A-5977/2010 - Abteilung I - Emoluments - émoluments pour la proposition de conciliation

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t
T r i buna l   adm in i s t r a t i f   f édé ra l
T r i buna l e   ammin i s t r a t i vo   f ede ra l e
T r i buna l   adm in i s t r a t i v   f ede ra l
   
Cour I
A­5977/2010
A r r ê t   d u   1 5   d é c emb r e   2 0 1 1
Composition Jérôme Candrian (président du collège), 
Marianne Ryter Sauvant, Alain Chablais, juges,
Virginie Fragnière Charrière, greffière.
Parties VTX Services SA, avenue de Lavaux 101, 1009 Pully,  
représentée par Me Séverine Berger, avocate, 
place Saint­François 5, case postale 7175, 
1002 Lausanne,
recourante, 
contre
Office de conciliation OMBUDSCOM, Bundesgasse 26, 
3011 Berne,   
autorité inférieure. 
Objet Emoluments pour la proposition de conciliation.
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Faits :
A. 
Par  décision  du  22  juin  2010,  l'office  de  conciliation  ombudscom  (ci­
après: l’Ombudscom ou l’office de conciliation / l'office) a mis à la charge 
de VTX Services SA (ci­après: VTX) un émolument de 1'500 francs, plus 
114  francs  de  TVA,  soit  1'614  francs,  pour  l'établissement  de  la 
proposition  de  conciliation  N°  C3522  dans  le  litige  qui  l'opposait  à 
A._______.  Il  précisait  dans  sa  motivation  qu'il  s'agissait  d'un  cas 
"normal",  car  les  parties  n'avaient  pas  réussi  à  se mettre  d'accord  et  il 
avait  été  nécessaire  d'établir  une  proposition  de  conciliation.  Les 
émoluments  se  situaient  par  conséquent,  d'après  sa  réglementation, 
entre  950  et  3'000  francs.  L'Ombudscom  a  fixé  le  montant  de  cet 
émolument en  tenant compte de  la  "complexité moyenne" du cas, de  la 
"valeur litigieuse commune" et d'une "charge de travail importante". 
B. 
Le 23 août 2010, VTX (ci­après aussi: la recourante) a déposé un recours 
contre cette décision au Tribunal administratif fédéral. Elle a conclu à ne 
pas devoir payer l'émolument de 1'614 francs. De son point de vue, cette 
décision violait les principes de la légalité, de l'équivalence et la garantie 
de  la  liberté  économique,  ainsi  que  le  règlement  de  l'Ombudscom.  En 
outre,  la  demande  de  conciliation  de A._______  aurait  dû  être  refusée. 
En  effet,  elle  n'avait  pas  été  précédée  d'une  tentative  crédible  de 
conciliation. Elle était en outre abusive. 
C. 
Le  19  octobre  2010,  le  Tribunal  administratif  fédéral  a  suspendu  la 
présente cause  jusqu'à droit connu dans  la cause A­6747/2008. Celle­ci 
traitait en effet de la même question juridique.
D. 
Suite à l’arrêt rendu dans la cause précitée le 24 février 2011, le Tribunal 
administratif  fédéral a prononcé  la  reprise de  la procédure A­5977/2010 
en date du 15 avril 2011.
E. 
Invitée  à  reconsidérer  éventuellement  sa  décision  du  22  juin  2010, 
l'Ombudscom  a,  par  décision  du  10  mai  2011,  mis  à  la  charge  de  la 
recourante un émolument de 1'200 francs, plus 91.20 francs de TVA, soit 
1'291.20  francs.  Il  a  qualifié  le  cas  de  "normal",  conformément  à  son 
règlement,  dans  la  mesure  où  il  avait  dû  soumettre  aux  parties  une 
proposition  de  conciliation.  A  son  sens,  la  complexité  et  la  valeur 
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litigieuse du cas n'étaient pas  ici  les éléments  les plus relevants pour  la 
fixation de l'émolument. Le cas devait être considéré comme simple d'un 
point de vue  juridique. La valeur  litigieuse plutôt élevée n'influençait pas 
de manière sensible  le montant de  l'émolument. Cependant,  il était plus 
difficile  pour  lui  de  garantir  sa  neutralité  lorsqu'il  devait  élaborer  une 
proposition  de  conciliation  en  se  basant  sur  les  seules  explications  et 
documents  fournis  par  la  cliente.  En  outre,  la  charge  de  travail  de  ce 
dossier avait été fortement accrue en raison du manque de collaboration 
du prestataire et du volume de correspondances échangées. Ce cas avait 
occasionné une soixantaine de courriers, courriels et téléphones entre le 
prestataire,  la  cliente  et  l'office,  dont  plus  de  vingt  échanges  entre  le 
prestataire et l'office et pas moins de trente entre la cliente et celui­ci. 
F. 
Le  21  juillet  2011,  la  recourante  a  déposé  des  observations  sur  la 
décision  de  reconsidération  de  l'autorité  inférieure.  Elle  a  déclaré 
maintenir son recours. La nouvelle décision ne le rendait pas sans objet. 
Elle a repris en substance les arguments précédemment développés.
G. 
Le 9 août 2011, l'Ombudscom a renvoyé le Tribunal administratif  fédéral 
à l'argumentation figurant dans sa décision du 10 mai 2011. Il a en outre 
relevé  que A._______  avait  bel  et  bien  tenté  de  trouver  une  solution  à 
l'amiable avec VTX. Les conditions pour  l'ouverture d'une procédure de 
conciliation étaient donc réunies. 
H. 
Les autres faits et arguments des parties seront repris en cas de besoin 
dans les considérants en droit du présent arrêt. 
Droit :
1. 
1.1. Sous réserve des exceptions prévues à  l'art. 32 de  la  loi du 17  juin 
2005 sur  le Tribunal administratif  fédéral  (LTAF, RS 173.32),  le Tribunal 
administratif fédéral (TAF), en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours 
contre les décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 
1968  sur  la  procédure  administrative  (PA,  RS  172.021)  prises  par  les 
autorités mentionnées aux art. 33 et 34 LTAF.
1.2.  Les  factures  n'ont,  en  principe,  pas  d'effet  juridique  direct  et  ne 
possèdent  pas  le  caractère  d'une  décision.  En  l'espèce,  l'office  de 
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conciliation a fait parvenir à la recourante un courrier daté du 22 juin 2010 
accompagné en annexe d'une facture. Cette lettre était désignée comme 
étant une décision "automatique et sans signature", en avait  la  forme et 
indiquait  quelles  étaient  les  voies  de  droit.  En  outre,  selon  ces 
documents,  la  recourante  devait  s'acquitter  d'un  émolument  de  1'614 
francs. Le courrier et  la facture y relative formaient bien en l'espèce une 
décision  au  sens  de  l'art.  5  PA  (cf.  arrêts  du  TAF  A­4903/2010  du  17 
mars  2011  consid.  1.1.1, ATAF 2010/34  consid.  1.2, A­979/2008  du  22 
octobre 2008 consid. 1). Suite à l'arrêt du TAF du 24 février 2011 (cause 
A­6747/2008),  l'Ombudscom a reconsidéré, en date du 10 mai 2011, sa 
décision  du  22  juin  2010.  Toutefois,  le  recours  n'est  pas  devenu  sans 
objet, dans  la mesure où  l'autorité  inférieure n'a pas donné entièrement 
suite aux conclusions de la recourante. Le TAF continue donc à traiter le 
recours  (cf.  art.  58  al.  3  PA;  ANDRÉ  MOSER/MICHAEL  BEUSCH/LORENZ 
KNEUBÜHLER,  Prozessieren  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht,  Bâle 
2008,  n.  3.46,  ANDREA  PLEIDERER,  in:  Bernhard  Waldmann/Philippe 
Weissenberger  [édit.],  Praxiskommentar  VwVG,  Zurich/Bâle/Genève 
2009, ad art. 58 PA, n. 45 ss).
1.3.  L'Ombudscom,  en  tant  qu’organe  de  conciliation  des 
télécommunications  (cf.  art.  12c  al.  1  de  la  loi  du  30  avril  1997  sur  les 
télécommunications [LTC, RS 784.10] et art. 42 al. 1 de l'ordonnance du 
9 mars 2007 sur les services de télécommunication [OST, RS 784.101.1]) 
est  une  autorité  extérieure  à  l'administration  fédérale  statuant  dans 
l'accomplissement  de  tâches  de  droit  public  que  lui  a  confiées  la 
Confédération au sens de l'art. 33 let. h LTAF (cf. ATAF 2010/34 consid. 
1.3, arrêt du TAF A­4903/2010 du 17 mars 2011 consid. 1.1.2; voir aussi 
sur  cette  notion  l'arrêt  B­2139/2009  du  10  novembre  2009  consid.  2). 
Aucune  exception  au  sens  de  l'art.  32  LTAF  ne  trouvant  au  surplus 
application,  le  TAF  est  donc  compétent  pour  statuer  dans  la  présente 
cause.
La présente procédure est régie par la PA, pour autant que la LTAF n'en 
dispose pas autrement (cf. art. 37 LTAF).
1.4. Par ailleurs,  les autres conditions de recevabilité du recours (cf. art. 
22 ss, 48, 50 et 52 PA) sont remplies en l'espèce, de sorte qu'il convient 
d'entrer en matière.
2. 
Le présent litige porte sur la question de savoir si l'autorité inférieure était 
en droit de mettre à  la charge de  la  recourante un émolument de 1'200 
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francs, plus 91.20 francs de TVA, soit 1'291.20 francs, pour l'élaboration 
de la proposition de conciliation N° C3522.
3. 
Cette question suppose au préalable de déterminer quelles dispositions 
traitant de la perception de cet émolument régissent le cas d'espèce.
3.1. A teneur de l'art. 12c al. 2 LTC, celui qui saisit l'organe de conciliation 
paie un émolument pour le traitement de sa requête et  le fournisseur de 
services de télécommunication ou de services à valeur ajoutée supporte 
les frais de la procédure, déduction faite de cet émolument. L'art. 40 al. 1 
let.  c  LTC  prévoit  de  son  côté  que  l'organe  de  conciliation  perçoit  des 
émoluments  administratifs  couvrant  les  frais  de  ses  décisions  et 
prestations pour  la conciliation en cas de différend entre des utilisateurs 
et des fournisseurs de services de télécommunication.
L'art. 44 al. 1 OST a permis au conseil de fondation de l'Ombudscom de 
se doter  d'un  règlement  portant  sur  les  émoluments  en date  du 11  juin 
2008. Celui­ci a été modifié en date du 11 septembre 2009, puis du 7 mai 
2010.  Ces modifications  sont  entrées  en  vigueur  respectivement  au  1er 
janvier  2010  et  au  25 mai  2010.  Le  conseil  de  fondation  a modifié  une 
nouvelle  fois,  le  10  septembre  et  le  22  novembre  2010,  le  règlement 
portant  sur  les  émoluments.  Celui­ci  est  entré  en  vigueur  le  1er  janvier 
2011 (publié sur le site ). 
Le Conseil  de  fondation a également arrêté un  règlement de procédure 
en date du 11 juin 2008 sur la base de l'art. 44 al. 1 OST. Ce règlement a 
aussi  subi  des modifications  en  date  du  10  septembre  et  22  novembre 
2010  et  est  entré  en  vigueur  le  1er  janvier  2011  (également  publié  sur 
). 
3.2. Le droit applicable est en principe celui en vigueur au moment des 
faits  (cf. PIERRE MOOR, Droit administratif, vol.  I, 2ème éd., Berne 1994, 
ch.  2.5.2.3,  p.  170  ss,  ULRICH  HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX  UHLMANN, 
Allgemeines Verwaltungsrecht,  6ème éd., Zurich 2010,  n.  326  s.;  arrêts 
du TAF A­2396/2007 du 15 août  2007  consid.  5  et  les  réf.  citées  et A­
1778/2006  du  7  mars  2007  consid.  1.2).  Les  nouvelles  dispositions 
entrées en vigueur  le 1er  janvier 2011 ne devraient donc pas s'appliquer 
en l'espèce. L'art. 22 al. 1 du règlement de procédure du 10 septembre et 
22  novembre  2010  prévoit  d'ailleurs  que  les  procédures  de  conciliation 
introduites  avant  la  date  d'entrée  en  vigueur  d'une  modification  restent 
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soumises  à  l'ancienne  version.  Le  règlement  de  procédure  du  11  juin 
2008 dans sa première version est donc applicable en l'espèce. 
Quant  au  règlement  portant  sur  les  émoluments  du  7  mai  2010  –  sur 
lequel se fonde la décision de l'Ombudscom du 22 juin 2010 –, il prévoit à 
son art. 10 qu'il vaut également déjà pour  les procédures de conciliation 
pendantes.  De  même,  le  règlement  portant  sur  les  émoluments  du  19 
septembre 2010 et 22 novembre 2010 s'applique également déjà pour les 
procédures  de  conciliation  pendantes  (cf.  art.  13).  La  décision  de 
reconsidération  du  10  mai  2011  est  basée  sur  le  règlement  du  19 
septembre  2010  et  22  novembre  2010,  entré  en  vigueur  au  1er  janvier 
2011.  Elle  applique  à  priori  l'art.  13  de  ce  règlement.  La  question  de 
savoir  si  cet  acte  se  fonde  à  bon  droit  sur  le  nouveau  règlement  peut 
toutefois  être  laissée  ouverte.  En  effet,  la  teneur  des  dispositions 
déterminantes dans le cas d'espèce n'a pas changé.
4. 
4.1. La recourante  fait valoir que  la demande de conciliation  formée par 
A._______ n'a pas été précédée d'une tentative de conciliation crédible. 
L'ombudscom aurait donc dû la déclarer irrecevable. 
L'autorité inférieure conteste de son côté cette appréciation des faits.
4.2. L'art. 45 al. 2 OST règle les conditions de recevabilité d'une requête 
en  conciliation.  Selon  sa  lettre  a,  une  requête  en  conciliation  n’est 
recevable  que  si  la  partie  requérante  a  préalablement  cherché  une 
solution au  litige auprès de  l’autre partie  (cf. à ce sujet arrêt du TAF A­
8603/2010 du 23 août 2011 consid. 4.5 et la réf. citée). Le point 3.2.2 du 
règlement de procédure du 11 juin 2008, dans sa version 2010, reprend 
pour ainsi dire cette condition (voir aussi art. 5 al. 1 let. b du règlement de 
procédure  entré  en  vigueur  au  1er  janvier  2011).  Il  prévoit  ainsi  qu’une 
procédure  de  conciliation  ne  peut  être  exécutée  que  si  la  demande  de 
conciliation établit  de manière crédible que  la partie  requérante a  tenté, 
au préalable, de trouver une solution amiable avec l’autre partie. 
4.3.  En  l’espèce,  force  est  d’admettre  que  A._______  a  cherché  une 
solution au litige auprès de VTX, avant de saisir l’Ombudscom en date du 
7 août 2008. 
A._______  a  informé  son  fournisseur  de  son  souhait  de  ne  pas 
renouveler son abonnement qui arrivait à échéance au mois de mai 2008, 
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par courrier du 25 mars 2008. VTX lui a répondu, par courrier du 31 mars 
2008, que la résiliation devait se faire par écrit en respectant un préavis 
de trois mois avant la date d’échéance. Celle­ci étant le 31 mai 2008 et la 
lettre  de  résiliation  lui  étant  parvenue  fin mars  2008,  A._______  devait 
donc payer son abonnement jusqu’au 31 mai 2009. La précitée a indiqué 
à son fournisseur qu’elle refusait de payer son abonnement pendant une 
année encore  (cf.  courrier du 29 mai 2008,  compris dans  la pièce 3 du 
bordereau de l’autorité inférieure du 21 juin 2011), bien avant le dépôt de 
sa  requête  en  conciliation.  Dans  ce  courrier  du  29  mai  2008,  elle  a 
proposé à VTX d’accepter que son contrat soit résilié au 31 mai 2008 et 
donc de cesser ses paiements à cette date. Elle a fait valoir divers motifs, 
notamment le fait qu’elle était cliente auprès de VTX depuis 12 ans. Elle a 
aussi invoqué avoir résilié son contrat auprès de Swisscom. En outre, elle 
devait désormais payer un abonnement pendant une année, alors qu’elle 
ne bénéficierait d’aucune prestation de VTX. Par cette  lettre,  la cliente a 
bel et bien tenté de trouver une solution au litige avec son prestataire de 
services. Il en irait évidemment autrement si A._______ n’avait pris aucun 
contact avec son fournisseur ou si elle s’était bornée à  lui communiquer 
son refus de payer sans aucune justification. VTX lui a du reste indiqué, 
par  courrier  du  6  juin  2008,  refuser  cette  proposition.  A  son  avis,  il  ne 
suffisait pas d’annoncer une coupure de ligne chez Swisscom pour que le 
contrat conclu avec le fournisseur de services de télécommunication soit 
résilié. Ce point figurait dans ses conditions générales. 
5. 
5.1. Par  ailleurs,  la  recourante  soutient  que  la  demande  de  conciliation 
déposée par sa cliente est abusive.
5.2. L’art. 45 al. 2 OST prévoit à sa lettre c qu'une requête en conciliation 
n’est recevable que si elle n'est pas manifestement abusive. Dans le cas 
contraire, la procédure de conciliation prend fin avec le classement de la 
requête  (cf.  art.  45  al.  5  OST).  Selon  l'art.  49  al.  3,  2ème  phrase  OST, 
l'organe de conciliation peut  renoncer à exiger un émolument  lorsque  la 
procédure de conciliation est ouverte de manière manifestement abusive 
par un client. Le règlement de procédure applicable ici fixe également les 
conditions  que  doit  remplir  toute  demande  de  conciliation  pour  être 
recevable. Son chiffre 3.2.3 reprend pour ainsi dire ce que prévoit l’art. 45 
al. 2 let. c OST. Selon ses termes, la demande de conciliation ne doit pas 
être déposée à des fins manifestement abusives.
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5.3. Ces dispositions ne  font que rappeler  le principe de  l'interdiction de 
l'abus  de  droit.  Celui­ci  fait  partie  des  trois  sous­principes  formant  la 
notion  de  bonne  foi  consacrée  aux  art.  5  al.  3  et  9  de  la  Constitution 
fédérale  de  la  Confédération  suisse  du  18  avril  1999  (Cst.,  RS  101).  Il 
régit  tant  les  rapports des particuliers  face à  l'Etat que  les  rapports des 
particuliers entre eux.
Selon la doctrine et la jurisprudence, il y a abus de droit lorsque l'exercice 
d'un droit subjectif apparaît, dans un cas concret, comme manifestement 
contraire au droit  (MOOR, op. cit., vol.  I, ch. 5.3.4, p. 434 s.; cf. arrêt du 
TAF A­6048/2008 du 10 décembre 2009 consid. 7.2.1). Tel est également 
le  cas  lorsqu'une  institution  juridique  est  utilisée  manifestement  à 
l'encontre de la finalité pour laquelle elle a été créée (cf. ATF 131 II 265 
consid. 4.2 et  les  réf.  citées, 127  II  49 consid. 5a et  les  réf.  citées). En 
d’autres  termes,  un  administré  commet  un  abus  de  droit,  lorsqu'il 
détourne  une  institution  juridique  de  son  but,  au  profit  d'intérêts  qu'elle 
n'est  pas  destinée  à  protéger.  Un  tel  comportement  ne  mérite  pas  la 
protection  du  droit  (cf.  ATF  119  Ia  227,  110  Ib  336  consid.  3a; 
Jurisprudence  des  autorités  administratives  de  la Confédération  [JAAC] 
69.16  consid.  2a  et  2b/bb;  RENÉ  A.  RHINOW/BEAT  KRÄHENMANN, 
Schweizerische  Verwaltungsrechtsprechung,  Ergänzungsband,  Bâle  et 
Francfort 1990, n. 77, p. 246 ss).
5.4. En l'espèce,  la demande de conciliation déposée par A._______ ne 
doit pas être tenue pour abusive. 
Dans  l’arrêt  du  TAF  A­6747/2008  du  24  février  2011,  il  s’agissait 
d’examiner si  la perception d’un émolument de 1'494  francs  (sans TVA) 
pour l’élaboration de la proposition de conciliation violait le principe de la 
légalité. Le litige qui opposait  le fournisseur à son client portait aussi sur 
la question du respect du délai de résiliation du contrat de téléphonie par 
le  client.  Le TAF a  retenu  dans  ce  cas  que  la  demande de  conciliation 
n’était pas abusive  (cf. consid. 7.3.1). La même conclusion s’impose en 
l’occurrence.  Par  ailleurs,  même  si  VTX  est  dans  ses  droits,  on  peut 
comprendre  que  l’intéressée  tente  de  trouver  un  arrangement  au  litige. 
Elle  n’a  en  effet  résilié  son  contrat  qu’un mois  trop  tard. Sa négligence 
l’oblige à continuer ses paiements auprès de son fournisseur pendant 12 
mois, alors qu’elle ne bénéficie plus d’aucune prestation. La sanction de 
son retard, même si elle est logique, peut paraître sévère.
6. 
Il  faut  encore  examiner  si  la  perception  d'un  émolument  de  1'291.20 
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francs  pour  l'élaboration  de  la  proposition  de  conciliation  viole,  dans  le 
cas d’espèce, le principe de la légalité.
6.1. Celui­ci est un principe constitutionnel  inscrit à  l'art. 5 al. 1 Cst. En 
droit des contributions publiques, il figure aux art. 127 al. 1 et 164 al. 1 let. 
d  Cst.  et  a  rang  de  droit  constitutionnel  indépendant  (ATF  135  I  130 
consid.  7.2,  132  II  371  consid.  2.1).  D'après  la  jurisprudence,  il  en 
découle que la perception de contributions publiques – à l'exception des 
émoluments  de  chancellerie  –  doit  être  prévue,  quant  à  son  principe, 
dans une loi au sens formel. Si cette dernière délègue à l'organe exécutif 
la compétence d'établir une contribution, la norme de délégation ne peut 
constituer un blanc­seing en faveur de cette autorité. Elle doit indiquer, au 
moins  dans  les  grandes  lignes,  le  cercle  des  contribuables,  l'objet  et  la 
base de calcul de cette contribution (ATF 130 I 113 consid. 2.2, 129 I 346 
consid.  5.1  et  les  réf.  citées;  arrêts  du  TAF A­4620/2008  du  19  janvier 
2009 consid. 3 et A­4116/2008 du 6 janvier 2010 consid. 4.1). Autrement 
dit,  doivent  être  définis  l'objet  de  la  contribution  –   l'activité  ou  la 
prestation administrative à raison de laquelle la taxe est due –, le sujet – 
son débiteur –, les critères servant de base au tarif et le barème (MOOR, 
op. cit., vol. III, Berne 1992, p. 367, ch. 7.2.4.3 et la réf. citée). 
6.2. Le TAF a déjà eu l'occasion de retenir que l'art. 40 al. 1 let. c et 12c 
al.  1  LTC  indiquaient  l'objet  des  émoluments  que  devait  percevoir 
l'organe  de  conciliation  (ATAF  2010/34  consid.  6.5.1).  Par  ailleurs,  il  a 
considéré  dans  cet  arrêt  que  les  règlements  adoptés  par  l'ombudscom, 
dans  leur  version  2010,  ne  faisaient  que  reprendre  pour  l'essentiel  le 
système prévu par l'art. 12c al. 2, l'art. 40 al. 1 let. c et l'art. 3 LTC, ainsi 
que  par  l'art.  44  al.  2  OST,  s'agissant  du  débiteur  et  de  l'objet  de 
l'émolument litigieux. Ces règlements n'étaient pas contraires à la volonté 
du législateur.
Cependant, dans ce même arrêt, le TAF a ensuite estimé que l'art. 40 al. 
1, 1ère phr. LTC ne constituait pas à  lui seul une base  légale suffisante 
pour ce qui était de  la manière de calculer  l'émolument contesté.  Il était 
toutefois  admis  que  d'autres  principes  –  outre  celui  de  la  légalité – 
permettent  d'empêcher  l'autorité  de percevoir  un émolument  trop élevé. 
Les principes de la couverture des frais et de l'équivalence étaient pour le 
cas d'espèce des moyens appropriés pour vérifier  l'émolument  contesté 
(ATAF 2010/34 consid. 8.4).  Il  sied également d'appliquer  ces principes 
en l'occurrence.
6.3. 
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6.3.1.  Selon  le  principe  de  l'équivalence,  le  montant  de  chaque 
émolument doit être en  rapport avec  la valeur objective de  la prestation 
fournie et rester dans les limites raisonnables (ATF 118 Ib 349 consid. 5 
et  les  réf.  citées;  ADRIAN  HUNGERBÜHLER,  Grundsätze  des 
Kausalabgabenrechts,  Eine  Übersicht  über  die  neuere  Rechtsprechung 
und Doktrin,  in: Zentralblatt  [ZBl]  104/2003 p.  522 et  les  réf.  citées).  La 
valeur de  la prestation se mesure soit à son utilité pour  le contribuable, 
soit  à  son  coût  par  rapport  à  l'ensemble  des  dépenses  de  l'activité 
administrative  en  cause.  Pour  que  le  principe  de  l'équivalence  soit 
respecté,  il  faut que  l'émolument soit  raisonnablement proportionné à  la 
prestation de l'administration, ce qui n'exclut cependant pas une certaine 
schématisation.  Il  n'est  pas  nécessaire  que,  dans  chaque  cas, 
l'émolument  corresponde  exactement  au  coût  de  l'opération 
administrative  (ANDRÉ  GRISEL,  Traité  de  droit  administratif,  volume  I, 
Neuchâtel 1984, p. 611 et MOOR, op. cit., vol. III, p. 369). Les émoluments 
doivent  toutefois être établis selon des critères objectifs et s'abstenir de 
créer  des différences que ne  justifieraient  pas des motifs  pertinents.  Le 
tarif de l'émolument ne doit pas en particulier empêcher ou rendre difficile 
à l'excès l'utilisation de certaines institutions (voir ATF 120 Ia 171 consid. 
2a  et  la  réf.  citée).  Des  prestations  analogues  seront  taxées 
identiquement  (ATF  97  I  193),  à  moins  que  les  intérêts  qu'y  ont  les 
débiteurs soient substantiellement différents (ATF 103 Ia 80).
6.3.2. 
6.3.2.1 Le TAF a déjà eu à  se prononcer  sur un  cas  similaire  (arrêt  du 
TAF A­6747/2008 du 24 février 2011 déjà cité consid. 7.3.1). La présente 
cause a  justement été suspendue, afin qu’il soit statué en conformité de 
cet arrêt. 
Dans celui­ci (cf. supra consid. 5.4), le TAF a retenu en substance que la 
perception  d’un  émolument  de  1'494  francs  pour  l’élaboration  de  la 
proposition  de  conciliation  dans  un  cas  où  la  valeur  litigieuse  était  de 
51.80  francs  violait  le  principe  de  la  légalité,  plus  particulièrement  le 
principe de l’équivalence. Le litige qui opposait le fournisseur de services 
de  télécommunication et son client portait sur  la question du  respect du 
délai  de  résiliation. De  façon  plus  précise,  il  s’agissait  de  déterminer  si 
l’annonce  du  client  auprès  du  nouvel  opérateur  de  son  choix  était  une 
condition qui devait être réalisée pour que la résiliation du contrat conclu 
avec  le  précédent  soit  valable.  L’Ombudscom  avait  qualifié  ce  cas  de 
« normal »  et  donc  perçu  un  émolument  se  situant  entre  950  et  3'000 
francs (cf. art. 2 al. 2 du règlement portant sur  les émoluments entré en 
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vigueur au 25 mai 2010 et aussi art. 2 al. 2 let. a du règlement entré en 
vigueur  le  1er  janvier  2011).  Le  TAF  a  toutefois  considéré  que  la 
conciliation  dont  s’était  chargé  l’Ombudscom  portait  sur  un  cas  simple 
d’un  point  de  vue  juridique.  Sa  résolution  juridique  –  nécessaire  pour 
pouvoir  mener  à  bien  une  conciliation  –  ne  devait  pas  occasionner  un 
travail considérable. Il a ensuite examiné la proposition de conciliation. Il 
a  exposé  que  l’Ombudscom  y  avait  exposé  les  faits  qui  n’étaient  pas 
complexes  sur  une  vingtaine  de  lignes.  Les  considérations  de 
l’Ombudscom  s’étalaient  sur  une  quarantaine  de  lignes.  De  l’avis  de 
l’organe de conciliation, il n’était pas logique que la résiliation d’un contrat 
dépende du comportement du nouvel opérateur. Le fournisseur en cause 
n’avait  certes  pas  confirmé  au  client  la  résiliation  de  son  contrat. 
Toutefois,  on  ne  pouvait  pas  en  déduire  qu’aucune  résiliation  n’était 
intervenue.  Selon  le  TAF,  l’élaboration  d’une  telle  proposition  ne 
nécessitait  pas  un  travail  important  et  devait  à  priori  pouvoir  se  faire 
relativement  rapidement. Par ailleurs,  le  fait  que  le  fournisseur n'ait  pas 
participé  à  la  procédure  de  conciliation  n'avait  pas  augmenté  de  façon 
significative la charge de travail de l'Ombudscom et ne pouvait justifier un 
émolument aussi élevé.
6.3.2.2  En  outre,  dans  un  arrêt  plus  ancien  du  6  avril  2010  (ATAF 
2010/34),  le  TAF  a  retenu  que  la  perception  d'un  émolument  de  1'700 
francs (sans TVA), alors que la valeur litigieuse s'élevait à 560 francs, ne 
se trouvait pas dans un rapport raisonnable avec la valeur objective de la 
prestation.  Le  litige dont devait  se charger  l'organe de conciliation dans 
ce cas portait aussi sur  la question du respect du délai de résiliation du 
contrat.  Le TAF a  souligné  que  les  conditions  générales  du  fournisseur 
réglaient la question du délai de résiliation du contrat en cause. En outre, 
ce  type  de  questions  se  posait  fréquemment.  Le  rapport  annuel  2008 
mentionnait  d'ailleurs  un  cas  similaire  et  indiquait  comment  il  avait  été 
résolu. La conciliation dont il s'agissait portait donc sur un cas simple d'un 
point de vue  juridique. Sa résolution  juridique – nécessaire pour pouvoir 
mener à bien une conciliation – ne demandait pas un travail considérable. 
6.3.3.  Il  convient  encore  de  considérer  l'arrêt  A­4903/2010  rendu  le  17 
mars 2011 et qui concernait quatre procédures de conciliation.
6.3.3.1 Dans cet arrêt  (en son consid. 5.3.3),  le TAF a considéré que  la 
perception d'un émolument de 1'620  francs (sans TVA), dans  le cas qui 
est  décrit  ci­après  et  qui  a  été  qualifié  de  "normal",  ne  violait  pas  le 
principe de l'équivalence (procédure de conciliation N° C8842). Il a retenu 
qu'au  vu  des  pièces  du  dossier,  l'Ombudscom  avait  dû  examiner 
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différents  aspects  juridiques.  Il  avait  dû  consacrer  un  certain  temps  à 
cette analyse et à  la rédaction de  la proposition de conciliation qui avait 
suivi.  D'un  point  de  vue  juridique,  il  n'était  donc  pas  question  d'un  cas 
standard,  contrairement  à  ce  qui  avait  été  retenu dans  l'arrêt  du  6  avril 
2010 dont il est fait mention ci­dessus (cf. supra consid. 6.3.2.2). 
Dans le cas ainsi visé dans l'arrêt du 17 mars 2011, le litige qui opposait 
le fournisseur et son client portait aussi sur la question de la résiliation du 
contrat.  Le  fournisseur  proposait  à  son  client  d'accepter  la  résiliation 
moyennant le paiement de 422.25 francs. Il se posait en outre la question 
de la validité du contrat, dans la mesure où le client prétendait avoir été 
induit  à  contracter  par  le  dol  ("absichtlicher  Täuschung")  de  son 
fournisseur. Le TAF a souligné que l'Ombudscom avait apprécié les faits 
et  la  situation  juridique  de  façon  approfondie.  Son  analyse  s'étalait  sur 
trois  pages.  Elle  portait  notamment  sur  l'examen  des  négociations 
entreprises  par  les  parties.  L'organe  de  conciliation  était  arrivé  à  la 
conclusion  que  le  contrat  existait,  mais  que  le  fournisseur  n'avait  pas 
respecté  de  façon  satisfaisante  son  devoir  d'information.  Le  contrat  ne 
pouvait donc pas lier le client, étant donné que son consentement faisait 
défaut. 
6.3.3.2 Dans ce même arrêt du 17 mars 2011  (consid. 5.3.4),  le TAF a 
également considéré que  la perception d'un émolument de 1'570  francs 
pour  l'élaboration  de  la  proposition  de  conciliation,  dans  un  litige  où  le 
fournisseur était d'accord d'accepter la résiliation du contrat moyennant le 
paiement  de  458.10  francs,  respectait  le  principe  de  l'équivalence 
(procédure de conciliation N° C8861). Ici aussi, il s'agissait de déterminer 
si le contrat était valable et s'il avait été valablement résilié. En particulier, 
le litige portait sur le point de savoir si le client avait conclu le contrat sous 
l'emprise  d'une  erreur  ou  d'un  dol.  L'organe  de  conciliation  avait 
également  procédé  à  l'examen  des  négociations  intervenues  entre  les 
intéressés. Le TAF s'est référé à l'argumentation développée pour le cas 
précédent, étant donné que les deux litiges étaient comparables. Seules 
l'issue  de  la  procédure  de  conciliation  et  la  valeur  litigieuse  étaient 
différentes.
6.3.3.3 Toujours dans cet arrêt (consid. 5.3.2),  le TAF a en outre retenu 
que la perception d'un émolument de 650 francs (sans TVA), alors que le 
montant  litigieux était de 450  francs, ne contrevenait pas au principe de 
l'équivalence  (procédure  de  conciliation  N°  C9588).  Le  client  contestait 
avoir  conclu  un  contrat  de  24 mois  avec  le  fournisseur.  Il  souhaitait  en 
tout  cas  s'en départir, mais  refusait  de devoir  encore payer  le montant, 
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notamment celui de 450 francs, que lui proposait le fournisseur. Le TAF a 
tenu compte du fait que l'Ombudscom avait consacré un certain temps à 
concilier  les parties s'agissant du montant dont devait encore s'acquitter 
le client. L'Ombudscom avait dû en particulier rédiger un court rapport sur 
le  déroulement  de  la  procédure  de  conciliation.  Le  cas  en  cause  ne 
nécessitait toutefois aucune analyse approfondie de la situation juridique 
ou de l'état de fait
6.3.3.4 En revanche, dans un cas où la procédure de conciliation portait 
sur le même état de fait que celui décrit au considérant précédent, le TAF 
a considéré que la perception d'un émolument de 650 francs, alors que le 
client  contestait  devoir  encore  s'acquitter  de  75.35  francs,  violait  le 
principe de  l'équivalence (procédure de conciliation N° C8036). En effet, 
l'Ombudscom n'avait fait que de proposer le paiement de ce montant au 
client, qui l'avait accepté et de clore la procédure, en qualifiant le cas de 
"court". De  façon plus précise,  le  travail  de  l'Ombudscom avait  consisté 
en la lecture des pièces du dossier. Sur cette base, il avait ensuite rédigé 
la proposition de conciliation de trois pages, où il avait simplement repris 
la demande du client,  ainsi  que  la prise de position du  fournisseur  telle 
qu'elle ressortait d'un courriel. Il avait enfin présenté sa proposition – qui 
était  celle  du  fournisseur  –  et  écrit  en  trois  phrases  le  résultat  de  la 
procédure.
6.3.4. Le cas présent doit être examiné à  la  lumière des considérations 
du TAF qui viennent d’être évoquées ci­dessus. 
6.3.4.1  En  l'espèce,  l'Ombudscom  a  perçu  un  émolument  de  1'291.20 
francs pour un cas qu'il a qualifié de "normal". Le litige qui oppose VTX et 
A._______  porte  également  sur  la  question  de  savoir  si  celle­ci  a 
valablement  résilié  son  contrat.  La  conciliation  dont  s'est  chargé 
l'Ombudscom, comme dans l'arrêt du TAF du 6 avril 2010 et du 24 février 
2011,  porte  donc  sur  un  cas  simple  d'un  point  de  vue  juridique.  La 
résolution  du  litige  opposant  VTX  et  A._______  ne  devait  pas 
occasionner un travail considérable. Ce cas se distingue en particulier de 
deux des cas dont il est question dans l'arrêt du TAF du 17 mars 2011 (cf. 
supra consid. 6.3.3.1 et 6.3.3.2). En effet, on l'a vu, dans ceux­ci, outre la 
question du respect du délai de résiliation, il se posait celle de savoir si le 
contrat  avait  été  valablement  conclu,  dans  la mesure où  le  client  faisait 
valoir qu'il avait été induit à contracter par le dol ou l'erreur. 
En  outre,  à  la  lecture  de  la  proposition  de  conciliation,  le  TAF  constate 
que l’Ombudscom n’a fait que reprendre tels quels  les faits exposés par 
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A._______ dans sa requête. Ce critère a également été retenu par le TAF 
pour juger du caractère raisonnable de l'émolument dans la procédure de 
conciliation N° C8036 (cf. supra consid. 6.3.3.4). Contrairement à ce qu'a 
retenu le TAF dans son arrêt du 17 mars 2011 s'agissant des procédures 
N° C8842 et C8861 (cf. supra consid. 6.3.3.1 et 6.3.3.2), on ne peut donc 
considérer que  l'organe de conciliation a apprécié de  façon approfondie 
les faits. L’organe de conciliation a ensuite fait part de ses considérations. 
Celles­ci se résument aisément en quelques lignes. L’Ombudscom retient 
que  VTX  a  rendu  attentive  sa  cliente,  de  sa  propre  initiative,  aux 
conséquences  de  la  déconnexion  de  sa  ligne  téléphonique  auprès  de 
Swisscom,  tout  en  lui  demandant  de  prendre  contact  avec  elle  au  plus 
vite.  Il a souligné que  la cliente aurait pu prévenir VTX en même temps 
que Swisscom de son souhait  de se déconnecter de  la  ligne en cause. 
VTX aurait ainsi pu attirer l’attention de A._______ à temps sur le délai de 
résiliation de trois mois. L’Ombudscom a en outre tenu compte du fait que 
VTX avait soumis deux propositions à sa cliente, afin qu’elle ne doive pas 
payer une prestation sans la recevoir. Il a aussi souligné que A._______ 
était une cliente de longue date et qu’elle reconnaissait ses torts. Enfin, il 
a proposé que A._______ ne paie que la moitié de la somme due à VTX, 
soit 280 francs. La rédaction d’une telle proposition ne constitue pas une 
charge de  travail  importante. Contrairement à  ce qu'a  considéré  le TAF 
dans son arrêt du 17 mars 2011 (consid. 6.3.3.1 et 6.3.3.2), on ne saurait 
retenir  que  l'organe  de  conciliation  a  apprécié  de  façon  approfondie  la 
situation  juridique.  Le  seul  aspect  juridique  qui  a  été  examiné,  on  le 
répète, est celui portant sur la question du respect du délai de résiliation 
de  trois  mois  par  le  client.  Une  telle  question  juridique  ne  nécessite 
aucune analyse approfondie.
6.3.4.2  L’Ombudscom  fait  néanmoins  valoir  que  le  manque  de 
collaboration du prestataire a fortement alourdi sa charge de travail. 
Cette  position  ne  peut  être  suivie.  Les  courriers  en  mains  de 
l’Ombudscom au moment de l’élaboration de la proposition de conciliation 
lui permettaient de se prononcer sur le litige. En effet, A._______ a formé 
une demande de conciliation en produisant  les courriers du 10, 25 et 31 
mars,  29 mai  et  6  juin  2008.  Il  en  ressort  clairement  que VTX  a  rendu 
attentive  sa  cliente  aux  conséquences  de  la  déconnexion  de  la  ligne 
téléphonique  auprès  de  Swisscom,  tout  en  lui  demandant  de  prendre 
contact  avec  elle  au  plus  vite.  Selon  ces  courriers,  A._______  n’a  pas 
résilié son contrat à  temps et elle devait s’acquitter du paiement de son 
abonnement pour les 12 mois à venir. On y apprend aussi que VTX lui a 
proposé  diverses  alternatives  pour  ne  pas  devoir  payer  un  certain 
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montant  pour  des  prestations  dont  elle  ne  serait  pas  bénéficiaire. 
A._______ les a refusées. 
Par ailleurs, contrairement à  l’Ombudscom, on peut considérer que VTX 
s’est  prononcée  sur  la  requête  en  conciliation  par  courriel  daté  du  2 
décembre 2008, en concluant à son  irrecevabilité et en motivant celle­ci 
(cf. pièce 3.20 du bordereau susmentionné).
6.3.4.3  L’Ombudscom  fait  aussi  valoir  que  le  litige  a  occasionné  une 
soixantaine  de  courriers,  courriels  et  téléphones  entre  le  prestataire,  la 
cliente  et  l'office,  dont  plus  de  vingt  échanges  entre  le  prestataire  et 
l'office et pas moins de trente entre  la cliente et  l'office, ce qui  justifie  le 
montant de l'émolument.
Pour  l’essentiel,  le  dossier  de  l'Ombudscom  contient  les  éléments 
suivants.  Il  renferme  à  priori  une  vingtaine  de  courriels  échangés  entre 
l’Ombudscom  et  A._______  et  une  dizaine  entre  celui­ci  et  VTX  (cf. 
documents compris dans la pièce 3 du bordereau de l’Ombudscom du 21 
juin 2011). Ces messages sont en principe sommaires et on peut donc en 
prendre connaissance ou y  répondre  rapidement. Dans ce dossier,  il se 
trouve aussi la demande de conciliation (pièce 3.2), les courriers produits 
par  la  précitée  évoqués  ci­dessus  (cf.  supra  consid.  6.3.4.1),  ainsi  que 
d’autres  lettres  (pièces  3.6,  3.8,  3.26,  3.27,  3.30,  3.44  et  3.51  du 
bordereau précité). Ces dernières sont très brèves et l’on sait rapidement 
de quoi il est question. On y trouve également la prise de position de VTX 
(pièce 3.20). L’examen de ces différentes pièces et la réponse aux divers 
courriels ne nécessitent pas d’y  consacrer un  temps  important,  pouvant 
justifier un émolument aussi élevé. 
6.3.4.4 Par ailleurs,  il  faut certes  reconnaître que  la  recourante a eu un 
certain  intérêt  à  participer  à  la  procédure  de  conciliation,  même  si  elle 
prétend  le contraire. Celle­ci n’a pas signé  la proposition de conciliation. 
Elle  y  a  toutefois  finalement  pratiquement  adhéré  de  façon  implicite  en 
acceptant  que  sa  cliente  ne  lui  paie  que  300  francs  (cf.  pièce  3.53  du 
bordereau  précité).  L’Ombudscom  lui  proposait  en  effet  d'accepter  la 
somme de 280  francs. VTX n’a donc pas eu à engager des poursuites. 
Son  intérêt  à  cette  participation  doit  toutefois  être  relativisé.  La  valeur 
litigieuse  s’élève  à  560  francs  et  la  recourante  a  récupéré  300  francs 
alors  que  l’émolument  est  de  1'291.20  francs  (TVA  comprise).  La 
perception  d'un  émolument  aussi  élevé  pour  un  cas  portant  sur  un  cas 
similaire  à  celui  en  cause  permet  aux  clients  de  faire  pression  sur  les 
fournisseurs. 
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6.3.4.5  Au  vu  des  éléments  développés  ci­dessus,  un  émolument  de 
1'291.20 francs pour une conciliation portant sur un tel cas ne se trouve 
pas dans un rapport raisonnable avec la valeur objective de la prestation. 
L'intérêt  du  fournisseur  et  le  travail  engendré  par  la  requête  en 
conciliation  ne  sont  pas  suffisamment  importants.  Le  principe  de 
l'équivalence est donc violé en l'espèce.
6.4. Vu l’issue du litige, il n'est pas nécessaire de déterminer si le principe 
de la couverture des frais est respecté en l'occurrence. Les autres griefs 
présentés par la recourante n’ont pas non plus à être examinés.
7. 
Etant donné que l'émolument litigieux viole le principe de l'équivalence, le 
recours  doit  être  admis,  la  décision  attaquée  annulée  et  la  cause 
renvoyée à  l'autorité  inférieure pour nouvelle décision dans  le  sens des 
considérants. 
8. 
Dans la mesure où la recourante obtient gain de cause et où aucun frais 
de procédure n'est mis à  la charge des autorités  inférieures,  il n'est pas 
perçu  de  frais  de  procédure  (cf.  art.  63  al.  1  et  2  PA,  art.  7  ss  du 
règlement du 21 février 2008 concernant  les frais, dépens et  indemnités 
fixés  par  le  Tribunal  administratif  fédéral  [FITAF,  RS  173.320.2]). 
L'avance de frais de 800 francs sera restituée à la recourante.
Selon l'art. 64 al. 1 PA et l'art. 7 FITAF, la partie qui obtient gain de cause 
a droit à des dépens pour les frais indispensables et relativement élevés 
qui  lui  ont  été  occasionnés.  Les  honoraires  du  représentant  sont  fixés, 
selon  l'appréciation  de  l'autorité,  en  raison  de  l'importance  et  de  la 
difficulté  de  l'affaire,  ainsi  que  d'après  le  travail  et  le  temps  que  le 
représentant a dû y consacrer. En l'occurrence, la mandataire a rédigé le 
mémoire de  recours du 23 août 2010 et des observations datées du 21 
juillet 2011. Elle n'a pas fourni de note de frais. En équité, il se justifie de 
lui allouer une indemnité de 2'500 francs.
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est admis.
2.
La cause est renvoyée à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le 
sens des considérants.
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3.
Il n’est pas perçu de frais de procédure. L’avance de frais de 800 francs 
versée par la recourante lui sera restituée à compter de l’entrée en force 
du présent arrêt. La recourante  indiquera au TAF un numéro de compte 
postal ou bancaire sur lequel cette avance pourra lui être versée dans les 
trente jours à compter de la réception du présent arrêt. 
4.
Une indemnité de dépens de 2'500 francs est allouée à la recourante à la 
charge de l'autorité inférieure.
5.
Le présent arrêt est adressé :
– à la recourante (Acte judiciaire)
– à  l'autorité  inférieure  (n° de réf.  facture  n°102  de  la  proposition  de 
conciliation N° C3522 ; Acte judiciaire)
– au DETEC (Acte judiciaire)
Le président du collège : La greffière :
Jérôme Candrian Virginie Fragnière Charrière
Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 1000 
Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans les 
trente  jours  qui  suivent  la  notification  (art. 82  ss,  90  ss  et  100  de  la  loi 
fédérale du 17 juin 2005 sur  le Tribunal  fédéral  [LTF, RS 173.110]). Ce 
délai ne court pas du 18 décembre au 2 janvier inclus (art. 46 al. 1 let. c 
LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les 
conclusions,  les  motifs  et  les  moyens  de  preuve,  et  être  signé.  La 
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décision  attaquée  et  les  moyens  de  preuve  doivent  être  joints  au 
mémoire, pour autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF).
Expédition :