Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung I
A-6275/2010
Urteil vom 27. April 2011
Besetzung Richter André Moser (Vorsitz),
Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot,
Richter Alain Chablais,
Gerichtsschreiber Cesar Röthlisberger.
Parteien A._______,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Tarkan Göksu,
St. Petersgasse 10, Postfach 822, 1701 Freiburg,
Beschwerdeführer,
gegen
Fachstelle für Personensicherheitsprüfungen im Bereich
Informations- und Objektsicherheit (IOS),
Papiermühlestrasse 20, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand Personensicherheitsprüfung.
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Sachverhalt:
A.
Die ersuchende Stelle, Personelles der Armee (FGG 1), beantragte im
Mai 2010 der Fachstelle für Personensicherheitsprüfungen im Bereich
Informations- und Objektsicherheit (IOS; nachfolgend: Fachstelle) eine
Personensicherheitsprüfung von A._______, weil er als
Werkschutzoffizier in der Hauptquartierbetriebskompanie (HQ Betr Kp)
11/1 Zugang zu GEHEIM klassifizierten Informationen, militärischen
Anlagen mit Schutzzonen 2 und 3 und GEHEIMEM Armeematerial habe.
A._______ stimmte der Durchführung der Sicherheitsprüfung und der
dafür benötigten Datenerhebung durch die Fachstelle auf dem Formular
"Personensicherheitsprüfung für Angehörige der Armee" am 11. Mai 2010
zu.
B.
Bei der Fachstelle gingen im Verlaufe des Verfahrens einerseits Angaben
über die Strafverfügung des Bezirksamtes Kreuzlingen vom 6. September
2007 ein. Danach wurde A._______ wegen Kaufs, Besitzes und
Konsums von Marihuana im Zeitraum September 2005 bis August 2007
zu einer Busse von Fr. 300.-- verurteilt. Andererseits lagen diverse
mediale Berichterstattungen vor bezüglich der Person von A._______,
des Islamischen Zentralrates Schweiz (IZRS) sowie dessen
Vorstandsmitglieder, insbesondere jedoch ein mit A._______ geführtes
Interview der Thurgauer Zeitung vom 6. Mai 2010, ein Referat zu den
Einsichten und Ansichten eines Konvertiten sowie das Essay "Wurzeln
des Atheismus" vom 2. April 2010, schliesslich eine Klarstellung und
Anmerkung auf der Webseite des IZRS vom 18. April 2010 "Das
Pflichtgebet ist auch im Militärdienst nicht verhandelbar".
C.
Am 25. Mai 2010 befragte die Fachstelle A._______ persönlich, und am
3. Juni 2010 brachte sie ihm zur Kenntnis, sie beabsichtige, eine
Risikoverfügung mit Auflagen oder eine negative Risikoverfügung zu
erlassen und gewährte ihm das rechtliche Gehör. A._______ nahm diese
Gelegenheit wahr und bezog am 16. Juni 2010 zu den Vorbringen der
Fachstelle schriftlich Stellung.
D.
Die Fachstelle erliess am 1. Juli 2010 eine negative Risikoverfügung. Sie
hielt im Dispositiv fest, A._______ werde als Sicherheitsrisiko erachtet
(Ziffer 1). Es dürfe ihm kein Zugang zu VERTRAULICH oder GEHEIM
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klassifizierten Informationen, Materialien oder militärischen Anlagen mit
Schutzzonen 2 oder 3 gewährt werden (Ziffer 2). Seine
Weiterverwendung als Werkschutzoffizier innerhalb der Schweizer Armee
sei nicht zu empfehlen. Die militärische Einteilung und Funktion oder der
Ausschluss aus der Armee sei durch den Führungsstab der Armee neu
zu beurteilen (Ziffer 3). Es werde empfohlen, A._______ die
Armeewaffe/n zu entziehen. Es solle gewährleistet werden, dass ihm bei
einem allfälligen Verbleib in der Armee jeglicher Zugang zu Armeewaffen,
Munition und Explosivwaffen verwehrt werde (Ziffer 4). Sowohl von
militärischen Weiterausbildungen und/oder Beförderungen wie auch
Friedensförderungseinsätzen im Ausland sei generell abzusehen (Ziffer
5).
Zur Begründung führte die Fachstelle im Wesentlichen aus, A._______
sei in der HQ Betr Kp 11/1 im Grad eines Oberleutnants Mitglied des
militärischen Kompaniekaders und führe einen Zug im Einsatz und in
Übungen. Als Werkschutzoffizier werde er in den bedeutendsten
militärischen Kriegsanlagen der Eidgenossenschaft eingesetzt und
verfüge über zahlreiche GEHEIME Informationen, welche bei einem
Missbrauch im Ereignisfall die innere und äussere Sicherheit der Schweiz
erheblich gefährdeten. Seit seiner Konvertierung zum Islam sei er zwar
nicht erneut strafrechtlich aufgefallen. Durch seinen (einstigen)
Drogenkonsum habe er aber gezeigt, dass er unter gewissen Umständen
sein eigenes Bedürfnis über den Willen des Gesetzgebers stelle. Die
mangelnde Zuverlässigkeit und Vertrauenswürdigkeit aufgrund der
bewussten Übertretung des Gesetzes sowie der subjektiven
Rechtfertigung dieses illegalen Verhaltens ergebe sich insbesondere
auch im Kontext seiner extremistischen Tendenzen. Die Fachstelle werte
nicht die Konvertierung von A._______ zum Islam. Sie gehe jedoch
aufgrund von verschiedensten Aussagen davon aus, seine extreme und
radikale Art, den Islam zu praktizieren, schränke ihn in seinem privaten
Handlungsspielraum ein. Im vorliegenden Fall sei auch der
Zusammenhang einer konkreten Bedrohung des Vertrauens in die
Institutionen durch die offensichtlichen Gefährdungen durch mangelnde
Integrität, Zuverlässigkeit und Vertrauenswürdigkeit, ideologischen
Extremismus sowie erhöhte (substanzungebundene) Abhängigkeit
konkret gegeben. Schliesslich seien keine, durch die Fachstelle zu
definierenden Auflagen erkennbar, die in kurzer Zeit und nachhaltig die
festgestellten Auslösepotenziale und das damit resultierende Risiko
reduzieren könnten. Unter Berücksichtigung aller Fakten gelange die
Fachstelle deshalb zum Schluss, die Weiterverwendung von A._______
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innerhalb der Armee sei mit einem erhöhten Sicherheitsrisiko verbunden.
Er biete keine Gewähr für eine risikofreie Erfüllung der Aufgaben und
Pflichten sowohl als Werkschutzoffizier als auch generell als Offizier der
Schweizer Armee.
E.
A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführer) erhebt mit Eingabe vom 2.
September 2010 gegen die negative Risikoverfügung der Fachstelle
(nachfolgend: Vorinstanz) Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht. Er
beantragt, die Beschwerde gutzuheissen, die angefochtene Verfügung
aufzuheben und ihm eine positive Risikoverfügung zu erteilen, eventuell
eine Risikoverfügung mit Auflagen.
Der Beschwerdeführer begründet seine Beschwerde vorab damit, dass
eine Risikoverfügung grundsätzlich erst nach fünf Jahren wiederholt
werde, in seinem Fall aber diese Frist deutlich unterschritten werde, sei
doch gegen ihn bereits am 8. Januar 2010 eine
Personensicherheitsprüfung durchgeführt worden mit dem Ergebnis, er
sei nicht als Sicherheitsrisiko einzustufen. Zudem leide der angefochtene
Entscheid an einem inneren Widerspruch. Einerseits beurteile die
Vorinstanz das Sicherheitsrisiko, das von ihm in seiner Funktion als
Werkschutzoffizier ausgehen würde, und andererseits empfehle sie im
Dispositiv der Verfügung, ihm die Armeewaffe zu entziehen und von
militärischen Weiterausbildungen und Beförderungen abzusehen, ohne
zu berücksichtigen, dass er eine Posi-tion in der Armee belegen könne,
ohne Zugang zu geheimen Informationen zu haben und somit nicht der
Personensicherheitsprüfung unterläge. Seit der Beschwerdeführer zum
Islam konvertiert sei, befolge er unabdinglich die Gesetze. Dass er in
Zukunft keine Drogen konsumieren werde, sei im Übrigen deshalb
glaubwürdig, weil er ja – wie die Vorinstanz festhalte – eine strenge
Koranauslegung pflege, die jeglichen Konsum narkotischer Genussmittel
verbiete. Er sei demnach nicht erpressbar, und es sei kein
Vertrauensmissbrauch zu beanstanden. Mit Bezug auf den Vorwurf des
Extremismus in der Armee sei festzuhalten, dass auch im Rahmen der
Personensicherheitsprüfung gemäss Rechtsprechung lediglich der
gewalttätige Extremismus als Sicherheitsrisiko betrachtet werde. Ein
Reputationsverlust und Spektakelwert könne ebenfalls nur angenommen
werden, wenn damit ein Sicherheitsrisiko verbunden sei. Schliesslich sei
eine negative Risikoverfügung im vorliegenden Fall nicht erforderlich, um
die innere und äussere Sicherheit der Schweiz zu garantieren. Es
scheine unverhältnismässig, gestützt auf die von der Vorinstanz
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dargelegten Überlegungen den Beschwerdeführer als Sicherheitsrisiko zu
erachten, den Zugriff zu VERTRAULICH klassifizierten Informationen zu
verweigern, den Entzug der Dienstwaffe zu empfehlen und von
Aktivitäten in der Armee abzusehen. Vielmehr würde im Sinne einer
milderen Massnahme allenfalls eine Risikoverfügung mit folgenden
Auflagen genügen, um die von der Vorinstanz vorgesehenen Ziele zu
erreichen: "Der Beschwerdeführer wird zukünftig medial von sich aus
nicht mehr über die Beziehung von Armee und Religion sprechen. Der
Beschwerdeführer wird zeitlich begrenzt in eine Position mit Zugang zu
weniger geheimen Informationen versetzt. Bewährt er sich und kommen
weiterhin keine Anzeichen für ein zukünftiges Sicherheitsrisiko auf, ist es
ihm freigestellt, sich für seine jetzige Position oder für eine Position mit
ähnlich geheimen Informationen zu bewerben."
F.
Die Vorinstanz schliesst in ihrer Vernehmlassung vom 14. Dezember
2010 auf Abweisung der Beschwerde. Sie hebt hervor, dass die
ersuchende Stelle, sofern sie Grund habe anzunehmen, es seien seit der
letzten Prüfung neue Risiken entstanden, deren Wiederholung einleiten
könne, und zwar vor Ablauf der fünfjährigen Frist. Es treffe nicht zu, dass
lediglich der gewalttätige Extremismus als Sicherheitsrisiko betrachtet
werden könne. Für die Vorinstanz sei angesichts des Risikopotentials
keine Auflage als mildere Massnahme ersichtlich, die ebenso wie der
Erlass einer negativen Risikoverfügung zum angestrebten Ziel führen
würde. In Anbetracht des hohen Risikopotenzials solle verhindert werden,
dass der Beschwerdeführer, der zur Zeit eine besonders
sicherheitsempfindliche Funktion bekleide, bei einem allfälligen
Verbleiben in der Schweizer Armee Zugang zu VERTRAULICH oder
GEHEIM klassifizierten Informationen erhalte. Das Schutzinteresse des
Staates sei folglich als hoch zu qualifizieren und überwiege das private
Interesse des Beschwerdeführers, die bisherige Einteilung beibehalten zu
können bzw. nicht aus der Armee ausgeschlossen oder in eine nicht
sicherheitsrelevante Funktion eingeteilt zu werden.
G.
Der Beschwerdeführer hält in den Schlussbemerkungen vom 16. Februar
2011 an seinen Rechtsbegehren vollumfänglich fest. Er führt
insbesondere aus, es gebe keinen Anhaltspunkt, der darauf hinweise, er
könnte gewalttätig werden, ausser man ginge, wie die Vorinstanz, davon
aus, die religiöse Ausrichtung würde ihn zu Gewalttaten motivieren. Für
den Beschwerdeführer dränge sich also der Schluss auf, man halte ihn
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nur deswegen für gefährlich, weil er ein gläubiger Moslem sei. Es sei
diskriminierend anzunehmen, es gehe von einer Person ein
Sicherheitsrisiko aus, nur weil sie sich ganz dem islamischen Glauben
zugewandt habe. Der Beschwerdeführer stehe aber dafür ein, dass er
kein Sicherheitsrisiko darstelle, und zwar weder bezüglich GEHEIM oder
VERTRAULICH klassifizierten Informationen/Materialen noch bezüglich
des bewaffneten Diensts im Allgemeinen.
H.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten
befindlichen Schriftstücke wird in den nachstehenden Erwägungen
eingegangen, soweit sie für den Entscheid wesentlich sind.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des
Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32)
Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom
20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR
172.021), sofern sie von Behörden erlassen wurden, die gemäss Art. 33
VGG als Vorinstanzen gelten, und überdies keine Ausnahme nach Art. 32
VGG vorliegt. Die Fachstelle IOS ist eine Organisationseinheit des
Eidgenössischen Departements für Verteidigung, Bevölkerungsschutz
und Sport (VBS). Sie gehört somit zu den Behörden nach Art. 33 Bst. d
VGG und ist entsprechend Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts.
Die Personensicherheitsprüfung fällt nicht unter die Ausnahme von Art.
32 Abs. 1 Bst. a VGG betreffend das Gebiet der inneren und äusseren
Sicherheit (vgl. THOMAS HÄBERLI, in: Marcel Alexander Niggli/Peter
Uebersax/Hans Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Kommentar zum
Bundesgerichtsgesetz, Basel 2008, Art. 83 Rz. 24 sowie HANSJÖRG
SEILER, in: Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich [Hrsg.],
Handkommentar zum Bundesgerichtsgesetz [BGG], Bern 2007, Art. 83
Rz. 17 mit weiteren Hinweisen). Das Bundesverwaltungsgericht ist damit
zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach
dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.3 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
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Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder
Änderung hat. Der Beschwerdeführer ist als Adressat der angefochtenen
negativen Risikoverfügung zur Beschwerde legitimiert.
1.4 Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 Abs.
1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) gegen die Verfügung der Vorinstanz vom 1.
Juli 2010 ist daher einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit
uneingeschränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung
auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der
Ausübung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49
VwVG). Gerügt werden kann mithin auch die Unangemessenheit einer
Verfügung (Art. 49 Bst. c VwVG).
Bei der Beurteilung der Frage, ob eine bestimmte Person ein
Sicherheitsrisiko darstellt, steht der Vorinstanz aber zum einen ein
gewisser Beurteilungsspielraum zu. Zum anderen geht es hierbei um die
Beurteilung besonderer Umstände, für welche die Vorinstanz über
spezielle (Fach-) Kenntnisse verfügt. Das Bundesverwaltungsgericht hat
auch nicht den Massstab für sicherheitsrelevante Bedenken selber zu
definieren. Dies obliegt in erster Linie dem Bundesrat, dem Departement
und den nachgeordneten Verwaltungsbehörden. Aufgabe der
Justizbehörden ist nur, zu überprüfen, ob die Exekutivbehörden bei der
Konkretisierung des Sicherheitsrisikos bezogen auf eine bestimmte
Funktion im Rahmen der delegierten Befugnisse geblieben sind und ob
die Beurteilung im Einzelfall gemessen an diesem Massstab korrekt ist
(Urteil des Bundesgerichts 2A.705/2004 vom 16. März 2005 E. 3.1 mit
Hinweis). Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt sich entsprechend bei
der diesbezüglichen Beurteilung eine gewisse Zurückhaltung. Soweit die
Überlegungen der Vorinstanz als sachgerecht erscheinen, ist deshalb
nicht in deren Ermessen einzugreifen (vgl. zum Ganzen: Urteile des
Bundesverwaltungsgerichts A-103/2010 vom 29. November 2010 E. 2
und A-527/2010 vom 19. Oktober 2010 E. 2 mit weiteren Hinweisen).
Die Rechtsanwendung durch das Gericht erfolgt von Amtes wegen, ohne
Bindung an die Parteibegehren (Art. 62 Abs. 4 VwVG).
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3.
Ziel der Personensicherheitsprüfung ist es, bei Personen, die eine nach
Art. 19 Abs. 1 Bst. a-e des Bundesgesetzes vom 21. März 1997 über
Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS, SR 120)
sensible Arbeit verrichten oder verrichten würden, Sicherheitsrisiken
aufzudecken. Nach Art. 20 Abs. 1 BWIS werden im Rahmen der
Personensicherheitsprüfung sicherheitsrelevante Daten über die
Lebensführung der betroffenen Person erhoben, insbesondere über ihre
engen persönlichen Beziehungen und familiären Verhältnisse, ihre
finanzielle Lage, ihre Beziehungen zum Ausland und Aktivitäten, welche
die innere oder die äussere Sicherheit in rechtswidriger Weise gefährden
können. Über die Ausübung verfassungsmässiger Rechte werden keine
Daten erhoben. Gemäss dem Zweckartikel von Art. 1 BWIS dient das
Gesetz der Sicherung der demokratischen und rechtsstaatlichen
Grundlagen der Schweiz sowie dem Schutz der Freiheitsrechte ihrer
Bevölkerung. Der Bundesrat hat in seiner Botschaft vom 7. März 1994
ausgeführt, eine der heikelsten und intensivsten Bedrohungen der
inneren Sicherheit entstehe dann, wenn an besonders wichtigen
Schlüsselpositionen eingesetzte Personen Verrat übten, gegen den Staat
selber arbeiteten oder seine Institutionen auf rechtswidrige Art verändern
wollten. Es sollten nur Personen eingesetzt werden, die nicht erpressbar
seien und Gewähr böten, das ihnen entgegengebrachte Vertrauen nicht
zu missbrauchen (BBl 1994 II 1147). Als Sicherheitsrisiken im Sinne des
BWIS gelten insbesondere Terrorismus, verbotener Nachrichtendienst,
gewalttätiger Extremismus, kriminelle Handlungen, Korruption, finanzielle
Probleme, Abhängigkeiten, Erpressbarkeit und exzessiver Lebenswandel
(vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-103/2010 vom 29.
November 2010 E. 3 und A-527/2010 vom 19. Oktober 2010 E. 4 mit
weiteren Hinweisen).
4.
Am 1. April 2011 ist die Verordnung vom 4. März 2011 über die
Personensicherheitsprüfungen (PSPV, SR 120.4) in Kraft getreten.
Gemäss der Übergangsbestimmung von Art. 32 Abs. 3 PSPV gilt indes
für Personensicherheitsprüfungen, die vor dem Inkrafttreten dieser
Verordnung eingeleitet worden sind, das bisherige Recht. Auf den
vorliegenden Fall findet demnach noch die Verordnung vom 19.
Dezember 2001 über die Personensicherheitsprüfungen (aPSPV, AS
2002 377) Anwendung.
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5.
5.1 Gemäss Art. 19 Abs. 1 aPSPV wird die Sicherheitsprüfung spätestens
nach fünf Jahren wiederholt u.a. bei Angehörigen der Armee mit Zugang
zu GEHEIM klassifizierten Informationen, zu GEHEIMEM Armeematerial
bzw. zu militärischen Anlagen mit Schutzzonen 2 und 3. Hat die
ersuchende Stelle Grund anzunehmen, dass seit der letzten Prüfung
neue Risiken entstanden sind, insbesondere vor einer militärischen
Beförderung (vgl. dazu auch Art. 103 Abs. 3 Bst. d des Bundesgesetzes
über die Armee und die Militärverwaltung [MG, SR 510.10] in der seit 1.
Januar 2011 in Kraft stehenden Fassung), der Übernahme neuer
Aufgaben sowie bei im Ausland einzusetzendem Personal, so kann sie
vor Ablauf der in Absatz 1 genannten Frist bei der Fachstelle eine
Prüfungswiederholung einleiten (Art. 19 Abs. 3 aPSPV). Obschon die
Möglichkeit einer vorzeitigen Wiederholung der Sicherheitsprüfung nur
auf Verordnungsstufe geregelt ist, liegt hierfür eine genügende
gesetzliche Grundlage vor, sieht doch Art. 19 Abs. 3 BWIS ausdrücklich
die Möglichkeit einer Wiederholung der Prüfung vor. Nach dem Wortlaut
von Art. 19 Abs. 3 aPSPV sowie Sinn und Zweck der
Personensicherheitsprüfung braucht die zuständige Stelle für die
Einleitung einer vorzeitigen Prüfungswiederholung keine gesicherten
Kenntnisse über Vorhandensein, Art und Ausmass möglicher neuer
Risiken zu haben. Auch blosse Anzeichen oder nicht völlig haltlose
Vermutungen können unter Umständen Grund zur Annahme geben, dass
neue Risiken bestehen. Es ist ja gerade der Sinn der Prüfung,
abzuklären, ob für eine bestimmte Funktion oder einen bestimmten
Auftrag ein Sicherheitsrisiko besteht oder nicht (Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-7512/2006 vom 23. August 2007 E. 3.4).
5.2 Von der Möglichkeit, die Sicherheitsprüfung vorzeitig zu wiederholen,
hat die ersuchende Stelle vorliegend mit Schreiben vom 15. Mai 2010
Gebrauch gemacht, in dem diese darlegt, die Äusserungen des
Beschwerdeführers in den Medien zu seiner militärischen Funktion und
einer möglichen militärischen Weiterausbildung sowie verschiedene
Auftritte in der Öffentlichkeit und die dabei gemachten Äusserungen seien
im Kontext zu seiner Funktion Umstände, welche gestützt auf Art. 19 Abs.
3 aPSPV zu einer erneuten Personensicherheitsprüfung führten. Wie
dem Sachverhalt (Bst. B) entnommen werden kann, stammten die
medialen Berichterstattungen bezüglich der Person des
Beschwerdeführers dabei durchwegs aus einer Zeit nach der positiven
Risikoverfügung vom 8. Januar 2010. Damit waren die Voraussetzungen
für die Durchführung einer erneuten Personensicherheitsprüfung aus der
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Sicht der ersuchenden Stelle – entgegen der Auffassung des
Beschwerdeführers – gegeben. Ob die Vorinstanz aber nach
durchgeführtem neuem Verfahren in der angefochtenen Verfügung eine
korrekte Beurteilung des Sicherheitsrisikos des Beschwerdeführers
vorgenommen hat, wird im Folgenden zu prüfen sein.
6.
6.1 Vorweg ist festzuhalten, dass nicht massgebend ist, ob den
Beschwerdeführer am Vorliegen eines allfälligen Sicherheitsrisikos ein
Verschulden trifft oder nicht. Weiter dürfen in die Beurteilung des
Sicherheitsrisikos keine sozialen Überlegungen einfliessen. Nicht relevant
ist ferner die Qualität der Arbeitsleistung des Beschwerdeführers. Soziale
Aspekte und die positive Arbeitsleistung können hingegen vom
Arbeitgeber beim Entscheid über die Form der Weiterbeschäftigung
mitberücksichtigt werden, zumal dieser gemäss Art. 21 Abs. 4 Satz 2
BWIS nicht an die Beurteilung der Fachstelle gebunden ist (vgl. Urteile
des Bundesverwaltungsgerichts A-802/2007 vom 3. Dezember 2007 E. 5
und A-705/2007 vom 6. August 2007 E. 5 je mit Hinweisen).
6.2 Ferner ist zu beachten, dass nicht jede Verurteilung wegen
kriminellen Handlungen eine Person zum Sicherheitsrisiko macht.
Auszugehen ist von der Art des Delikts, den Umständen und den
Beweggründen der Delinquenz. Nachzugehen ist den damaligen
Umständen, d.h. es ist zu fragen, ob diese Faktoren Rückschlüsse auf
Charakterzüge des Beschwerdeführers zulassen, die einen Risikofaktor
darstellen. Zu berücksichtigen ist auch, wie lange das Delikt
beziehungsweise die Verurteilung zurückliegt. Ebenso ist der Frage
nachzugehen, ob seither Umstände hinzugetreten sind, welche die
Verurteilung in den Hintergrund treten oder anders beurteilen lassen, d.h.
ob sich die Risikobeurteilung zugunsten der zu überprüfenden Person
geändert hat. Vorab sind die Umstände des Einzelfalls massgebend (vgl.
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-103/2010 vom 29. November
2010 E. 4 mit Hinweisen). Eine Verurteilung wegen Besitzes und
Konsums von unerlaubten Betäubungsmitteln kann bei sehr sensitiven
Aufgaben genügen, die Vertrauenswürdigkeit einer Person in Frage zu
stellen, und ist insofern grundsätzlich mit zu berücksichtigen (vgl. Urteile
des Bundesverwaltungsgerichts A-527/2010 vom 19. Oktober 2010 E.
6.3.4.1 und A-705/2007 vom 6. August 2007 E. 7.4 mit Hinweis).
6.3 Gemäss Rechtsprechung kann bei der Personensicherheitsprüfung
nicht nur aufgrund "harter" Fakten entschieden werden. Es liegt in der
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Natur der Sache, dass es sich bei den aus den erhobenen Daten
gezogenen Schlussfolgerungen auch um Annahmen und Vermutungen
im Sinne einer Einschätzung handeln kann. Es geht darum, eine
Risikoeinschätzung vorzunehmen, welche aufgrund von Erhebungen
gemacht wird. Überprüft werden kann einerseits, ob die getätigten
Erhebungen auf zulässige Weise erfolgten und andererseits, ob die
erhobenen Daten anschliessend korrekt gewürdigt wurden (Urteile des
Bundesverwaltungsgerichts A-4673/2010 vom 7. April 2011 E. 3.3 und A-
7894/2009 vom 16. Juni 2010 E. 5.1).
7.
Zu beurteilen ist, ob der Beschwerdeführer in seiner Funktion ein
erhöhtes Sicherheitsrisiko im Sinne des BWIS darstellt (vgl. E. 3 und 5.1
hiervor). Hierbei ist die genaue Funktion bzw. Tätigkeit der betroffenen
Person bzw. deren Sicherheitsempfindlichkeit entscheidend. Je höher
diese ist, desto eher liegt ein Sicherheitsrisiko vor (vgl. Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-7894/2009 vom 16. Juni 2010 E. 6). Die
Bejahung eines relevanten Sicherheitsrisikos im Sinne des BWIS kann
aufgrund der Summe mehrerer Risikoquellen gerechtfertigt sein, auch
wenn einzelne davon für sich genommen kein relevantes
Sicherheitsrisiko darstellen würden (Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-802/2007 vom 3. Dezember 2007 E. 7 mit
Hinweisen).
Der Beschwerdeführer hat als Werkschutzoffizier Zugang zu GEHEIM
klassifizierten Informationen, militärischen Anlagen mit Schutzzonen 2
und 3 und GEHEIMEM Armeematerial. In Anbetracht dessen hat die
Vorinstanz seine Funktion zu Recht als sicherheitsempfindlich eingestuft,
welche beim Eintreten eines Ereignisses Schadenspotenziale
verschiedenster Art beinhaltet. Dies wird vom Beschwerdeführer denn
auch nicht bestritten.
8.
Vorliegend hat die Vorinstanz ein mögliches Sicherheitsrisiko im Sinne
des BWIS unter den Titeln "Integrität/Vertrauenswürdigkeit/Zuverlässig-
keit", "Abhängigkeit" sowie "Reputationsverlust und Spektakelwert"
geprüft und bejaht.
8.1 Die Vorinstanz erachtet die Zuverlässigkeit sowie die
Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers als eingeschränkt.
Begründet wird dies mit seiner strafrechtlichen Verurteilung wegen Kaufs,
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Besitzes und Konsums von Marihuana und einer dadurch manifestierten
Gleichgültigkeit gegenüber dem geltenden Recht. Mit dem (einstigen)
Drogenkonsum habe der Beschwerdeführer gezeigt, dass er unter
gewissen Umständen sein eigenes Bedürfnis über den Willen des
Gesetzgebers stelle. Die Rechtfertigung des Widerhandelns im Sinne
einer subjektiven Einstufung des Delikts als nicht schwerwiegend sei als
problematisch zu bewerten. Im Weiteren weist die Vorinstanz darauf hin,
dass seine Funktion als Werkschutzoffizier in einer Kriegsanlage der
Klassifizierung GEHEIM auf keinen Fall in Verbindung mit Drogen
gebracht werden dürfe, handle es sich doch um eine Dienstausübung in
einem hochsensiblen Bereich. Die Fachstelle sei sich zwar bewusst, dass
es sich beim Konsum von Marihuana um eine verhältnismässig geringe
Straftat handle, doch habe der Beschwerdeführer insgesamt durch dieses
ehemalige und möglicherweise auch zukünftige Verhalten eine
Gleichgültigkeit und im weiteren Sinne auch Vorsätzlichkeit zum
Ausdruck gebracht, die seine Zuverlässigkeit in Frage stelle und mit
seiner Vorbildfunktion als Offizier sowie seiner sicherheitsempfindlichen
Funktion nicht vereinbar sei. In diesem Sinne sei eine erhöhte
Gefährdung in Bezug auf einen Missbrauch von VERTRAULICH und
GEHEIM klassifizierten Informationen gegeben.
8.2 Nach Auffassung der Vorinstanz ergibt sich die mangelnde
Zuverlässigkeit und Vertrauenswürdigkeit insbesondere auch im Kontext
der extremistischen Tendenzen des Beschwerdeführers. Dieser habe
sich anlässlich der Befragung als ideologischen Extremisten bezeichnet,
was höchst bedenklich sei. Psychologisch betrachtet sei im
Zusammenhang mit dem eindringlich vorgetragenen Universalanspruch
auf die alleinige Richtigkeit des Islams von einer Tendenz zur
Diskriminierung von Personen mit einem anderen Glauben bzw. einem
divergierenden Praktizieren des Islams auszugehen. Diese
Argumentation basiere nicht auf der Zugehörigkeit zum Islam, sondern
auf der Art und Weise, wie der Glaube praktiziert werde. Die
Ausführungen bezüglich der Steinigung sowie des symbolischen
Schlagens der Frau würden zudem zeigen, dass sich der
Beschwerdeführer nicht von Gewalthandlungen als Strafe distanziere.
Diese mangelnde Distanzierung trage nicht die Handschrift des Islams,
sondern zeige vielmehr die Art und Weise auf, wie dieser praktiziert
werde. Soweit der Beschwerdeführer der Fachstelle in diesem
Zusammenhang vorwerfe, sie bezeichne seine Glaubenspraxis als falsch,
sei dies unzutreffend, zumal sie zu keinem Zeitpunkt ein Urteil über die
Richtigkeit der Religionspraxis abgegeben habe. Denn genau diese
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Differenzierung zwischen "falsch" und "richtig" werde im Sinne einer
extremistischen Tendenz als problematisch erachtet. Die vom
Beschwerdeführer anlässlich der Befragung wiederholt erwähnte
"Güterabwägung" beim Einsatz der Schusswaffe gegenüber
Glaubensbrüdern sei im Ernstfall nicht tauglich und unter Umständen
staatsgefährdend. Dies werde durch die Absolutheit, mit welcher der
Beschwerdeführer die Notwendigkeit einer Güterabwägung in
spezifischen Situationen postuliert habe, unterstrichen. Auf der Basis des
religiös begründeten Strebens nach mehr Wissen und der hohen
Involviertheit, welche sich insbesondere in der rasanten Entwicklung seit
der Konvertierung vor ca. zwei Jahren zeige, sei es wahrscheinlich, dass
sich die Überzeugungen und Verhaltensweisen des Beschwerdeführers
zunehmend radikalisieren würden. Aufgrund seiner Funktion gefährde er
sowohl die Armee als auch die Eidgenossenschaft erheblich. In diesem
Sinne sei von einem erhöhten Sicherheitsrisiko auszugehen.
8.3 Im Weiteren kommt die Vorinstanz unter Berücksichtigung aller
erhobenen Daten zum Schluss, dass beim Beschwerdeführer Anzeichen
auf eine substanzungebundene Abhängigkeit vorhanden seien. Diese
beziehe sich auf die Hörigkeit gegenüber seiner Religion bzw. die
absolute und unhinterfragte Ausübung derselben. Anlässlich der
Befragung sei kaum eine Unterscheidung zwischen seiner persönlichen
Meinung und seiner Religion zu realisieren gewesen. Im Weiteren sei
aufgrund des illegalen Drogenkonsums über einen Zeitraum von acht
Jahren von einer – nicht körperlichen, sondern vielmehr psychischen –
Abhängigkeit auszugehen. Da sich der Beschwerdeführer im Rahmen
dieser Abhängigkeit bereits über mehrere Jahre hinweg auf illegalem
Terrain bewegt habe und dies durch subjektive Kriterien legitimiere,
könne nicht ausgeschlossen werden, dass er sich in der aktuellen,
substanzungebundenen Abhängigkeitstendenz erneut zu illegalen
Handlungen hinreissen lasse, welche er durch persönliche Einstellungen
zu legitimieren versuche. Insgesamt könne die Fachstelle sodann nicht
ausschliessen, dass sich die Abhängigkeitstendenz
situationsübergreifend auswirken werde. Personen, die eine aus
dependenten Tendenzen resultierende mangelnde
Selbststeuerungsfähigkeit aufwiesen, stellten in ihrer
sicherheitsempfindlichen Funktion eine Gefährdung und deshalb ein
Sicherheitsrisiko dar.
8.4 Unter dem Titel "Reputationsverlust und Spektakelwert" legt die
Vorinstanz insbesondere dar, dass die Schweizer Armee, als Institution
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der Eidgenossenschaft, ein sogenanntes Institutionsvertrauen, welches
ihr die Bevölkerung entgegenbringe, geniesse. Diese müsse darauf
bedacht sein, ausschliesslich Personen mit einer einwandfreien
Lebensführung, einem untadeligen Leumund und persönlichen Umfeld in
sensitiven Funktionen zu beschäftigen, die nach objektivem Ermessen
den Ruf der Schweizer Armee nicht gefährden können. Vorliegend sei der
Zusammenhang einer konkreten Bedrohung des Institutionsvertrauens
durch die offensichtlichen Gefährdungen durch mangelnde Integrität,
Zuverlässigkeit und Vertrauenswürdigkeit, ideologischen Extremismus
sowie erhöhte (substanzungebundene) Abhängigkeit konkret gegeben.
Das Eintreten eines Ereignisses werde als wahrscheinlich und der daraus
entstehende Schaden als sehr hoch eingeschätzt.
9.
Mit Blick auf die speziellen Fachkenntnisse der Vorinstanz zur
Beurteilung des Sicherheitsrisikos und dem ihr diesbezüglich
zustehenden Beurteilungsspielraum (vgl. dazu E. 2 hiervor) besteht für
das Bundesverwaltungsgericht vorliegend kein hinreichender Grund, von
deren Einschätzung abzuweichen. Die umfassende Risikobeurteilung der
Fachbehörde beruht auf einer gründlich durchgeführten persönlichen
Befragung und wurde in Kenntnis verschiedener Akten (u.a.
Strafverfügung des Bezirksamtes Kreuzlingen vom 6. September 2007,
Interview der Thurgauer Zeitung vom 6. Mai 2010, Referat zu den
Einsichten und Ansichten eines Konvertiten sowie das Essay "Wurzeln
des Atheismus" vom 2. April 2010) abgegeben. Sie vermag in der
Beurteilung der sicherheitsrelevanten Situation einzuleuchten und erweist
sich im Ergebnis als bundesrechtskonform. Dass es sich bei der
Beurteilung teilweise um Annahmen und Vermutungen im Sinne einer
Einschätzung handelt, liegt – wie bereits erwähnt (vgl. E. 6.3 hiervor) – in
der Natur der Sache und ist somit nicht zu beanstanden. Dies gilt umso
mehr, als die Erhebungen, welche als Beurteilungsgrundlage dienten, auf
Tatsachen beruhen und korrekt erfolgt sind. Obschon einzelne
Risikoquellen für sich alleine betrachtet eher unproblematisch erscheinen,
ist die Bejahung eines relevanten Sicherheitsrisikos mit Blick auf die
Gesamtheit aller Quellen nachvollziehbar.
10.
Was der Beschwerdeführer dagegen vorbringen lässt, vermag an diesem
Ergebnis nichts zu ändern.
10.1 Entgegen der Darstellung des Beschwerdeführers hat die
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Fachbehörde die mangelnde Zuverlässigkeit und Vertrauenswürdigkeit
nicht nur aus dem früheren Drogenkonsum, sondern aus der Gesamtheit
aller Umstände und dabei insbesondere auch aus den extremistischen
Tendenzen abgeleitet. Soweit der Beschwerdeführer vorbringt, er befolge
seit der Konvertierung zum Islam die Gesetze unabdinglich, kann er
nichts zu seinen Gunsten ableiten. Denn die Fachbehörde hat in diesem
Zusammenhang nachvollziehbar aufgezeigt, dass die religiöse Pflicht,
sich gesetzeskonform zu verhalten, das Risiko einer zukünftigen
Gesetzeswidrigkeit insbesondere im Lichte der zunehmenden
Radikalisierung seines Verhaltens nicht mindere. Da sich der
Beschwerdeführer im Rahmen des Drogenkonsums bereits über mehrere
Jahre hinweg auf illegalem Terrain bewegt habe und dies durch
subjektive Kriterien legitimiere, könne nicht ausgeschlossen werden, dass
er sich in der aktuellen, substanzungebundenen Abhängigkeitstendenz
erneut zu illegalen Handlungen hinreissen lasse.
10.2 Der Beschwerdeführer macht im Weiteren geltend, es seien gemäss
Art. 2 Abs. 1 BWIS lediglich gegen den gewalttätigen Extremismus
vorbeugende Massnahmen zu ergreifen. Das Gesetz gehe demnach
davon aus, dass nur der gewalttätige Extremismus (nicht auch der
ideologische) zu ahnden sei. Zudem werde auch in der Rechtsprechung
nur der gewalttätige Extremismus als Sicherheitsrisiko betrachtet. Da er
bisher nie gewalttätig gewesen sei und dies auch zukünftig nicht vorhabe,
liege bei ihm kein Sicherheitsrisiko im Sinne des Gesetzes und der
Rechtsprechung vor.
Dem Beschwerdeführer ist insoweit zuzustimmen, als seine bisherigen
Handlungen und sein Auftreten als Angehöriger der Armee bzw. als
Privatperson keine Gewalttätigkeiten erkennen lassen. Zutreffend ist
auch, dass bei den in der Rechtsprechung aufgeführten
Sicherheitsrisiken (vgl. E. 3 hiervor) lediglich der gewalttätige – nicht
dagegen der rein ideologische – Extremismus explizit genannt wird.
Diese Aufzählung ist jedoch nur exemplarisch und weitere mögliche
Risiken bleiben damit vorbehalten. Insofern ist nicht auszuschliessen,
dass im konkreten Einzelfall auch ein ideologischer Extremismus ein
sicherheitsrelevantes Risiko darstellen kann. Dies erscheint insbesondere
mit Blick auf die in der Praxis schwierige Abgrenzung der beiden Formen,
welche dazu neigen, sich zu überschneiden und sich gegenseitig zu
beeinflussen, gerechtfertigt. Sodann würde es dem präventiven Charakter
von Art. 2 Abs. 1 BWIS, wonach vorbeugende Massnahmen zur
frühzeitigen Erkennung und Bekämpfung von Gefährdungen durch
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gewalttätigen Extremismus zu treffen sind, unter Umständen
entgegenstehen, wenn ein Sicherheitsrisiko erst beim sich bereits
manifestierten gewalttätigen Extremismus bejaht werden könnte.
Entgegen der Darstellung des Beschwerdeführers kann deshalb Art. 2
Abs. 1 BWIS nicht dahingehend verstanden werden, es könne
ausnahmslos lediglich der gewalttätige – nicht aber auch der ideologische
– Extremismus zu einer negativen Risikoverfügung führen. Mit Bezug auf
den vorliegenden Fall ist ausserdem darauf hinzuweisen, dass beim
Beschwerdeführer neben dem ideologischen Extremismus noch weitere
Sicherheitsrisiken festgestellt wurden, welche – wie z.B. die Abhängigkeit
– in der Rechtsprechung explizit als Risiko genannt werden.
10.3 Soweit der Beschwerdeführer vorbringt, die von der Vorinstanz
erwähnte Diskriminierungs- und Abhängigkeitstendenz basiere weder auf
sachlichen Grundlagen noch auf Indizien, ist auch an dieser Stelle
festzuhalten, dass bei der Sicherheitsprüfung nicht nur aufgrund „harter“
Fakten entschieden werden kann. Bei den Schlussfolgerungen kann es
sich auch um Annahmen und Vermutungen im Sinne einer Einschätzung
handeln (vgl. dazu E. 6.3). Sodann ist zu beachten, dass die Vorinstanz
über spezielle Fachkenntnisse verfügt, welche sie durchaus dazu
befähigen, gestützt auf die gesamten Umstände eine sachgerechte
Einschätzung vorzunehmen (vgl. E. 9). Da an der persönlichen Befragung
u.a. auch der die angefochtene Verfügung der Fachstelle
unterzeichnende lic. phil. Peter Giger, Psychologe FSP und
Rechtspsychologe SGRP, teilgenommen hat, kann – entgegen der
Darstellung des Beschwerdeführers – nicht davon ausgegangen werden,
es seien vorliegend lediglich gestützt auf die Fantasie eines Juristen
Fakten geschaffen worden.
10.4
10.4.1 Der Beschwerdeführer macht schliesslich eine Verletzung der
Glaubens- und Gewissensfreiheit sowie des Diskriminierungsverbots
geltend, weil seine religiösen Überzeugungen zu einer negativen
Risikoverfügung geführt hätten.
10.4.2 Die durch Art. 15 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) und Art. 9 der
Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte
und Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101) gewährleistete Religions- und
Gewissensfreiheit umfasst sowohl die innere Freiheit, zu glauben, nicht
zu glauben oder seine religiösen Anschauungen zu ändern, wie auch die
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äussere Freiheit, entsprechende Überzeugungen – innerhalb gewisser
Schranken – zu äussern, zu praktizieren und zu verbreiten (vgl. BGE 134
I 56 E. 4.3 mit Hinweisen; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-
726/2007 vom 1. März 2007 E. 5.2 mit Hinweis; vgl. auch Urteil des
Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte [EGMR] vom 13. Februar
2003, Refah Partisi und andere gegen die Türkei, [Beschwerden Nr.
41340/98 ff.]), § 92).
Art. 8 Abs. 2 BV sieht vor, dass niemand diskriminiert werden darf,
namentlich nicht wegen seiner Herkunft und der religiösen,
weltanschaulichen oder politischen Überzeugung. Eine Diskriminierung
liegt vor, wenn eine Person ungleich behandelt wird allein aufgrund ihrer
Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe (vgl. BGE 135 I 49 E. 4.1, 136
I 309 E. 4.2, je mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichts 1D_8/2010 vom
25. Januar 2011 E. 2.1).
10.4.3 Entgegen der Darstellung des Beschwerdeführers knüpft die
negative Risikoverfügung nicht an seine religiösen Überzeugungen,
sondern an die mangelnde Integrität, Vertrauenswürdigkeit und
Zuverlässigkeit, an die Wahrscheinlichkeit einer zunehmenden
Radikalisierung seiner Überzeugungen und Verhaltensweisen sowie an
die Abhängigkeitstendenz an. Die Fachbehörde hat in diesem
Zusammenhang ausgeführt, dass ihre Argumente nicht auf der
Zugehörigkeit zum Islam basieren, sondern auf der Art und Weise, wie
der Beschwerdeführer den Glauben praktiziere. In diesem Sinne
bestehen die festgestellten Risikoquellen unabhängig von seiner
konkreten religiösen Weltanschauung. Dass deren Existenz vorliegend
insbesondere aufgrund der Verhaltensweise im Zusammenhang mit der
Ausübung des Glaubens festgestellt und aufgezeigt wurde, bedeutet
nicht, dass die Zugehörigkeit zum Islam bzw. die damit einhergehende
Glaubensausübung eine solche Risikoquelle darstellt. Die
sicherheitsrelevanten Risiken liegen einzig in der Person des
Beschwerdeführers und nicht im Islam. Etwas anderes wird denn auch
von der Fachbehörde nicht behauptet. Insofern bildet vorliegend kein
Merkmal im Sinne von Art. 8 Abs. 2 BV ein massgebendes Kriterium für
die ergangene negative Risikoverfügung. Eine Verletzung des
Diskriminierungsverbots liegt deshalb nicht vor.
Gleich verhält es sich mit der geltend gemachten Verletzung der
Glaubens- und Gewissensfreiheit. Inwiefern mit der angefochtenen
Verfügung eine Einschränkung der Religionsfreiheit vorliegen soll, ist
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Seite 18
nicht ersichtlich. Die negative Risikoverfügung erging nicht aufgrund der
Zugehörigkeit zum Islam bzw. der damit einhergehenden
Glaubensausübung, sondern sie basiert auf in der Person des
Beschwerdeführers liegenden Gründen (vgl. Urteil EGMR vom 1. Juli
1997, Kalaç gegen die Türkei, [Beschwerde Nr. 61/1996]), § 30 f.).
Deswegen würde entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers auch
eine fortan gemässigtere Glaubensausübung für sich alleine nicht zu
einer positiven Risikoverfügung führen. Denn eine bewusste
Zurückhaltung in der Glaubensausübung ändert nichts an den
festgestellten sicherheitsrelevanten Persönlichkeitsmerkmalen, welche
vorliegend zur negativen Risikoverfügung führten. Eine unrechtmässige
Einschränkung der Glaubensfreiheit ist folglich zu verneinen.
11.
11.1 Die Vorinstanz ist bei ihrem Entscheid wie jede Verwaltungsbehörde
an den Grundsatz der Verhältnismässigkeit gebunden (vgl. Art. 5 Abs. 2
BV). Die Verfügung muss demnach im Hinblick auf das im öffentlichen
Interesse angestrebte Ziel erforderlich sein; sie hat zu unterbleiben, wenn
eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den angestrebten
Erfolg ausreichen würde. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in
einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die dem
Beschwerdeführer auferlegt werden (BGE 131 V 107 E. 3.4.1 mit
Hinweisen; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-802/2007 vom
3. Dezember 2007 und A-705/2007 vom 6. August 2007 E. 9.1; ULRICH
HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht,
6. Auflage, Zürich 2010, Rz. 581).
11.2 Die Ausführungen der Vorinstanz betreffend die
Verhältnismässigkeit der erlassenen negativen Risikoverfügung sind sehr
kurz gehalten und beschränken sich im Wesentlichen auf theoretische
Grundlagen (vgl. E. 4 der angefochtenen Verfügung). Die Beurteilung ist
jedoch im Ergebnis nicht zu beanstanden. So ist der Vorinstanz
beizupflichten, dass keine mildere Massnahme ersichtlich ist, welche
ebenso wie der Erlass einer negativen Risikoverfügung zum angestrebten
Ziel führen würde, das Risiko eines Schadens sofort und nachhaltig
möglichst klein zu halten. Insbesondere könnte durch die vom
Beschwerdeführer vorgeschlagenen Auflagen das Risiko des im
Eintretensfall resultierenden Reputa-tionsverlustes nicht verhindert
werden. Das öffentliche Interesse an der Wahrung der inneren und
äusseren Sicherheit bzw. an der Vermeidung eines Sicherheitsrisikos und
dessen gravierenden Folgen überwiegt gegenüber dem privaten
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Seite 19
Interesse des Beschwerdeführers an einer weiteren Ausübung seiner
sicherheitsempfindlichen Funktion als Werkschutzoffizier in der
Hauptquartierbetriebskompanie 11/1.
12.
12.1 Die Vorinstanz hat demnach im Dispositiv der angefochtenen
Verfügung zu Recht festgehalten, dass der Beschwerdeführer als
Sicherheitsrisiko zu erachten sei (Ziffer 1) und ihm kein Zugang zu
VERTRAULICH oder GEHEIM klassifizierten Informationen, Materialien
oder militärischen Anlagen mit Schutzzonen 2 oder 3 gewährt werden
dürfe (Ziffer 2). Soweit der Beschwerdeführer den Erlass einer positiven
Risikoverfügung oder eventuell eine Risikoverfügung mit Auflagen
beantragt, sich also auf den Standpunkt stellt, es würde aufgrund seiner
Person kein Sicherheitsrisiko bestehen, ist die Beschwerde unbegründet
und daher abzuweisen.
12.2 Hingegen ist die Beschwerde insoweit gutzuheissen, als die
Vorinstanz neben der Risikoeinschätzung bezüglich der Funktion als
Werkschutzoffizier noch weitergehende Empfehlungen – wie über die
militärische Einteilung und Funktion, die Entziehung der Armeewaffe(n)
oder die Weiterausbildung bzw. Beförderung des Beschwerdeführers –
abgegeben hat (Ziffern 3 bis 5 des Dispositivs). Gemäss Art. 21 Abs. 1
Bst. a-d aPSPV hat die Fachstelle eine positive Risikoverfügung, eine
Risikoverfügung mit Auflagen, eine negative Risikoverfügung oder eine
Feststellungsverfügung zu erlassen. Weitergehende Empfehlungen sind
nicht vorgesehen und fallen deshalb nicht in die Kompetenz der
Vorinstanz. Zudem ist zu beachten, dass der Beschwerdeführer die
Einwilligung zur Durchführung der Sicherheitsprüfung bezogen auf die im
Antrag umschriebene Funktion als Werkschutzoffizier gegeben hat,
weshalb nicht in diesem Zusammenhang stehende Empfehlungen auch
unter diesem Aspekt problematisch erscheinen (vgl. Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-4673/2010 vom 7. April 2011 E. 3.6). Die
Beschwerde ist daher teilweise gutzuheissen, und die in den
Dispositivziffern 3 bis 5 der angefochtenen Verfügung erfolgten
Empfehlungen sind aufzuheben.
13.
Die Verfahrenskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei
auferlegt. Unterliegt eine Partei nur teilweise, werden sie ermässigt
(Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskosten werden Vorinstanzen
auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Da der Beschwerdeführer mit seinem
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Seite 20
Hauptantrag um Erlass einer positiven Risikoverfügung sowie mit seinem
Eventualantrag betreffend Erlass einer Risikoverfügung mit Auflagen
nicht durchdringt, und mit vorliegendem Entscheid einzig Ziffer 3 bis 5 der
angefochtenen Risikoverfügung aufgehoben werden, ist im Kostenpunkt
von einem Unterliegen zu 2/3 auszugehen. Dem Beschwerdeführer sind
daher reduzierte Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1'000.--
aufzuerlegen. Vom geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 1'500.-- sind ihm
nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils Fr. 500.--
zurückzuerstatten.
14.
Da der Beschwerdeführer teilweise obsiegt, ist ihm eine
Parteientschädigung für ihm erwachsene notwendige und
verhältnismässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m.
Art. 7 Abs. 1 und 2 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die
Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE,
SR 173.320.2]). Wird wie vorliegend keine Kostennote eingereicht, so
setzt das Gericht die Entschädigung aufgrund der Akten fest (Art. 14 Abs.
2 VGKE). Entsprechend dem teilweisen Obsiegen steht dem
Beschwerdeführer eine Parteientschädigung von pauschal Fr. 800.-- (inkl.
Mehrwertsteuer und Auslagen) zu. Diese ist dem Beschwerdeführer
durch die Vorinstanz zu entrichten (Art. 64 Abs. 2 VwVG).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
In teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden die Dispositivziffern 3
bis 5 der angefochtenen Verfügung vom 1. Juli 2010 aufgehoben.
2.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
3.
Dem Beschwerdeführer werden reduzierte Verfahrenskosten von
Fr. 1'000.-- auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss
von Fr. 1'500.-- verrechnet. Der Restbetrag von Fr. 500.-- wird dem
Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils
zurückerstattet. Hierzu hat der Beschwerdeführer dem
Bundesverwaltungsgericht seine Post- oder Bankverbindung anzugeben.
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4.
Die Vorinstanz hat dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung von
Fr. 800.-- (inkl. Mehrwertsteuer und Auslagen) zu entrichten.
5.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. Reg-Nr. 371'712; Einschreiben)
– das Generalsekretariat VBS (Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
André Moser Cesar Röthlisberger
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren,
deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu
enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit
sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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