B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Corte I
A-6258/2013
S e n t e n z a d e l 2 8 g e n n a i o 2 0 1 4
Composizione
Giudici Claudia Pasqualetto Péquignot (presidente del
collegio), Markus Metz, Kathrin Dietrich,
cancelliera Sara Friedli.
Parti
1. A._______,
2. B._______,
3. C._______,
4. Giorgio Ghiringhelli,
tutti rappresentati da Giorgio Ghiringhelli,
ricorrenti.
Oggetto
Ricorso contro la sistemazione di un centro asilanti.
A-6258/2013
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Fatti:
A.
Il 4 novembre 2013, il signor Giorgio Ghiringhelli (di seguito: ricorrente 4)
ha inoltrato ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo federale "contro la
decisione emessa dalla Confederazione, verosimilmente dall'Ufficio
federale della migrazione (e/o da altra autorità competente: DPPS, DFGP,
ecc.), opponente, concernente l'installazione per tre anni di un centro
asilanti nell'ex Caserma S. Giorgio di Losone" di cui egli sarebbe venuto a
conoscenza tramite "il Quotidiano" trasmesso alla Radiotelevisione
svizzera italiana (RSI) il 7 ottobre 2013.
Protestando tasse, spese e ripetibili, in sunto, il ricorrente 4 – precisando
che "parrebbe non esserci alcuna decisione scritta comunicata" – postula
l'accoglimento del proprio gravame nonché che la decisione in questione
venga annullata, subordinatamente che la causa venga rinviata all'istanza
precedente competente e ancora subordinatamente che siano imposti
oneri ben precisi. A sostegno del proprio gravame, egli invoca la
violazione del diritto federale sotto vari aspetti, nonché l'abuso del potere
d'apprezzamento da parte dell'autorità federale che avrebbe adottato la
decisione impugnata. Esso sottolinea inoltre che il diritto di essere sentito
sarebbe stato violato, in quanto la decisione in questione sarebbe stata
emanata senza consultare le persone legittimate a ricorrere.
B.
Il 6 novembre 2013, a loro volta, la signora A._______ (di seguito:
ricorrente 1), il signor B._______ (di seguito: ricorrente 2) e la signora
C._______ (di seguito: ricorrente 3) – per il tramite del ricorrente 4 che gli
rappresenta – hanno presentato ricorso contro la medesima "decisione",
avanzando gli stessi argomenti e le medesime richieste.
C.
Con decisione incidentale 12 novembre 2013, lo scrivente Tribunale ha
congiunto le due cause A-6258/2013 (ricorrenti 1, 2 e 3) e A-6259/2013
(ricorrente 4) sotto il numero di ruolo A-6258/2013.
D.
Con scritto 16 novembre 2013, sottolineando la rilevanza politica notevole
del caso, i ricorrenti – per il tramite del ricorrente 4 – hanno postulato
l'estensione del collegio giudicante a cinque giudici, come pure la verifica
di un'eventuale bisogno di coordinazione della giurisprudenza tra le Corti
IV e V con la Corte I.
A-6258/2013
Pagina 3
E.
Con scritto 20 novembre 2013, sottolineando l'assenza del diritto a che la
propria causa venga giudicata da un collegio di cinque giudici, piuttosto
che da uno di tre giudici, lo scrivente Tribunale ha rilevato l'insussistenza
dei presupposti per un'estensione del collegio giudicante, nonché per il
coordinamento della giurisprudenza tra la Corte I e le Corti IV e V.
F.
Con scritto 26 novembre 2013, in merito all'esistenza di una decisione, i
ricorrenti – per il tramite del ricorrente 4 – hanno sottolineato quanto
segue:
"Trattandosi di una questione che il TAF deve verificare d'ufficio, (…) la
questione della presenza di una decisione impugnabile non va vista
con eccessivo formalismo. Per costante giurisprudenza di codesta
Corte, avendo pieno potere cognitivo, non si procede a inutili
formalismi nell'interesse dell'economia processuale. Per tale ragione,
viste la chiara intenzione della Confederazione e la necessità di una
decisione di giustizia in tempi brevi, un rinvio all'Amministrazione per
l'emanazione di una decisione è un vacuo formalismo (…). Ancora
l'economia processuale impone una chiarificazione giuridica immediata
della tematica (…)".
G.
Con scritto 12 dicembre 2013, i ricorrenti – sempre per il tramite del
ricorrente 4 – hanno segnalato allo scrivente Tribunale che il Comune di
Losone avrebbe inviato a tutti i fuochi un bollettino informativo nel quale
era riportata la lettera inviata lo scorso 28 ottobre dalla Confederazione al
Municipio di Losone in merito all'installazione di asilanti nell'ex Caserma
S. Giorgio, nonché la risposta del Municipio del 31 ottobre e la risposta
del Consiglio di Stato del 6 novembre. A sostegno della sussistenza di
una decisione impugnabile, i ricorrenti precisano quanto segue:
"La lettera della Confederazione, di cui i ricorrenti sono venuti a
conoscenza negli scorsi giorni grazie al bollettino informativo, lascia
emergere la chiara volontà di installare un centro asilanti nell'ex
Caserma a partire dall'estate 2014. I diritti e i doveri del diritto pubblico
federale sono chiaramente modificati e stabiliti d'imperio dall'autorità
amministrativa. Si tratta a tutti gli effetti di una decisione (…)".
H.
Con scritto 17 gennaio 2014, i ricorrenti – sempre per il tramite del
ricorrente 4 – hanno postulato l'emanazione di una decisione sull'effetto
A-6258/2013
Pagina 4
sospensivo del loro gravame, sollecitando nel contempo l'emanazione
della decisione nel merito.
I.
In risposta a detta richiesta, con scritto 21 gennaio 2014, lo scrivente
Tribunale ha rammentato ai ricorrenti che dinanzi ad esso i ricorsi
beneficiano ex lege dell'effetto sospensivo all'esecuzione delle decisioni,
motivo per cui la loro richiesta è priva d'oggetto e dunque irricevibile. Lo
stesso ha inoltre segnalato che una decisione nel merito sarebbe stata
emessa entro breve.
J.
Ulteriori fatti e argomentazioni verranno ripresi, per quanto necessari, nei
considerandi in diritto del presente giudizio.
Diritto:
1.
1.1 Il Tribunale amministrativo federale giudica i ricorsi contro le decisioni
ai sensi dell'art. 5 della Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla proce-
dura amministrativa (PA, RS 172.021), emanate dalle autorità menzionate
all'art. 33 Legge federale del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo
federale (LTAF, RS 173.32), riservate le eccezioni di cui all'art. 32 LTAF
(cfr. art. 31 LTAF). La procedura dinanzi allo scrivente Tribunale è retta
dalla PA, in quanto la LTAF non disponga altrimenti (cfr. art. 37 LTAF).
Esso esamina d'ufficio e con pieno potere di cognizione la questione a
sapere se sono adempiuti i presupposti processuali e se si deve entrare
nel merito del ricorso (cfr. DTAF 2007/6 consid. 1 con rinvii; sentenza del
Tribunale amministrativo federale B-8563/2010 del 15 febbraio 2013
consid. 1.1). In tale ottica, egli accerta d'ufficio la sussistenza o meno di
una decisione impugnabile dinanzi ad esso.
1.2 In concreto, i ricorrenti hanno presentato ricorso contro una non
meglio precisata decisione della Confederazione, indicando che verosi-
milmente sarebbe stata emanata dall'Ufficio federale di migrazione (UFM)
e/o da un'altra autorità competente quale il Dipartimento federale della
difesa, della protezione della popolazione e dello sport (DDPS) o il
Dipartimento federale di giustizia e polizia (DFGP). Con detta decisione, a
loro avviso, sarebbe stata decisa l'installazione di un centro asilanti a
partire dall'estate 2014 presso la ex Caserma S. Giorgio di Losone, di cui
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sarebbe venuti a conoscenza tramite "il Quotidiano" trasmesso alla RSI il
7 ottobre 2013. Secondo loro, l'atto impugnato sarebbe una decisione ai
sensi dell'art. 5 PA, e più precisamente un annuncio di cambiamento di
destinazione secondo l'art. 26a cpv. 3 della Legge sull'asilo del 26 giugno
1998 (LAsi, RS 142.31). Inoltre, l'UFM e il DDPS sarebbero autorità di cui
le decisioni possono essere impugnate dinanzi allo scrivente Tribunale ai
sensi dell'art. 33 lett. d LTAF.
1.3 Secondo costante giurisprudenza, la decisione è un atto dell'Autorità
con cui viene regolato, in maniera imperativa e unilaterale, un rapporto di
diritto amministrativo individuale e concreto (cfr. ADELIO SCOLARI, Diritto
amministrativo, Parte generale, Cadenazzo 2002, n. 741 con rinvii;
THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit administratif, Ginevra/Zurigo/Basi-
lea 2011, n. 784 con rinvii; PIERMARCO ZEN-RUFFINEN, Droit administratif,
Partie générale et éléments de procédure, 2a ed., Basilea/Neuchâtel
2013, n. 475; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER,
Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2a ed., Basilea 2013,
n. 2.3 con rinvii; PIERRE MOOR/ETIENNE POLTIER, Droit administratif, vol. II,
3a ed., Berna 2011, no. 2.2.3.3 pag. 245 seg.).
Tale definizione corrisponde materialmente a quella sancita dall'art. 5
cpv. 1 PA, secondo cui sono in particolare decisioni i provvedimenti delle
autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernen-
ti (a) la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di
obblighi; (b) l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'esten-
sione di diritti o di obblighi; (c) il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità
d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o
all'accertamento di diritti o di obblighi (cfr. TANQUEREL, op. cit., n. 785;
SCOLARI, op. cit., n. 745; ZEN-RUFFINEN, op. cit., n. 475; MOSER/BEU-
SCH/KNEUBÜHLER, op. cit., n. 2.3). L'art. 5 cpv. 2 PA precisa che sono
decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b
PA), le decisioni incidentali (artt. 45 e 46 PA), le decisioni su opposizione
(art. 30 cpv. 2 lett. b e art. 74 PA), le decisioni su ricorso (art. 61 PA), le
decisioni in sede di revisione (art. 68 PA) e l'interpretazione (art. 69 PA).
L'art. 5 cpv. 3 PA sottolinea che le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o
solleva pretese da far valere mediante azione non sono invece conside-
rate decisioni.
Dall'art. 5 PA emerge chiaramente che la decisione è una manifestazione
unilaterale di volontà: grazie al potere derivante dalla forza pubblica di cui
dispone l'autorità, la stessa applica la volontà del legislatore in un caso
concreto. In tal senso, la decisione amministrativa deve fondarsi sul diritto
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pubblico federale, e meglio sul diritto amministrativo federale (cfr. ZEN-
RUFFINEN, op. cit., n. 485 e segg.). Le decisioni sono vincolanti e
coercibili. Orbene, se tutti gli atti compiuti dall'amministrazione pubblica
sono atti amministrativi, occorre tuttavia distinguere gli atti amministrativi
in senso lato dalle decisioni, ossia dagli atti d'imperio che toccano la
situazione giuridica del singolo, astringendolo a fare, omettere o tollerare
alcunché, o che regolano altrimenti in modo autoritario – con carattere
vincolante e possibilità di esecuzione coercitiva – i suoi rapporti con lo
Stato. Questa distinzione è importante soprattutto poiché, salvo il caso di
leggi speciali, solo le decisioni che toccano la situazione giuridica dei
singoli sono sottoposte alle regole del diritti amministrativo e possono
essere impugnate davanti ai tribunali (cfr. SCOLARI, op. cit., n. 756 seg.).
In tale ottica, sebbene emanino da un'autorità amministrativa, le informa-
zioni, i preavvisi, le raccomandazioni, le minacce di sanzione, le dichiara-
zioni di parte, ecc., non esplicano conseguenze giuridiche vincolanti. In
quanto semplicemente tali, non sono pertanto decisioni giusta l'art. 5 PA
(cfr. SCOLARI, op. cit., n. 768 e n. 770; ZEN-RUFFINEN, op. cit., n. 445 e
n. 491 – 494). Ogni legge procedurale definisce le autorità abilitate a
rendere delle decisioni in applicazione delle norme materiali. La decisione
emana da un'autorità incaricata dal diritto pubblico. Nella PA, esse sono
elencate all'art. 1 cpv. 2 PA (cfr. ZEN-RUFFINEN, op. cit., n. 496 e segg.;
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., n. 2.12).
1.4 Ciò indicato, lo scrivente Tribunale non può che constatare l'assenza
agli atti della copia della decisione che i ricorrenti indicano di voler
impugnare dinanzi ad esso, tant'è che gli stessi sostengono di non essere
in suo possesso, mettendo addirittura in dubbio la sua sussistenza. Dal
ricorso, non è chiaro poi quale autorità avrebbe emanato la decisione in
questione. Di certo, la comunicazione non meglio precisata di cui essi
avrebbero preso conoscenza mediante la trasmissione denominata "il
Quotidiano" non costituisce una decisione ai sensi dell'art. 5 PA. Gli atti
prodotti in sede ricorsuale non permettono poi di concludere all'esistenza
di una decisione. In particolare, contrariamente a quanto da loro indicato,
lo scritto 28 ottobre 2013 del DDPS indirizzato al Municipio del Comune
di Losone intitolato "Consultazione riguardante il cambiamento di
destinazione di durata determinata della Caserma di Losone come
alloggio della Confederazione nel settore dell'asilo" non contiene nessun
elemento che faccia pensare che di fatto sia stata emanata una decisione
impugnabile. Invero, tutto porta a concludere l'esatto opposto:
"(…) Per poter prendere nella dovuta considerazione le loro esigenze
particolari o le loro richieste, il Cantone, il Comune interessato e la sua
popolazione vengono consultati secondo l'articolo 26a capoverso 3
A-6258/2013
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della legge sull'asilo. Sulla scorta di quanto esposto in precedenza,
prima della messa in esercizio della caserma come alloggio per
richiedenti l'asilo si deve per quanto possibile stipulare un accordo tra
la Confederazione e il Comune in cui vengono disciplinati aspetti in
materia di sicurezza, assistenza e informazione dell'opinione pubblica
nonché ulteriori punti di carattere giuridico e organizzativo. Non
appena le parti essenziali dell'accordo saranno disponibili, la Confede-
razione notificherà formalmente al Cantone Ticino e al Comune di
Losone il cambiamento di destinazione della caserma al più tardi
60 giorni prima della messa in esercizio della Caserma di Losone
come alloggio nel settore dell'asilo (…)".
Si tratterebbe di fatto di una mera consultazione delle parti interessate da
parte della Confederazione, tesa alla stipulazione – per quanto possibile
– di un accordo disciplinante alcuni aspetti legati all'utilizzo della Caserma
in questione quale alloggio per richiedenti l'asilo. Solo in seguito, verreb-
be notificato il cambiamento di destinazione della predetta Caserma sulla
scorta dell'art. 26a cpv. 3 LAsi, ciò che non sembra qui essere già
avvenuto. Di fatto, non risulta se una decisione in proposito sia stata noti-
ficata o meno alle parti interessate, tantomeno ai qui ricorrenti. Certo è
che lo scritto 28 ottobre 2013 del DDPS non rappresenta una decisione ai
sensi dell'art. 5 PA, bensì una mera comunicazione alle parti interessate.
Già per questo motivo il ricorso risulta pertanto irricevibile.
1.5 Ciò sancito, a titolo abbondanziale e tenuto conto altresì del quesito
posto dal presente gravame che si potrebbe presentare di nuovo in
futuro, lo scrivente Tribunale ritiene opportuno verificare se in virtù della
legge la modifica della destinazione di un edificio allo scopo di adibirlo ad
alloggio per richiedenti d'asilo è sottoposta ad autorizzazione, e meglio
all'emanazione di una decisione formale soggetta a ricorso.
1.6 Con Legge federale del 28 dicembre 2012, l'Assemblea federale della
Confederazione ha decretato, conformemente all'art. 165 cpv. 1 della
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
(Cost., RS 101), delle modifiche urgenti alla LAsi con una validità limitata
a tre anni, e meglio dal 29 settembre 2012 al 28 settembre 2015, al fine di
semplificare e accelerare l'iter procedurale nel settore dell'asilo, nonché di
migliorare la tutela giurisdizionale in singoli punti (cfr. RU 2012 5359;
Messaggio del 26 maggio 2010 concernente la modifica della legge
sull'asilo [di seguito: Messaggio LAsi], in: FF 2010 3889; Messaggio
aggiuntivo del 23 settembre 2011 concernente la modifica della legge
sull'asilo [Misure a breve termine; di seguito: Messaggio aggiuntivo], in:
FF 2011 6503). Le predette modifiche urgenti, sottoposte a referendum
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facoltativo conformemente all'art. 141 cpv. 1 lett. b Cost., sono state
accettate dal popolo il 9 giugno 2013 (cfr. art. 1 del Decreto del Consiglio
federale del 26 luglio 2013 che accerta l'esito della votazione popolare del
9 giugno 2013, in: FF 2013 5705), ragione per cui esse esplicano
validamente il loro effetto fino al 28 settembre 2015 (cfr. ANDREAS
AUER/GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionnel
suisse, vol. I, 3a ed., Berna 2013, n. 1537).
In considerazione dell'attuale problema di alloggiamento dei richiedenti
l'asilo, nel quadro delle predette misure d'urgenza e nell'ambito delle
discussioni parlamentari, è poi stato adottato l'art. 26a LAsi regolante
l'utilizzazione di infrastrutture ed edifici della Confederazione per l'alloggio
di richiedenti l'asilo senza obbligo di autorizzazione (cfr. Rapporto esplica-
tivo del Dipartimenti federale di giustizia e polizia [DFPG] di giugno 2013
concernente l'avamprogetto di modifica della legge sull'asilo, Riassetto
del settore dell'asilo [di seguito: Rapporto esplicativo], in: Biblioteca del
Parlamento [, ultima consulta-
zione: 28 gennaio 2014], pag. 20). Giusta l'art. 26a LAsi, le infrastrutture e
gli edifici della Confederazione possono essere utilizzati senza autoriz-
zazione cantonale o comunale per l'alloggio di richiedenti per al massimo
tre anni se il cambiamento di destinazione non richiede provvedimenti
edilizi rilevanti e non avviene nessuna modifica essenziale in relazione
all'occupazione dell'infrastruttura o dell'edificio (cpv. 1). Non sono provve-
dimenti edilizi rilevanti ai sensi del cpv. 1, in particolare: (a) i lavori usuali
di manutenzione agli edifici e alle infrastrutture, (b) le trasformazioni
edilizie di esigua entità, (c) le installazioni di importanza secondaria quali
gli impianti sanitari o i raccordi idraulici ed elettrici, nonché (d) le costru-
zioni mobiliari (cpv. 2). Dopo averli consultati, la Confederazione annuncia
il cambiamento di destinazione al Cantone e al Comune d'ubicazione al
più tardi 60 giorni prima della messa in esercizio dell'alloggio (cpv. 3).
1.7 Al fine di stabilire se l'art. 26a LAsi – in particolar modo il capoverso 3
a cui si appellano i ricorrenti – implica l'emanazione di una decisione
impugnabile o meno, occorre ricorrere ai metodi usuali d'interpretazione,
ovvero l'interpretazione letterale, sistematica, teologica e storica (cfr. MO-
SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., n. 2.180 e segg.). Per costante
giurisprudenza federale (cfr. DTF 137 V 273 consid. 4.2) la legge è da
interpretare in primo luogo procedendo dalla sua lettera (interpretazione
letterale). Tale interpretazione si fonda sul significato letterale, il senso del
termine e l'uso che viene fatto del medesimo nella lingua (cfr. MO-
SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., n. 2.183), le tre versioni linguistiche
essendo, di principio, equivalenti (cfr. DTF 135 IV 113 consid. 2.4.2 con
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rinvii). Tuttavia, se il testo non è perfettamente chiaro, se più
interpretazioni del medesimo sono possibili, deve essere ricercata la vera
portata della norma, prendendo in considerazione tutti gli elementi
d'interpretazione, in particolare lo scopo della disposizione, il suo spirito
nonché i valori sui quali essa trova fondamento (interpretazione teleolo-
gica). Pure di rilievo è il senso che essa assume nel proprio contesto
(interpretazione sistematica; cfr. DTF 135 II 78 consid. 2.2, DTF 135 V
153 consid. 4.1, DTF 134 I 184 consid. 5.1, DTF 134 II 249 consid. 2.3 e
DTF 131 II 697 consid. 4.1). I lavori preparatori, segnatamente laddove
una disposizione non è chiara oppure si presta a diverse interpretazioni,
costituiscono un mezzo valido per determinarne il senso ed evitare così di
incorrere in interpretazioni erronee (interpretazione storica). Soprattutto
nel caso di disposizioni recenti, la volontà storica dell'autore della norma
non può essere ignorata se ha trovato espressione nel testo oggetto
d'interpretazione (cfr. DTF 134 V 170 consid. 4.1 con rinvii). Occorre
prendere la decisione materialmente corretta nel contesto normativo,
orientandosi verso un risultato soddisfacente sotto il profilo della ratio
legis. Il Tribunale federale non privilegia un criterio d'interpretazione in
particolare; per accedere al senso di una norma preferisce, pragmati-
camente, ispirarsi a un pluralismo interpretativo (cfr. DTF 135 III 483
consid. 5.1). Se sono possibili più interpretazioni, dà la preferenza a
quella che meglio si concilia con la Costituzione (cfr. DTF 131 II 562
consid. 3.5, DTF 131 II 710 consid. 4.1 e DTF 130 II 65 consid. 4.2). In
ogni caso, giusta l'art. 190 Cost., sia il Tribunale federale che il Tribunale
amministrativo federale sono tenuti ad applicare le leggi federali (cfr. [tra
le tante] sentenza del Tribunale amministrativo federale A-817/2013 del
7 ottobre 2013 consid. 4.6 con rinvii).
1.7.1 Dall'analisi del tenore dell'art. 26a cpv. 1 LAsi emerge chiaramente
che il cambiamento di destinazione delle infrastrutture e gli edifici della
Confederazione in alloggio per richiedenti l'asilo, non richiede alcuna
autorizzazione cantonale o comunale, se (i) non supera tre anni e se (ii)
non comporta dei provvedimenti edilizi rilevanti ai sensi dell'art. 26a cpv. 2
LAsi. Allorquando le due predette condizioni risultano adempiute, in virtù
dell'art. 26 cpv. 3 LAsi, dopo averli consultati, la Confederazione annuncia
il cambiamento di destinazione al Cantone e al Comune d'ubicazione (in
francese: "après les avoir consultés, la Confédération annonce le change-
ment d’utilisation au canton et à la commune dans laquelle se trouve le
centre d’enregistrement"; in tedesco: "der Bund zeigt dem Kanton und der
Standortgemeinde nach einer Konsultation die Nutzungsänderung […]
an"). Detto annuncio – che deve intervenire al più tardi 60 giorni prima
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della messa in esercizio dell'alloggio – implica quale unica formalità la
consultazione del Cantone e del Comune interessati.
Orbene, occorre qui esaminare il senso letterario del predetto "annuncio".
Letteralmente "annunciare" significa "rendere noto, fare sapere" (cfr. Lo
Zingarelli, vocabolario della lingua italiana, 12a ed., Bologna 2008 [di
seguito: Lo Zingarelli]), "dare notizia, informare di qualche cosa che è già
avvenuta o è prossima ad avvenire" (cfr. Il grande dizionario Garzanti
della lingua italiana, ristampa, Milano 1988 [di seguito: Garzanti]).
L'annuncio, in quanto tale, viene definito quale "breve testo scritto con cui
si comunica una notizia" (cfr. Garzanti; Lo Zingarelli). L'annuncio ha per
sinonimi i termini di "comunicazione, messaggio, notificazione, notizia,
informazione, dichiarazione, segnalazione", ecc. (cfr. Zanichelli, Sinonimi
e contrari, dizionario fraseologico delle parole equivalenti analoghe e
contrarie, 3a ed., Bologna 2006). Per natura, l'annuncio risulta dunque
essere una semplice comunicazione e non già di una decisione ex art. 5
PA (cfr. consid. 1.3 del presente giudizio).
1.7.2 Né l'analisi delle restanti disposizioni della LAsi, né quella delle
relative numerose ordinanze – Ordinanza 1 dell'11 agosto 1999 sull'asilo
relativa a questioni procedurali (Oasi 1, RS 142.311), Ordinanza 2
dell'11 agosto 1999 sull'asilo relativa alle questioni finanziarie (Oasi 2,
RS 142.312), Ordinanza 3 dell'11 agosto 1999 sull'asilo relativa al
trattamento di dati personali (Oasi 3, RS 142.314), Ordinanza del DFGP
del 24 novembre 2007 sulla gestione degli alloggi della Confederazione
nel settore dell'asilo (RS 142.311.23), ecc. – portano lumi al riguardo, non
prevedendo nulla di più rispetto all'art. 26a LAsi.
1.7.3 Neppure i Messaggi concernenti le modifiche alla LAsi sono qui di
grande aiuto, non prevedendo alcunché al riguardo. Ciò precisato, non va
dimenticato che lo scopo delle misure urgenti introdotte nella LAsi, a
mente del legislatore, era quello di rispondere all'urgenza della situazione
accelerando il trattamento delle procedure di richiesta d'asilo (cfr. Mes-
saggio aggiuntivo, in: FF 2011 6503, pag. 6504 seg.). Proprio in tale
ottica, come già indicato in precedenza (cfr. consid. 1.5 del presente
giudizio), durante i dibattiti parlamentari si è pure lungamente discusso in
merito alla necessità di rispondere nell'immediato all'urgenza dettata dalla
penuria di alloggi per richiedenti l'asilo. A tal fine, è stato concepito
l'art. 26a LAsi permettente, a certe condizioni, il cambiamento di destina-
zione di edifici preesistenti quali alloggi per richiedenti l'asilo. Orbene, per
un intervento rapido ed efficace, ma proporzionato e rispettoso degli
interessi di tutte le parti, il legislatore ha sancito che il predetto
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Pagina 11
cambiamento di destinazione doveva intervenire solo a titolo provvisorio
(per una durata massima di tre anni), ma senza essere sottoposto ad
autorizzazione e previa consultazione del Cantone e del Comune interes-
sati (cfr. Curia vista – Atti parlamentari, 10.052 – Oggetto del Consiglio
federale, Legge sull'asilo. Modifica, Disegno 3, in:
[
0052 ultima consultazione: 28 gennaio 2014]). In tale contesto, l'assenza
della necessità di un'autorizzazione si spiega facilmente: considerato l'iter
procedurale a cui il suo rilascio è normalmente sottoposto – procedura
d'approvazione dei piani o procedura di rilascio del permesso di
costruzione, entrambe di natura complessa, comportanti dei tempi lunghi
di trattamento della questione, tenuto conto anche delle numerose parti
interessate – non sarebbe infatti possibile rispondere alla penuria di
alloggi in tempi ragionevoli. Appare dunque logico che il cambiamento di
destinazione ai sensi dell'art. 26a cpv. 3 LAsi – non necessitando il
consenso di terzi – vada soltanto annunciato, senza implicare una
decisione impugnabile. Si noti peraltro, come nell'ambito dello studio di
una nuova revisione della LAsi, il DFPG abbia già avuto modo di
precisare che al momento entrano in considerazione principalmente
edifici e infrastrutture militari della Confederazione (cfr. Rapporto esplica-
tivo, op. cit., pag. 20 seg.). Un'eventuale utilizzo dell'ex Caserma di
Losone quale alloggio provvisorio ai sensi dell'art. 26a LAsi non ha
pertanto nulla di sorprendente.
Ciò indicato, va nondimeno qui sottolineato che è solo e soltanto se le
condizioni dell'art. 26a LAsi risultano adempiute che non è richiesta
alcuna autorizzazione. Non va infatti dimenticato che, secondo il diritto
vigente, gli edifici utilizzati dalla Confederazione per alloggiare in maniera
duratura i richiedenti l'asilo o per quelli che devono essere costruiti a tal
fine occorre svolgere una procedura ordinaria relativa al permesso di
costruzione (cfr. Rapporto esplicativo, op. cit., pag. 21).
1.7.4 In definitiva, non risulta che il cambiamento di destinazione di un
edificio allo scopo d'adibirlo ad alloggio per richiedenti l'asilo per la durata
massima di tre anni ai sensi dell'art. 26a LAsi sia sottoposto all'emana-
zione di una decisione federale – perché di fatto non prevista – né
tantomeno ad una decisione cantonale o comunale. Sulla scorta della
predetta norma, non viene emessa alcuna decisione impugnabile dal
Cantone e dal Comune interessati, come neppure dagli abitanti del luogo
ove è ubicato l'edificio in questione. Se le condizioni dell'art. 26a cpv. 1
e 2 LAsi risultano adempiute, la Confederazione deve dunque soltanto
annunciare al Cantone e al Comune interessati – e non ai cittadini – il
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predetto cambiamento di destinazione, previa loro consultazione, senza
ulteriori formalità. Detto annuncio, in quanto tale, non costituisce una
decisione ai sensi dell'art. 5 PA. Dal momento che in virtù dell'art. 190
Cost. lo scrivente Tribunale è tenuto ad applicare le leggi federali, lo
stesso deve attenersi a quanto previsto dall'art. 26a LAsi, e dunque
constatare l'assenza di una decisione impugnabile dinanzi ad esso.
1.8 Le restanti leggi invocate dai ricorrenti non hanno alcun influsso sulla
predetta conclusione. In effetti, la Legge federale del 3 febbraio 1995
sull'esercito e sull'amministrazione militare (LM, RS 510.10) – in particolar
modo gli artt. 126 e segg. LM – non trova qui applicazione dal momento
che l'art. 26a LAsi, quale disposizione di lex specialis, prevede che non è
richiesta alcuna autorizzazione per modificare la destinazione di un
edificio al fine di adibirlo provvisoriamente ad alloggio per richiedenti
l'asilo. In particolare, l'art. 126 LM non risulta qui applicabile, dal momento
che lo stesso concerne la modifica della destinazione degli edifici a degli
scopi militari, mentre il caso che qui ci occupa riguarda la modifica della
destinazione di un edificio militare a degli scopi civili (alloggio per
richiedenti l'asilo). La Legge del 21 marzo 1997 sull'organizzazione del
Governo e dell'Amministrazione (LOGA, RS 172.010), la Legge federale
del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (LPT, RS 700), la
Legge federale del 7 ottobre 1983 sulla protezione dell'ambiente (LPAmb,
RS 814.01) e la Legge federale del 1° luglio 1966 sulla protezione della
natura e del paesaggio (LPN, RS 451), ecc., non prevedendo alcunché in
merito al cambiamento di destinazione di un edificio allo scopo di adibirlo
ad alloggio per richiedenti l'asilo, non sono poi qui determinanti.
1.9 In assenza di una decisione ex art. 5 PA, non sussistono i necessari
presupposti affinché scrivente Tribunale possa entrare nel merito dei due
gravami. Gli stessi devono dunque essere qui dichiarati irricevibili.
2.
Non sussistendo giusta l'art. 26a LAsi alcuna decisione impugnabile
dinanzi allo scrivente Tribunale ai sensi dell'art. 5 PA, l'effetto sospensivo
ex art. 55 PA – che protegge contro l'esecuzione delle decisioni – non può
essere pertanto conferito ai ricorsi in oggetto e tantomeno ad eventuali
futuri ricorsi concernenti la stessa problematica.
3.
Visto quanto precede, le spese processuali vanno poste in solido a carico
dei ricorrenti (cfr. art. 1 segg. del Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle
tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministra-
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tivo federale [TS-TAF, RS 173.320.2]). Nella fattispecie, esse sono
stabilite in 1'000 franchi (cfr. art. 3 TS-TAF). Detto importo dovrà essere
versato in solido dai ricorrenti alla cassa dello scrivente Tribunale entro
30 giorni dalla crescita in giudicato del presente gravame. A tal fine, verrà
loro trasmesso con invio postale separato un bollettino di versamento
mediante il quale effettuare il predetto pagamento. Ai ricorrenti non
vengono assegnate indennità di ripetibili (cfr. art. 7 TS-TAF a contrario).
Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale
pronuncia:
1.
I due ricorsi sono irricevibili.
2.
Le spese processuali di 1'000 franchi sono poste in solido a carico dei
ricorrenti. Tale importo deve essere versato alla cassa del Tribunale, entro
un termine di 30 giorni dalla crescita in giudicato della presente decisione.
Il bollettino di versamento sarà inviato per corrispondenza separata.
3.
Non vengono assegnate indennità di ripetibili.
4.
Comunicazione a:
– ricorrenti (atto giudiziario)
– Consiglio federale, per informazione (raccomandata)
I rimedi giuridici sono menzionati alla pagina seguente.
Il presidente del collegio: La cancelliera:
Claudia Pasqualetto Péquignot Sara Friedli
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Rimedi giuridici:
Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia di
diritto pubblico al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, entro un termine
di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e segg. e 100 della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF, RS 173.110]). Gli
atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le
conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
La decisione impugnata e – se in possesso della parte ricorrente – i docu-
menti indicati come mezzi di prova devono essere allegati (art. 42 LTF).
Data di spedizione: