A-6274/2010 - Abteilung I - Amtshilfe - Amtshilfe (DBA-USA)

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung I
A-6274/2010
Urteil vom 31. März 2011
Besetzung Richter Michael Beusch (Vorsitz),
Richter Daniel Riedo, Richterin Charlotte Schoder,
Richter Markus Metz, Richterin Salome Zimmermann
Gerichtsschreiberin Susanne Raas.
Parteien A._______, …,
vertreten durch …,
Beschwerdeführer,
gegen
Eidgenössische Steuerverwaltung ESTV,
Amtshilfe USA, Eigerstrasse 65, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand Amtshilfe (DBA-USA).
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Sachverhalt:
A.
Am 19. August 2009 schlossen die Schweizerische Eidgenossenschaft
(Schweiz) und die Vereinigten Staaten von Amerika (USA) in englischer
Sprache ein Abkommen über ein Amtshilfegesuch des Internal Revenue
Service der USA betreffend UBS AG, einer nach schweizerischem Recht
errichteten Aktiengesellschaft (AS 2009 5669, Abkommen 09). Darin
verpflichtete sich die Schweiz, anhand im Anhang festgelegter Kriterien
und gestützt auf das geltende Abkommen vom 2. Oktober 1996 zwischen
der Schweizerischen Eidgenossenschaft und den Vereinigten Staaten
von Amerika zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auf dem Gebiet der
Steuern vom Einkommen (SR 0.672.933.61, DBA-USA 96) ein
Amtshilfegesuch der USA zu bearbeiten. Die Schweiz versprach weiter,
betreffend die unter das Amtshilfegesuch fallenden geschätzten 4'450
laufenden oder saldierten Konten mithilfe einer speziellen
Projektorganisation sicherzustellen, dass innerhalb von 90 Tagen nach
Eingang des Gesuchs in den ersten 500 Fällen und nach 360 Tagen in
allen übrigen Fällen eine Schlussverfügung über die Herausgabe der
verlangten Informationen erlassen werden könne.
B.
Unter Berufung auf das Abkommen 09 richtete die amerikanische
Einkommenssteuerbehörde (Internal Revenue Service [IRS] in
Washington) am 31. August 2009 ein Ersuchen um Amtshilfe an die
Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV). Das Gesuch stützte sich
ausdrücklich auf Art. 26 DBA-USA 96, das dazugehörende Protokoll
sowie die Verständigungsvereinbarung vom 23. Januar 2003 zwischen
der ESTV und dem Department of the Treasury der USA betreffend die
Anwendung von Art. 26 DBA-USA 96 (Vereinbarung 03; veröffentlicht in
Pestalozzi/Lachenal/Patry [Hrsg.] [bearbeitet von Silvia Zimmermann
unter Mitarbeit von Marion Vollenweider], Rechtsbuch der
schweizerischen Bundessteuern, Therwil [Nachtragssammlung], Band 4,
Kennziffer I B h 69, Beilage 1; die deutsche Fassung befindet sich in
Beilage 4). Der IRS ersuchte um Herausgabe von Informationen über
amerikanische Steuerpflichtige, die in der Zeit zwischen dem 1. Januar
2001 und dem 31. Dezember 2008 die Unterschriftsberechtigung oder
eine andere Verfügungsbefugnis über Bankkonten hatten, die von einer
Abteilung der UBS AG oder einer ihrer Niederlassungen oder
Tochtergesellschaften in der Schweiz (nachfolgend: UBS AG) geführt,
überwacht oder gepflegt wurden. Betroffen waren Konten, für welche die
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UBS AG (1) nicht im Besitz eines durch den Steuerpflichtigen
ausgefüllten Formulars «W-9» war, und (2) nicht rechtzeitig und korrekt
mit dem Formular «1099» namens des jeweiligen Steuerpflichtigen dem
amerikanischen Fiskus alle Bezüge dieser Steuerpflichtigen gemeldet
hatte.
C.
Am 1. September 2009 erliess die ESTV gegenüber der UBS AG eine
Editionsverfügung im Sinn von Art. 20d Abs. 2 der Verordnung vom
15. Juni 1998 zum schweizerisch-amerikanischen
Doppelbesteuerungsabkommen vom 2. Oktober 1996 (SR 672.933.61,
Vo DBA-USA). Darin verfügte sie die Einleitung des Amtshilfeverfahrens
und forderte die UBS AG auf, innerhalb der in Art. 4 des Abkommens 09
festgesetzten Fristen insbesondere die vollständigen Dossiers der unter
die im Anhang zum Abkommen 09 fallenden Kunden herauszugeben.
Das vorliegend betroffene Dossier von A._______ übermittelte die
UBS AG der ESTV am 30. September 2009.
D.
Mit Verfügung vom 17. November 2009 gelangte die ESTV in Anwendung
des Abkommens 09 zum Schluss, dem IRS sei bezüglich A._______
Amtshilfe zu leisten, da sein Dossier (aus näher dargelegten Gründen)
unter die in Ziff. 2 Bst. A/b des Anhangs zum Abkommen 09
beschriebene Kategorie (nachfolgend: Kategorie 2/A/b) falle. Die
Verfügung wurde an die von der ESTV beauftragte
Zustellungsbevollmächtigte Bill Isenegger Ackermann AG in Zürich
zugestellt.
E.
Mit Wiedererwägungsgesuch an die ESTV vom 26. November 2009 rügte
A._______, die Zustellung an die Bill Isenegger Ackermann AG sei (aus
näher dargelegten Gründen) unrechtmässig. Es habe zudem eine
Verletzung des rechtlichen Gehörs stattgefunden, da er am
vorinstanzlichen Verfahren nicht habe teilnehmen können. Die Verfügung
vom 17. November 2009 sei deshalb zu widerrufen. Diesem letzten
Ansinnen kam die ESTV mit Schreiben vom 3. Dezember 2009 nach: Sie
führte aus, sie werde «die bereits erlassene Verfügung [vom
17. November 2009] als ungültig behandeln» und nach Eingang und
unter Berücksichtigung einer Stellungnahme «wiedererwägungsweise
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eine neue Verfügung erlassen». A._______ erstattete innert der ihm
gesetzten Frist am 15. Januar 2010 die angesprochene Stellungnahme.
F.
Am 21. Januar 2010 hiess das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil
A-7789/2009 (teilweise veröffentlicht in BVGE 2010/7) eine Beschwerde
gegen eine Schlussverfügung der ESTV gut, welche einen Fall der
Kategorie 2/A/b betraf. Dies geschah mit der Begründung, das
Abkommen 09 sei eine Verständigungsvereinbarung und habe sich an
das Stammabkommen (DBA-USA 96) zu halten, welches Amtshilfe nur
bei Steuer- oder Abgabebetrug, nicht aber bei Steuerhinterziehung
vorsehe.
G.
Daraufhin zog die ESTV die bisher erlassenen Schlussverfügungen, in
denen Beschwerden vor Bundesverwaltungsgericht hängig waren, in
Wiedererwägung und kam zum Schluss, in den Fällen bezüglich der
Kategorie 2/A/b keine Amtshilfe zu leisten. Im Übrigen wurde mit dem
Erlass weiterer Schlussverfügungen bezüglich der Kategorie 2/A/b –
abgesehen von Fällen, in denen die betroffenen Personen der
Datenübermittlung zustimmten – zugewartet, da der Bundesrat das
Abkommen 09 in überarbeiteter Version dem Parlament zur
Genehmigung vorlegen wollte. Neue Schlussverfügungen sollten
dannzumal nach dem neuen Recht erlassen werden.
H.
Am 12. März 2010 ersuchte A._______ die ESTV um Erlass einer
formellen Schlussverfügung auf Grundlage des Abkommens 09. Mit
Schreiben vom 17. März 2010 antwortete die ESTV, der Bundesrat habe
ihr die verbindliche Anweisung erteilt, keine weiteren Schlussverfügungen
zu eröffnen, ehe er über das weitere Vorgehen entschieden habe. Darauf
erhob A._______ am 29. März 2010 Beschwerde beim
Bundesverwaltungsgericht wegen Rechtsverweigerung bzw.
Rechtsverzögerung (A-2012/2010).
I.
Am 31. März 2010 schloss der Bundesrat nach weiteren Verhandlungen
mit den USA in englischer Sprache ein Protokoll zur Änderung des
Abkommens zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und den
Vereinigten Staaten von Amerika über ein Amtshilfegesuch des Internal
Revenue Service der Vereinigten Staaten von Amerika betreffend
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UBS AG, einer nach schweizerischem Recht errichteten
Aktiengesellschaft, unterzeichnet in Washington am 19. August 2009
(Änderungsprotokoll Amtshilfeabkommen; am 7. April 2010 im
ausserordentlichen Verfahren veröffentlicht, mittlerweile AS 2010 1459,
nachfolgend: Protokoll 10). Gemäss Art. 3 Abs. 2 Protokoll 10 ist dieses
ab Unterzeichnung und damit ab dem 31. März 2010 vorläufig
anwendbar.
J.
Am 15. April 2010 forderte die ESTV A._______ erneut zur
Stellungnahme auf. Dieser folgte der Einladung mit Eingabe vom 3. Mai
2010. Er hielt dafür, auf ihn sei das alte Recht gemäss Abkommen 09
anzuwenden und das Amtshilfeersuchen des IRS folglich abzuweisen.
K.
Am 19. April 2010 fällte das Bundesverwaltungsgericht im Verfahren
A-1247/2010 einen Pilotentscheid betreffend Rechtsverweigerung bzw.
Rechtsverzögerung. Es trat auf die Beschwerde nicht ein, da selbst bei
Gutheissung der Beschwerde ein allenfalls vorhandener nicht
wiedergutzumachender Nachteil nicht mehr behoben werden könne, dem
Beschwerdeführer im damaligen Verfahren somit ein aktuelles,
praktisches Interesse an der Beschwerde fehle. Gegen die nachteiligen
Folgen einer Rechtsänderung könne allenfalls der Schutz der Verfassung
– in einem nicht näher zu bestimmenden späteren Verfahren – angerufen
werden. Sollte aber das alte Recht sich als anwendbar erweisen, so habe
die Verzögerung von vornherein keinen nicht wieder gut zu machenden
Nachteil zur Folge, weshalb auch diesfalls nicht darauf eingetreten
werden könne (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1247/2010 vom
19. April 2010 E. 7.4.3 f. in Verbindung mit E. 5.5 f.). A._______ zog nach
Kenntnisnahme des besagten Entscheids seine entsprechende
Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht zurück, welches das
Verfahren als durch Rückzug gegenstandslos geworden abschrieb (Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts A-2012/2010 vom 4. Mai 2010).
L.
Das Abkommen 09 und das Protokoll 10 wurden von der
Bundesversammlung mit Bundesbeschluss vom 17. Juni 2010 über die
Genehmigung des Abkommens zwischen der Schweiz und den
Vereinigten Staaten von Amerika über ein Amtshilfegesuch betreffend
UBS AG sowie des Änderungsprotokolls (AS 2010 2907) genehmigt und
der Bundesrat wurde ermächtigt, die beiden Verträge zu ratifizieren (die
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konsolidierte Version des Abkommens 09 und des Protokolls 10 findet
sich in SR 0.672.933.612 und wird nachfolgend als Staatsvertrag 10
bezeichnet; die Originaltexte sind in englischer Sprache). Der genannte
Bundesbeschluss wurde nicht dem Staatsvertragsreferendum gemäss
Art. 141 Abs. 1 Bst. d Ziff. 3 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) unterstellt.
M.
Mit Urteil A-4013/2010 vom 15. Juli 2010 (auszugsweise veröffentlicht in
BVGE 2010/40) entschied das Bundesverwaltungsgericht über die
Gültigkeit des Staatsvertrags 10.
N.
Mit Schlussverfügung vom 2. August 2010 gab die ESTV dem
Amtshilfeersuchen des IRS vom 31. August 2009 bezüglich A._______
statt. Sie stützte sich dabei auf den Staatsvertrag 10 und somit auf neues
Recht.
O.
Dagegen erhob A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführer) am
2. September 2010 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er
beantragte die Aufhebung der Schlussverfügung der ESTV vom
2. August 2010 und Abweisung des Amtshilfegesuchs des IRS. Seine
Beschwerde begründete er im Wesentlichen damit, auf ihn sei das alte
Recht des Abkommens 09 anwendbar, weshalb die Beschwerde – analog
dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-7789/2010 vom 21. Januar
2010 – gutzuheissen sei.
P.
Mit Vernehmlassung vom 27. September 2010 beantragte die ESTV die
Abweisung der Beschwerde.
Auf die weiteren Ausführungen in den Eingaben der Parteien wird –
soweit sie entscheidrelevant sind – im Rahmen der Erwägungen
eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
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1.1. Gemäss Art. 31 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das
Bundesverwaltungsgericht (VGG, SR 173.32) beurteilt das
Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5
des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das
Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Zu den beim
Bundesverwaltungsgericht anfechtbaren Verfügungen gehört auch die
Schlussverfügung der ESTV im Bereich der internationalen Amtshilfe
(Art. 32 VGG e contrario und Art. 20k Abs. 1 Vo DBA-USA). Hingegen ist
jede der Schlussverfügung vorangehende Verfügung, einschliesslich
einer solchen über Zwangsmassnahmen, sofort vollstreckbar und kann
nur zusammen mit der Schlussverfügung angefochten werden (Art. 20k
Abs. 4 Vo DBA-USA).
Das Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach den
allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege (Art. 20k Abs. 1
Vo DBA-USA), also dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes
bestimmt (Art. 37 VGG).
Der Beschwerdeführer erfüllt die Voraussetzungen der
Beschwerdebefugnis nach Art. 48 Abs. 1 VwVG.
1.2. Der Beschwerdeführer erhob am 29. März 2010 Beschwerde beim
Bundesverwaltungsgericht wegen Rechtsverweigerung bzw.
Rechtsverzögerung. Nachdem das Bundesverwaltungsgericht auf eine
gleichartige Beschwerde mit Urteil A-1247/2010 vom 19. April 2010 nicht
eingetreten war, zog er am 29. April 2010 seine Beschwerde zurück, was
zum Abschreibungsentscheid A-2012/2010 vom 4. Mai 2010 führte (siehe
Sachverhalt Bst. K). Mit dem Rückzug der Beschwerde wird eine
angefochtene Verfügung rechtskräftig (ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl.,
Zürich 1998, S. 242 Rz. 683 und S. 252 Rz. 715). Die damalige
Beschwerde des Beschwerdeführers richtete sich gegen das Schreiben
der ESTV vom 17. März 2010, in welchem diese mitteilte, sie werde
vorderhand keine Verfügungen eröffnen. Damals sollte die ESTV zum
Tätigwerden veranlasst werden. Das Bundesverwaltungsgericht befasste
sich denn auch in seinem Pilotverfahren A-1247/2010 vom 19. April 2010
nur mit der Rüge der Rechtsverzögerung. Nicht entschieden und auch
nicht Gegenstand der damaligen Verfahren – sowohl des Pilotverfahrens
als auch der damaligen Beschwerde des Beschwerdeführers – war
hingegen die nunmehr vorgebrachte Frage des anwendbaren Rechts.
Durch den Rückzug der Beschwerde wurde somit über diese Frage im
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Verfahren A-2012/2010 des Beschwerdeführers nicht rechtskräftig
entschieden.
Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist somit
einzutreten.
1.3. Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die
Verletzung von Bundesrecht – einschliesslich Überschreitung oder
Missbrauch des Ermessens (Art. 49 Bst. a VwVG) – die unrichtige bzw.
unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Art. 49
Bst. b VwVG) wie auch die Unangemessenheit der vorinstanzlichen
Verfügung (Art. 49 Bst. c VwVG) gerügt werden.
1.4. Das Bundesverwaltungsgericht kann den angefochtenen Entscheid
grundsätzlich in vollem Umfang überprüfen. Im Beschwerdeverfahren gilt
der Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen. Das
Bundesverwaltungsgericht ist demzufolge verpflichtet, auf den – unter
Mitwirkung der Verfahrensbeteiligten – festgestellten Sachverhalt die
richtige Rechtsnorm und damit jenen Rechtssatz anzuwenden, den es als
den zutreffenden erachtet, und ihm jene Auslegung zu geben, von der es
überzeugt ist (ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER,
Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 1.54,
unter Verweis auf BGE 119 V 347 E. 1a). Im Rechtsmittelverfahren
kommt zudem – wenn auch in sehr abgeschwächter Form – das
Rügeprinzip mit Begründungserfordernis in dem Sinn zu tragen, dass der
Beschwerdeführer die seine Rügen stützenden Tatsachen darzulegen
und allfällige Beweismittel einzureichen hat (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER,
a.a.O., Rz. 1.55).
2.
Per 31. März 2010 erklärte der Bundesrat den Staatsvertrag 10 für
anwendbar (Sachverhalt Bst. I). Die erste Schlussverfügung der ESTV
gegen den Beschwerdeführer wurde am 17. November 2009 erlassen,
die zweite, vorliegend angefochtene Schlussverfügung am 2. August
2010 (Sachverhalt Bst. D und N). Auf die erste Schlussverfügung
wendete die ESTV das alte Recht des Abkommens 09 an, auf die zweite
hingegen – da zwischenzeitlich eine Änderung der rechtlichen Grundlage
eingetreten war – das neue Recht des Staatsvertrags 10. Der
Beschwerdeführer macht nun geltend, in seinem Fall hätte auch bei
Erlass der Schlussverfügung vom 2. August 2010 altes Recht
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angewendet werden müssen. Somit ist nachfolgend vorab zu prüfen,
welches Recht auf den Beschwerdeführer anwendbar ist.
2.1. Staatsverträge sind gemäss dem Wiener Übereinkommen über das
Recht der Verträge vom 23. Mai 1969 (SR 0.111, VRK; für die Schweiz
seit 6. Juni 1990 in Kraft) zu interpretieren und anzuwenden. Elemente
der allgemeinen Auslegungsregel von Art. 31 Abs. 1 VRK sind der
Wortlaut der vertraglichen Bestimmung, Ziel und Zweck des Vertrags,
Treu und Glauben sowie der Zusammenhang. Diese vier Elemente sind
gleichrangig. Ausgangspunkt der Auslegung bildet dabei der Wortlaut der
vertraglichen Bestimmung (BGE 122 II 234; BVGE 2010/7 E 3.5; Urteile
des Bundesverwaltungsgerichts A-6053/2010 vom 10. Januar 2011
E. 5.1, A-4911/2010 vom 30. November 2010 E. 4.1, A-4013/2010 vom
15. Juli 2010 E. 4.6.1 f. je mit weiteren Hinweisen). Auf die
vorbereitenden Arbeiten und die Umstände des Vertragsabschlusses
kann in diesem Stadium gemäss Art. 32 VRK nur – aber immerhin –
abgestellt werden, um die sich unter Anwendung des Art. 31 VRK
ergebende Bedeutung zu bestätigen (BVGE 2010/7 E 3.5.2, mit weiteren
Hinweisen; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-4911/2010 vom
30. November 2010 E. 4.1.2).
2.2.
2.2.1. Beim Amtshilferecht handelt es sich um Vorschriften
verfahrensrechtlicher Natur. Dieses ist in der Regel sofort auf hängige
Verfahren anwendbar. Keine Probleme stellen sich insbesondere bei
Verfügungen, die erst nach Inkrafttreten des neuen Rechts erlassen
werden, da auf diese – vorbehältlich anders lautender gesetzlicher
Regelungen – das neue Verfahrensrecht anzuwenden ist (KÖLZ/HÄNER,
a.a.O., S. 29 Rz. 79; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2010,
Rz. 327a; PIERRE MOOR, Droit administratif, Bd. I, 2. Aufl., Bern 1994,
Ziff. 2.5.2.3, S. 171; BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, 4. Aufl.,
Basel/Frankfurt a.M. 1991, N. 594).
2.2.2. Wird eine Verfügung in Wiedererwägung gezogen oder widerrufen,
so handelt es sich bei der daraufhin erlassenen Verfügung um eine
vollständig neue Verfügung. Diese kann erneut mit Rechtsmitteln
angefochten werden (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1843;
PIERRE MOOR, Droit administratif, Bd. II, 3. Aufl., Bern 2011, Ziff. 2.4.5.2,
S. 403). Sofern also auf hängige Verfahren das neue Recht anwendbar
ist, unterstehen neue Schlussverfügungen, die aufgrund der
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Wiedererwägung einer unter altem Recht erlassenen Verfügung erlassen
wurden, dem neuen Recht. Massgeblich ist nicht der Zeitpunkt des
Erlasses der ersten Schlussverfügung, sondern jener der zweiten. Dies
muss umso mehr gelten, wenn öffentliche Interessen dafür sprechen,
dass das neue Recht rasch angewendet wird (vgl. BGE 100 Ib 94 E. 3c).
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2.3.
2.3.1. Der Grundsatz, dass jede Person einen Anspruch auf
Verfahrenserledigung innert angemessener Frist hat, ergibt sich aus
Art. 29 Abs. 1 BV. Für das Verfahren vor Gericht lässt er sich in dessen
Geltungsbereich auch auf Art. 6 Abs. 1 EMRK abstützen (vgl. BGE 107 Ib
160 E. 3b), wobei hier zu beachten ist, dass Art. 6 EMRK einerseits nicht
über Art. 29 Abs. 1 BV hinausgeht (vgl. BGE 130 I 312 E. 5.1;
KÖLZ/HÄNER, a.a.O., N. 153) und andererseits im Amtshilfeverfahren
betreffend Informationsaustausch in Steuersachen keine Anwendung
findet (vgl. BVGE 2010/40 E. 5.4.2 mit Hinweisen). Das Verbot der
Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung wird verletzt, wenn eine
Gerichts- oder Verwaltungsbehörde untätig bleibt oder das gebotene
Handeln über Gebühr hinauszögert, obschon sie zum Tätigwerden
verpflichtet wäre. Eine Rechtsverweigerung ist somit nur dann möglich,
wenn ein Anspruch der Privaten auf Behandlung ihrer Begehren besteht
(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1657 mit Hinweis auf BGE 124 V
130). Von Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung kann nicht
schon dann die Rede sein, wenn eine Behörde eine Eingabe nicht sofort
behandelt. Rechtsverzögerung ist nur gegeben, wenn sich die zuständige
Behörde zwar bereit zeigt, den Entscheid zu fällen, ihn aber nicht binnen
der Frist trifft, welche nach der Natur der Sache und nach der Gesamtheit
der übrigen Umstände noch als angemessen erscheint
(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1658 mit Hinweisen auf die
Rechtsprechung).
2.3.2. Die formelle Rechtsverweigerung umfasst ein unter dem
Gesichtswinkel der rechtsstaatlichen Verfahrensprinzipien unhaltbares
Verhalten einer Behörde gegenüber den Rechtssuchenden. Unter den
Begriff der formellen Rechtsverweigerung fällt die Rechtsverweigerung im
engen Sinn und die Rechtsverzögerung (Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-1247/2010 vom 19. April 2010 E. 3.2.1;
REGINA KIENER/WALTER KÄLIN, Grundrechte, Bern 2007, S. 412 ff.;
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., N. 5.24 ff.; FELIX UHLMANN/SIMONE
WÄLLE-BÄR, in: Bernhard Waldmann/ Philippe Weissenberger [Hrsg.],
Praxiskommentar VwVG, Zürich 2009, Art. 46a N. 2).
2.3.3. Eine formelle Rechtsverweigerung im engen Sinn liegt vor, wenn
eine Behörde es ausdrücklich ablehnt oder stillschweigend unterlässt,
eine Entscheidung zu treffen, obwohl sie dazu verpflichtet ist (anstatt
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Seite 12
vieler GEROLD STEINMANN, in: Bernhard Ehrenzeller [et al.] [Hrsg.], Die
schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. Aufl., Zürich 2008,
Art. 29 N. 10). Art. 29 Abs. 1 BV räumt einen Anspruch auf Behandlung
frist- und formgerecht eingereichter Eingaben ein und verbietet die
formelle Rechtsverweigerung (anstatt vieler BGE 135 I 265 E. 1.3, 134 I
229 E. 2.3). Ob eine regelgemässe Behandlung eines ordnungsgemäss
eingereichten Begehrens vorliegt, beurteilt sich nach dem einschlägigen
Verfahrensrecht – unter Einbezug des Verfassungsrechts (BGE 127 I 133
E. 7c) – und der (vorliegend allerdings nicht anwendbaren, vgl. E. 2.3.1)
EMRK und deren korrekter Anwendung (STEINMANN, a.a.O., N. 10 zu
Art. 46a). Ein Anspruch auf Erlass einer Verfügung besteht grundsätzlich
dann, wenn einerseits eine Behörde nach dem anzuwendenden Recht
verpflichtet ist, in Verfügungsform zu handeln, und wenn andererseits die
gesuchstellende Person, Organisation oder Behörde nach Art. 6 i.V.m.
Art. 48 Abs. 1 VwVG Parteistellung beanspruchen kann (BVGE 2008/15
E. 3.2 mit weiteren Hinweisen; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-1247/2010 vom 19. April 2010 E. 3.2.2).
2.3.4. Das Verbot der Rechtsverzögerung schützt die Beteiligten vor der
Verzögerung oder Verschleppung ihrer Angelegenheit durch die
angerufene Behörde und verlangt, dass das Verfahren innerhalb
angemessener Frist zum Abschluss kommt (Beschleunigungsgebot).
Dieser Anspruch wird aus Art. 29 Abs. 1 BV abgeleitet (BGE 135 I 265
E. 1.3). Ein analoger Anspruch ergibt sich auch aus – den vorliegend
nicht anwendbaren (vgl. E. 2.3.1) und lediglich der Vollständigkeit halber
aufgeführten – Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 14 Ziff. 3 Bst. c des
Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte (SR 0.103.2)
(anstatt vieler KIENER/KÄLIN, a.a.O., S. 413). Die Angemessenheit einer
Verfahrensdauer ist – soweit ausdrückliche verfahrensrechtliche
Vorschriften fehlen – im konkreten Fall unter Berücksichtigung der
gesamten Umstände zu beurteilen und in ihrer Gesamtheit zu würdigen
(vgl. dazu ausführlich KIENER/KÄLIN, a.a.O., S. 413 f.; STEINMANN, a.a.O.,
Art. 29 N. 12; UHLMANN/WÄLLE-BÄR, a.a.O., Art. 46a N. 20 ff.;
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., N. 5.28 f.). Dabei sind insbesondere
die Komplexität der Angelegenheit, das Verhalten der betroffenen
Privaten und der Behörden, die Bedeutung des Verfahrens für die
Betroffenen sowie die für die Sache spezifischen Entscheidungsabläufe
zu berücksichtigen (BGE 130 IV 54 E. 3.3.3, 130 I 312 E. 5.2, 124 I 139
E. 2c; Urteile des Bundesgerichts 12T_2/2007 vom 16. Oktober 2007
E. 3.2, 1A.169/2004 vom 18. Oktober 2004 E. 2; zum Ganzen: Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-1247/2010 vom 19. April 2010 E. 3.2;
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MICHEL HOTTELIER, § 51 Les garanties de procédure, in: Daniel Thürer/
Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der
Schweiz/Droit constitutionnel suisse, Zürich 2001, § 51 N. 6; MOOR,
a.a.O., Bd. II, Ziff. 2.2.7.8, S. 336). Auch die Anzahl Fälle, die eine
Behörde zu bearbeiten hat, ist zu berücksichtigen (BGE 119 Ib 311
E. 5b), wobei allerdings eine Überlastung der Behörde eine lange
Verfahrensdauer grundsätzlich nicht zu rechtfertigen vermag (statt vieler:
HOTTELIER, a.a.O., § 51 N. 7).
2.4. Ein Verfahren kann auf Antrag einer Partei oder von Amtes wegen
bei Vorliegen besonderer Gründe bis auf weiteres bzw. bis zu einem
bestimmten Termin oder Ereignis sistiert werden. Die Sistierung eines
Verfahrens muss jedoch durch zureichende Gründe gerechtfertigt sein.
Eine Verfahrenssistierung kommt namentlich aus prozessökonomischen
Gründen in Betracht, so z.B. bei Hängigkeit eines anderen (gerichtlichen)
Verfahrens, dessen Ausgang für das hängige und zu sistierende
Verfahren von präjudizieller Bedeutung ist (BGE 130 V 90 E. 5; BVGE
2009/42 E. 2.2; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., N. 3.14 ff.). Über die
Sistierung ist grundsätzlich mittels selbständig zu eröffnender
Zwischenverfügung zu befinden (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O.,
N. 3.16). Sistiert eine Behörde ein Verfahren ohne zureichenden Grund,
kann der Rechtssuchende die Rüge der Rechtsverweigerung bzw. der
Rechtsverzögerung geltend machen (BGE 130 V 90 E. 1; Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-1247/2010 vom 19. April 2010 E. 4.1 f.;
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., N. 5.19).
2.5.
2.5.1. Das Gebot von Treu und Glauben betrifft nicht nur das Verhalten
von Privatpersonen unter sich, sondern gilt auch im Verhältnis zwischen
diesen und dem Staat (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV). Als
Rechtsmissbrauch gilt namentlich die zweckwidrige Verwendung eines
Instituts zur Verwirklichung von Interessen, die dieses Institut nicht
schützen will (statt vieler BGE 131 I 185 E. 3.2.4; PIERRE
TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, S. 171).
2.5.2. Änderungen in der Rechtsordnung sind gemäss dem
demokratischen Prinzip grundsätzlich jederzeit möglich. Der
Vertrauensgrundsatz vermag einer Rechtsänderung nur
entgegenzustehen, wenn diese im Einzelfall gegen das
Rückwirkungsverbot verstösst oder in wohlerworbene Rechte eingreift
A-6274/2010
Seite 14
(BGE 130 I 26 E. 8.1, 128 II 112 E. 10b/aa). Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann es aus Gründen der
Rechtsgleichheit, der Verhältnismässigkeit und des Willkürverbots sowie
des Vertrauensschutzes verfassungsrechtlich zudem geboten sein,
gegebenenfalls eine angemessene Übergangsregelung zu schaffen.
Damit soll verhindert werden, dass gutgläubig getätigte Investitionen
nutzlos werden (BGE 130 I 26 E. 8.1 mit weiteren Hinweisen).
2.5.3. Das Bundesgericht hat bei Gesuchen, für deren Beurteilung die
Rechtslage im Zeitpunkt der endgültigen Erledigung massgeblich ist,
festgehalten, eine Behandlung nach einer objektiven Prioritätenordnung –
wie etwa eine Nummerierung und Bearbeitung in der Reihenfolge des
Eingangs – sei unter dem Gesichtspunkt des Rechtsgleichheitsgebots
auch dann nicht zu beanstanden, wenn einzelne oder mehrere Gesuche
bei normalem Gang der Dinge erst nach Inkrafttreten des neuen Rechts
und damit in Anwendung dieses neuen Rechts behandelt werden (BGE
107 Ib 133 E. 3a; vgl. auch BGE 113 Ib 246 E. 2a). Es ist der Behörde
wegen des Verbots rechtsungleicher Behandlung sogar verwehrt, einen
bestimmten Fall ausserhalb der Reihe zu behandeln. Daran ändert auch
der Umstand nichts, dass ein Betroffener
Rechtsverzögerungsbeschwerde eingereicht hat (so schon LORENZ
MEYER, Das Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 4 BV, Diss. Bern 1985,
S. 12).
2.5.4. Eine anstehende Rechtsänderung ist in der Regel kein sachlicher
Grund für eine Sistierung eines Verfahrens bis zur Inkraftsetzung einer
neuen Regelung (vgl. BGE 126 II 522 E. 10b;
TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., S. 190; MARCO BORGHI, Il diritto
amministrativo intertemporale, vigenza e efficacia delle leggi, in:
Zeitschrift für Schweizerisches Recht [ZSR] 1983 II, S. 385 ff., S. 484; vgl.
aber auch Urteil des Bundesgerichts 2P.225/2002 vom 26. Mai 2003). Als
ungebührliche Verfahrensverzögerungen, welche der Behörde zur Last
zu legen sind, gelten in diesem Zusammenhang zwei voneinander zu
trennende Tatbestände: Die absichtliche Verzögerung eines Entscheids
bis zum Inkrafttreten einer neuen Ordnung und die Konstellation, wonach
der Behörde eine ungebührliche Verzögerung des Verfahrens aus
objektiven Gründen anzulasten ist (besonders deutlich im nicht
veröffentlichten Urteil des Bundesgerichts vom 12. Juli 1978 E. 4b: «...
wenn die Bewilligungsbehörde ihren Entscheid absichtlich bis zum
Inkrafttreten des neuen Rechts hinausgezögert hat oder wenn ihr sonst
eine Verzögerung in der Behandlung des Gesuchs anzulasten ist ...»,
A-6274/2010
Seite 15
zitiert in BGE 110 Ib 332 E. 2c; ALFRED KÖLZ, Intertemporales
Verwaltungsrecht, in: ZSR 1983 II S. 101 ff., S. 207 f.).
2.5.5. Ist eine Verfahrensverzögerung im oben beschriebenen Sinn einer
Behörde anzulasten, so steht die Anwendung des neuen Rechts nach
nationalem Verfassungsrecht unter Vorbehalt der Missbrauchsschranke
(KÖLZ, a.a.O., S. 207). Das Rechtsmissbrauchsverbot als Teil des
Grundsatzes von Treu und Glauben (E. 2.5.1) untersagt die zweckwidrige
Verwendung eines Rechtsinstituts zur Verwirklichung von Interessen, die
dieses Rechtsinstitut nicht schützen will. Hat eine Behörde den Erlass
eines Entscheids absichtlich hinausgezögert, um das Inkrafttreten der
neueren, strengeren Vorschriften abzuwarten, oder ist ihr sonst wie eine
Verzögerung in der Behandlung einer Eingabe anzulasten, so darf nicht
auf das in der Zwischenzeit neu in Kraft getretene Recht abgestellt
werden; es gilt dann das Recht, das in Kraft gestanden hätte, wenn keine
Verzögerung eingetreten wäre (KÖLZ, a.a.O., S. 207; für einen
Anwendungsfall nicht einer absichtlichen, sondern einer der Behörde
objektiv anzulastenden Verfahrensverzögerung vgl. BGE 110 Ib 332
E. 3a; BGE 99 Ia 113 E. 4b; vgl. zum Ganzen auch BGE 107 Ib 133;
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1247/2010 vom 19. April 2010
E. 5.1 ff.).
2.6.
2.6.1. Sind in einer bestimmten Konstellation zahlreiche Dossiers zu
behandeln, wird von einem sog. Massenverfahren gesprochen. Diesem
ist immanent, dass bei einer Rechtsänderung ein Teil der Dossiers vor,
ein anderer nach der Rechtsänderung bearbeitet wird (vgl. E. 2.5.3). Ist
das Recht massgeblich, welches zum Zeitpunkt des Erlasses einer
Verfügung oder eines Entscheides gilt (vgl. zum Staatsvertrag 10
nachfolgend E. 3.1), wird somit ein Teil der Dossiers dem alten, ein
anderer dem neuen Recht unterstehen. Es ist dabei Sache der Behörde
zu bestimmen, in welcher Reihenfolge sie die Dossiers bearbeitet
(E. 2.5.3). Das mag in Einzelfällen unbefriedigend sein, ist aber nicht zu
verhindern, wenn nicht in seltenen Ausnahmefällen Gründe dafür
sprechen, das Verfahren generell bis zum Inkrafttreten des neuen Rechts
auszusetzen. Es ist aber in der Regel nicht zulässig, auf das Inkrafttreten
eines für den Gesuchsteller ungünstigeren Rechts zu warten (vgl.
E. 2.5.4 f.).
2.6.2. Führt nun aber das Massenverfahren automatisch dazu, dass
einige Fälle nach altem, andere hingegen nach dem – für sie allenfalls
A-6274/2010
Seite 16
ungünstigeren – neuen Recht zu behandeln sind, so kann auch im Fall
einer Rechtsverzögerung nur derjenige ein Recht auf Anwendung des
alten Rechts ableiten, der nachweisen kann, dass – bei ordentlichem
Ablauf des Verfahrens – sein Dossier noch unter dem alten Recht
behandelt worden wäre (vgl. E. 2.3.1), sei es, dass er eine entsprechende
Zusicherung der Behörde nachweisen kann, sei es, dass er andere
Belege dafür beibringen kann, dass sein Dossier noch vor der
Rechtsänderung mit der Behandlung an der Reihe gewesen wäre. Mit
anderen Worten muss ein Beschwerdeführer nicht nur nachweisen
können, dass die Verwaltung generell verschiedene Dossiers im Hinblick
auf das bevorstehende Inkrafttreten neuen Rechts nicht behandelte,
sondern auch, dass konkret sein Dossier zu jenen gehörte, die bis zum
Inkrafttreten des neuen Rechts – also noch unter altem Recht – hätten
behandelt werden müssen. Ist Letzteres nicht möglich, so kann nur in
allgemeiner Form die Rechtsverzögerung festgestellt werden, ohne dass
der Beschwerdeführer für sich daraus das Recht ableiten könnte, nach
altem Recht behandelt zu werden.
2.7. Gemäss Art. 20e Abs. 3 Vo DBA-USA kann sich die vom
Amtshilfeverfahren betroffene Person am vorinstanzlichen Verfahren
beteiligen und Einsicht in die Akten nehmen. Diese Regelung entspricht
auch dem in Art. 29 Abs. 2 BV festgehaltenen und in den Art. 26 – 33
VwVG exemplarisch konkretisierten Grundsatz der Gewährung des
rechtlichen Gehörs. Danach haben Parteien ein Recht, in einem vor einer
Verwaltungs- oder Justizbehörde geführten Verfahren mit ihrem
Begehren angehört zu werden, Einblick in die Akten zu erhalten und zu
den für die Entscheidung wesentlichen Punkten Stellung zu nehmen
(BGE 135 II 286 E. 5.1, 132 II 485 E. 3.2, 129 I 232 E. 3.2; BVGE
2009/36 E. 7.1; statt vieler: Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-4034/2010 vom 11. Oktober 2010 mit weiteren Hinweisen).
3.
Im vorliegenden Verfahren macht der Beschwerdeführer eine
Rechtsverzögerung seitens der ESTV bei der Behandlung seines
Dossiers geltend.
Vorab kann festgehalten werden, dass die gesamte Verfahrensdauer in
Anbetracht des Falles sowie der Umstände als angemessen zu
betrachten ist.
A-6274/2010
Seite 17
3.1. Art. 8 Staatsvertrag 10 sowie Art. 9 Staatsvertrag 10 i.V.m. Art. 3
Ziff. 2 Protokoll 10 regeln das Inkrafttreten und die vorläufige
Anwendbarkeit des Staatsvertrags 10. Schon aus diesen Bestimmungen
ergibt sich, dass der Staatsvertrag 10 sofort ab Unterzeichnung auf alle
hängigen Verfahren anwendbar ist.
Dies deckt sich mit den allgemeinen einschlägigen Grundsätzen (E. 2.2),
dass auf bei der ESTV hängige Verfahren das neue Recht zur
Anwendung zu gelangen hat. Vorliegend bestehen überdies öffentlichen
Interessen an der – möglichst baldigen – Anwendung des
Staatsvertrags 10, da Gründe für den Abschluss des Vertrages gemäss
Aussage des Bundesrates die Überwindung eines Rechts- und
Souveränitätskonflikts (Genehmigungsbotschaft, BBl 2010 2969 f.) und
das wirtschaftliche Wohl des Landes sind, da die UBS AG als
systemrelevante Bank gilt und ein Ausfall derselben einen beträchtlichen
Schaden für den übrigen Bankensektor der Schweiz und für die gesamte
schweizerische Volkswirtschaft zur Folge gehabt hätte
(Genehmigungsbotschaft, BBl 2010 2970 ff., 2982 f.). Da eine
Überprüfung der letzten Annahme nicht möglich, eine entsprechende
Gefahr jedoch auch nicht von der Hand zu weisen ist, muss davon
ausgegangen werden, dass gewichtige öffentliche Interessen vorhanden
sind (vgl. BVGE 2010/40 E. 6.5.4). Diese überwiegen allfällige private
Interessen der Betroffenen, hier an der Anwendung des für sie
günstigeren alten Rechts, wonach für die Übermittlung der Daten
strengere Anforderungen gegolten hätten. Dass vorliegend neues Recht
sofort mit seinem Inkrafttreten auf alle hängigen Verfahren anwendbar
sein soll, wird schliesslich durch die Botschaft des Bundesrates
unterstrichen, in der dieser klar darauf hinweist, die ESTV erlasse
gestützt auf das (damals noch vorläufig anwendbare) revidierte
Abkommen (also den Staatsvertrag 10) wieder Schlussverfügungen.
Damit unterstehen dem Staatsvertrag 10 Schlussverfügungen, die nach
seinem (vorläufigen) Inkrafttreten erlassen wurden
(Genehmigungsbotschaft, S. 2991).
Das öffentliche Interesse macht eine sofortige Anwendung des
Staatsvertrags 10 notwendig, ohne dass eine Übergangsregelung (vgl.
E. 2.5.2) hätte geschaffen werden müssen.
Der Staatsvertrag 10 ist somit auf jede Verfügung anwendbar, die
während seiner Geltungsdauer erlassen wurde. Dies gilt auch für
Verfügungen, welche aufgrund eines Wiedererwägungsgesuchs
A-6274/2010
Seite 18
ausgestellt wurden (E. 2.2.2). Damit untersteht die am 2. August 2010
gegen den Beschwerdeführer erlassene Schlussverfügung der ESTV
grundsätzlich dem Staatsvertrag 10. Nachfolgend ist zu prüfen, ob
Gründe ersichtlich sind, die eine andere Behandlung verlangen.
3.2.
3.2.1. Vorliegend kann vorab offen bleiben, ob das Schreiben der ESTV
vom 17. März 2010, in welchem sie darauf hinwies, sie werde keine
weiteren Schlussverfügungen erlassen, bevor nicht das weitere Vorgehen
geklärt sei (Sachverhalt Bst. H), als selbständig eröffnete
Zwischenverfügung anzusehen ist (vgl. Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-1247/2010 vom 19. April 2010 E. 7.3.2, wo
betreffend einen ähnlichen Fall festgestellt wurde, das dortige Schreiben
der ESTV, mit dem zugleich eine zur Stellungnahme angesetzte Frist
aufgehoben wurde, sei eine selbständig eröffnete Zwischenverfügung
gewesen). Aus dem erwähnten Schreiben ergibt sich zwar, dass die
ESTV das Verfahren betreffend den Beschwerdeführer – formell oder
informell – sistierte. Der Grund bestand darin, das weitere Vorgehen zu
klären und auf das Vorliegen einer neuen Rechtsgrundlage zu warten.
Die Festlegung und Absprache von Vorgehensweisen in einem
Massenverfahren wie dem vorliegenden und erst recht nach Fällung
eines Leitentscheids kann nicht grundsätzlich die Legitimität
abgesprochen werden. Ob aber vorliegend das Zuwarten bis zum
Inkrafttreten einer neuen gesetzlichen Grundlage grundsätzlich einen Fall
von Rechtsverzögerung darstellen würde und unter dem Aspekt des
nationalen Verfassungsrechts als rechtsmissbräuchlich zu werten wäre
(E. 2.5.4 f.), kann indessen offen gelassen werden.
3.2.2. Selbst wenn nämlich solches anzunehmen wäre, ist noch nichts
darüber gesagt, ob auch bezüglich des Beschwerdeführers konkret eine
Rechtsverzögerung vorliegt. Dies wäre nur der Fall, wenn sich
nachweisen liesse, dass sein Dossier tatsächlich zu jenen gehörte,
welche in der fraglichen Zeit zwischen dem 21. Januar 2010 und dem
31. März 2010 hätten behandelt werden müssen, er also einen Anspruch
auf Behandlung seines Dossiers während dieser Zeit gehabt hätte
(E. 2.3.1). Dabei ist zu berücksichtigen, dass die ESTV trotz des Urteils
des Bundesverwaltungsgerichts A-7789/2010 vom 21. Januar 2010 die
Dossiers weiterhin einzeln zu prüfen hatte, insbesondere was die
Subsumtion unter die betreffende Kategorie anbelangte. Aufgrund dessen
ist davon auszugehen, dass der Erlass einer die Amtshilfe verweigernden
Schlussverfügung (der Beschwerdeführer geht implizit davon aus, in
A-6274/2010
Seite 19
seinem Fall hätte eine solche erlassen werden müssen) nur unwesentlich
weniger Zeit beansprucht hätte, als eine die Amtshilfe gewährende.
3.2.3. Der Beschwerdeführer erhob am 29. März 2010 Beschwerde
wegen Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung beim
Bundesverwaltungsgericht. Damit wollte er einen raschen Entscheid der
ESTV herbeiführen. Mit anderen Worten wollte er dafür besorgt sein,
dass sein Dossier noch vor einer allfälligen Rechtsänderung bearbeitet
würde. Darauf hatte er grundsätzlich keinen Anspruch, denn auch viele
andere Dossiers lagen zur Bearbeitung bereit. Es ist – wie bereits
dargelegt – Sache der Vorinstanz, wie sie die Bearbeitung der Dossiers –
insbesondere die Bearbeitungsreihenfolge – organisiert (E. 2.5.3),
solange dabei nicht die Bearbeitungsdauer bezüglich des einzelnen
Dossiers überschritten wird, die unter Berücksichtigung der konkreten
Umstände noch als angemessen gelten kann (E. 2.3.4). Dabei muss es
ihr auch erlaubt sein, ein Wiedererwägungsgesuch nicht sofort nach
Eingang der Stellungnahme des Gesuchstellers zu bearbeiten, sondern
dieses beispielsweise wieder zuletzt einzureihen (vgl. BGE 107 Ib 133 E.
3a). Die ESTV sagte dem Beschwerdeführer denn auch keine Frist zu,
innerhalb derer sie eine neue Verfügung erlassen wollte. Die Zusage,
«anschliessend» an die Stellungnahme des Beschwerdeführers neu zu
verfügen, beinhaltet keine konkrete zeitliche Festlegung, sondern nur die
Zusicherung der Vorinstanz, tatsächlich eine neue Verfügung zu
erlassen. Immerhin ist der verglichen mit anderen, früher erlassenen
Schlussverfügungen der ESTV betreffend den Staatsvertrag 10 späte
Erlass der nunmehr angefochtenen Schlussverfügung ein Indiz dafür,
dass dem Dossier tatsächlich keine Priorität eingeräumt wurde.
Grundsätzlich kann somit keine Rechtsverzögerung angenommen
werden, welche spezifisch das Dossier des Beschwerdeführers betrifft.
Dass im Massenverfahren eine Rechtsänderung dazu führen kann, dass
gewisse gleichzeitig spruchreif gewordene Dossiers nach altem, andere
nach neuem Recht beurteilt werden, mag zwar unbefriedigend sein, ist
aber systemimmanent (E. 2.6.1).
3.2.4. Vorliegend kann schliesslich auch generell offen gelassen werden,
ob das nationale Verfassungsrecht überhaupt Anwendung fände: Auch
nach diesem wäre nämlich auf die nach dem 31. März 2010 erlassenen
Schlussverfügungen – unabhängig davon, ob sie wiedererwägungsweise
erlassen wurden oder nicht – das neue Recht des Staatsvertrags 10
anzuwenden, wenn nicht die beschwerdeführende Partei in einem
konkreten Fall nachweisen könnte, dass ihr Dossier tatsächlich –
A-6274/2010
Seite 20
beispielsweise, weil es ihr explizit zugesichert wurde – vor diesem
Zeitpunkt mit dem Erlass einer Verfügung hätte abgeschlossen werden
müssen. Letzteres macht der Beschwerdeführer nicht geltend und
Entsprechendes ist aus den Akten auch nicht ersichtlich.
3.3. Der Beschwerdeführer bringt vor, die ESTV habe sich veranlasst
gesehen, die erste Verfügung im Wege der Wiedererwägung aufzuheben,
um dem Beschwerdeführer das rechtliche Gehör zu gewähren. Aus dem
Umstand, dass das ihn betreffende Verfahren aufgrund eines der ESTV
anzulastenden Verfahrensfehlers nochmals habe aufgerollt werden
müssen und nicht schon im Dezember 2009 habe erledigt werden
können, dürfe ihm kein Nachteil erwachsen. Es könne nicht sein, dass
der Beschwerdeführer durch seine berechtigte Rüge, sein Anspruch auf
rechtliches Gehör sei verletzt worden, nun schlechter gestellt werde, als
wenn er diese Rüge unterlassen hätte.
3.3.1. Der Beschwerdeführer hatte einen Anspruch darauf, dass ihm das
rechtliche Gehör vor Erlass einer Schlussverfügung durch die ESTV
gewährt werde (vgl. E. 2.7). Auf das Wiedererwägungsgesuch des
Beschwerdeführers vom 26. November 2009 hin gestand die ESTV ihr
Versehen unumwunden zu und forderte den Beschwerdeführer zur
Stellungnahme auf. Damit heilte sie diesen Mangel. Hätte die ESTV dem
Beschwerdeführer vor Erlass der ersten Schlussverfügung das rechtliche
Gehör gewährt, wäre diese Schlussverfügung mit Sicherheit später als
am 17. November 2009 erlassen worden. Ob dies bereits im Dezember
2009 der Fall gewesen wäre, wie dies der Beschwerdeführer geltend
macht, ist aber in keiner Weise nachgewiesen oder auch nur sehr
wahrscheinlich. Eine allfällige Stellungnahme des Beschwerdeführers
hätte von der ESTV nicht nur entgegengenommen, sondern auch
verarbeitet werden müssen. Ob das Dossier des Beschwerdeführers
unter diesen Umständen noch zu den vor dem 21. Januar 2010 (Datum
des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts A-7789/2010) behandelten
gehört hätte, ist mehr als fraglich.
3.3.2. Der Beschwerdeführer macht geltend, es könne nicht sein, dass er
nun schlechter gestellt sei, als wenn er auf sein Recht auf rechtliches
Gehör verzichtet und die Rüge unterlassen hätte. Dazu ist zu bemerken,
dass der Beschwerdeführer aus freien Stücken (aus welchen Gründen
auch immer) den Weg der Wiedererwägung bei der ESTV wählte und
(damals) keine Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht erhob. Dieses
von ihm gewählte Vorgehen muss er sich nun entgegen halten lassen,
A-6274/2010
Seite 21
unabhängig davon, ob sich im Nachhinein eine andere Vorgehensweise
als mutmasslich günstiger erweist. Zudem ist festzuhalten, dass, bei
einem Untätigbleiben, die Schlussverfügung der ESTV vom
17. November 2009 in Rechtskraft erwachsen wäre.
Damit bleibt es bei der Anwendung des neuen Rechts des
Staatsvertrags 10 auf den Beschwerdeführer.
4.
4.1. Beim vorliegenden Sachverhalt handelt es sich laut den Angaben in
der angefochtenen Schlussverfügung der ESTV vom 2. August 2010 um
einen solchen der Kategorie 2/A/b gemäss Anhang zum Staatsvertrag 10.
Unter die Kategorie 2/A/b fallen gemäss Anhang des Staatsvertrags 10
natürliche Personen mit Wohnsitz in den USA, welche zwischen 2001
und 2008 einen (oder mehrere) «undisclosed (non-W-9) custody
account(-s)» oder einen oder mehrere «banking deposit account(-s)» bei
der UBS AG hielten bzw. wirtschaftlich daran berechtigt waren, auf
welchem/-n zu einem Zeitpunkt im genannten Zeitraum mehr als 1 Mio.
Franken lagen (vgl. Anhang zum Staatsvertrag 10 Ziff. 1 Bst. A; Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-4013/2010 vom 15. Juli 2010 E. 8.2). Des
Weiteren ist erforderlich, dass die vom Amtshilfegesuch betroffene
Person während dreier aufeinanderfolgender Jahre in der Zeitspanne von
1999 bis 2010 kein sogenanntes Formular W-9 eingereicht hat. Zudem
muss auf dem fraglichen UBS-Konto innerhalb von drei
aufeinanderfolgenden Jahren von 1999 bis 2010 ein jährliches
Durchschnittseinkommen von mehr als Fr. 100'000.-- generiert worden
sein. Als Einkünfte gelten das «Bruttoeinkommen» (Zinsen und
Dividenden) und Kapitalgewinne, welche als 50 % der
Bruttoverkaufserlöse berechnet werden (vgl. Anhang zum
Staatsvertrag 10 Ziff. 2 Bst. A/b; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-4013/2010 vom 15. Juli 2010 E. 8.3.1-8.3.3; oben E. 3.1).
4.2. Die vorstehend aufgeführten Kriterien sind vorliegend erfüllt und
wurden vom Beschwerdeführer auch nicht bestritten. Da er mit seinen
übrigen Vorbringen nicht durchgedrungen ist, ist die Beschwerde
vollumfänglich abzuweisen.
5.
Ausgangsgemäss hat der unterliegende Beschwerdeführer die
Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese sind auf
Fr. 20'000.-- festzulegen (vgl. Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 4 des Reglements
A-6274/2010
Seite 22
vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem
Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]) und mit dem
geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen.
Parteientschädigungen sind nicht zuzusprechen (vgl. Art. 64 Abs. 1
VwVG e contrario und Art. 7 Abs. 1 VGKE e contrario sowie Art. 7 Abs. 3
VGKE).
6.
Dieser Entscheid kann nicht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen werden (Art. 83
Bst. h des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht
[SR 173.110]).
A-6274/2010
Seite 23
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 20'000.-- werden dem Beschwerdeführer
auferlegt. Sie werden mit dem von ihm geleisteten Kostenvorschuss in
gleicher Höhe verrechnet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführer (Einschreiben)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. …; Einschreiben)
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Michael Beusch Susanne Raas
Versand: