B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung I
A-6160/2018
Ur t e i l vom 4 . No vembe r 2 0 1 9
Besetzung
Richter Christoph Bandli (Vorsitz),
Richter Jürg Steiger,
Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot,
Gerichtsschreiberin Simona Risi.
Parteien
ERAS - Echtes Recht auf Selbstbestimmung,
vertreten durch Dr. iur. Thomas Gattlen,
Gattlen Rechtsanwälte,
Beschwerdeführer,
gegen
Schweizerischer Nationalfonds SNF,
Vorinstanz.
Gegenstand
Einsicht in vom Schweizerischen Nationalfonds geförderte
wissenschaftliche Arbeiten und deren Begutachtung.
A-6160/2018
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Am 24. Februar 2010 beauftragte der Bundesrat den Schweizeri-
schen Nationalfonds (SNF) mit der Durchführung des Nationalen
Forschungsprogramms 67 "Lebensende" (nachfolgend: NFP 67). In
der Folge wurden 50 Gesuche um Unterstützung für Forschungs-
projekte eingereicht; der SNF entsprach 33 Gesuchen und lehnte
eine Unterstützung für die 17 übrigen Projekte ab.
B.
Mit Begehren vom 13. Juni 2018 ersuchte der Verein ERAS – Ech-
tes Recht auf Selbstbestimmung (nachfolgend: Gesuchsteller) den
SNF gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz vom 17. Dezember 2004
(BGÖ, SR 152.3) um Zugang zu folgenden Unterlagen des NFP 67:
1. Alle Dokumente zur Zusammenstellung und Wahl der Leitungsgruppe
(nachfolgend: Begehren I);
2. Alle Dokumente zu den abgelehnten Gesuchen um Beiträge zu For-
schungsprojekten (nachfolgend: Begehren II);
3. Alle Dokumente zu den angenommenen Gesuchen um Beiträge zu For-
schungsprojekten zu allen auf den Seiten 55-63 des Syntheseberichtes
NFP aufgelisteten Forschungsprojekten (nachfolgend: Begehren III);
4. Bekanntgabe der Namen der Gutachter betreffend die ausgewählten
Projekte bei allen auf den Seiten 55-63 des Syntheseberichtes NFP auf-
gelisteten Forschungsprojekten (nachfolgend: Begehren IV)
C.
Mit Schreiben vom 5. Juli 2018 beschied der SNF, dass er bezüglich
der Dokumente im Zusammenhang mit dem Begehren III einge-
schränkten Zugang gewähre, der Zugang im Übrigen jedoch ver-
weigert werde. Die Dokumente betreffend die Leitungsgruppe (Be-
gehren I) würden dem Öffentlichkeitsgesetz nicht unterstehen. Be-
treffend die abgelehnten Forschungsgesuche (Begehren II) bestehe
ein überwiegendes Geheimhaltungs- und Personenschutzinteresse
der Gesuchsteller und die Namen der Gutachterinnen und Gutach-
ter (Begehren IV) könnten gestützt auf das Referenten- und Exper-
tengeheimnis nicht offengelegt werden.
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Seite 3
D.
D.a Am 25. Juli 2018 reichte der Gesuchsteller beim Eidgenössi-
schen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragen (EDÖB) einen
Schlichtungsantrag gemäss Art. 13 BGÖ ein und verlangte sinnge-
mäss, es sei entsprechend seinem Gesuch umfassend Zugang ge-
mäss den Begehren I und IV zu gewähren. Bezüglich des Begeh-
rens II erklärte er im Schlichtungsantrag, er benötige mindestens
die Arbeitstitel der abgelehnten Gesuche und die Begründungen für
die Ablehnungen. Begehren III war nicht Gegenstand des Schlich-
tungsverfahrens.
D.b Der SNF hielt mit Stellungnahme an den EDÖB vom 9. August
2018 an seinem Entscheid fest.
D.c Am 6. September 2018 erliess der EDÖB gegenüber dem SNF
folgende Empfehlung im Sinne von Art. 14 BGÖ:
– Begehren I: Der Zugang sei nicht zu gewähren.
– Begehren II: Der SNF habe in Anwendung des Verhältnismässig-
keitsprinzips einen eingeschränkten Zugang zu prüfen. In einem
zweiten Schritt sei zu prüfen, ob die Dokumente anonymisiert wer-
den könnten.
– Begehren IV: Der Zugang sei nicht zu gewähren.
Zur Begründung stützte sich der EDÖB im Wesentlichen auf die
Ausführungen des SNF. Das empfohlene Vorgehen betreffend das
angepasste Begehren II stützte er auf einen Entscheid des Bundes-
verwaltungsgerichts (A-590/2014 vom 16. Dezember 2014 = BVGE
2015/43 [E. 5-7]), wonach bei Bestehen von Geschäftsgeheimnis-
sen zu prüfen sei, ob durch eine Teilschwärzung ein eingeschränk-
ter Zugang gewährt werden könne.
E.
Mit Verfügung vom 27. September 2018 legte der SNF dem Ge-
suchsteller die gemäss eingeschränktem Begehren II verlangten 17
Ablehnungsverfügungen des NFP 67 samt Arbeitstiteln in anonymi-
sierter Form offen (Dispositivziff. 1). Die Titel der abgelehnten Ge-
suche legte er teilweise offen; zufolge fehlender Anonymisierbarkeit
wurde der Zugang zu fünf Titeln verweigert (Dispositivziff. 2). Dem-
gegenüber lehnte er den Zugang zu den Dokumenten gemäss den
Begehren I und IV ab (Dispositivziff. 3).
A-6160/2018
Seite 4
In seiner Begründung stützte sich der SNF hinsichtlich der Begeh-
ren I und IV auf die Empfehlung des EDÖB. Betreffend Begehren II
hielt er fest, bei Eingabe der Arbeitstitel in der Suchmaschine
«Google» seien in fünf Fällen die Namen der Gesuchstellenden un-
mittelbar erschienen. Bei den restlichen zwölf Gesuchen sei mit der
«Google»-Suche der Rückschluss auf die Gesuchstellenden hinge-
gen nicht direkt respektive eindeutig möglich, weshalb der Zugang
gewährt werden könne.
F.
Gegen die Verfügung des SNF erhebt der Gesuchsteller (nachfol-
gend: Beschwerdeführer) am 29. Oktober 2018 Beschwerde beim
Bundesverwaltungsgericht und beantragt, diese sei aufzuheben
und es sei Einsicht in alle Ablehnungsverfügungen des NFP 67 mit
Personenangaben und Gesuchstiteln (Begehren II) sowie in alle Do-
kumente betreffend Zusammenstellung und Wahl der Leitungs-
gruppe (Begehren I) zu gewähren, und es seien die Namen der Gut-
achterinnen und Gutachter der ausgewählten Projekte des NFP 67
bei allen auf den Seiten 55-63 des Syntheseberichts NFP 67 aufge-
listeten Forschungsprojekten bekannt zu geben (Begehren IV).
G.
In der Vernehmlassung vom 9. Januar 2019 schliesst der SNF
(nachfolgend: Vorinstanz) auf Abweisung der Beschwerde.
H.
Am 21. Februar 2019 reicht der Beschwerdeführer seine Schluss-
bemerkungen ein.
I.
Auf die weiteren Vorbringen und die sich bei den Akten befindenden
Unterlagen wird, soweit entscheidrelevant, in den Erwägungen ein-
gegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht
Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern eine
Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG entschieden hat und keine
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Seite 5
Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist. Die angefochtene Verfü-
gung ist ein zulässiges Anfechtungsobjekt und stammt von einer Or-
ganisation gemäss Art. 33 Bst. h VGG (zur Stellung des SNF als
Organisation, die ausserhalb der Bundesverwaltung steht und in Er-
füllung der von ihr übertragenen öffentlich-rechtlichen Aufgaben des
Bundes verfügt vgl. BVGE 2015/43 E. 6 und 7, und nachfolgend E.
3.2). Eine Ausnahme im erwähnten Sinn liegt nicht vor. Das Bun-
desverwaltungsgericht ist somit für die Beurteilung der vorliegenden
Beschwerde zuständig (vgl. Art. 16 Abs. 1 BGÖ). Das Verfahren
richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes be-
stimmt (Art. 37 VGG).
1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer
am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen oder keine Möglich-
keit zur Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Ver-
fügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Inte-
resse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c).
Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilge-
nommen und ist durch die angefochtene Verfügung, mit der seinen
Begehren nicht vollumfänglich entsprochen wurde, beschwert, wo-
mit er ohne weiteres zur Beschwerdeführung legitimiert ist.
1.3 Betreffend das Begehren II ist der Streitgegenstand zu definie-
ren. In seinem Gesuch an den SNF vom 13. Juni 2018 hatte der
Beschwerdeführer Einsicht in «alle Dokumente zu den abgelehnten
Gesuchen um Beiträge zu Forschungsprojekten» ersucht. Im
Schlichtungsverfahren vor dem EDÖB erklärte er, er benötige min-
destens die vorgesehenen Arbeitstitel der Gesuche und die Begrün-
dungen der Ablehnungen, woraufhin der EDÖB der Vorinstanz die
Prüfung eines eingeschränkten, anonymisierten Zugangs empfahl.
Im Beschwerdeverfahren beantragt der Beschwerdeführer nunmehr
«Einsicht in alle Ablehnungsverfügungen des NFP 67 mit Personen-
angaben und Gesuchstiteln». In ihrer Vernehmlassung erklärt die
Vorinstanz, der Beschwerdeführer habe sich im Schlichtungsverfah-
ren mit einem anonymisierten Zugang zu den Dokumenten einver-
standen erklärt; nur dies sei Gegenstand des Verfahrens gewesen.
Er sei daher nicht berechtigt, beschwerdeweise den nicht anonymi-
sierten Zugang zu diesen Dokumenten zu verlangen. Der Be-
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Seite 6
schwerdeführer bringt vor, er habe nach Gewährung der anonymi-
sierten Einsicht festgestellt, dass ihm die erhaltenen Informationen
nicht genügten.
Der Streitgegenstand umfasst das durch die Verfügung geregelte
Rechtsverhältnis, soweit dieses angefochten wird. Gegenstand des
Beschwerdeverfahrens kann grundsätzlich nur sein, was Gegen-
stand des erstinstanzlichen Verfahrens war oder nach richtiger Ge-
setzesauslegung hätte sein sollen (KÖLZ/HÄNER, Verwaltungsver-
fahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl. 1998, Rz.
403 f.). Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens waren die Ab-
lehnungsverfügungen samt Arbeitstiteln. Im Schlichtungsverfahren
gab der Beschwerdeführer gegenüber dem EDÖB bekannt, er
könne sich unter Umständen mit einem anonymisierten Zugang zu-
friedengeben. Das Schlichtungsverfahren kann durch das Bundes-
verwaltungsgericht nicht überprüft werden (BVGE 2014/6 E. 1.2);
im Rahmen des Schlichtungsversuchs gemachte Zugeständnisse
resp. Äusserungen gegenüber dem EDÖB sind für das weitere Ver-
fahren nicht verbindlich. Somit hat der Beschwerdeführer den An-
fechtungsgegenstand nicht in der Art eingeschränkt, als er kein An-
recht mehr auf eine Prüfung des nicht anonymisierten Zugangs zu
den Ablehnungsverfügungen samt Arbeitstiteln hätte. Auf Be-
schwerdeantrag 1 ist somit einzutreten und es ist zu prüfen, ob dem
Beschwerdeführer zu Recht lediglich in anonymisierter Form Ein-
sicht gewährt wurde.
1.4 Auch im Übrigen ist auf die frist- und formgerecht eingereichte
Beschwerde (vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) einzutre-
ten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfü-
gung auf Rechtsverletzungen, einschliesslich unrichtiger oder un-
vollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und
Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens (Art. 49 Bst. a und
b VwVG). Zudem prüft es die Verfügung auf Angemessenheit hin
(Art. 49 Bst. c VwVG). Es wendet das Recht von Amtes wegen an
und ist an die Begründung der Parteien nicht gebunden (Art. 62
Abs. 4 VwVG).
A-6160/2018
Seite 7
3.
3.1 Das Öffentlichkeitsgesetz statuiert das Prinzip der Öffentlichkeit
mit Geheimhaltungsvorbehalt und gewährt einen grundsätzlichen
Anspruch auf Zugang zu amtlichen Dokumenten (BGE 136 II 399
E. 2.1 m.w.H., 133 II 209 E. 2.3.1; BVGE 2016/9 E. 3; MAHON/GO-
NIN, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum Öf-
fentlichkeitsgesetz [SHK BGÖ], 2008, Art. 6 Rz. 11 ff.). Es gilt – von
Ausnahmen gemäss Art. 2 Abs. 2 und 3 BGÖ abgesehen – nach
Art. 2 Abs. 1 BGÖ für die Bundesverwaltung (Bst. a), für Organisa-
tionen und Personen des öffentlichen oder privaten Rechts, die
nicht der Bundesverwaltung angehören, soweit sie Erlasse oder
erstinstanzlich Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG erlassen
(Bst. b), und für die Parlamentsdienste (Bst. c).
3.2 Mit BVGE 2015/43 kam das Bundesverwaltungsgericht nach
Auslegung von Art. 2 Abs. 1 BGÖ zum Schluss, dass der SNF –
selbst wenn er mit der Durchführung eines NFP betraut wurde –
nicht der Bundesverwaltung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ
zuzurechnen sei (vgl. dort E. 6). Stattdessen gelte er als externer
Verwaltungsträger, der dem BGÖ nur in jenen Bereichen unter-
stehe, in denen ihm Erlass- oder Verfügungskompetenz zukomme
(vgl. Art. 13 Abs. 1 des mittlerweile totalrevidierten Bundesgesetzes
über die Förderung der Forschung und der Innovation vom 7. Okto-
ber 1983 [aFIFG] resp. Art. 13 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die
Förderung der Forschung und der Innovation vom 14. Dezember
2012 [FIFG, SR 420.1] [gleichbleibende Regelung von Rechts-
schutz und Verfahren, siehe Botschaft zur Totalrevision des FIFG,
BBl 2009 8827, 8881; vgl. auch Botschaft BGÖ, BBl 2002 1963,
1987]). Der SNF untersteht daher gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ
dem Öffentlichkeitsgesetz, wobei das Zugangsrecht sich auf jene
amtlichen Dokumente bezieht, die unmittelbar das Verfahren auf Er-
lass einer (Beitrags-)Verfügung nach dem VwVG betreffen (BVGE
2015/43 E. 7, 2016/18 E. 7).
3.3 Das Öffentlichkeitsgesetz macht seine Anwendung auf externe
Verwaltungsträger gerade nicht davon abhängig, ob öffentliche Auf-
gaben übernommen werden, sondern nur davon, ob diese in einem
bestimmten Bereich über Hoheitsgewalt verfügen (BVGE 2015/43
E. 6.5.3.1, 2015/45 E. 3.6). Der SNF verrichtet öffentliche Aufgaben,
handelt aber nicht im Rahmen der gesamten Tätigkeit hoheitlich.
A-6160/2018
Seite 8
Vor diesem Hintergrund hat das Bundesverwaltungsgericht mit Ur-
teil A-590/2014 entschieden, dass in Dokumente bezüglich Vor-
schläge zur Zusammenstellung und Wahl der Leitungsgruppe keine
Einsicht zu gewähren ist (vgl. dort E. 7 und 8, letztere nicht publiziert
in BVGE 2015/43).
Der Beschwerdeführer bringt vor, die Leitungsgruppe werde jeweils
explizit im Hinblick auf ein bestimmtes, vom Bund finanziertes Pro-
jekt zusammengestellt und übe nur in diesem Zusammenhang über-
haupt Aufgaben aus – z.B. entscheide sie darüber, ob ein Förder-
antrag eingereicht werden dürfe. Ihre Bestellung selbst sei daher
eine «unmittelbar auf Erlass einer Verfügung» gerichtete Tätigkeit.
Es sei mit den Grundsätzen des BGÖ nicht zu vereinbaren, dass
die Auswahl der Leitungsgruppe verborgen vor den Augen der Öf-
fentlichkeit stattfinde. Diese Schlussfolgerungen gehen fehl. Bei der
Zusammenstellung der Leitungsgruppe handelt es sich um eine zur
Durchführung eines NFP notwendige Aufgabe, die aber keine ho-
heitliche Tätigkeit des SNF im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ
darstellt, wird damit doch weder eine Verfügung gemäss Art. 5
VwVG erlassen noch ein Erlass angeordnet. Daran ändert nichts,
dass die Leitungsgruppe selbst – nach ihrer Einsetzung – hoheitli-
che Entscheide trifft, in welche dazugehörenden Dokumente nach
dem Öffentlichkeitsgesetz grundsätzlich Einsicht zu gewähren ist.
Die Einsetzung der Leitungsgruppe ist mithin – anders als deren
anschliessende Arbeit – höchstens eine mittelbar auf Erlass einer
Verfügung gerichtete Tätigkeit. Die Zusammensetzung der Lei-
tungsgruppe des NFP 67 ist sodann öffentlich bekannt (vgl.
, abgerufen am
28.10.2019), wodurch für die Allgemeinheit Gewissheit über das
Entscheidgremium besteht.
Nach dem Gesagten ist auf die Rechtsprechung gemäss BVGE
2015/43 zu verweisen. Gestützt darauf hat die Vorinstanz auch im
vorliegenden Falle die Einsicht in Dokumente zur Zusammenstel-
lung und Wahl der Leitungsgruppe zu Recht abgelehnt.
4.
4.1 Aufgrund des in Art. 6 Abs. 1 BGÖ verankerten Öffentlichkeits-
prinzips besteht eine widerlegbare gesetzliche Vermutung zuguns-
ten des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten (BVGE 2014/6 E.
4, 2011/52 E. 6; BGE 142 II 340 E. 2.2, 142 II 324 E. 3.4; STEIMEN,
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Seite 9
in: Maurer-Lambrou/Blechta (Hrsg.), Basler Kommentar Daten-
schutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz [BSK DSG/BGÖ], 3. Aufl. 2014,
Art. 6 BGÖ Rz. 11; MAHON/GONIN, in: SHK BGÖ, a.a.O., Art. 6
Rz. 11). Damit wird jeder Person ein generelles Recht auf Zugang
zu amtlichen Dokumenten, über welche die Verwaltung verfügt, ge-
währt, ohne dass ein besonderes Interesse nachgewiesen werden
müsste. Ausnahmen finden sich in den Art. 7-9 BGÖ. Zudem sind
dem Öffentlichkeitsgesetz vorangehenden Spezialbestimmungen
zu berücksichtigen, welche eine Sonderregelung für den Zugang zu
Verwaltungsdokumenten vorsehen (vgl. Art. 4 BGÖ).
4.2 Art. 13 FIFG regelt unter dem Titel «Verfahren und Recht-
schutz» das Verfahren, das Forschungsförderungsinstitutionen wie
der SNF (vgl. Art. 4 Bst. a Ziff. 1 und Art. 10 FIFG) beim Erlass ihrer
Beitragsverfügungen zu beachten haben. Art. 13 Abs. 4 FIFG be-
stimmt, ebenso wie bereits Art. 13 Abs. 3 aFIFG, dass die Namen
der Referentinnen und Referenten und der wissenschaftlichen Gut-
achterinnen und Gutachter nur mit deren Einverständnis der be-
schwerdeführenden Person bekannt gegeben werden dürfen.
Mit Urteil A-590/2014 (dort E. 11.2; nicht publiziert in BVGE
2015/43) legte das Bundesverwaltungsgericht Art. 13 Abs. 3 aFIFG
dahingehend aus, dass die Geheimhaltung der Namen von Refe-
renten und Gutachtern nicht auf das Gesuchs- und ein allenfalls da-
ran anschliessendes Beschwerdeverfahren beschränkt sein könne.
Vor allem aus historischer und teleologischer Sicht müsse der Name
der einzelnen Gutachter permanent und insbesondere auch aus-
serhalb des Beitragsverfahrens geheim gehalten werden. Entspre-
chend handle es sich bei der Bestimmung um eine absolute Geltung
beanspruchende, spezielle Geheimhaltungsnorm im Sinne von Art.
4 Bst. a BGÖ, die dem Öffentlichkeitsgesetz vorgehe.
4.3 Der Beschwerdeführer wünscht Bekanntgabe der Namen der
Personen, die die schliesslich ausgewählten Forschungsprojekte
begutachtet haben (Begehren IV; vgl. betreffend die gutgeheisse-
nen Projekte SNF, Synthesebericht NFP 67 Lebensende,
sebericht.aspx>, abgerufen am 28.10.2019, dort S. 55-63). Die
Vorinstanz verweist zur Verweigerung der Einsicht auf das Referen-
ten- und Expertengeheimnis nach Art. 13 Abs. 4 FIFG und erläutert
in ihrer Vernehmlassung die Funktion des Peer-Review-Verfahrens.
A-6160/2018
Seite 10
Der Beschwerdeführer macht geltend, die genannte Bestimmung
beziehe sich nur auf ein Akteneinsichtsgesuch im Gesuchs- oder
Beschwerdeverfahren. Der Gesetzgeber habe dafür sorgen wollen,
dass im Zusammenhang mit den Anträgen der Forschenden die Na-
men der Gutachter im Gesuchs- wie auch im Beschwerdeverfahren
geheim blieben, damit eine neutrale, unbeeinflusste Gutachtertätig-
keit möglich werde; sei das Gesuchs- oder Beschwerdeverfahren
abgeschlossen, bestehe dazu keine Notwendigkeit mehr, was umso
mehr gelte, je mehr Zeit seit dem Abschluss der Verfahren verstri-
chen sei. Schliesslich widerspreche eine Auslegung von Art. 13 Abs.
3 aFIFG/Art. 13 Abs. 4 FIFG, die die Geheimhaltung über das Ge-
suchs- oder Beschwerdeverfahren hinaus erweitere, dem Legali-
tätsprinzip von Art. 5 BV.
Diese Entscheidkritik ist nicht geeignet, auf das rechtskräftige Urteil
A-590/2014 resp. die dort vorgenommene Auslegung von Art. 13
Abs. 3 aFIFG/Art. 13 Abs. 4 FIFG zurückzukommen. Soweit der Be-
schwerdeführer jedoch vorbringt, Art. 13 Abs. 4 FIFG enthalte keine
generelle Geheimhaltungsverpflichtung, sondern mit ihrer Zustim-
mung könnten die Namen der Gutachterinnen und Gutachter be-
kannt gegeben werden, fehlen konkrete Ausführungen im Urteil A-
590/2014. Die Vorinstanz sieht die Möglichkeit, die Namen von Gut-
achterinnen und Gutachtern mit deren Einverständnis bekannt zu
geben, auf das Beschwerdeverfahren gegen eine Beitragsverfü-
gung beschränkt. Einzig die betroffene beschwerdeführende Per-
son könne kraft ihrer Parteistellung ein entsprechendes Begehren
stellen und die Bekanntgabe der Namen wäre sodann auf diese
Person beschränkt. Der Beschwerdeführer bezieht sich dagegen
auf das Recht der Öffentlichkeit, die Namen zu kennen, um die Aus-
gewogenheit der Auswahl der Gutachter prüfen zu können. Das
Bundesverwaltungsgericht hat im Urteil A-590/2014 in Art. 13 Abs.
3 aFIFG eine Geheimhaltungsnorm erblickt, deren Geltungsbereich
über das Beitragsgesuchs- und -beschwerdeverfahren hinausgeht.
Konsequenterweise kann die Norm nicht einerseits – das Geheim-
nis der Namen der Referentinnen und Gutachter betreffend – gene-
rell gelten, andererseits aber – die Möglichkeit der Kenntnisnahme
durch Zustimmung der betroffenen Expertinnen und Experten be-
treffend – auf das Beitragsverfahren beschränkt sein. Daher ist die
Zustimmung der Gutachterinnen und Gutachter zur Bekanntgabe
ihrer Namen zu prüfen.
A-6160/2018
Seite 11
Das auf die vorliegende Frage wegen des Vorrangs des FIFG nicht
anwendbare Öffentlichkeitsgesetz kennt keine Verpflichtung, zur
Bekanntgabe von Personendaten die Zustimmung betroffener Per-
sonen einzuholen (vgl. jedoch die Konsultationspflicht gemäss Art.
11 BGÖ und dazu FLÜCKIGER, in: SHK BGÖ, a.a.O., Art. 11 Rz. 11).
Indes enthält das Bundesgesetz über den Datenschutz vom 19. Juni
1992 (DSG; SR 235.1) zwei entsprechende Normen, die für den Fall
der Bearbeitung besonders schützenswerter Personendaten (Art.
17 Abs. 2 Bst. c DSG) und die Bekanntgabe von Personendaten
(Art. 19 Abs. 1 Bst. b DSG) die ausdrückliche Einwilligung der be-
troffenen Person verlangen (vgl. Art. 3 Abs. 2 BGÖ). Gemäss Art. 4
Abs. 5 DSG ist die Einwilligung gültig, wenn sie nach angemessener
Information freiwillig erfolgt. Analog ist gemäss Art. 13 Abs. 4 FIFG
vorzugehen. Demnach sind im vorliegenden Fall die Expertinnen
und Experten der gutgeheissenen Forschungsprojekte anzufragen,
ob sie der Bekanntgabe ihrer Namen gegenüber dem Beschwerde-
führer zustimmen oder nicht, und deren Namen dem Beschwerde-
führer im Zustimmungsfall anschliessend offenzulegen. Dispositiv-
ziffer 3 der angefochtenen Verfügung ist daher, soweit Begehren IV
betreffend, aufzuheben und die Vorinstanz ist anzuweisen, die Gut-
achterinnen und Gutachter betreffend die ausgewählten Projekte
bei allen auf den Seiten 55-63 des Syntheseberichtes NFP aufge-
listeten Forschungsprojekten anzufragen, ob ihre Namen dem Be-
schwerdeführer bekannt gegeben werden dürfen, und anschlies-
send erneut zu verfügen.
5.
5.1 Der im Öffentlichkeitsgesetz verwendete Begriff der Personen-
daten deckt sich mit der Definition in Art. 3 DSG (HÄNER, in: BSK
DSG/BGÖ, a.a.O., Art. 9 BGÖ Rz. 1). Als solche gelten alle Anga-
ben, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare natürliche oder
juristische Person beziehen (Art. 3 Bst. a i.V.m. Art. 2 Abs. 1 DSG;
BGer, 1C_50/2015, 2.12.2015, E. 5.2.1). Nach Art. 9 Abs. 1 BGÖ
sind amtliche Dokumente, die Personendaten enthalten, nach Mög-
lichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren. Unter Anonymi-
sierung ist jede Massnahme zu verstehen, die bewirkt, dass die
Identität der betroffenen Personen nicht mehr oder nur noch mit
ausserordentlichem Aufwand festgestellt werden kann (vgl. Bot-
schaft zum DSG, BBl 1988 II 413, 473; BGer, 1C_50/2015,
2.12.2015, E. 5.2).
A-6160/2018
Seite 12
5.2 Art. 9 Abs. 1 BGÖ enthält lediglich eine grundsätzliche Verpflich-
tung der Behörde zur Anonymisierung. Diese ist nur nach Möglich-
keit verbindlich. Erforderlich ist eine Abwägung der im Spiel stehen-
den Interessen bzw. eine Prüfung der Verhältnismässigkeit der vor-
zunehmenden Anonymisierungen (BGer, 1C_50/2015, 2.12.2015,
E. 5.2.2 m.H.a. FLÜCKIGER, in: SHK BGÖ, a.a.O., Art. 9 Rz. 20 ff.;
HÄNER, in: BSK DSG/BGÖ, a.a.O., Art. 9 Rz. 3 f.). Von einer solchen
kann insbesondere abgewichen werden, wenn das Gesuch gerade
die Offenlegung von Personendaten bezweckt oder die nötigen Ab-
deckungen einen unverhältnismässigen Aufwand erfordern (Bot-
schaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2016). Ist eine Anonymisierung
nicht möglich, muss das Zugangsgesuch gestützt auf Art. 9 Abs. 2
BGÖ nach Art. 19 DSG beurteilt werden (BGE 142 II 320 E. 4.1;
BGer, 1C_394/2016, 27.9.2017, E. 4.3).
5.3
5.3.1 Mit der angefochtenen Verfügung wurde dem Beschwerdefüh-
rer Zugang zu den 17 Ablehnungsverfügungen des NFP 67 ge-
währt, wobei alle Personenangaben und einige Stellen, die direkt
auf die Person der Gesuchstellenden schliessen lassen, sowie die
Titel der Gesuche, soweit sie nach Einschätzung der Vorinstanz aus
Anonymitätsgründen nicht zugänglich gemacht werden dürfen, ge-
schwärzt wurden.
5.3.2 Die Anonymisierung der in den Ablehnungsverfügungen ent-
haltenen Namen kommt in materieller Hinsicht einer Verweigerung
eines Teils des Zugangsgesuchs gleich, weil gerade (auch) diejeni-
gen Angaben unkenntlich zu machen wären, zu denen Zugang ver-
langt wird. Da eine Anonymisierung insofern nicht möglich ist, muss
das Zugangsgesuch gestützt auf Art. 9 Abs. 2 BGÖ nach Art. 19
DSG beurteilt werden. Diese Beurteilung verlangt eine Abwägung
zwischen dem öffentlichen Interesse am Zugang zu amtlichen Do-
kumenten und dem Schutz der Privatsphäre bzw. der informationel-
len Selbstbestimmung jener Personen, deren Daten im Dokument
enthalten sind und zugänglich gemacht werden sollen (BGer,
1C_74/2015, 2.12.2015, E. 4.1.1). Im Rahmen der Güterabwägung
ist dem Interesse der Drittperson am Schutz ihrer Privatsphäre bzw.
ihrem Recht auf informationelle Selbstbestimmung Rechnung zu
tragen. Bei der Gewichtung dieser privaten Interessen sind insbe-
sondere die Art der betroffenen Daten, die Rolle bzw. Stellung der
in Frage stehenden Person sowie die Schwere der Konsequenzen
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Seite 13
einer Bekanntgabe für diese Person zu berücksichtigen (BGE 142
II 320 E. 4.4 m.w.H.). Dem privaten Interesse am Schutz der Pri-
vatsphäre ist das öffentliche Interesse am Zugang zu den amtlichen
Dokumenten gegenüberzustellen (Art. 19 Abs. 1bis Bst. b DSG bzw.
Art. 7 Abs. 2 BGÖ).
5.3.3 Die Vorinstanz erblickt ein überwiegendes Geheimhaltungs-
und Personenschutzinteresse der Gesuchsteller, deren Gesuch ab-
gelehnt wurde. Das Schadenspotential des Bekanntwerdens der
Ablehnung möge mit dem Zeitablauf abnehmen, es bleibe aber ein
Negativpunkt in der Karriere von Forschenden. Das Transparenz-
bedürfnis des Beschwerdeführers sei auch nicht mit dem Interesse
an der Offenlegung der Allokation öffentlicher Mittel begründbar, da
den abgelehnten Forscherinnen und Forschern gerade kein Geld
zugesprochen worden sei. Mithin könne kein öffentliches Interesse
an der Kenntnis der Namen abgelehnter Gesuchstellender ausge-
macht werden.
Der Beschwerdeführer bringt dagegen vor, das Bekanntwerden der
Ablehnung eines Forschungsprojektes durch die Vorinstanz sei für
die Persönlichkeit der Forschenden aufgrund des Zeitablaufs zwi-
schen der Ablehnung und seinem Einsichtsgesuch nicht mehr we-
sentlich. Demgegenüber bestehe nach wie vor ein gewichtiges In-
teresse der Öffentlichkeit an Informationen über die Auswahl der
Forschungsprojekte des NFP 67, weil diese jederzeit als Hand-
lungsgrundlage für gesetzgeberische Aktivitäten oder andere
Massnahmen der öffentlichen Hand im Zusammenhang mit dem Le-
bensende verwendet werden könnten. Das Informationsbedürfnis
bestehe aber nicht in Bezug auf die Namen, sondern betreffend die
Steuerung der Projektauswahl.
5.3.4 Der Inhalt der Ablehnungsverfügungen ist für die betroffenen
Forscherinnen und Forscher beruflich und persönlich von Bedeu-
tung. Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, beinhalten Beurteilun-
gen und Kritiken über Forschungsgesuche höchst relevante Infor-
mationen und besonders sensible personenbezogene Informatio-
nen (vgl. BGer, 1C_74/2015, 2.12.2015, E. 4.2.3). Dies muss in be-
sonderem Masse gelten, wenn ein Forschungsgesuch abgelehnt
worden ist. Ähnlich wie bei Zeugnissen, Diplomen und anderen
Leistungsnachweisen besteht daran ganz allgemein ein gewichti-
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ges Geheimhaltungsinteresse seitens der Betroffenen. Das Bun-
desgericht hat in seinem Entscheid 1C_74/2015 vom 2. Dezember
2015 festgehalten, dass negative Bewertungen auch in einem an-
deren Zusammenhang und in selektiver Weise zu Ungunsten der
betroffenen Wissenschaftler verwendet werden können. Insbeson-
dere bei Kritik an den Leistungsausweisen können sie durch die Of-
fenlegung mit grosser Wahrscheinlichkeit in ihrem beruflichen und
persönlichen Ansehen, ihrem Ruf oder in anderen Aspekten ihrer
beruflichen Stellung beeinträchtigt werden. Zudem besteht die Ge-
fahr einer negativen Präjudizierung künftiger Beitragsgesuche (vgl.
a.a.O. E. 4.2.3). Daher ist mit dem Zeitablauf höchstens eine ge-
ringfügige Abschwächung des privaten Interesses an der Geheim-
haltung zu erkennen (vgl. a.a.O., E. 4.2.4).
Demgegenüber dient die Zugänglichmachung der Namen keinen
spezifischen öffentlichen Interessen wie dem Schutz der öffentli-
chen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit. Zudem geht es dem
Beschwerdeführer primär darum, Kenntnis von den Prozessen um
die Auswahl der Forschungsprojekte zu nehmen, welchem Inte-
resse mit dem Zugang zu den Abweisungsbegründungen und der
weitgehenden Offenlegung der Gesuchstitel (vgl. dazu nachfolgend
E. 5.4) nachgekommen wird. Schliesslich soll das Öffentlichkeits-
prinzip nicht dazu benutzt werden, besonders sensible personenbe-
zogene Informationen über Dritte erhältlich zu machen (BGer,
1C_74/2015, 2.12.2015, E. 4.2.4).
Insgesamt überwiegt das Interesse der abgelehnten Forscherinnen
und Forscher am Schutz der Privatsphäre und der informationellen
Selbstbestimmung ein allfälliges öffentliches Interesse am Zugang
zu den Namen deutlich. Die Einsicht in die Namen der abgelehnten
Forscherinnen und Forscher ist demnach zu verweigern.
5.4
5.4.1 Hinsichtlich der Titel der abgelehnten Beitragsgesuche, in wel-
che der Beschwerdeführer ebenfalls Einsicht verlangt, führt die
Vorinstanz aus, der Teilzugang zu den anonymisierten Ablehnungen
sei vertretbar, soweit nicht eine direkte Identifikation der Forscherin-
nen und Forscher via offengelegter Projekttitel und Stellen in den
Ablehnungsverfügungen möglich sei. Bei fünf der abgelehnten Ge-
suche seien nach Eingabe der Gesuchstitel bei der Suchmaschine
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Seite 15
«Google» die Namen der Gesuchstellenden unmittelbar erschie-
nen. Diese Gesuchstitel könnten nicht zugänglich gemacht werden,
ansonsten die Anonymität der Autorinnen und Autoren nicht gewahrt
werde. Bei den restlichen zwölf Gesuchen sei mit der «Google»-
Suche der Rückschluss auf die Gesuchstellenden nicht direkt res-
pektive eindeutig möglich. Hinsichtlich dieser Gesuche habe der
SNF sein Vorgehen sorgfältig geprüft und abgewogen. Die Überprü-
fung habe unter Berücksichtigung des Verhältnismässigkeitsprin-
zips ergeben, dass der Zugang zu den Titeln gewährt werden
könne. Bei dieser Abwägung sei mitberücksichtigt worden, dass die
zur Diskussion stehenden Gesuchstitel Gegenstand von Dokumen-
ten seien, deren Erstellung mindestens sechs Jahre zurückliege.
5.4.2 Nachdem die Identität der abgelehnten Forscherinnen und
Forscher zu schützen ist (vgl. vorne E. 5.3), sind die fünf von der
Vorinstanz nicht offengelegten Arbeitstitel darauf zu prüfen, ob mit
ihrer Kenntnisnahme die Anonymisierung der abgelehnten For-
schungspersonen aufgehoben würde resp. diese leicht ermittelbar
wären.
Die Methode der Vorinstanz, die Identifizierbarkeit der Forschenden
mittels einer «Google»-Suche nach den Arbeitstiteln zu überprüfen,
erweist sich als sinnvoll und ist daher auch durch das Gericht anzu-
wenden. Die gerichtliche Überprüfung der nicht offen gelegten Ar-
beitstitel ergibt, dass die Namen der Gesuchstellenden in drei Fällen
(Arbeitstitel Nr. 1, 4 und 15) unmittelbar bzw. leicht eruierbar sind,
weshalb die Vorinstanz die Bekanntgabe dieser Titel zu Recht ver-
weigerte. Nicht der Fall ist dies beim Arbeitstitel Nr. 6; die Suche
nach dem Titel ergibt zahlreiche Ergebnisse und eine grosse Menge
an möglichen Forschenden. Daher lässt sich der Arbeitstitel Nr. 6
der Kategorie «Teilzugang (…), soweit nicht eine direkte Identifika-
tion via offengelegter Projekttitel und Stellen in den Ablehnungsver-
fügungen möglich ist» (Vernehmlassung Rz. 16) zuordnen, wobei
das «Restrisiko, (…) dass mit den offengelegten Projekttiteln und
anonymisierten Ablehnungsverfügungen Gesuchstellende vermutet
oder identifiziert werden können» (Vernehmlassung Rz. 16) zu
Gunsten der Transparenz in Kauf genommen wird. Der entspre-
chende Titel ist dem Beschwerdeführer daher bekannt zu geben.
Betreffend den Arbeitstitel Nr. 9 besteht schliesslich ein im Internet
zugänglicher Jahresbericht eines universitären Instituts, in welchem
offengelegt wird, dass für das Forschungsprojekt im Rahmen des
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Seite 16
NFP 67 ein Unterstützungsgesuch eingereicht, dieses aber abge-
lehnt wurde. Damit ist der Arbeitstitel bereits allgemein zugänglich,
weshalb er dem Beschwerdeführer offenzulegen ist. Der Zugang zu
beiden Titeln ist nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Ent-
scheids zu gewähren.
6.
Zusammenfassend ist Beschwerdeantrag 1 (Begehren I) abzuwei-
sen. Beschwerdeantrag 2 (Begehren II) ist insoweit teilweise gutzu-
heissen, als dem Beschwerdeführer die Arbeitstitel Nr. 6 und 9 be-
kannt zu geben sind; im Übrigen ist der Antrag abzuweisen. Be-
schwerdeantrag 3 (Begehren IV) ist insofern gutzuheissen, als Dis-
positivziffer 3 der angefochtenen Verfügung, soweit Begehren IV
betreffend, aufzuheben und die Sache zu neuem Entscheid an die
Vorinstanz zurückzuweisen ist. In diesem Zusammenhang hat die
Vorinstanz die Gutachterinnen und Gutachter aller auf den Seiten
55-63 des Syntheseberichtes NFP 67 aufgelisteten Forschungspro-
jekte anzufragen, ob ihre Namen dem Beschwerdeführer bekannt
gegeben werden dürfen, und anschliessend erneut zu verfügen.
7.
7.1 Die Spruchgebühr bestimmt sich nach Umfang und Schwierig-
keit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage
der Parteien (Art. 63 Abs. 4bis VwVG; Art. 2 Abs. 1 des Reglements
über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwal-
tungsgericht vom 21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]). Die
Kosten des vorliegenden Verfahrens werden in Anwendung von Art.
1 ff. VGKE auf Fr. 2'000.– festgesetzt.
Die Verfahrenskosten werden in der Regel der unterliegenden Par-
tei auferlegt; unterliegt sie nur teilweise, werden die Verfahrenskos-
ten ermässigt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskosten wer-
den Vorinstanzen oder beschwerdeführenden und unterliegenden
Bundesbehörden auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Der Beschwer-
deführer gilt hinsichtlich des Begehrens I als vollständig unterlie-
gend; bezüglich des Begehrens II obsiegt er teilweise und bezüglich
des Begehrens IV erfolgt eine Rückweisung an die Vorinstanz zur
erneuten Prüfung. Insgesamt ist von einem hälftigen Obsiegen aus-
zugehen. Im Umfang seines Unterliegens sind dem Beschwerde-
führer die Verfahrenskosten in Höhe von Fr. 1‘000.– aufzuerlegen.
Dieser Betrag wird dem geleisteten Kostenvorschuss entnommen.
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Der Restbetrag (Fr. 1‘000.–) ist dem Beschwerdeführer nach Eintritt
der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten.
7.2 Dem teilweise obsiegenden Beschwerdeführer ist zu Lasten der
Vorinstanz antragsgemäss eine reduzierte Entschädigung für die
ihm erwachsenen notwendigen Kosten zuzusprechen (vgl. Art. 64
Abs. 1 und 2 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 2 VGKE). Eine Kostennote
wurde nicht eingereicht, weshalb die Parteientschädigung von Am-
tes wegen festzusetzen ist (vgl. Art. 14 Abs. 2 VGKE). Es erweist
sich als angemessen, dem Beschwerdeführer zu Lasten der
Vorinstanz im Umfang seines Obsiegens eine Parteientschädigung
von Fr. 2'000.– zuzusprechen.
Der ebenfalls teilweise obsiegenden Vorinstanz ist als Behörde
keine Parteientschädigung zuzusprechen (vgl. Art. 7 Abs. 3 VGKE).
Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Nach Eintritt der
Rechtskraft des vorliegenden Entscheids werden dem Beschwer-
deführer die Arbeitstitel Nr. 6 und 9 bekannt gegeben. Dispositivzif-
fer 3 der angefochtenen Verfügung wird, soweit Begehren IV betref-
fend, aufgehoben und die Sache wird im Sinne der Erwägungen zu
neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückgewiesen.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 2'000.– festgesetzt. Im Um-
fang von Fr. 1'000.– werden sie dem Beschwerdeführer auferlegt.
Dieser Betrag wird dem einbezahlten Kostenvorschuss entnom-
men. Der Restbetrag von Fr. 1’000.– wird dem Beschwerdeführer
nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstat-
tet.
3.
Die Vorinstanz wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer nach Ein-
tritt der Rechtskraft eine Parteientschädigung von Fr. 2’000.– be-
zahlen.
(Fortsetzung: Nächste Seite)
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4.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
– den EDÖB (Einschreiben)
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Christoph Bandli Simona Risi
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-recht-
lichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100
BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am
letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen
Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen dip-
lomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben worden ist
(Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache
abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe
der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefoch-
tene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwer-
deführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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