Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung I
A-6086/2010
Urteil vom 16. Juni 2011
Besetzung Richter Christoph Bandli (Vorsitz),
Richterin Kathrin Dietrich, Richter André Moser,
Gerichtsschreiber Lars Birgelen.
Parteien A._______,
Beschwerdeführer,
gegen
Eidgenössisches Departement des Innern EDI,
Inselgasse 1, 3003 Bern,
Vorinstanz
Gegenstand Teuerungsausgleich 2004-2007.
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Sachverhalt:
A._______ war seit dem (…) als Jurist (…) beim Bundesamt für
Gesundheit (BAG) tätig, zuletzt als (…). Auf den 31. Mai 2008 liess er
sich vorzeitig pensionieren. Am 4. Juli 2008 ersuchte er das BAG um
Erlass einer anfechtbaren Verfügung betreffend seine Lohnabrechnungen
für die Monate Januar bis Mai 2008, da er mit der Festlegung des
Zeitpunktes der Ausrichtung des kumulierten Teuerungsausgleiches für
die Jahre 2004 bis 2007 auf den 1. Juli 2008 nicht einverstanden war.
Nachdem sich sowohl das BAG als auch das Eidgenössische
Departement des Innern (EDI) geweigert hatten, in dieser Angelegenheit
zu verfügen, gelangte A._______ am 19. Mai 2009 mit
Rechtsverweigerungsbeschwerde an das Bundesverwaltungsgericht.
Dieses hiess die Beschwerde mit Urteil A-3260/2009 vom 16. Juli 2009
gut und wies das BAG an, einen materiellen Entscheid zu treffen.
Mit Verfügung vom 11. September 2009 legte das BAG die Monatslöhne
von A._______ für die Monate Januar bis Mai 2008 (jeweils inkl.
Ortszuschlag und Betreuungszulage sowie inkl. einmalige Zulage im
März und anteilsmässiger 13. Monatslohn im Mai) fest (Ziff. 1). Der
Teuerungsausgleich für die Jahre 2004-2007 gemäss dem
Bundesratsbeschluss vom 7. Dezember 2007 wurde ihm – entgegen
seinem Antrag – auf den Löhnen für die Monate Januar bis Mai 2008
nicht gewährt (Ziff. 2).
Eine von A._______ gegen diese Verfügung erhobene Beschwerde wies
das EDI mit Entscheid vom 30. Juni 2010 ab. Zur Begründung führte es
aus, Art. 16 des Bundespersonalgesetzes vom 24. März 2000 (BPG, SR
172.220.1) und Art. 44 der Bundespersonalverordnung vom 3. Juli 2001
(BPV, SR 172.220.111.3) räumten dem Bund als Arbeitgeber einen
grossen Ermessensspielraum bei der Festlegung des Umfanges des
Teuerungsausgleiches sowie des Zeitpunktes seiner Ausrichtung ein,
wobei der Entscheid jeweils von der wirtschaftlichen und finanziellen
Lage des Bundes sowie von den Ergebnissen der Verhandlungen mit den
Sozialpartnern beeinflusst werde. Dem Bundespersonal sei von 2004 bis
Mitte 2008 angesichts der angespannten finanziellen Lage des Bundes
zwar kein Teuerungsausgleich, stattdessen jedoch von 2005 bis 2007
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jeweils im März eine einmalige, unversicherte Zulage gewährt worden.
Weder bestehe ein gesetzlicher Anspruch auf die Ausrichtung eines
Teuerungsausgleiches an sich, noch genau auf den 1. Januar eines
Jahres im Besonderen. Der Bundesrat habe die Planung seiner
Lohnmassnahmen für das Jahr 2008 im Einklang mit seiner Personal-
und Finanzpolitik vorgenommen. Grundlage dafür bilde das Gesamtpaket
„Lohnmassnahmen/berufliche Vorsorge“, welches im Sommer 2004 mit
den Personalverbänden ausgehandelt worden sei. Den Zeitpunkt des
Ausgleiches der Teuerung habe er auf den 1. Juli 2008 festgelegt, um
dem Bundespersonal – zwecks Vermeidung einer nominalen
Bruttolohneinbusse im Jahre 2008 – bis zum auf dieses Datum hin
erfolgten Primatwechsel bei der Pensionskasse des Bundes einen
nominellen Ausgleich im Umfang der halben Märzzulage 2007 und daran
anschliessend den vollen Teuerungsausgleich zu gewähren. Habe er
aber eine verantwortungsvolle Abwägung verschiedenster Faktoren und
Interessen vorgenommen, sei sein Beschluss vom 7. Dezember 2007,
den Zeitpunkt der Ausrichtung des Teuerungsausgleiches auf den 1. Juli
2008 festzulegen, weder unangemessen noch willkürlich gewesen.
Gegen diesen Entscheid erhebt A._______ (nachfolgend:
Beschwerdeführer) am 26. August 2010 Beschwerde beim
Bundesverwaltungsgericht und beantragt die Aufhebung der Verfügung
des BAG vom 11. September 2009 und des Entscheides des EDI vom
30. Juni 2010, die Neufestsetzung seines Lohnes für die Monate Januar
bis Mai 2008 unter Berücksichtigung einer Teuerungszulage von 3,7 %
(Rechtsbegehren 1) sowie die rückwirkende Erhöhung seines
versicherten Verdienstes gemäss Art. 13 der damals geltenden
Verordnung vom 25. April 2001 über die Versicherung im Kernplan der
Pensionskasse des Bundes (PKBV 1, AS 2001 2327) auf den 1. Januar
2008 (Rechtsbegehren 2). Weiter habe das BAG gestützt auf Art. 11
PKBV 1 die Korrektur des massgebenden Jahreslohnes ab dem
1. Januar 2008 der Pensionskasse mitzuteilen (Rechtsbegehren 3), die
Verdiensterhöhungsbeiträge gemäss Art. 18 PKBV 1 festzulegen und
gemäss dem massgebenden Verteilschlüssel Arbeitnehmer/Arbeitgeber
aufzuteilen sowie die entsprechenden Beiträge der Pensionskasse zu
überweisen (Rechtsbegehren 4).
Zur Begründung führt er aus, der Bundesrat habe zwar bei der
Gewährung des Teuerungsausgleiches gemäss Art. 16 Abs. 1 BPG seine
wirtschaftliche und finanzielle Lage sowie die Verhältnisse auf dem
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Arbeitsmarkt zu berücksichtigen. Dennoch könne er nicht beliebig lange
mit der Ausrichtung zuwarten. Es sei bereits fraglich, ob er mit dem
vierjährigen Aufschub den ihm zustehenden Ermessensspielraum nicht
überschritten habe. Mit Sicherheit habe er aber mit dem zusätzlichen
Aufschub um ein halbes Jahr den gesetzlichen Rahmen gesprengt, zumal
sich zwischen dem 1. Januar und dem 1. Juli 2008 die äusseren
Umstände nicht wesentlich verändert hätten.
Bei seiner vorzeitigen Pensionierung auf anfangs Juni 2008 habe noch
das Leistungsprimat bei der Pensionskasse des Bundes gegolten und der
Teuerungsausgleich sei dem Bundespersonal bis ins Jahre 2003 in der
Regel jährlich auf den Monatslöhnen ab Januar des folgenden
Kalenderjahres gewährt und in den versicherten Verdienst eingebaut
worden. Die in den Jahren 2005 bis 2007 jeweils im März ausbezahlten
einmaligen Lohnzulagen hätten nicht dem eigentlichen und vollständigen
Teuerungsausgleich gemäss Art. 16 BPG entsprochen, da sie nicht den
Sozialabzügen unterlegen und folglich auch seine Altersrente nicht
beeinflusst hätten. Gleiches gelte auch für die im März 2008 gewährte
Zulage. Der Bundesrat habe sich von sachfremden Kriterien leiten lassen,
wenn er den Teuerungsausgleich bis zum Inkrafttreten des neuen
Bundesgesetzes vom 20. Dezember 2006 über die Pensionskasse des
Bundes (PUBLICA-Gesetz, SR 172.222.1) per 1. Juli 2008 (statt wie
ursprünglich geplant per 1. Januar 2007) hinausgezögert habe. Mit
diesem Vorgehen habe er nämlich einem Teil des Bundespersonals den
vollen Teuerungsausgleich vorenthalten, dem neuen Gesetz eine
unzulässige Vorwirkung zukommen lassen und letztlich neben dem
Legalitätsprinzip auch das Gleichbehandlungsgebot verletzt.
In seiner Vernehmlassung vom 23. September 2010 schliesst das EDI
(nachfolgend: Vorinstanz) auf Abweisung der Beschwerde. Der
Teuerungsausgleich beruhe nicht auf dem PUBLICA-Gesetz als solchem,
sondern auf einem Bundesratsbeschluss, der ihn aufgrund von
zahlreichen finanz- und personalpolitischen Überlegungen bewusst auf
den Zeitpunkt des Wechsels des Pensionskassensystems gelegt habe.
Von einer unzulässigen Vorwirkung des PUBLICA-Gesetzes mit dem Ziel,
den Bund von Nachzahlungen in die Pensionskasse zu entlasten, könne
daher keine Rede sein. Der Primatwechsel habe für die aktiven
Bundesangestellten teilweise einschneidende finanzielle Änderungen im
Hinblick auf ihre Pensionierung zur Folge gehabt, welche mit dem
Ausgleich der Teuerung auf diesen Zeitpunkt hin etwas abgefedert
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werden sollten. Die Rüge der Verletzung des Gleichbehandlungsgebotes
gehe ins Leere, habe sich doch der Beschwerdeführer in Kenntnis aller
Vor- und Nachteile auf freiwilliger Basis für eine vorzeitige Pensionierung
entschieden; seine Situation könne daher nicht verglichen werden mit
derjenigen einer nach wie vor beim Bund angestellten Person mit
gleichem Berufshintergrund.
In seinen Schlussbemerkungen vom 16. Oktober 2010 weist der
Beschwerdeführer ergänzend darauf hin, dass der Aufschub des
Teuerungsausgleiches auch Bundesangestellte benachteiligt habe,
welche vor dem 1. Juli 2008 ordentlich pensioniert worden seien. Zudem
sei auch für die Jahre 2009 und 2010 die Teuerung jeweils wieder auf
den 1. Januar ausgeglichen worden.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten
befindlichen Schriftstücke wird, soweit entscheidrelevant, in den
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Das EDI,
eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG, hat mit Entscheid vom
30. Juni 2010 in Anwendung von Art. 35 Abs. 1 BPG und Art. 110 Bst. a
BPV die Beschwerde des Beschwerdeführers abgewiesen. Es liegt
demnach eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. c VwVG vor.
1.2. Gegen Entscheide aus dem Bereich des Bundespersonalrechts steht
grundsätzlich der Beschwerdeweg an das Bundesverwaltungsgericht
offen (Art. 36 Abs. 1 BPG). Entscheide betreffend leistungsabhängige
Lohnanteile sind gemäss Art. 32 Abs. 1 Bst. c VGG von der Anfechtung
ausgenommen, soweit sie nicht die Gleichstellung der Geschlechter
betreffen (vgl. auch Art. 36a BPG; zum Begriff der leistungsabhängigen
Lohnanteile vgl. auch MARTIN SCHEYLI in: Praxiskommentar VwVG,
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Waldmann/Weissenberger (Hrsg.), Zürich 2009, Art. 72 N. 15). Gegen
solche erstinstanzlichen Verfügungen kann gemäss Art. 72 Bst. b VwVG
Beschwerde beim Bundesrat erhoben werden. Vorliegend geht es um
den auf den 1. Juli 2008 ausgerichteten Teuerungsausgleich für die Jahre
2004 bis 2007, auf welchen grundsätzlich ein Rechtsanspruch bestand
(vgl. E. 4 ff. nachfolgend) und welcher gemäss (dem bis am 31. Januar
2009 gültigen und in der Folge ersatzlos aufgehobenen) Art. 44 Abs. 4
BPV (AS 2001 2224) einzig Angestellten mit Leistungen der (damaligen)
Beurteilungsstufe C und nur auf ihrem Lohn (nicht aber auf den Zulagen)
verweigert werden durfte. Da der Teuerungsausgleich dem
Beschwerdeführer jedoch nicht aufgrund einer schlechten
Leistungsbeurteilung, sondern aufgrund seiner vorzeitigen Pensionierung
per 31. Mai 2008 vorenthalten wurde und zumindest auf den Zulagen
ohnehin leistungsunabhängig zu gewähren wäre, liegt keine Ausnahme
nach Art. 32 VGG vor. Die Zuständigkeit des
Bundesverwaltungsgerichtes ist folglich zu bejahen.
1.3. Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder
Änderung hat. Als formeller Adressat hat der Beschwerdeführer ohne
weiteres ein aktuelles und schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung
des angefochtenen Entscheides. Er ist somit zur Beschwerdeführung
legitimiert.
1.4. Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist – vorbehältlich E. 2
nachfolgend – demnach einzutreten.
2.
2.1. Anfechtungsobjekt im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht
bildet aufgrund des Devolutiveffektes einzig der vorinstanzliche
Entscheid, nicht auch allfällige Entscheide unterer Instanzen (ANDRÉ
MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem
Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, S. 25 Rz. 2.7). Soweit der
Beschwerdeführer die Aufhebung der erstinstanzlichen Verfügung des
BAG vom 11. September 2009 beantragt, ist auf seine Beschwerde nicht
einzutreten. Immerhin gilt die erstinstanzliche Verfügung als inhaltlich
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mitangefochten (Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes A-5805/2010
vom 3. Februar 2011 E. 1.1 mit Hinweisen).
2.2. Streitgegenstand in der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege ist
das Rechtsverhältnis, das Gegenstand der angefochtenen Verfügung
bildet, soweit es im Streit liegt. Fragen, über welche die erstinstanzlich
verfügende Behörde nicht entschieden hat, darf die zweite Instanz nicht
beurteilen, da ansonsten in die funktionelle Zuständigkeit der ersten
Instanz eingegriffen würde (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., S. 26
Rz. 2.8). Gleiches hat ohne weiteres auch bei einem zweifachen
Instanzenzug zu gelten. Der Beschwerdeführer hat mit seinem
(erstmaligen) Schreiben vom 4. Juli 2008 das BAG aufgefordert, über
seine Lohnabrechnungen für die Monate Januar bis Mai 2008 eine
Verfügung zu erlassen. Dieses hat am 11. September 2009 einzig über
dieses Ersuchen befunden und ihm den Teuerungsausgleich für die
Jahre 2004 bis 2007 auf den Monatslöhnen Januar bis Mai 2008
verweigert. Erst im Beschwerdeverfahren vor der Vorinstanz hat er
erstmals auch Begehren im Zusammenhang mit seinem
Pensionskassenguthaben gestellt. Soweit er diese nun im Verfahren vor
dem Bundesverwaltungsgericht erneuert (vgl. Rechtsbegehren 2-4), ist
auf seine Beschwerde ebenfalls nicht einzutreten.
3.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit
uneingeschränkter Kognition. Gerügt werden kann nicht nur die
Verletzung von Bundesrecht – einschliesslich Überschreitung oder
Missbrauch des Ermessens (Art. 49 Bst. a VwVG) oder die unrichtige
bzw. unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes
(Art. 49 Bst. b VwVG) – sondern auch die Unangemessenheit des
angefochtenen Entscheides (Art. 49 Bst. c VwVG).
4.
Das BAG und die Vorinstanz haben dem Beschwerdeführer für die
Monate Januar bis Mai 2008 den Teuerungsausgleich auf seinem Lohn
und auf den ihm zustehenden Zulagen verweigert. In einem ersten Schritt
ist zu prüfen, ob überhaupt ein Rechtsanspruch auf die Ausrichtung eines
Teuerungsausgleiches besteht.
4.1. Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut einer
Gesetzesbestimmung. Ist dieser nicht klar, so ist auf die übrigen
Auslegungselemente zurückzugreifen; abzustellen ist insbesondere auf
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die Entstehungsgeschichte einer Rechtsnorm, ihren Sinn und Zweck
sowie die Bedeutung, die ihr im Kontext mit anderen Normen zukommt
(PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 25 Rz. 3 f.; ULRICH
HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 7. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2008, Rz. 90 ff.; BGE 131
II 697 E. 4.1).
4.2. Nach Art. 16 Abs. 1 1. Satz BPG richtet der Arbeitgeber den
Angestellten auf den Lohn oder einzelne Lohnanteile sowie auf weitere
Leistungen einen angemessenen Teuerungsausgleich aus (französisch:
„une allocation compensant raisonnablement le renchérissement est
versée“, italienisch: „Il datore di lavoro versa“). Der Sprachsinn des
Normwortlautes lässt – mangels „Kann“-Formulierung – darauf
schliessen, dass dem Bund kein Entschliessungsermessen zusteht,
sondern er grundsätzlich seinen Angestellten die Teuerung
vollumfänglich auszugleichen hat. Diesen an sich klaren Wortsinn
bestätigen auch die weiteren Auslegungsmethoden:
4.2.1. Im Rahmen der parlamentarischen Beratungen wurde – nachdem
sich der Nationalrat zuvor noch für eine (aus Sicht des Arbeitnehmers)
restriktivere Lösung ausgesprochen hatte – Art. 16 Abs. 1 BPG (bzw.
Art. 15 Abs. 1 des Entwurfes) entsprechend dem Antrag der
ständerätlichen Kommission dahingehend ergänzt, dass der Arbeitgeber
bei der Ausrichtung des Teuerungsausgleiches „seine wirtschaftliche und
finanzielle Lage sowie die Verhältnisse auf dem Arbeitsmarkt“ zu
berücksichtigen habe (vgl. Art. 16 Abs. 1 2. Satz BPG). Berichterstatter
David führte im Nationalrat aus, dass bereits nach der ursprünglichen
Fassung im Grundsatz ein Teuerungsausgleich ausgerichtet werden
solle, um die reale Kaufkraft der Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen des
Bundes zu erhalten, ausnahmsweise jedoch – im Rahmen der Prüfung
der Angemessenheit – aufgrund der allgemeinen Arbeitsmarkt- und
Wirtschaftslage sowie der Finanzlage des Bundes oder des
Landesindexes der Konsumentenpreise darauf verzichtet werden könne
(Amtliches Bulletin der Bundesversammlung [AB] 1999 N 2090 f.). Etwas
abgeschwächt formulierte es Ständerätin Spoerry: Der (später zum
Beschluss erhobene) Zusatz nehme einzig auf, was bereits in der
Botschaft des Bundesrates zum Bundespersonalgesetz vom
14. Dezember 1998 (BBl 1999 1597 1617) als Erklärung für einen
angemessenen Teuerungsausgleich stehe und präzisiere, dass es zwar
wünschenswert sei, die Teuerung auszugleichen, die wirtschaftliche oder
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finanzielle Lage des Arbeitgebers und die Verhältnisse auf dem
Arbeitsmarkt dies unter Umständen jedoch nicht immer vollständig oder
überhaupt nicht zuliessen (AB 1999 S 1097). Die Gesetzesmaterialien
deuten folglich gleichermassen darauf hin, dass grundsätzlich zwar ein
Anspruch auf einen Teuerungsausgleich zu bejahen ist, dieser jedoch im
Rahmen der Umschreibung des Begriffes der Angemessenheit relativiert
werden kann (in diesem Sinne wohl auch: Bundesrat Villiger [AB 1999 N
2091; AB 1999 S 1097]).
4.2.2. Auch eine (erweiterte) systematische Auslegung kann zu keinem
anderen Ergebnis führen: Art. 44 Abs. 1 BPV sieht vor, dass der
Bundesrat nach Verhandlungen mit den Personalverbänden über den
Umfang des Teuerungsausgleiches beschliesst, während ein
Schiedsgericht bei Vorliegen eines Gesamtarbeitsvertrages im Streitfall
darüber entscheidet (Art. 16 Abs. 3 BPG). Findet aber einzig die Höhe
des Teuerungsausgleiches Eingang in die einschlägigen Erlasse, lässt
sich daraus ohne weiteres ein grundsätzlicher Anspruch darauf ableiten.
Eine solche Auffassung ist schliesslich ebenfalls mit Sinn und Zweck
dieser Lohnzulage vereinbar, dient sie doch der Kaufkrafterhaltung des
Personals, sorgt für sozialverträgliche Löhne und ist bei vielen
(öffentlichen) Arbeitgebern ein wichtiges Element der Lohnpolitik.
4.3. Als Zwischenfazit kann demnach festgehalten werden, dass das
Bundespersonal – entgegen der Auffassung der Vorinstanz –
grundsätzlich einen Rechtsanspruch auf Ausrichtung eines
Teuerungsausgleiches hat. Damit ist jedoch noch nichts über dessen
Umfang und – was vorliegend insbesondere von Interesse ist – über den
Zeitpunkt seiner Ausrichtung ausgesagt.
5.
Art. 16 Abs. 1 BPG schweigt sich über den Zeitpunkt der Ausrichtung des
Teuerungsausgleiches aus und auch Art. 44 Abs. 1 BPV räumt dem
Bundesrat einzig die Kompetenz ein, über den Umfang des
Teuerungsausgleiches zu beschliessen. Dennoch versteht es sich von
selbst, dass bei der Festsetzung eines im Sinne von Art. 16 Abs. 1 BPG
angemessenen Teuerungsausgleiches nicht nur der Umfang, sondern
auch der Zeitpunkt seiner Ausrichtung ein gewichtiges Kriterium darstellt
und folglich vom Bundesrat (mit-) entschieden werden muss.
5.1. Der Bundesrat hat im Rahmen seiner Befugnisse am 7. Dezember
2007 beschlossen, dem Bundespersonal per 1. Juli 2008 einen
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kumulierten Teuerungsausgleich von 3,1 % für die Jahre 2004 bis 2007
zu gewähren. Für 2007 war ursprünglich ein Teuerungsausgleich von 1,4
% vorgesehen, tatsächlich betrug die Jahresteuerung jedoch 2,0 %. Unter
Berücksichtigung dieser Differenz von 0,6 % wurde dem Bundespersonal
schliesslich ein Teuerungsausgleich von 3,7 % ausgerichtet.
5.1.1. Beschlüsse des Bundesrates können aufgrund ihres weitgehend
politischen Charakters grundsätzlich nicht angefochten werden (für das
Bundesgericht: vgl. Art. 189 Abs. 4 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]),
es sei denn, sie ergehen in personalrechtlichen Angelegenheiten und
weisen Verfügungscharakter auf (für das Bundesverwaltungsgericht: vgl.
Art. 33 Bst. a VGG). Wird jedoch beispielsweise eine Verfügung eines
Departementes oder einer diesem unterstellten oder administrativ
zugeordneten Dienststelle der Bundesverwaltung angefochten, welche in
konkreter Anwendung eines (generell-abstrakten)
Bundesratsbeschlusses im Einzelfall ergangen ist, kann das
Bundesverwaltungsgericht diesen vorfrageweise – im Sinne einer
inzidenten Normenkontrolle – auf seine Rechtmässigkeit hin überprüfen
(vgl. in Bezug auf die Festsetzung von Tarifen im Bereich der
Krankenversicherung: BGE 134 V 443 E. 3.3 sowie BGE 132 V 299 E.
4.3.2; vgl. auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes A-3260/2009 vom
16. Juli 2009 E. 2.4).
5.1.2. Der Bundesratsbeschluss vom 7. Dezember 2007 weist keinen
Verfügungscharakter auf, sondern enthält eine (auf das gesamte
Bundespersonal anwendbare) generell-abstrakte Regelung des
Umfanges und der Modalitäten des kumulierten Teuerungsausgleiches
für die Jahre 2004 bis 2007. Es ist daher nachfolgend zu prüfen, ob der
Bundesrat und – in Umsetzung seines Beschlusses – das BAG den
Zeitpunkt der Ausrichtung dieses Teuerungsausgleiches ohne Verletzung
von Bundesrecht nicht auf den 1. Januar, sondern auf den 1. Juli 2008
festgesetzt haben. Dies ist dann zu bejahen, wenn der
Bundesratsbeschluss einer akzessorischen Normenkontrolle standhält.
6.
Offene Normen dienen entweder der Einzelfallgerechtigkeit oder der
sachlichen Richtigkeit der Entscheidungen und ergänzen insoweit das
Gesetzmässigkeitsprinzip. Sie lassen sich nach der herrschenden Lehre
in Normen, welche Ermessen einräumen, und in solche, welche
unbestimmte Rechtsbegriffe enthalten, unterteilen (ULRICH
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Seite 11
HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht,
6. Aufl., Zürich 2010, Rz. 428a f.).
6.1. Der Gesetzgeber spricht in Art. 16 Abs. 1 BPG nur von einem
angemessenen Teuerungsausgleich, um diesen Begriff anschliessend
anhand von Beurteilungskriterien (wirtschaftliche und finanzielle Lage des
Bundes, Verhältnisse auf dem Arbeitsmarkt, Ergebnisse der
Verhandlungen mit den Personalverbänden) gleich selber näher zu
umschreiben bzw. durch den Verordnungsgeber in Art. 44 Abs. 1 BPV
umschreiben zu lassen. Ob dem Bundesrat damit ein Ermessen
eingeräumt wird oder ob es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff
handelt, kann vorliegend offenbleiben: Denn in beiden Fällen steht ihm
zum einen ein gewisser Beurteilungsspielraum zu. Zum anderen auferlegt
sich das Bundesverwaltungsgericht – trotz grundsätzlich
uneingeschränkter Kognition (vgl. E. 3 hiervor) – bei der Überprüfung
Zurückhaltung, handelt es sich doch bei der Festsetzung der Modalitäten
des Teuerungsausgleiches (zu welchen auch der Zeitpunkt der
Ausrichtung gehört) letztlich um eine politische Frage, über welche der
Bundesrat – Zustimmung des Parlamentes jeweils vorausgesetzt – in
Berücksichtigung der Ergebnisse der Verhandlungen mit den
Personalverbänden und in Kenntnis der Wechselwirkungen zwischen
Finanzhaushalt und Personalpolitik besser befinden kann (sog.
"technisches Ermessen" bzw. "Ohne-Not-Praxis"; vgl.
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 446c f. sowie Rz. 474;
TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 26 Rz. 22 sowie Rz. 29;
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., S. 74 f. Rz. 2.154 f.). Soweit die
Überlegungen des Bundesrates, welche zur Festlegung des Zeitpunktes
der Ausrichtung des Teuerungsausgleiches für die Jahre 2004 bis 2007
auf den 1. Juli 2008 geführt haben, als sachgerecht erscheinen und
aufgrund objektiver Kriterien vorgenommen worden sind, ist demnach
nicht in seine Entscheidungsbefugnis einzugreifen.
6.2. Auf den 1. Juli 2008 sind (mit Ausnahme von drei Bestimmungen)
das PUBLICA-Gesetz und die dazugehörigen Art. 32a-32m sowie
Art. 41a BPG in Kraft getreten, welche in der beruflichen Vorsorge des
Bundes einen Systemwechsel (weg vom Leistungs- und hin zum
Beitragsprimat) eingeleitet haben. Da mit dieser Neuordnung vielen
Bundesangestellten im Jahre 2008 eine Lohneinbusse drohte, sah sich
der Bundesrat – sachlich ohne weiteres nachvollziehbar – veranlasst, auf
diesen Zeitpunkt hin den vollen Teuerungsausgleich zu gewähren, um die
negativen Auswirkungen des Primatwechsels zumindest teilweise
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aufzufangen und zu kompensieren (vgl. auch Antwort des Bundesrates
auf die parlamentarische Anfrage „Lohnerhöhung für Bundespersonal“
vom 1. Oktober 2007 [Curia Vista 07.5282; nachfolgend: Antwort des
Bundesrates vom 1. Oktober 2007]; Medienmitteilung des
Eidgenössischen Personalamtes [EPA] vom 28. September 2007).
6.3. Der Bundesrat kann die Planung der Lohnmassnahmen für das
Bundespersonal nicht allein auf das Wirtschaftswachstum und die
Lohnabschlüsse der Wirtschaft abstellen, sondern sie muss im Einklang
mit seiner Personal- und Finanzpolitik stehen und auf mehrere Jahre
ausgerichtet sein. Grundlage seiner Lohnmassnahmen für das Jahr 2008
bildete das Gesamtpaket „Lohnmassnahmen/berufliche Vorsorge“,
welches im Sommer 2004 mit den Personalverbänden ausgehandelt
worden war und einen Ausgleich der ab dem Jahr 2004 aufgelaufenen
Teuerung erst mit dem Systemwechsel in der beruflichen Vorsorge
vorsah (vgl. Antwort des Bundesrates vom 1. Oktober 2007;
Medienmitteilung des EPA vom 28. September 2007). Diese Regelung
zielte insbesondere darauf ab, den Finanzhaushalt des Bundes
(zumindest vorübergehend) zu entlasten (vgl. Medienmitteilungen des
Eidgenössischen Finanzdepartementes [EFD] vom 17. August 2004 und
vom 27. November 2007). Zugleich ergriff der Bundesrat aber auch
fortlaufend flankierende Lohnmassnahmen (einmalige unversicherte
Märzzulage in den Jahren 2005 bis 2007 im Umfang von 1,4 bzw. 1,9 %,
Teuerungsausgleich von 1,2 % per 1. Januar 2007, einmalige versicherte
Märzzulage von 0.95 % vom Jahresbruttolohn im Jahr 2008,
Reallohnerhöhung von 1 % per 1. Juli 2008 [vgl. Medienmitteilung des
EFD vom 7. Dezember 2007]), um die Folgen des temporären
Kaufkraftverlustes etwas abzuschwächen und die Wettbewerbsfähigkeit
der Bundesverwaltung gegenüber der Privatwirtschaft zu verbessern. Mit
anderen Worten: Der Bundesrat versuchte, eine Balance zwischen den
Entwicklungen auf dem Arbeitsmarkt und den finanziellen Möglichkeiten
des Bundeshaushaltes zu finden. In diesem Gesamtzusammenhang ist
jedoch die Ausrichtung des Teuerungsausgleiches per 1. Juli 2008 nicht
zu beanstanden. Dies gilt umso mehr, als der Bundesrat sich bei seinen
Überlegungen offensichtlich von sämtlichen in Art. 16 Abs. 1 BPG und
Art. 44 Abs. 1 BPV vorgegebenen (objektiven) Beurteilungskriterien leiten
liess.
7.
In Besoldungsfragen dürfen die zuständigen Behörden im Rahmen des
ihnen grundsätzlich zukommenden Gestaltungsspielraumes aus Gründen
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der Praktikabilität an sich auch schematische Lösungen treffen, wobei sie
den Grundsatz der Rechtsgleichheit gemäss Art. 8 Abs. 1 BV zu
beachten haben (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichtes A-
3551/2009 vom 22. April 2010 E. 8.2 sowie A-7932/2007 vom 29.
Oktober 2008 E. 3; Entscheide der Eidgenössischen
Personalrekurskommission 2006-014 vom 7. September 2006 E. 3a
sowie 2003-012 vom 13. Juni 2003 E. 3b, jeweils mit Hinweisen). Dieser
verlangt, dass Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder
Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird.
Der Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung wird insbesondere dann
verletzt, wenn hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache
rechtliche Unterscheidungen getroffen werden, für die ein vernünftiger
Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn
Unterscheidungen unterlassen werden, die aufgrund der Verhältnisse
hätten getroffen werden müssen (vgl. BGE 135 V 361 E. 5.4.1 mit
Hinweisen; Urteile des Bundesverwaltungsgerichtes A-2232/2010 vom
31. März 2011 E. 3.2.4 sowie A-7615/2010 vom 22. März 2011 E. 5.4;
HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O., Rz. 750 ff.).
7.1. Es mag wohl zutreffen, dass der Beschwerdeführer aufgrund seiner
vorzeitigen Pensionierung per 31. Mai 2008 – zumindest was den
Teuerungsausgleich für die Jahre 2004 bis 2007 anbelangt – schlechter
gestellt wird als Bundesangestellte, welche erst nach dem
massgebenden Stichtag (1. Juli 2008) ihr Arbeitsverhältnis mit dem Bund
beendet haben. Letztlich ist eine gewisse Schematisierung bei der
Festlegung des Zeitpunktes für die Ausrichtung eines
Teuerungsausgleiches jedoch angesichts der Vielzahl denkbarer
Anknüpfungspunkte unumgänglich und die mit dieser notwendigerweise
einhergehenden Ungleichbehandlungen sind – soweit sachlich
begründbar – an sich hinzunehmen. Würde nun das
Bundesverwaltungsgericht – wie vom Beschwerdeführer beantragt – den
Termin auf den 1. Januar 2008 vorverlegen, würden mit dieser Lösung
nur neue Ungleichheiten geschaffen bzw. bereits bestehende
Ungleichheiten zusätzlich akzentuiert: Denn diesfalls würden Angestellte,
welche sich in der gleichen Situation wie der Beschwerdeführer befinden,
zwar neu in den Genuss eines Teuerungsausgleiches gelangen, nicht
aber diejenigen, welche ihr Arbeitsverhältnis – sei es durch Kündigung sei
es durch (vorzeitige) Pensionierung – per Ende 2007 aufgelöst haben.
Wie bereits ausgeführt (vgl. E. 6.2 hiervor), sollten mit der Ausrichtung
des Teuerungsausgleiches auf den Zeitpunkt des Primatwechsels
insbesondere die mit dieser Umstellung verbundenen finanziellen
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Einbussen zumindest teilweise ausgeglichen werden. Es besteht folglich
zwischen dem noch aktiven und dem bereits zuvor aus dem Dienst
geschiedenen und vom Primatwechsel grundsätzlich nicht mehr
betroffenen Bundespersonal ein wesentlicher Unterschied, welcher eine
ungleiche Behandlung nicht als unhaltbar erscheinen lässt (vgl. auch
Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes A-7615/2010 vom 22. März 2011
E. 5.5).
7.2. Anzufügen bleibt, dass es dem Beschwerdeführer an sich
unbenommen geblieben wäre, sich erst nach dem 1. Juli 2008 unter dem
neuen Beitragsprimat vorzeitig oder ordentlich pensionieren zu lassen.
Hat er sich aber für eine vorzeitige Pensionierung noch unter dem
Leistungsprimat entschieden, hat er neben den mit dieser Lösung
verbundenen (unbestrittenen) Vor- auch allfällige Nachteile wie die
Nichtgewährung des kumulierten Teuerungsausgleiches für die Jahre
2004 bis 2007 hinzunehmen.
8.
Rechtsgleichheit und Rechtssicherheit verlangen eine gewisse
Zurückhaltung bei der Änderung einer gefestigten Behördenpraxis. Eine
solche ist nur dann zulässig, wenn sie auf ernsthaften und sachlichen
Gründen beruht, in grundsätzlicher Weise erfolgt, das Interesse an der
richtigen Rechtsanwendung gegenüber demjenigen an der
Rechtssicherheit überwiegt und die Anpassung nicht gegen Treu und
Glauben verstösst (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 23 Rz. 14
ff.; HÄFELIN/MÜL-LER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 509 ff.).
8.1. Der Beschwerdeführer macht geltend, der Bund habe seinem
Personal bis 2003 den Teuerungsausgleich in der Regel jährlich auf den
Monatslöhnen ab Januar des Folgejahres ausgerichtet und diese
Vorgehensweise in den Jahren 2009 und 2010 wieder aufgegriffen. Ob
angesichts des (von ihm nicht primär beanstandeten) Unterbruches von
2005 bis und mit 2006 (in den Jahren 2004 und 2007 wurde offenbar auf
den 1. Januar ein Teuerungsausgleich gewährt) bereits von einer
gefestigten Behördenpraxis hinsichtlich der Wahl des 1. Januars als
jeweils massgebendem Ausrichtungszeitpunkt gesprochen werden kann,
erscheint fraglich. Dessen ungeachtet beruhte die (nur vorübergehende)
Praxisänderung im Jahre 2008 jedoch auf ernsthaften und sachlichen
Gründen (vgl. E. 6.2 f.), wurde aufgrund (der bereits in den Vorjahren)
veränderten finanziellen Verhältnissen vorgenommen und den
Angestellten – ohne anderweitige Erwartungen zu wecken – wiederholt,
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spätestens mittels Medienmitteilung vom 28. September 2007 und
letztmals mit persönlichem Schreiben vom 3. März 2008, angekündigt.
9.
Der Beschwerdeführer bringt schliesslich vor, der Bundesrat habe dem
PUBLICA-Gesetz eine unzulässige Vorwirkung zukommen lassen, indem
er die Wirksamkeit des Teuerungsausgleiches mit dessen Inkrafttreten
per 1. Juli 2008 verknüpft und damit Angestellten, welche in den Jahren
2004 bis 2007 in der Bundesverwaltung gearbeitet hätten und vor dem
1. Juli 2008 in Pension gegangen seien, den vollen Teuerungsausgleich
vorenthalten habe.
9.1. Das PUBLICA-Gesetz sowie die dazugehörigen Art. 32a-32m und
Art. 41a BPG haben per 1. Juli 2008 das bisherige Bundesgesetz vom
23. Juni 2000 über die Pensionskasse des Bundes (PKB-Gesetz, AS
2001 707) abgelöst und sind (abgesehen von drei vernachlässigbaren
Ausnahmen) weder vor diesem Zeitpunkt bereits angewendet worden
(sog. positive Vorwirkung) noch haben sie zur Aussetzung der hier
massgebenden Art. 16 BPG und Art. 44 BPV bis zu ihrem Inkrafttreten
geführt (sog. negative Vorwirkung; vgl. zum Ganzen:
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 346 ff.;
TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 24 Rz. 29 ff.). Die vom
Beschwerdeführer geltend gemachte Benachteiligung liegt denn auch
nicht in den neu eingeführten, den Teuerungsausgleich auf dem Lohn
und den Zulagen nicht weiter regelnden Bestimmungen des PUBLICA-
Gesetzes und des BPG begründet, sondern vielmehr in der Wahl des
Zeitpunktes ihres Inkrafttretens als ebenfalls massgeblicher Zeitpunkt für
die Ausrichtung des Teuerungsausgleiches. Inwiefern damit eine
(grundsätzlich unzulässige) Vorwirkung des PUBLICA-Gesetzes und der
dazugehörigen Bestimmungen des BPG verbunden sein soll, ist nicht
ersichtlich.
10.
Zusammenfassend ergibt sich, dass sich die Beschwerde als
unbegründet erweist und abzuweisen ist (vgl. E. 4 ff.), soweit darauf
überhaupt eingetreten werden kann (vgl. E. 2).
11.
In personalrechtlichen Angelegenheiten ist das Beschwerdeverfahren vor
dem Bundesverwaltungsgericht unabhängig vom Verfahrensausgang
kostenlos, ausser bei Mutwilligkeit (Art. 34 Abs. 2 BPG). Dem
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unterliegenden Beschwerdeführer sind demnach keine Verfahrenskosten
aufzuerlegen.
12.
Der Beschwerdeführer hat keinen Anspruch auf Ausrichtung einer
Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 ff. des Reglements vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem
Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Christoph Bandli Lars Birgelen
Rechtsmittelbelehrung:
Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet der
öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse können beim Bundesgericht
angefochten werden, sofern es um eine vermögensrechtliche
Angelegenheit geht, bei welcher der Streitwert mindestens Fr. 15'000.–
beträgt oder bei der sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung
stellt (vgl. Art. 85 Abs. 1 Bst. b und Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Bei einer nicht
vermögensrechtlichen Angelegenheit ist die Beschwerde nur zulässig,
wenn sie die Gleichstellung der Geschlechter betrifft (vgl. Art. 83 Bst. g
BGG). Steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
offen, kann sie innert 30 Tagen nach Eröffnung dieses Entscheids beim
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Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, erhoben werden
(Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist steht still vom 15. Juli bis und
mit dem 15. August (Art. 46 Abs. 1 Bst. b BGG). Die Rechtsschrift ist in
einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung
mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der
angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die
beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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