaires à un nombre limité de procureurs fédéraux, pour répondre à des
besoins stratégiques et organisationnels, ainsi que pour favoriser les car-
rières en son sein et la fidélisation. Dans cette optique, l’autorité inférieure
a créé deux profils différents, à savoir les procureurs échelon S (colloqués
en classe 29), accomplissant uniquement les tâches de base prévues dans
le Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (CPP, RS 312.0),
et les procureurs échelon P (colloqués en classe 31), chargés en sus de
tâches supplémentaires externes au CPP. Dans les documents remis à ses
collaborateurs, l’autorité inférieure a détaillé les raisons de l’instauration
d’un nouveau système salarial, ainsi que celles à l’origine de la création de
A-5942/2016
Page 25
deux échelons pour la fonction de procureur fédéral (cf. notamment actes
1/20ss, 1/44ss, 1/52ss et 1/57ss). Elle a, en outre, précisé que les do-
maines d’élargissement des compétences des procureurs P se ratta-
chaient à des rôles de conduite ou de spécialisation.
Ces différents rôles ont été définis et communiqués aux personnes concer-
nées – parmi lesquelles la recourante – avant le prononcé du 30 août 2016.
Ainsi, l’Information du Procureur général du 9 mai 2016 (cf. acte 1/52ss)
distingue les rôles de conduite et de spécialiste et offre une description
générale de tous les rôles, à savoir ceux de « conduite et responsabilité
d’un site », « conduite et formation », « conduite et organisation de la per-
manence », « expert juridique dans le domaine du phishing/de la cybercri-
minalité et des enquêtes IT » et « compétences du MPC et formes de col-
laboration nationale et internationale ».
Il y a lieu de préciser que la création de deux échelons différenciés pour la
fonction de procureur fédéral est intervenue dans le cadre d’une réévalua-
tion de toutes les fonctions du MPC. Ce processus de réévaluation doit être
qualifié de sérieux, l’autorité inférieure ayant notamment sollicité et obtenu
l’expertise de deux sociétés spécialisées et de l’OFPER. Dans ce cadre, la
nécessité d’imposer des tâches supplémentaires à certains procureurs a
été explicitée, et les attributions des procureurs S et P ont été clairement
distinguées et définies, « selon les besoins de l’organisation » (cf. acte
1/52).
On doit donc en conclure que des motifs sérieux ont conduit l’autorité infé-
rieure à vouloir créer deux échelons au sein de la fonction de procureur
fédéral.
5.4.2 Il demeure encore à examiner si les tâches distinguant les procureurs
S et P sont objectives et mesurables, et si elles justifient un traitement sa-
larial différent. A ce titre, il importe avant tout de comparer les cahiers des
charges. Comme expliqué par l’autorité inférieure dans son écriture du
5 septembre 2018, deux rôles fixes de « juriste responsable » et de « ges-
tionnaire de procédures » ressortent du profil de fonction de base (cf. acte
1/30), sous la rubrique « description des tâches ». Les tâches induites par
ces rôles y sont par la suite détaillées. Il est précisé, en note de bas de
page, que les tâches et responsabilités des rôles fixes relèvent toujours de
la fonction, ce qui signifie bien qu’elles lient à la fois les procureurs S et P.
Le profil de base contient également la description des tâches spéciales
liées à deux rôles optionnels, à savoir ceux d’« expert juridique » et de
« gestion opérationnelle » (conduite). La note de bas de page précise que
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les rôles optionnels découlent d’une attribution ou d’une activation par des
supérieurs ou la direction. Cette formulation renvoie implicitement aux pro-
cureurs P, dont les potentielles attributions additionnelles sont décrites
dans le profil de fonction de base qui fait office de cahier des charges. Les
tâches supplémentaires décrites sont nombreuses et particulièrement dé-
taillées. Celles du rôle « gestion opérationnelle » (conduite) sont notam-
ment énumérées sur une page et demie. Au reste, aucun élément au dos-
sier n’indique que les tâches décrites ne seraient pas objectives ou mesu-
rables, les allégations de la recourante en ce sens n’étant nullement
étayées.
Pour le poste de procureur P avec le rôle de responsable de site (« StA
Verantw. Standort »), un document de profil de fonction spécifique a été
élaboré. Aux deux rôles de base (« Verantwortlicher Jurist » et « Verfa-
hrensmanager ») y sont ajoutés deux rôles spéciaux (« Verantwortlicher
Standort » et « Linienführung (Stufe Team) ». Les tâches afférentes à ces
deux derniers rôles sont décrites avec force détail dans le profil de fonction.
Les autres rôles optionnels pouvant être attribués aux procureurs P sont
décrits dans les listes de leurs tâches, produites le 5 septembre 2018. Il
s’agit des rôles de « formation », d’« organisation de la permanence » et
de « compétences du MPC et formes de collaboration nationale et interna-
tionale ». Là encore, les tâches spécifiques à chaque rôle sont minutieuse-
ment et objectivement décrites.
5.4.3 Au final, l’ensemble des rôles envisagés pour les procureurs P et dé-
finis dans l’Information du Procureur général du 9 mai 2016 font l’objet d’un
cahier des charges détaillé et distinct de celui des procureurs S. Les exi-
gences formulées pour les postes de procureurs P sont, de surcroît, plus
élevées que celles prévues pour les procureurs S. Ainsi, le profil de base
pose des exigences supplémentaires pour les rôles d’expert juridique et de
gestion opérationnelle (cf. acte 1/35). Il en va de même du rôle de respon-
sable de site (cf. le profil de fonction correspondant, p. 6 et 7), ainsi que
des autres rôles décrits dans les annexes au courrier du 5 sep-
tembre 2018. Dès lors que les différents cahiers des charges des procu-
reurs P sont objectivement plus fournis et plus exigeants que celui des pro-
cureurs S, les affecter à des classes de salaire distinctes apparaît en par-
faite conformité avec la loi, en particulier l’art. 52 al. 3 OPers qui précise
que l’étendue des tâches, le niveau d’exigences et le niveau de responsa-
bilités sont déterminants pour l’évaluation d’une fonction.
Contrairement aux allégations de la recourante, rien au dossier n’indique
que les postes de procureur P ont été d’abord, selon des critères subjectifs,
A-5942/2016
Page 27
attribués à des procureurs déterminés, avant que des rôles ne soient défi-
nis a posteriori (cf. infra, consid. 6.3). En conséquence, l’affectation des
procureurs S et P à des classes de traitement différents n’est pas interve-
nue en violation de la loi.
5.4.4 La collocation de la recourante – comme tous les procureurs S – en
classe 29 ne porte pas non plus le flanc à la critique. Les sociétés
F._______ et Klingler G._______ sont toutes deux arrivées à la conclusion
que les procureurs fédéraux percevaient un salaire tendanciellement su-
périeur à la moyenne. L’OFPER a recommandé de les colloquer entre les
classes 29 et 31, précisant que la classe 29 semblait insuffisante et la
classe 30 plus adaptée. L’office a toutefois admis que le système voulu par
le MPC (classe 29 ou 31 en fonction des attributions des procureurs) était
défendable (cf. Aktennotiz, p. 12 et 13). Il a retenu, de surcroît, que le sys-
tème salarial mis en place par l’autorité inférieure était conforme à loi et à
la règlementation (cf. détermination de l’OFPER du 15 octobre 2018).
5.4.5 Au vu de ce qui précède, le Tribunal retient que la collocation des
procureurs fédéraux en classes 29 (pour les procureurs S) et 31 (pour les
procureurs P), et en corollaire celle de la recourante en classe 29, repose
sur des motifs sérieux et que la classification s’avère conforme à la loi ap-
plicable en matière d’évaluation de la fonction.
6.
Il y a maintenant lieu de se prononcer sur les griefs de violation du principe
de l’égalité de traitement et de l’interdiction de l’arbitraire.
6.1 La recourante estime que les critères de différenciation des échelons
S et P de la fonction de procureur fédéral ne sont nullement objectifs. Les
rôles spécifiques attribués aux procureurs P auraient pour seul but de
mieux rémunérer certains procureurs sélectionnés sur la base de critères
subjectifs et indéterminés. L’autorité inférieure n’aurait pas expliqué pour
quelles raisons certaines spécialités juridiques avaient été plus valorisées
que d’autres. En outre, la recourante indique qu’elle assume également en
pratique des tâches dévolues à certains rôles définis par le MPC, en ma-
tière de conduite notamment.
L’autorité inférieure répète que les procureurs P ont été nommés par le
Procureur général, conformément à ses prérogatives, après discussion
avec les cadres et la direction. Elle affirme que l’élaboration des rôles spé-
cifiques est le fruit d’une évaluation globale et non individuelle, répondant
aux besoins du MPC. La recourante n’aurait aucun droit à se voir nommer
A-5942/2016
Page 28
à l’échelon P et le fait que certaines de ses tâches se recoupent avec
d’autres contenues dans les descriptifs des rôles ne serait pas déterminant.
6.2 S’il est un principe que les agents publics – comme les justiciables de
manière plus générale – n’ont pas de droit au maintien d’une situation ré-
glementaire, le mode de faire de la Confédération à leur égard doit respec-
ter la confiance légitime que doit inspirer son action dans un Etat de droit,
dont participent en particulier le respect de l’égalité de traitement et du prin-
cipe de la bonne foi.
6.2.1 Selon la jurisprudence, une décision viole le principe de l’égalité de
traitement consacré à l’art. 8 al. 1 Cst. lorsqu’elle établit des distinctions
juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la
situation de fait à réglementer ou qu’elle omet de faire des distinctions qui
s’imposent au vu des circonstances, c’est-à-dire lorsque ce qui est sem-
blable n’est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne
l’est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou sem-
blable injustifié se rapporte à une situation de fait importante ou à des si-
tuations de fait qui se répètent. L’inégalité de traitement apparaît ainsi
comme une forme particulière d’arbitraire, consistant à traiter de manière
inégale ce qui devrait l’être de manière semblable ou inversement (cf. ATF
142 I 195 consid. 6.1, 139 I 242 consid. 5.1 ; arrêts du Tribunal fédéral
1C_537/2016 du 20 novembre 2017 consid. 5.1 et 2C_489/2017 du 28 juil-
let 2017 consid. 5.3 ; arrêt du Tribunal administratif fédéral A-6775/2016 du
28 juin 2018 consid. 6.1).
6.2.2 De la garantie générale de l'égalité de traitement de l'art. 8 al. 1 Cst.
découle l'obligation de l'employeur public de rémunérer un même travail
avec un même salaire. A cet égard, les autorités disposent d'une grande
marge d'appréciation, particulièrement en ce qui concerne les questions
d'organisation et de rémunération et la juridiction saisie doit observer une
retenue particulière lorsqu'il s'agit non seulement de comparer deux caté-
gories d'ayants droit mais de juger tout un système de rémunération ; elle
risque en effet de créer de nouvelles inégalités. La question de savoir si
des activités doivent être considérées comme identiques dépend d'appré-
ciations qui peuvent se révéler différentes. Dans les limites du principe de
l'égalité de traitement, les autorités sont habilitées à choisir, parmi les mul-
tiples éléments pouvant entrer en considération, les critères qui doivent
être considérés comme déterminants pour la rémunération des fonction-
naires. Le droit constitutionnel n'exige pas que la rémunération soit fixée
uniquement selon la qualité du travail fourni, voire selon des exigences ef-
fectivement posées. Les inégalités de traitement doivent cependant être
A-5942/2016
Page 29
raisonnablement motivées, et donc apparaître objectivement défendables.
Ainsi le Tribunal fédéral a-t-il reconnu que l'art. 8 Cst. n'était pas violé lors-
que les différences de rémunération reposaient sur des motifs objectifs tels
que l'âge, l'ancienneté, l'expérience, les charges familiales, les qualifica-
tions, le genre et la durée de la formation requise pour le poste, le temps
de travail, les horaires, le cahier des charges, l'étendue des responsabilités
ou les prestations (cf. ATF 143 I 65 consid. 5.2 et réf. cit.).
6.3 En l’espèce, aucun élément au dossier ne conduit à considérer que les
procureurs promus à l’échelon P l’ont été sur la base de critères subjectifs
et arbitraires, ce qui reviendrait au demeurant à dire que l’autorité inférieure
n’a pas agi de bonne foi (cf. art. 9 Cst.). Le Procureur général, en concer-
tation avec les cadres et la direction, a, dans le cadre d’une refonte de
l’organisation et du fonctionnement du MPC, priorisé certains besoins par-
ticuliers et y a affecté les ressources jugées nécessaires. Il n’appartient pas
au Tribunal, dans le cadre du présent litige, d’évaluer – encore moins de
remettre en cause – les choix stratégiques et organisationnels qui ont été
opérés au sein du MPC, lequel dispose d’une large marge de manœuvre
pour agir et est seul à même de définir ses priorités.
En tout état de cause, comme déjà souligné (cf. supra consid. 5.4), la dif-
férence de classes de salaire entre les échelons S et P est justifiée par des
motifs objectifs et transparents. Il ressort en effet clairement des cahiers
des charges respectifs que les procureurs P doivent accomplir des tâches
additionnelles importantes que les procureurs S n’ont pas à assumer, et
que l’étendue de leurs responsabilités est plus large. La seule comparaison
des profils de fonction suffit à valider les différences salariales. Quoiqu’en
dise la recourante concernant la similarité entre certaines de ses tâches et
certaines attributions spécifiques aux procureurs P, force est de constater
que ses tâches diffèrent objectivement de celles des procureurs P, égale-
ment s’agissant de la conduite du personnel. Le rôle de « gestion opéra-
tionnelle » (conduite) contient, en effet, des tâches dont la recourante n’est
pas tenue de s’acquitter.
Dès lors que les échelons S et P de la fonction de procureur fédéral diver-
gent de manière notable quant au travail devant être effectivement fourni
et aux responsabilités devant être assumées, selon les cahiers des
charges, le principe de l’égalité de traitement commande de mieux rému-
nérer les procureurs P par rapport aux procureurs S.
A-5942/2016
Page 30
6.4 En considération de ce qui précède, les griefs pris d’une violation du
principe de l’égalité de traitement et de l’interdiction de l’arbitraire doivent
être écartés.
7.
Il convient encore de se prononcer sur la question du moment de l’entrée
en vigueur de la nouvelle classe de traitement salarial de la recourante.
7.1 Cette dernière prétend qu’aucune modification du salaire ne peut inter-
venir durant la période de fonction de quatre ans des procureurs fédéraux
(cf. art. 20 al. 3 LOAP), dès lors qu’un congé-modification n’est pas admis-
sible durant ce laps de temps. La modification contractuelle imposée par
décision ne pourrait pas déployer ses effets avant le 1er janvier 2020, étant
entendu que l’actuelle période de fonction court jusqu’au 31 dé-
cembre 2019. De même, le délai de deux ans durant lequel son salaire
acquis est maintenu (cf. art. 52a al. 1 OPers) ne pourrait commencer que
le 1er janvier 2020.
L’autorité inférieure objecte que les délais de congé prévus à l’art. 30a al. 2
OPers n’ont pas à être respectés dans le cadre de l’affectation d’une fonc-
tion à une classe de salaire inférieure, et que l’art. 14 LPers ne prohibe pas
une diminution du salaire durant une période de fonction consécutive à une
nomination. En conséquence, l’effet d’une modification du salaire pourrait
être immédiat. Sa mise en œuvre au 1er septembre 2016 serait donc lé-
gale.
7.2 Il sied d’emblée de rappeler que la nomination à une fonction détermi-
née n’entraîne pas de droits acquis quant au salaire pendant toute la durée
de la fonction, à moins que de tels droit acquis soient consacrés par la loi
(cf. arrêt du Tribunal fédéral 1C_230/2007 du 11 mars 2008 consid. 4.1 et
réf. cit.). La doctrine rappelle que, dans la fonction publique, conformément
au principe de la confiance, une réduction du salaire imposée par l’em-
ployeur n’est admissible que si elle ne s’avère pas trop radicale et pour
autant qu’elle ne déploie ses effets qu’après une période transitoire
(cf. JASMIN MALLA, in : Portmann/Uhlmann [éd.], Handkommentar zum
Bundespersonalgesetz [BPG], Berne 2013, n. 98 ad art. 15 LPers et
réf. cit.). Pour une partie de la doctrine, la période transitoire en question
devrait au moins être équivalente au délai de résiliation à respecter par
l’employeur (cf. ibidem). Le Tribunal administratif fédéral s’est référé à la
nécessité de respecter le délai de résiliation au titre de période transitoire
(cf. arrêts du Tribunal administratif fédéral A-2498/2016 du 11 avril 2017
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Page 31
consid. 3.3 et A-7560/2015 du 18 mai 2016 consid. 4.1). Le Tribunal fédé-
ral, appelé à trancher un litige relatif à une réduction du salaire d’un exécutif
communal, intégrée dans un règlement communal suite à l’acceptation
d’une initiative populaire, a jugé que la loi pouvait prévoir de telles réduc-
tions de salaire, sans que les délais de résiliation ne doivent être respectés
(cf. arrêt du Tribunal fédéral 1C_230/2007 précité consid. 4.2 et réf. cit.).
Dans le même arrêt, le Tribunal fédéral a indiqué qu’il était toutefois admis-
sible et conforme à la Constitution de prévoir un délai transitoire avant que
la réduction de salaire ne produise effectivement ses effets. Il a précisé que
la nécessité de mettre en place une période transitoire devait être évaluée
à l’aune des principes de l’égalité de traitement, de l’interdiction de l’arbi-
traire, de la proportionnalité et de la confiance, le législateur bénéficiant à
ce titre d’une grande marge de manœuvre (cf. ibidem).
7.3 Au cas d’espèce, la recourante a été nommée pour une durée de fonc-
tion sur la base de l’art. 14 LPers. Ni cette disposition ni une autre ne con-
sacre son salaire de procureure fédérale en droits acquis pour toute la du-
rée de sa fonction. L’art. 14 al. 2 let. b LPers précise que les dispositions
de la LPers et du CO concernant la résiliation ordinaire ne sont pas appli-
cables. La loi n’autorise donc pas l’employeur à résilier de manière unila-
térale le contrat de travail le liant à une personne nommée pour une durée
de fonction en application de l’art. 14 LPers, sauf en cas de justes motifs
justifiant une résiliation immédiate des rapports de travail (cf. art. 14 al. 3
LPers). Il en découle logiquement qu’aucun délai de résiliation – dont on
pourrait exiger le respect par l’employeur, en tant que période transitoire,
en cas de résiliation ordinaire – n’est prévu par la loi. La jurisprudence sus-
mentionnée du Tribunal administratif fédéral – qui impose une période tran-
sitoire d’une durée au moins égale au délai de résiliation ordinaire avant la
modification effective du salaire – ne peut donc être appliquée comme telle
au cas d’espèce. Mais ce n’est pas le seul motif faisant obstacle à la reprise
de la jurisprudence en question. Il convient en effet de préciser que les
litiges auxquels cette jurisprudence a été appliquée ne concernaient pas
des cas d’application de l’art. 52a OPers, auquel il convient de s’intéresser.
7.3.1 L’art. 52a al. 1 OPers dispose que si la fonction de l'employé est af-
fectée à une classe de salaire inférieure ou qu'une fonction moins bien
évaluée lui est confiée pour des raisons qui ne lui sont pas imputables, la
classe de salaire est modifiée dans le contrat de travail. Si le salaire dé-
passe le montant maximal fixé pour cette nouvelle classe, le salaire acquis
est maintenu pendant deux ans. Cette disposition n’impose pas de période
de transition entre la décision d’affectation à une classe de salaire infé-
rieure et l’entrée en vigueur du nouveau contrat de travail comportant la
A-5942/2016
Page 32
baisse de salaire. Cela ne signifie pas pour autant que la loi présente une
lacune. Il ressort clairement de la jurisprudence et de la doctrine précitées
que l’instauration d’une période transitoire se justifie par le respect de prin-
cipes constitutionnels, dont notamment les principes de proportionnalité et
de la confiance. Le but poursuivi est donc la protection du travailleur, qui
doit pouvoir bénéficier du temps nécessaire pour tirer les conséquences
de la modification du contrat faite à son détriment, en donnant éventuelle-
ment son congé (cf. JASMIN MALLA, op. cit., n. 98 in fine ad art. 15 LPers et
réf. cit.). Or, l’art. 52a al. 1 LPers prévoit que si le salaire initial (à savoir
celui en vigueur avant l’affectation à une classe inférieure) dépasse le mon-
tant maximal fixé pour la nouvelle classe de salaire, il est maintenu pendant
deux ans. En d’autres termes, un employé subissant une reclassification
dans une classe de traitement inférieure ne peut, concrètement, voir son
salaire baisser qu’après l’écoulement de ces deux ans de maintien du sa-
laire acquis, à tout le moins si son salaire antérieur à la nouvelle classifica-
tion est supérieur au montant maximal de sa nouvelle classe de salaire. Tel
est le cas de la recourante dans le cas d’espèce. La question de savoir ce
qu’il advient du salaire des employés n’ayant pas atteint la limite maximale
peut souffrir de rester indécise, puisqu’en l’espèce, la recourante n’est pas
concernée par ce cas de figure.
7.3.2 Il ressort, ainsi, de l’interprétation de l’art. 52a al. 1 OPers que, suite
à la modification du contrat de travail entraînant l’affectation à une classe
de salaire inférieure, les personnes dans la situation de la recourante bé-
néficient d’un délai de deux ans durant lequel elles ne subissent concrète-
ment aucune baisse de leur salaire. Cette garantie de salaire peut être as-
similée à un droit acquis limité dans le temps à deux ans. Cette période
vise indubitablement à assurer la protection des travailleurs, et notamment
le respect des principes de proportionnalité et de la confiance. Il s’agit des
mêmes buts poursuivis par la période de transition équivalente au délai de
résiliation, consacrée par la jurisprudence et la doctrine dans des cas où
l’art. 52a OPers ne trouve pas application. Dès lors que la recourante a été
mise au bénéfice du maintien du salaire qu’elle percevait en classe 31 du-
rant deux ans, à savoir durant un laps de temps dépassant largement n’im-
porte quel délai de résiliation, il s’avèrerait contraire à l’esprit de la loi de
lui assurer le maintien de son salaire au-delà de ces deux ans.
7.4 En conséquence de ce qui précède, c’est à raison que la modification
de la classe de traitement dans le contrat de travail de la recourante a pris
effet au 1er septembre 2016, son salaire demeurant inchangé pendant deux
ans à partir de cette date. Le recours doit, sur point également, être rejeté.
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8.
En résumé, le recours est rejeté dans le sens des considérants et la déci-
sion du 30 août 2016 confirmée.
9.
9.1 Conformément à l'art. 34 al. 2 LPers, la procédure de recours est gra-
tuite, de sorte qu'il n'est pas perçu de frais de procédure.
9.2 La recourante succombant, elle n’a, en principe, pas droit à des dépens
(cf. art. 64 al. 1 PA, art. 7 ss du règlement du 21 février 2008 concernant
les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral
[FITAF, RS 173.320.2]). Elle a, toutefois, fait valoir à juste titre une violation
de son droit d’être entendue. Or, des dépens peuvent être alloués à une
partie qui succombe, dans la mesure où des coûts non négligeables et
supplémentaires ont été occasionnés par une violation du droit d’être en-
tendu (cf. arrêts du Tribunal fédéral 8C_714/2016 du 16 décembre 2016
consid. 6 et 8C_843/2014 du 18 mars 2015 consid. 11 ; arrêt du Tribunal
administratif fédéral A-6754/2016 du 10 septembre 2018 consid. 9.2). En
l’espèce, on ne saurait retenir qu’en l’absence de vice formel, aucun re-
cours n’aurait été déposé, au vu notamment du fait que le recours a été
maintenu même après consultation de l’ensemble des pièces pertinentes.
Cela étant, l’autorité inférieure a dénié à la recourante l’accès à des pièces
essentielles et nécessaires à l’évaluation du bien-fondé de la décision que-
rellée (cf. supra consid. 4), contraignant cette dernière à recourir pour pou-
voir les consulter et à motiver son recours en conséquence. Il convient
donc d'allouer à la recourante une indemnité réduite à titre de dépens. Au
vu du décompte d’honoraires produit le 10 décembre 2018 et du dossier
(cf. art. 14 al. 2 FITAF), ils sont arrêtés à 2'000 francs (TVA comprise).
(le dispositif est porté à la page suivante)



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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté au sens des considérants.
2.
Il n’est pas perçu de frais de procédure.
3.
Un montant de 2'000 francs est alloué à la recourante à titre de dépens, à
charge de l'autorité inférieure.
4.
Le présent arrêt est adressé :
– à la recourante (Acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure (n° de réf. […] ; Acte judiciaire)

L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante.

Le président du collège : Le greffier :

Jérôme Candrian Mathieu Ourny


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Indication des voies de droit :
Les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les rapports de
travail de droit public peuvent être contestées auprès du Tribunal fédéral,
pourvu qu'il s'agisse d'une contestation pécuniaire dont la valeur litigieuse
s'élève à 15'000 francs au minimum ou qui soulève une question juridique
de principe (art. 85 al. 1 let. b et al. 2 LTF). S'il s'agit d'une contestation non
pécuniaire, le recours n'est recevable que si celle-ci touche à la question
de l'égalité des sexes (art. 83 let. g LTF). Si le recours en matière de droit
public est ouvert, il doit être déposé au Tribunal fédéral,
Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, dans un délai de 30 jours dès la
notification de la décision contestée (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle et doit indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision
attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour
autant qu'ils soient en mains de la partie recourante (art. 42 LTF).

Expédition :