B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung I
A-6291/2013
U r t e i l v o m 2 8 . O k t o b e r 2 0 1 4
Besetzung
Richter Christoph Bandli (Vorsitz),
Richterin Marianne Ryter, Richter Jürg Steiger,
Gerichtsschreiberin Mia Fuchs.
Parteien
Schutzverband der Bevölkerung
um den Flughafen Zürich sbfz,
Dorfstrasse 17, Postfach 325, 8155 Niederhasli,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter Ettler,
ettlersuter Rechtsanwälte, Grüngasse 31, Postfach,
8026 Zürich,
Beschwerdeführer,
gegen
1. Flughafen Zürich AG,
Postfach, 8058 Zürich,
2. Kanton Zürich,
handelnd durch die Volkswirtschaftsdirektion,
Amt für Verkehr, Neumühlequai 10, 8090 Zürich,
3. Swiss International Air Lines AG,
Postfach, 8058 Zürich,
Beschwerdegegner,
und
Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL,
3003 Bern,
Vorinstanz,
Gegenstand
Zugang zu amtlichen Dokumenten.
A-6291/2013
Seite 3
Sachverhalt:
A.
Mit Medienmitteilung vom 23. Dezember 2010 kommunizierte das Bun-
desamt für Zivilluftfahrt (BAZL), dass ein Monitoring für Nachtflüge in Zü-
rich eingerichtet worden sei. Eine Arbeitsgruppe (nachfolgend: Monito-
ring-Gruppe), bestehend aus Fachleuten des BAZL, der Flughafen Zürich
AG, der Swiss International Air Lines AG (SWISS) als Vertreterin der
Fluggesellschaften sowie des Kantons Zürich, werde die Praxis der Flüge
nach Betriebsschluss begleiten und beurteilen. Das Monitoring soll Auf-
schluss geben über die Anwendung von Ausnahmen für Landungen und
Starts am Flughafen Zürich nach Betriebsschluss.
B.
Der Schutzverband der Bevölkerung um den Flughafen Zürich (sbfz) er-
suchte daraufhin am 2. April 2013 gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz
vom 17. Dezember 2004 (BGÖ, SR 152.3) beim BAZL um Dokumentation
der Resultate, die sich bis dahin aus diesem Monitoring für Nachtflüge in
Zürich ergeben haben. Insbesondere erwartete er Aufschluss über (a) die
Ergebnisse seit Einrichtung des Monitoring Ende 2010, (b) eine Zusam-
menstellung nach Flugzeugtyp sowie Uhrzeiten der Starts und Landun-
gen und (c) Gründe für die Erteilung der Ausnahmebewilligung und die
näheren Umstände, welche diese Ausnahmen rechtfertigten.
C.
Mit Schreiben vom 12. April 2013 nahm das BAZL Stellung zu diesem
Gesuch und liess dem sbfz zu (a) eine siebenseitige Dokumentation mit
Grafiken und Statistiken zukommen. Weitere Dokumente zu diesem
Punkt würden gemäss BAZL offenbar nicht existieren. Zu (b) und (c) führ-
te es aus, dass sämtliche diesbezüglichen Informationen fortlaufend pub-
liziert würden. Die monatlichen Lärmbulletins des Flughafens seien im In-
ternet aufzufinden.
D.
Am 6. Mai 2013 reichte der sbfz ohne weitere Kontaktaufnahme mit dem
BAZL einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) ein. Er bemängelte einerseits, der
abgebildete Zeitrahmen der vom BAZL eingereichten Dokumentation um-
fasse nur Ergebnisse bis Ende 2011, andererseits seien insbesondere die
Fragen im Zusammenhang mit Ausnahmebewilligungen nicht korrekt be-
antwortet worden. Des Weiteren sei die Aussage, wonach keine weiteren
A-6291/2013
Seite 4
Dokumente existierten, nicht zutreffend, da ihm bekannt sei, dass in der
Monitoring-Gruppe Sitzungsprotokolle geführt werden.
Das BAZL erklärte sich in der Folge damit einverstanden, den Gegen-
stand des Schlichtungsverfahrens auf diese Protokolle auszuweiten. Es
teilte mit, der sbfz hätte bereits im August 2011 um Zugang zu diesen er-
sucht, was indes vom BAZL mit Schreiben vom 23. November 2011 ab-
schlägig beurteilt worden sei. Auch jetzt halte es unter Verweis auf Art. 7
Abs. 1 Bst. h BGÖ an der Verweigerung des Zugangs fest. Es verwies
zudem auf eine "Entscheidhilfe", welche die Kriterien für den Entscheid
enthalte, ob eine Ausnahmebewilligung erteilt oder verweigert werde. Da-
bei handle es sich jedoch um ein internes Dokument der Flughafen Zürich
AG, das nicht unter den Anwendungsbereich des BGÖ falle.
E.
Der EDÖB erliess am 17. September 2013 eine Empfehlung. Er empfiehlt
darin, es sei dem sbfz zu allen seit Einrichtung des Monitoring bis zum
Eingang des Zugangsgesuchs entstandenen Sitzungsprotokollen der
Monitoring-Gruppe, dem Dokument "Entscheidhilfe" sowie allen weiteren
allenfalls existierenden Dokumenten im Zusammenhang mit dem Monito-
ring Zugang zu gewähren.
F.
Das BAZL ist der Empfehlung des EDÖB nicht nachgekommen und hat
am 8. Oktober 2013 eine Verfügung erlassen, in der es dem sbfz keinen
Zugang zu den Protokollen der Monitoring-Gruppe sowie zur "Entscheid-
hilfe" der Flughafen Zürich AG gewährt.
G.
Dagegen hat der sbfz (nachfolgend: Beschwerdeführer) am 8. November
2013 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht erhoben. Er bean-
tragt, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und ihm entsprechend
Zugang zu den Protokollen der Monitoring-Gruppe Nachtflüge am Flugha-
fen Zürich sowie zur "Entscheidhilfe" der Flughafen Zürich AG zu gewäh-
ren.
H.
In der Vernehmlassung vom 23. Januar 2014 beantragt das BAZL (nach-
folgend: Vorinstanz) die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einge-
treten werden könne. In formeller Hinsicht ersucht es um Beiladung der
Flughafen Zürich AG, des Kantons Zürich sowie der SWISS.
A-6291/2013
Seite 5
I.
Am 27. Januar 2014 hat die Flughafen Zürich AG (nachfolgend: Be-
schwerdegegnerin 1) ihre Beschwerdeantwort eingereicht und beantragt
ebenfalls die Abweisung der Beschwerde, soweit auf diese einzutreten
sei.
J.
Der Instruktionsrichter zog mit Verfügung vom 11. Februar 2014 den Kan-
ton Zürich (nachfolgend: Beschwerdegegner 2) und die SWISS (nachfol-
gend: Beschwerdegegnerin 3) als Beschwerdegegner mit ins Verfahren
ein.
K.
Der Beschwerdegegner 2 beantragt in seiner Beschwerdeantwort vom
19. Februar 2014 auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter
sei sie abzuweisen.
L.
In ihrer Beschwerdeantwort vom 4. März 2014 stellt auch die Beschwer-
degegnerin 3 das Begehren, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten,
eventualiter sei sie abzuweisen. Subeventualiter seien ihre Aussagen in
den Protokollen der Monitoring-Gruppe unkenntlich zu machen und zu
anonymisieren.
M.
Mit Eingaben vom 24. und 25. April sowie 6. Mai 2014 reichten die Vorin-
stanz, die Beschwerdegegnerinnen 1 und 3 sowie der Beschwerdeführer
ihre Schlussbemerkungen ein.
N.
Auf Nachfrage des Instruktionsrichters legte die Vorinstanz am 25. August
2014 die Sitzungsprotokolle der Monitoring-Gruppe vor. Am 1. September
2014 reichte sie die "Entscheidhilfe" mit Stand vom 4. November 2011,
als sie letztmals in der Monitoring-Gruppe besprochen worden sei, nach.
Zudem reichte die Beschwerdegegnerin 3 am 12. August 2014 eine ge-
schwärzte Version der Protokolle ein, in der die sie betreffenden und ge-
heim zu haltenden Informationen unkenntlich gemacht sind. Ebenso
reichte am 5. September 2014 die Beschwerdegegnerin 1 teilweise ge-
schwärzte Versionen der Protokolle sowie eine ebenfalls teilweise ge-
schwärzte Version der "Entscheidhilfe" in der Fassung vom 4. November
2011 ein.
A-6291/2013
Seite 6
O.
Der Beschwerdeführer liess dem Gericht am 6. Oktober 2014 eine weite-
re Stellungnahme zukommen.
P.
Auf weitere Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die sich bei den Ak-
ten befindlichen Schriftstücke wird, soweit erforderlich, in den nachfol-
genden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Da keine Ausnahme nach
Art. 32 VGG vorliegt und eine Vorinstanz nach Art. 33 Bst. d VGG verfügt
hat, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden
Beschwerde gegen die Verfügung vom 8. Oktober 2013 zuständig (vgl.
auch Art. 16 Abs. 1 BGÖ, der auf die allgemeinen Bestimmungen über die
Bundesrechtspflege hinweist).
1.2 Vorliegend wird zunächst die Beschwerdelegitimation der Beschwer-
deführer bestritten.
1.2.1 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor
der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung be-
sonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c). Der Beschwerdeführer ist als Ver-
ein eine beschwerdeberechtigte juristische Person. Er ist im vorinstanzli-
chen Verfahren mit seinen Anträgen nicht durchgedrungen, durch die an-
gefochtene Verfügung auch materiell beschwert und demzufolge ohne
Weiteres zur Beschwerde legitimiert.
1.2.2 Des Weiteren können sich Vereinigungen und Organisationen
(nebst der allgemeinen Berechtigung) nach konstanter Rechtsprechung
auch auf die so genannte egoistische Verbandsbeschwerde berufen,
wenn der Verband als juristische Person konstituiert ist, die Wahrung der
in Frage stehenden Interessen zu seinen statutarischen Aufgaben gehört,
A-6291/2013
Seite 7
er ein Interesse der Mehrheit oder mindestens einer Grosszahl seiner
Mitglieder vertritt und diese selber zur Beschwerde berechtigt wären (vgl.
BGE 131 I 198 E. 2.1; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-5047/2011
vom 7. Februar 2013 E. 1.2.1; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010,
Rz. 1786 ff.).
1.2.3 Der Beschwerdeführer macht geltend, eines seiner zentralen Anlie-
gen sei die Sicherung einer genügenden Nachtruhe für die Anwohnerin-
nen und Anwohner rund um den Flughafen Zürich. Die mit dem vorläufi-
gen Betriebsreglement abgesicherte, um eine Stunde verlängerte Nacht-
ruhe bedürfe eines konsequenten und transparenten Vollzugs. Das Aus-
kunftsgesuch und in der Folge das vorliegende Beschwerdeverfahren be-
zweckten, die Gründe für die erteilten Ausnahmebewilligungen zur Nacht-
sperrzeit in Erfahrung zu bringen. Ziel sei es, beurteilen zu können, ob
der Vollzug den rechtlichen Standards für Ausnahmebewilligungen ent-
spreche.
1.2.4 Im Bereich von Flughäfen ist ganz generell anerkannt, dass – ein
unmittelbares Berührtsein vorausgesetzt – ein sehr weiter Kreis von Be-
troffenen zur Beschwerde legitimiert sein kann, ohne dass bereits eine
Popularbeschwerde vorliegt. So können Anwohnerinnen und Anwohner
aus dem Lärmeinflussbereich des Flughafens Beschwerde führen. Eben-
so können flughafennahe Gemeinwesen, Kantone oder Gemeinden, die
sich für den Schutz ihrer Bevölkerung vor Lärm einsetzen, beschwerde-
befugt sein. Das Beschwerderecht steht auch Vereinigungen und Organi-
sationen zu, welche die Voraussetzungen für die egoistische Verbands-
beschwerde erfüllen (BVGE 2008/18 E. 2.2).
1.2.5 Der Beschwerdeführer besteht aus 65 Anliegergemeinden und 2
Ortsgruppen, die sich zu einem Verein zusammengeschlossen haben mit
dem statutarischen Zweck, die Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm
und anderen durch den Flugbetrieb verursachten Immissionen zu schüt-
zen, die natürlichen Lebensgrundlagen zu erhalten und die Interessen
und Rechte der Betroffenen zu wahren (vgl. § 2 der Statuten). Vorliegend
ersuchte er die Vorinstanz um Zugang zu bestimmten Dokumenten, da er
der Ansicht ist, dass die Zahl der erteilten Ausnahmebewilligungen zur
Nachtsperrzeit am Zunehmen sein könnte und die in den Lärmbulletins
publizierten Daten zu wenig aussagekräftig seien, um die Motive für die
erteilten Bewilligungen nachvollziehen und beurteilen zu können. Er er-
A-6291/2013
Seite 8
hofft sich daher Klarheit durch die fraglichen Dokumente, namentlich die
Protokolle der Monitoring-Gruppe und die "Entscheidhilfe".
Ein grosser Teil der Anwohnerinnen und Anwohner rund um den Flugha-
fen Zürich ist angesichts der Lärmimmissionen von der Entwicklung der
Erteilung von Ausnahmebewilligungen während der Nachtflugsperre be-
troffen und wäre daher selbst zur Erhebung einer Beschwerde legitimiert.
Bei den Mitgliedern des Beschwerdeführers handelt es sich – wie die Be-
schwerdegegner geltend machen – zwar tatsächlich nicht um Privatper-
sonen, sondern im Wesentlichen um Gemeinden. Diese vertreten indes,
wie auch der Beschwerdeführer selber, die Interessen der Bevölkerung
im Umkreis des Flughafens Zürich. Das Bundesverwaltungs- und das
Bundesgericht haben verschiedentlich festgestellt, dass der Beschwerde-
führer die übrigen Voraussetzungen zur egoistischen Verbandsbeschwer-
de erfüllt (vgl. BGE 124 II 293 E. 3d m.H.; Urteile des Bundesverwal-
tungsgerichts A-769/2013 vom 30. Oktober 2013 E. 2.6.2.4, A-1899/2006
vom 11. Februar 2010 E. 2.4 und A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009
E. 3 ff.). Er ist demnach – entgegen den Vorbringen der Beschwerdegeg-
ner und der Vorinstanz – auch aus diesem Titel zur vorliegenden Be-
schwerde legitimiert. Die in diesem Zusammenhang vorgebrachte Argu-
mentation, der Beschwerdeführer vermöge sich nicht auf das BGÖ zu be-
rufen, beschlägt dagegen, wie dieser zu Recht darauf hinweist, eine ma-
terielle Frage – nach den Trägern des Zugangsrechts gemäss BGÖ (vgl.
dazu nachstehend E. 5.3) – und nicht diejenige der Beschwerdelegitima-
tion.
1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 VwVG) ist somit einzutreten.
2.
Die Vorinstanz beantragt in formeller Hinsicht, die Flughafen Zürich AG,
der Kanton Zürich sowie die SWISS seien im vorliegenden Verfahren
nicht als Beschwerdegegner, sondern als Beigeladene aufzunehmen.
Diese seien im vorinstanzlichen Verfahren weder als Partei noch sonst
wie beteiligt gewesen und könnten daher nicht Gegner der vorliegenden
Beschwerde sein.
2.1 Gemäss Art. 6 VwVG gelten als Parteien Personen, deren Rechte
oder Pflichten die Verfügung berühren soll, und andere Personen, Orga-
nisationen oder Behörden, denen ein Rechtsmittel gegen die Verfügung
zusteht. Im Beschwerdeverfahren können vor der Rechtsmittelinstanz
A-6291/2013
Seite 9
neben der Vorinstanz, deren Verfügung angefochten ist, der oder die Be-
schwerdeführer einem oder mehreren Beschwerdegegnern gegenüber-
stehen. Als solche Gegenparteien kommen insbesondere alle am vor-
instanzlichen Verfahren zu Recht als Parteien beteiligten Personen in
Frage, die angesichts ihres Obsiegens ein schutzwürdiges Interesse an
der Beibehaltung der angefochtenen Verfügung haben. Gleiches gilt auch
für bloss teilweise obsiegende Verfügungsadressaten und Drittbetroffene,
die durch die Anträge des Beschwerdeführers Nachteile erleiden könnten
(VERA MARANTELLI-SONANINI/SAID HUBER, in: Bernhard Waldmann/Phi-
lippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar zum VwVG, Zürich/Ba-
sel/Genf 2009, N. 8 zu Art. 6).
Die Beiladung Dritter zum Verfahren ist im Verfahrensrecht des Bundes
nicht ausdrücklich geregelt, in der Praxis aber ohne Weiteres zugelassen
(vgl. ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren
vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl., Basel 2013, Rz. 3.2). Der
Begriff wird freilich höchst unterschiedlich verwendet (vgl. dazu MARTIN
BERTSCHI, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechts-
pflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, Vor-
bem. zu §§ 21 – 21a N. 24 ff. m.w.H.). Gemäss der Praxis des Bundes-
verwaltungsgerichts kann als Zweck der Beiladung neben der Ausdeh-
nung der Rechtskraft des anstehenden Entscheids auf die beigeladene
Person auch die Gewährung des rechtlichen Gehörs verstanden werden.
Eine Beiladung erfolgt entsprechend, wenn ein Dritter, der in einem Be-
schwerdeverfahren nicht Partei ist, von dessen Ausgang unmittelbar in
seinen rechtlichen oder tatsächlichen Interessen berührt sein kann. Vor-
ausgesetzt ist dabei, dass es dem Betroffenen nicht möglich war bzw. er
keinen Anlass hatte, die Verfügung selber anzufechten und von Anfang
an als Partei aufzutreten (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts
A-6154/2010 vom 21. Oktober 2011 E. 3.1 und A-7841/2010 vom 7. Fe-
bruar 2011 E. 2).
Sowohl Beschwerdegegner als auch Beigeladene haben gemeinsam,
dass ihnen im Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht Parteistellung zu-
kommt und sich die Rechtskraft des Entscheides auf sie ausdehnt. Das
Bundesverwaltungsgericht hat allerdings festgehalten, dass die beigela-
dene Person nicht Hauptpartei, sondern bloss Nebenpartei wird und ihr
keine Verfügungsmacht über den Streitgegenstand zukommt (Teilent-
scheid des Bundesverwaltungsgerichts A-692/2008 vom 7. April 2008
E. 2; siehe auch MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.2; ISABELLE
A-6291/2013
Seite 10
HÄNER, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.],
Kommentar zum VwVG, Zürich/St. Gallen 2008, N. 12 zu Art. 6).
2.2 Vorliegend war im erstinstanzlichen Verfahren (nebst der verfügenden
Vorinstanz) einzig der Beschwerdeführer beteiligt. Die Vorinstanz hat in
ihrem Entscheid zwar die von ihr zugesicherte Vertraulichkeit für die Be-
ratungen der Monitoring-Gruppe berücksichtigt und somit erkannt, dass
mögliche Geheimhaltungsinteressen Dritter bestehen könnten. Doch hät-
te sie die Flughafen Zürich AG, den Kanton Zürich und die SWISS zur
Wahrung des rechtlichen Gehörs in das erstinstanzliche Verfahren mit
einbeziehen und diesen Gelegenheit geben müssen, sich zu äussern und
allfällige Geheimhaltungsinteressen vorzubringen und zu begründen.
Denn die Flughafen Zürich AG, der Kanton Zürich und die SWISS sind
nicht erst im vorliegenden Beschwerdeverfahren, sondern waren bereits
im vorinstanzlichen Verfahren in ihren Rechten betroffen. Im Verfahren
betreffend das Öffentlichkeitsprinzip werden deshalb – selbst im erstin-
stanzlichen Verfahren nicht beteiligt gewesene Drittbetroffene – regel-
mässig als Beschwerdegegner ins bundesverwaltungsgerichtliche Verfah-
ren aufgenommen. Die Flughafen Zürich AG, der Kanton Zürich und die
SWISS sind demnach auch im vorliegenden Verfahren als Beschwerde-
gegner beizuziehen.
3.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der
Ausübung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49
VwVG).
4.
Das Öffentlichkeitsgesetz ist am 1. Juli 2006 in Kraft getreten. Durch die
Schaffung eines Rechtsanspruchs auf Zugang zu amtlichen Dokumenten
wurde hinsichtlich der Verwaltungstätigkeit ein Paradigmenwechsel vom
Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt hin zum Öffentlich-
keitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt vollzogen (Art. 6 Abs. 1 BGÖ;
vgl. dazu BGE 133 II 209 E. 2.1; PASCAL MAHON/OLIVIER GONIN, in: Ste-
phan C. Brunner/Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Handkom-
mentar, Bern 2008, nachfolgend: Handkommentar BGÖ, Art. 6 Rz. 1 ff.).
Das Prinzip soll Transparenz schaffen, damit Bürgerinnen und Bürger po-
litische Abläufe erkennen und beurteilen können. Nebst Vertrauen soll
dadurch das Verständnis für die Verwaltung und ihr Funktionieren geför-
A-6291/2013
Seite 11
dert sowie die Akzeptanz staatlichen Handelns erhöht werden (BGE 133
II 209 E. 2.3.1; BVGE 2011/52 E. 3; statt vieler aus der neueren Praxis
zur Publikation vorgesehenes Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-2186/2013 vom 14. Februar 2014 E. 4.2). Grundsätzlich hat jede Per-
son das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und von den Behörden
Auskunft über den Inhalt amtlicher Dokumente zu erhalten (Art. 6 Abs. 1
BGÖ). Damit wird jeder Person ein generelles Recht auf Zugang zu amt-
lichen Dokumenten, über welche die Verwaltung verfügt, gewährt, ohne
dass ein besonderes Interesse nachgewiesen werden müsste (BGE 136
II 399 E. 2.1, 133 II 209 E. 2.1; BVGE 2011/52 E. 3; statt vieler Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-4962/2012 vom 22. April 2013 E. 4
m.w.H.). Es obliegt entsprechend nicht mehr dem freien Ermessen der
Behörden, ob sie Informationen oder Dokumente zugänglich machen wol-
len oder nicht.
5.
5.1 Der Beschwerdeführer reichte sein Zugangsgesuch beim BAZL ein.
Als Bundesamt des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr,
Energie und Kommunikation (UVEK) gehört dieses zur zentralen Bun-
desverwaltung und untersteht damit vorbehaltlich spezialgesetzlicher Be-
stimmungen dem BGÖ (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ i.V.m. Anhang 1 der Re-
gierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November
1998 [RVOV, SR 172.010.1]). Eine Ausnahme, was den sachlichen Gel-
tungsbereich gemäss Art. 3 BGÖ betrifft, liegt nicht vor. Ebenso wenig
greift vorliegend der Vorbehalt spezialgesetzlicher Regelung gemäss
Art. 4 BGÖ.
5.2 Dagegen ist fraglich, ob auch die Beschwerdegegner als weitere Mit-
glieder der Monitoring-Gruppe dem BGÖ unterstehen.
5.2.1 Nach Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ gilt dieses auch für Organisationen
und Personen des öffentlichen oder privaten Rechts, die nicht der Bun-
desverwaltung angehören. Dies allerdings nur, soweit sie Erlasse oder
erstinstanzlich Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG erlassen. Damit
sollen nur jene Bereiche erfasst werden, in denen Organisationen und
Personen hoheitlich tätig sind, das heisst rechtsetzende oder verfügende
Kompetenzen wahrnehmen (THOMAS SÄGESSER, Handkommentar BGÖ,
Art. 2 Rz. 30). Das Recht auf Zugang gilt dabei für all jene amtlichen Do-
kumente, die unmittelbar ein Verfahren auf Erlass einer Verfügung nach
dem Verwaltungsverfahrensgesetz betreffen (Botschaft des Bundesrats
A-6291/2013
Seite 12
zum BGÖ vom 12. Februar 2003, in: Bundesblatt [BBl] 2003 1963, 1987,
nachfolgend: Botschaft zum BGÖ). Allfällige andere, nicht hoheitliche Tä-
tigkeitsfelder betroffener Organisationen sind vom Öffentlichkeitsprinzip
ausgeschlossen (CHRISTA STAMM-PFISTER, in: Urs Maurer-Lambrou/Ga-
bor P. Blechta [Hrsg.], Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, Basler
Kommentar, 3. Aufl., Basel 2014, nachfolgend: BSK BGÖ, Art. 2 N. 17).
Die Botschaft zum BGÖ führt beispielhaft einige solcher Organisationen
und Personen auf, die – soweit sie hoheitlich tätig sind – dem BGÖ unter-
stellt sein sollen, so etwa der Schweizerische Nationalfonds und übrige
Institutionen der Forschungsförderung, die Schweizerischen Bundesbah-
nen, das Rohrleitungsinspektorat, die Schweizerische Unfallversiche-
rungsanstalt und weitere (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1987).
5.2.2 Was den vorliegenden Tätigkeitsbereich anbelangt, soll die Monito-
ring-Gruppe die Praxis der Flüge nach Betriebsschluss begleiten und be-
urteilen. Das Monitoring soll Aufschluss geben über die Anwendung von
Ausnahmen für Landungen und Starts am Flughafen Zürich nach Be-
triebsschluss. Wie die Beschwerdegegnerin 3 darlegt, handle es sich um
eine Gruppe, die dem Austausch zwischen Sachverständigen der Luft-
fahrtindustrie und den Behörden diene und in der Erfahrungen ausge-
tauscht sowie Anregungen besprochen werden können. Die Ausnahme-
bewilligungen werden gestützt auf Art. 39d Abs. 3 der Verordnung über
die Infrastruktur der Luftfahrt vom 23. November 1994 (VIL, SR
748.131.1) vom Flugplatzhalter, mithin der Beschwerdegegnerin 1, ge-
währt. Ob dieser in diesem Bereich Verfügungskompetenz zukommt,
kann an dieser Stelle indes offen bleiben. Denn, selbst wenn das BGÖ
auch bei (zunächst) formlosen Akten anwendbar bleibt, wenn eine Orga-
nisation in hoheitlichen Bereichen etwa aus Effizienzgründen nicht formell
verfügt, eine Verfügung im formellen Sinn aber verlangt werden könnte
(vgl. STAMM-PFISTER, BSK BGÖ, Art. 2 N. 17), würde dies höchstens die
Beschwerdegegnerin 1 betreffen, hingegen nicht die hier fragliche Monito-
ring-Gruppe. Zwar ist in dieser auch die Beschwerdegegnerin 1 vertreten,
doch ist es gerade nicht die Monitoring-Gruppe, welcher die Kompetenz
zukommt, Ausnahmebewilligungen von der Nachtflugordnung zu gewäh-
ren. Vielmehr begleitet die Gruppe, im Sinne eines Monitorings, diese Tä-
tigkeit lediglich. Die Mitglieder der Monitoring-Gruppe unterstehen – mit
Ausnahme der Vorinstanz und unter Umständen der Beschwerdegegne-
rin 1 – dem BGÖ demnach grundsätzlich nicht. Dies bedeutet, wie
sogleich zu sehen sein wird, indes nicht, dass alleine deswegen zu den
hier umstrittenen Dokumenten kein Zugang zu gewähren wäre.
A-6291/2013
Seite 13
5.3 Des Weiteren ist umstritten (siehe bereits vorstehend E. 1.2.5), ob
sich der Beschwerdeführer auf das BGÖ zu berufen vermag. Dieser be-
steht aus 65 Anliegergemeinden und 2 Ortsgruppen, die sich zu einem
Verein zusammengeschlossen haben, um die Interessen und Rechte der
Bevölkerung im Umkreis des Flughafens Zürich zu wahren (vgl. E. 1.2.5).
Nach Art. 6 Abs. 1 BGÖ hat jede Person das Recht, amtliche Dokumente
einzusehen und von den Behörden Auskünfte über den Inhalt amtlicher
Dokumente zu erhalten (siehe bereits E. 4). Rechtsinhaber sind neben
den natürlichen Personen auch die juristischen (MAHON/GONIN, Hand-
kommentar BGÖ, Art. 6 Rz. 21). Zwar verleiht das BGÖ dem Gemeinwe-
sen keinen privilegierten Zugang zu amtlichen Dokumenten (Botschaft
zum BGÖ, BBl 2003 2002). Doch geht es vorliegend – entgegen den
Vorbringen der Beschwerdegegner – nicht darum, dass sich politische
Gemeinden unter dem Tarnmantel des Schutzverbands Zugang zu Do-
kumenten verschaffen würden. Vielmehr vertreten diese die Interessen
der umliegenden Anwohnerinnen und Anwohner und haben sich hierzu in
der Rechtsform eines Vereins zusammengetan. Eine Umgehung des
BGÖ erscheint insofern nicht ersichtlich. Aus Art. 6 Abs. 1 BGÖ lässt sich
zudem ableiten, dass das Recht auf Einsicht mit Bezug auf ein bestimm-
tes Dokument stets für alle Personen in gleichem Ausmass gilt (URS
STEIMEN, BSK BGÖ, Art. 6 N. 10), was in Art. 2 der Öffentlichkeitsverord-
nung vom 24. Mai 2006 (VBGÖ, SR 152.31) ausdrücklich festgehalten
wurde. Könnten somit einzelne Anwohnerinnen und Anwohner des Flug-
hafens ihr Recht auf Einsicht geltend machen, müsste dies auch für sämt-
liche anderen und letztlich auch den Beschwerdeführer gelten. Im Übri-
gen dürfte es häufig darauf hinaus laufen, dass juristische Personen nicht
selber um Zugang ersuchen, sondern ihre Rechte in der Regel durch na-
türliche Personen wahrnehmen (vgl. auch MAHON/GONIN, Handkommen-
tar BGÖ, Art. 6 Rz. 21). Die Rüge der Beschwerdegegner erweist sich
damit als unbegründet.
6.
Im Folgenden stellt sich zunächst die Frage, ob es sich bei den fraglichen
Dokumenten um amtliche Dokumente im Sinne von Art. 5 BGÖ handelt.
6.1 Die Beschwerdegegner und die Vorinstanz bringen in Bezug auf die
Sitzungsprotokolle insbesondere vor, es handle sich dabei nicht um eine
Information, welche der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe diene (Art. 5
Abs. 1 Bst. c BGÖ). Hinsichtlich der "Entscheidhilfe" machen sie zudem
geltend, dass diese zum persönlichen Gebrauch bestimmt sei (Art. 5
Abs. 3 Bst. c BGÖ) und deshalb ebenfalls nicht als amtliches Dokument
A-6291/2013
Seite 14
gelte. Im Übrigen gelte diese auch nicht als fertig gestellt, da sie einen
Entwurf darstelle und weder unveränderbar noch abschliessend sei
(Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ).
6.2 Ein amtliches Dokument ist gemäss Art. 5 Abs. 1 BGÖ jede Informati-
on, die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist (Bst. a),
sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie
mitgeteilt worden ist (Bst. b), und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe
betrifft (Bst. c). Nicht als amtliche Dokumente gelten nach Art. 5 Abs. 3
BGÖ solche, die durch eine Behörde kommerziell genutzt werden
(Bst. a), nicht fertig gestellt sind (Bst. b) oder zum persönlichen Gebrauch
bestimmt sind (Bst. c).
6.3 Umstritten ist zunächst, ob es sich bei den Sitzungsprotokollen und
der "Entscheidhilfe" um Informationen handelt, welche die Erfüllung einer
öffentlichen Aufgabe betreffen.
6.3.1 Der Begriff der öffentlichen Aufgabe ist nicht identisch mit demjeni-
gen des öffentlichen Interesses. So können durch Private wahrgenom-
mene Aufgaben im öffentlichen Interesse sein, ohne dass sie dadurch als
öffentliche Aufgabe gelten. Der Zusammenhang mit einer öffentlichen
Aufgabe ergibt sich nicht nur aus der Art der Information – so kann auch
eine Information privater Natur davon umfasst sein –, sondern auch aus
ihrem Gegenstand oder ihrem Gebrauch. Wird etwa ein privates Doku-
ment zur Ausübung einer öffentlichen Aufgabe benötigt, ist der Gebrauch
der Information ausschlaggebend (KURT NUSPLIGER, Handkommentar
BGÖ, Art. 5 Rz. 19 f.; ROBERT BÜHLER, BSK BGÖ, Art. 5 N. 15; Botschaft
zum BGÖ, BBl 2003 1994). Die Botschaft zum BGÖ nennt als die Erfül-
lung einer öffentlichen Aufgabe betreffend beispielhaft Dokumente, die ei-
ne Behörde für die Erteilung einer Bewilligung verlangt. Zwar sind damit
Dokumente gemeint, die von Privaten im Bewilligungsverfahren einge-
reicht werden, doch ist entscheidend – und auch vorliegend relevant –,
dass diese Dokumente mit einem Entscheidungsprozess im Zusammen-
hang stehen (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1994).
6.3.2 Auch im vorliegenden Fall geht es um einen Entscheidungsprozess
und zwar betreffend die Erteilung von Ausnahmebewilligungen am Flug-
hafen Zürich für Starts und Landungen nach Betriebsschluss. Hierbei
handelt es sich um eine öffentliche Aufgabe. Zwar nehmen Organisatio-
nen und Personen, die in Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ erwähnt sind, eindeutig
eine öffentliche Aufgabe wahr, wenn sie Verfügungen erlassen oder in Er-
A-6291/2013
Seite 15
lassform tätig werden (NUSPLIGER, Handkommentar BGÖ, Art. 5 Rz. 23),
doch ist für die Anwendbarkeit des BGÖ nicht erforderlich, dass die ge-
nannten Personengruppen oder gar Behörden handeln. Gerade die "Ent-
scheidhilfe" dient demnach einer öffentlichen Aufgabe. Aber auch die Sit-
zungsprotokolle betreffen – in einem weiteren Sinne – dieselbe Aufgabe,
weshalb die hier fraglichen Unterlagen grundsätzlich die Voraussetzun-
gen für ein amtliches Dokument nach Art. 5 Abs. 1 BGÖ erfüllen.
6.4 Des Weiteren wird von der Beschwerdegegnerin 3 vorgebracht, bei
der "Entscheidhilfe" handle es sich um informelle, nicht fertig gestellte Kri-
terien, die im übertragenen Sinne mit einer "Projektskizze" vergleichbar
seien, weshalb die "Entscheidhilfe" als nicht fertig gestellt im Sinne von
Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ zu gelten habe.
6.4.1 Bei der Bezeichnung "nicht fertig gestelltes Dokument" handelt es
sich um einen unbestimmten Gesetzesbegriff, welcher unter anderem
durch Art. 1 Abs. 2 VBGÖ weiter konkretisiert worden ist (NUSPLIGER,
Handkommentar BGÖ, Art. 5 Rz. 32 f.). Gemäss Art. 1 Abs. 2 VBGÖ gilt
ein Dokument als fertig gestellt, welches von der Behörde, die es erstellt
hat, unterzeichnet ist (Bst. a), oder welches vom Ersteller dem Adressa-
ten definitiv übergeben wurde, namentlich zur Kenntnis- oder Stellung-
nahme oder als Entscheidgrundlage (Bst. b). "Definitiv" im Sinne von
Art. 1 Abs. 2 Bst. b VBGÖ ist die Übergabe an eine bestimmte Person,
Stelle oder Behörde, wenn es danach weitestgehend am Empfänger liegt,
wie er mit dem Dokument weiter verfahren will, nicht aber, wenn das Do-
kument innerhalb eines Teams oder zwischen Mitarbeitenden und Vorge-
setzten zwecks Korrektur, Ergänzung oder Finalisierung ausgetauscht
wird (Erläuterungen des Bundesamtes für Justiz [BJ] vom 24. Mai 2006
zur Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung [nachfol-
gend: Erläuterungen zur VBGÖ], S. 2). Weitere gewichtige Indizien für die
Fertigstellung eines Dokumentes sind seine Unterzeichnung oder Ge-
nehmigung, die Registrierung in einem Klassifikations-, Organisations-
oder Informationssystem der Verwaltung sowie seine Bedeutung.
Schliesslich können auch vorbereitende Dokumente fertig gestellt sein,
wenn sie einen definitiven Charakter aufweisen. Als Beispiele für nicht
fertig gestellte Dokumente sind namentlich zu erwähnen: Ein handschrift-
lich oder elektronisch aufgezeichneter Text mit Streichungen oder Anmer-
kungen vor seiner Schlusskorrektur, eine zusammenfassende Übersicht
in Bearbeitung, eine provisorische Fassung eines Berichts, eine Projekt-
skizze, Notizen aus einer Sitzung, informelle Arbeitsnotizen, der Vorent-
wurf eines Textes oder zusammenfassende Notizen für eine Versamm-
A-6291/2013
Seite 16
lung (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1997 ff.; vgl. auch BVGE 2011/25
E. 5.1.1 ff. und BVGE 2011/53 E. 8.3.2).
6.4.2 Bei der "Entscheidhilfe" handelt es sich um ein Dokument, das –
wie unter anderem die Beschwerdegegnerin 1 ausführlich darlegt – einem
kleinen Kreis von zuständigen Kadermitarbeitern als Hilfsmittel dient, um
im Prozess, ob die gesetzlichen resp. reglementarischen Voraussetzun-
gen vorliegen und vom Ermessen zur Erteilung einer Ausnahmebewilli-
gung Gebrauch gemacht werden soll, zu einer Entscheidung zu gelan-
gen. Sie erhebt keinen Anspruch auf Vollständigkeit und ist offenbar auf-
grund neu und in veränderter Konstellation auftretender Situationen Än-
derungen unterworfen. Der Grund dafür, dass nicht fertig gestellte Doku-
mente nicht als amtlich gelten, liegt darin, dass die Verwaltung ihren
Handlungsspielraum bewahren und ihre Projekte mit der nötigen Freiheit
entwickeln können muss. Deshalb sollen nur Dokumente in ihrer definiti-
ven Fassung eingesehen werden können. Ausserdem sollen Missver-
ständnisse, Unklarheiten und andere Risiken, die sich aus der Veröffentli-
chung eines Dokuments mit provisorischem Charakter ergeben könnten,
vermieden werden (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1997; NUSPLIGER,
Handkommentar BGÖ, Art. 5 Rz. 30). Die "Entscheidhilfe" mag zwar Än-
derungen erfahren, doch dient sie den zuständigen Personen der Be-
schwerdegegnerin 1 bei der Entscheidung über die Gewährung von Aus-
nahmebewilligung als (eine der) Entscheidgrundlagen. Insofern handelt
es sich nicht um ein lediglich provisorisches Arbeitsinstrument, das etwa
zu Korrektur- oder Finalisierungszwecken ausgetauscht wird (vgl. vorste-
hende Erwägung). Vielmehr stellt sie eine Leitlinie dar, welche Beispiele
aufzählt und Kriterien für die Beurteilung des konkreten Einzelfalls durch
den zuständigen Kadermitarbeiter aufstellt. Entgegen dem Vorbringen der
Beschwerdegegnerin 3 ist daher nicht von einem nicht fertig gestellten
Dokument auszugehen.
6.5 Schliesslich machen sämtliche Beschwerdegegner sowie die Vorin-
stanz geltend, die "Entscheidhilfe" diene dem persönlichen Gebrauch und
gelte deshalb nicht als amtliches Dokument. Sie diene einem kleinen,
vorweg definierten Kreis von Mitarbeitenden der Beschwerdegegnerin 1
dazu, im Einzelfall zu beurteilen, ob ein Gesuch um Ausnahme von der
Nachtflugsperre den im Betriebsreglement genannten Kriterien ("unvor-
hersehbar" und "ausserordentlich") entspreche. Es handle sich somit um
eine Arbeitsunterlage für einen kleinen Benutzerkreis.
A-6291/2013
Seite 17
6.5.1 Als zum persönlichen Gebrauch bestimmtes Dokument gilt jede In-
formation, die dienstlichen Zwecken dient, deren Benutzung aber aus-
schliesslich der Autorin, dem Autoren oder einem eng begrenzten Perso-
nenkreis als Arbeitshilfsmittel vorbehalten ist, wie Notizen oder Arbeitsko-
pien von Dokumenten (Art. 1 Abs. 3 VBGÖ). Der Verordnungsgeber hat in
Art. 1 Abs. 3 VBGÖ die Umschreibung des Begriffs des zum persönlichen
Gebrauch bestimmten Dokuments aus der Botschaft übernommen und
dahingehend präzisiert, dass darunter nicht nur Dokumente fallen, welche
zwar dienstlichen Zwecken dienen, deren Gebrauch aber ausschliesslich
dem Verfasser vorbehalten bleiben, sondern auch solche, die lediglich
durch einen eng begrenzten Personenkreis verwendet werden. Dies hat
er etwa dann bejaht, wenn Dokumente, die als Arbeitsgrundlage oder Ar-
beitshilfsmittel dienen (bspw. Dispositionen, handschriftliche Notizen, Ar-
beitskopien von Dokumenten, Korrekturvorschläge, Gedankenstützen
oder Begleitnotizen) innerhalb eines Teams oder zwischen Mitarbeiterin-
nen oder Mitarbeitern und Vorgesetzten ausgetauscht werden (Erläute-
rungen zur VBGÖ, S. 3).
6.5.2 Wie gesehen (vorstehend E. 6.4.2) dient die "Entscheidhilfe" als
Grundlage bei der Entscheidung, ob im Einzelfall eine Ausnahmebewilli-
gung von der Nachtflugordnung zu gewähren ist. Sie kennzeichnet sich
insofern, wie ebenfalls festgestellt (E. 6.4.2), als fertig gestelltes Doku-
ment aus. Sie kann zwar als Arbeitsgrundlage oder Hilfsmittel bezeichnet
werden, wie dies die Beschwerdegegner und Vorinstanz vorbringen.
Doch handelt es sich dabei nicht lediglich um handschriftliche Notizen,
Gedankenstützen oder Begleitnotizen, sondern vielmehr werden anhand
von Kriterien und Beispielen die für den Entscheidungsprozess wesentli-
che Begriffe wie "unvorhersehbar" oder "ausserordentlich" konkretisiert.
Einerseits werden verschiedene Ereignisse aufgezählt, deren Eintreffen
als Voraussetzung angesehen werden, damit dem Flugplatzhalter über-
haupt ein Ermessen zukommt. Andererseits werden Kriterien dafür ange-
führt, wie der Flughafen im Falle eines solchen Ereignisses sein Ermes-
sen auszuüben hat. Die "Entscheidhilfe" enthält demnach Vorgaben und
Leitlinien für die verantwortlichen Personen, an denen sich diese bei ihrer
Entscheidung orientieren können. Selbst wenn sie nicht Anspruch auf
Vollständigkeit erhebt und die einzige Entscheidgrundlage bildet, so stellt
sie doch mehr dar als eine persönliche Notiz oder Disposition. Hinzu
kommt, dass es vorliegend darüber hinaus am Kriterium des "eng be-
grenzten Personenkreises" fehlt. Zwar lässt sich den Gesetzesmaterialien
nicht entnehmen, ab wie vielen Personen dieses Kriterium nicht mehr als
erfüllt zu gelten hat. Während die Botschaft zum BGÖ den ausschliessli-
A-6291/2013
Seite 18
chen Gebrauch von Informationen durch den Verfasser vorsieht, spricht
die VBGÖ immerhin von einem "engen Personenkreis". Doch deutet
selbst diese Formulierung darauf hin, dass die Norm – ganz im Sinne des
Grundsatzes der Öffentlichkeit der Verwaltung (vgl. E. 4) – restriktiv an-
zuwenden ist. Vorliegend wird die "Entscheidhilfe" durch die für den Ent-
scheid über Ausnahmebewilligungen zuständigen, für die Beschwerde-
gegnerin 1 tätigen, Personen benutzt. Um wie viele Personen es sich
hierbei handelt, wurde von den Parteien nicht näher ausgeführt, sondern
einzig auf einen "kleinen Kreis" verwiesen. Daneben haben offensichtlich
aber auch die im vorliegenden Verfahren beteiligten Beschwerdegegner
wie auch die Vorinstanz Kenntnis davon und haben sich mit dem Doku-
ment befasst. Der Rahmen eines engen Personenkreises erscheint damit
als gesprengt (vgl. auch BVGE 2011/52 E. 5.2.2). Bei der "Entscheidhilfe"
handelt es sich folglich nicht um ein zum persönlichen Gebrauch be-
stimmtes Dokument im Sinne von Art. 5 Abs. 3 Bst. c BGÖ.
6.6 Als Zwischenfazit lässt sich demnach festhalten, dass sowohl die Sit-
zungsprotokolle der Monitoring-Gruppe als auch die "Entscheidhilfe" amt-
liche Dokumente im Sinne von Art. 5 BGÖ darstellen.
7.
Im Weiteren ist zu prüfen, ob der Zugang zu diesen Dokumenten von der
Vorinstanz zu Recht verweigert werden durfte. Der Zugang kann einge-
schränkt, aufgeschoben oder verweigert werden, wenn überwiegende
private oder öffentliche Interessen an der Geheimhaltung einer Offenle-
gung entgegenstehen (Art. 7 BGÖ) oder wenn ein Ausnahmefall gemäss
Art. 8 BGÖ vorliegt. Aufgrund des in Art. 6 Abs. 1 BGÖ festgeschriebenen
Öffentlichkeitsprinzips besteht eine Vermutung zugunsten des freien Zu-
gangs zu amtlichen Dokumenten. Dies führt zu einer Umkehr der Beweis-
last. Zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs muss deshalb
die Behörde beweisen, dass die in Art. 7 und 8 BGÖ aufgestellten Aus-
nahmefälle gegeben sind (BVGE 2011/52 E. 6; zur Publikation vorgese-
henes Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-2186/2013 vom 14. Fe-
bruar 2014 E. 4.3, eingehend auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-5489/2012 vom 6. Oktober 2013 E. 4–7; STEIMEN, BSK BGÖ, Art. 7
N. 7; MAHON/GONIN, Handkommentar BGÖ, Art. 6 Rz. 11). Dabei hängt
die Wirksamkeit dieser Ausnahmeklauseln einerseits davon ab, dass die
Beeinträchtigung im Fall einer Offenlegung von einer gewissen Erheblich-
keit sein muss, und andererseits, dass ein ernsthaftes Risiko bezüglich
des Eintritts besteht, mithin der Schaden nach dem üblichen Lauf der
Dinge und mit hoher Wahrscheinlichkeit eintrifft. Im Zweifelsfall ist es an-
A-6291/2013
Seite 19
gebracht, sich für den Zugang zu entscheiden (vgl. BVGE 2013/50 E. 8.1,
BVGE 2011/52 E. 6; STEIMEN, BSK BGÖ, Art. 7 N. 4; BERTIL COTTIER/RAI-
NER J. SCHWEIZER/NINA WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7 Rz. 4).
7.1
7.1.1 Die Beschwerdegegnerin 1 weist darauf hin, dass nach Art. 8 Abs. 2
BGÖ amtliche Dokumente erst zugänglich gemacht werden dürfen, wenn
der politische oder administrative Entscheid, für den sie Grundlage dar-
stelle, getroffen ist. Die "Entscheidhilfe" diene – in der jeweils aktuellen
Fassung – den zuständigen Kadermitarbeitern direkt und unmittelbar als
Grundlage für die Beurteilung von Anfragen um Gewähren einer Aus-
nahmebewilligung für Start oder Landungen ausserhalb der ordentlichen
Flugbetriebszeiten. Zwar stelle sie nicht die einzige Entscheidgrundlage
dar, aufgrund der Aufzählung von Beispielen und möglichen Kriterien so-
wie der Weiterentwicklung des Papiers komme ihr für gewöhnlich jedoch
eine nicht unerhebliche Bedeutung im Entscheidprozess zu. Essentiell
bleibe aber das Ermessen der Beschwerdegegnerin 1 in der Sache. Mit
der Offenlegung der "Entscheidhilfe" würde der Druck von aussen – unter
anderem seitens von potentiell betroffenen Fluggesellschaften, welche
wohl das gleiche Zugangsrecht wie der Beschwerdeführer beanspruchen
könnten – auf die Beschwerdegegnerin 1 und schliesslich auf den jeweili-
gen Entscheidungsträger bei der Beurteilung von Ausnahmebewilligun-
gen nicht zuletzt der hohen wirtschaftlichen Interessen wegen immens.
Das aufgrund der "kann"-Bestimmung relativ weitgehende Ermessen, ei-
ne Ausnahme zu gewähren, würde in der Praxis nahezu eliminiert.
Grundsätzlich schiebe Art. 8 Abs. 2 BGÖ den Zugang zu amtlichen Do-
kumenten lediglich auf, bis der politische oder administrative Entscheid
getroffen sei. Da sich die Frage der Gewährung einer Ausnahmebewilli-
gung von der Nachtflugordnung naturgemäss immer wieder stellen kön-
ne, sei nicht der einzelne Entscheidprozess, sondern vielmehr der ordent-
liche Flugbetrieb als relevante Grösse massgebend.
7.1.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, dass das in Frage stehende
Dokument einen direkten und unmittelbaren Zusammenhang mit einem
konkreten Entscheid aufweisen und zugleich für diesen Entscheid von be-
trächtlichem materiellem Gewicht sein müsse. Vorliegend fehle es an ei-
nem solchen Zusammenhang mit einem konkreten Entscheid, denn die
"Entscheidhilfe" sei klarerweise lediglich genereller Natur und habe kei-
nen präjudizierenden Charakter. Der Ermessensspielraum der Bewilli-
A-6291/2013
Seite 20
gungsbehörde bleibe auch mit dieser genau gleich gross wie zuvor. Art. 8
Abs. 2 BGÖ erweise sich somit nicht als einschlägig.
7.1.3 Amtliche Dokumente dürfen erst zugänglich gemacht werden, wenn
der politische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage
darstellen, getroffen ist (Art. 8 Abs. 2 BGÖ). Das Recht auf Zugang wird
demnach nur befristet verweigert und prinzipiell wiederhergestellt, sobald
der fragliche Entscheid getroffen ist (MAHON/GONIN, Handkommentar
BGÖ, Art. 8 Rz. 32). Dabei muss ein solches Dokument, wie der Be-
schwerdeführer zu Recht ausführt, einen direkten und unmittelbaren Zu-
sammenhang mit einem konkreten Entscheid aufweisen und zugleich für
diesen Entscheid von beträchtlichem materiellem Gewicht sein, damit
nicht über diesen Gesetzesartikel der Zweck des Öffentlichkeitsgesetzes
ausgehebelt wird. Im weiteren Sinne könnte sonst jedes amtliche Doku-
ment mehr oder weniger direkt einem politischen oder administrativen
Entscheid zugrunde liegen (zur Publikation vorgesehenes Urteil des Bun-
desverwaltungsgerichts A-2186/2013 vom 14. Februar 2014 E. 6.2, Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts A-5489/2012 vom 8. Oktober 2013 E. 5.2
m.w.H.; ISABELLE HÄNER, BSK BGÖ, Art. 8 N. 9; MAHON/GONIN, Hand-
kommentar BGÖ, Art. 8 Rz. 30). Bei den Sitzungsprotokollen ist ein direk-
ter und unmittelbarer Zusammenhang zu den jeweiligen Entscheiden der
für die Ausnahmebewilligungen zuständigen Personen nicht gegeben.
Zwar enthalten diese die Ausführungen, die zum Thema Ausnahmebewil-
ligung von der Nachtflugordnung in der Monitoring-Gruppe gemacht wur-
den, doch basieren die konkreten Einzelentscheide letztlich nicht hierauf.
Gleiches gilt aber auch für die "Entscheidhilfe": Diese bildet zwar mit eine
Grundlage für die Entscheide über die Gewährung von Ausnahmebewilli-
gungen. Sie ist einerseits aber nicht die einzige Grundlage, was an sich
bereits die Direktheit und Unmittelbarkeit des erforderlichen Zusammen-
hangs in Frage stellt. Andererseits kann es nicht dem Zweck des Öffent-
lichkeitsprinzips entsprechen, ein Dokument wie die "Entscheidhilfe" vom
Gesetz ausnehmen zu wollen, nur weil es im Sinne eines Dauerzustands
immerzu einem neuerlichen Entscheid zugrunde liegen würde. Art. 8
Abs. 2 BGÖ erweist sich demnach im vorliegenden Fall nicht als ein-
schlägig.
7.2
7.2.1 Die Beschwerdegegner 1 und 2 berufen sich im Weiteren auf Art. 7
Abs. 1 Bst. a BGÖ. Diese gesetzliche Grundlage greife, wenn die freie
Meinungs- und Willensbildung eines zum Entscheid gerufenen Gremiums
A-6291/2013
Seite 21
wesentlich beeinträchtigt werden könne. Die Bestimmung überschneide
sich stark mit dem als lex specialis geltenden Art. 8 Abs. 2 BGÖ. Der Un-
terschied liege hauptsächlich darin, dass die Beeinträchtigung nach Art. 7
Abs. 1 Bst. a BGÖ wesentlich zu sein habe und der Zugang nicht nur
aufgeschoben, sondern ganz verweigert werden könne. Für einen unbe-
einflussten Entscheidprozess sei es unabdingbar, dass der ersuchte Zu-
gang zur "Entscheidhilfe" verweigert werde. Es drohe ansonsten eine öf-
fentliche Diskussion, die insbesondere mit Blick auf die zeitliche Dring-
lichkeit der Entscheidungen tunlichst zu vermeiden sei. Eine fortwährend
freie Meinungs- und Willensbildung sei nur sichergestellt, wenn der Zu-
gang zur "Enscheidhilfe" verweigert werde.
7.2.2 Der Beschwerdeführer erachtet eine mögliche Debatte gerade als
wünschenswert. Dies decke sich mit den Zielsetzungen des BGÖ, zumal
die Diskussion bezüglich Nachtflugbewilligungen bereits heute, jedoch
auf uninformierter Grundlage stattfinde. Die Schwelle der wesentlichen
Beeinträchtigung, die eine Ausnahme vom Öffentlichkeitsprinzip rechtfer-
tigen würde, sei nicht erreicht. Sowohl bei den Protokollen als auch der
"Entscheidhilfe" handle es sich um "Auslegungsrichtlinien", die viele Ge-
meinsamkeiten mit Verwaltungsverordnungen aufwiesen. Solche Doku-
mente seien jedoch von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ nicht erfasst, denn nicht
zuletzt im Hinblick auf die Vorhersehbarkeit des Rechts, konkret der Aus-
nahmebewilligungspraxis bezüglich Nachtflügen, sei es wichtig, dass sol-
che Informationen zugänglich seien, vor allem wenn, wie vorliegend, die
Kompetenz zur Bewilligungserteilung offenbar nur bei einer kleineren
Personenzahl liege. Im Übrigen belasse die "Entscheidhilfe" den Ent-
scheidungsträgern im konkreten Fall nach wie vor deren Ermessen.
7.2.3 Gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Do-
kumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch
seine Gewährung die freie Meinungs- und Willensbildung einer diesem
Gesetz unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder administra-
tiven Organs oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträchtigt
werden kann. Es ist durchaus legitim dafür zu sorgen, dass die Behörden
ihre Entscheidungen vorbereiten, ihre Arbeit planen, ihre Strategie festle-
gen, Alternativen prüfen und Vereinbarungen aushandeln können, ohne
dem Druck der Medien oder der öffentlichen Meinung ausgesetzt zu sein
(COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7 Rz. 13). Der
Schutz der freien Meinungs- und Willensbildung soll verhindern, dass die
Verwaltung durch eine verfrühte Bekanntgabe von Informationen während
eines Entscheidungsprozesses unter allzu starken Druck der Öffentlich-
A-6291/2013
Seite 22
keit gerät, wodurch die Bildung einer eigenen Meinung und eines eigenen
Willens verhindert werden könnte. Bei der Beurteilung dieses Tatbestands
ist zu beachten, dass eine wesentliche Beeinträchtigung der freien Wil-
lensbildung erforderlich ist, es genügt also nicht jede Beeinträchtigung.
Vom Öffentlichkeitsprinzip darf somit nicht abgewichen werden, um un-
tergeordnete Einzelheiten eines Vorhabens zu schützen, um blosse Un-
annehmlichkeiten zu vermeiden, die sich aus der unerwarteten Bekannt-
gabe eines noch vertraulichen Projekts in den Medien ergeben, oder gar
um Kritik zu verhindern, die durch die Enthüllung von unpopulären Ab-
sichten ausgelöst werden könnte (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Hand-
kommentar BGÖ, Art. 7 Rz. 15 f.). So entschied das Bundesverwaltungs-
gericht, das blosse Risiko, eine heftige und möglicherweise kontroverse
öffentliche Auseinandersetzung zu provozieren, sei kein Verweigerungs-
grund (BVGE 2011/52 E. 6.1.5 m.w.H.). Die Botschaft zum BGÖ führt in
diesem Zusammenhang, ebenfalls nicht als Verweigerungsgrund anzu-
sehen, namentlich das Risiko an, ein besonders sensibles Problem auf
die politische Agenda zu setzen. Nicht jede Verzögerung oder Erschwe-
rung im Entscheidungsprozess, welche sich aus der öffentlichen Ausei-
nandersetzung ergibt, ist automatisch als wesentliche Beeinträchtigung
der freien Meinungs- und Willensbildung einer Behörde zu betrachten
(Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2007; vgl. zum Ganzen auch zur Publika-
tion vorgesehenes Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-2186/2013
vom 14. Februar 2014 E. 6.3).
In ganz besonderen Ausnahmefällen kann der Schutz, den Art. 7 Abs. 1
Bst. a BGÖ gewährt, über die Entscheidungsphase hinaus verlängert
werden. Dies gilt namentlich dann, wenn eine Spezialbestimmung vor-
sieht, dass eine Behörde unter Ausschluss der Öffentlichkeit ihren Be-
schluss fasst (BVGE 2011/52 E. 6.1.4; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003
2008; vgl. auch COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ,
Art. 7 Rz. 18, welche als häufigsten Fall die Beschlüsse von Kollegialbe-
hörden wie den Verwaltungskommissionen anführen).
7.2.4 Es mag zutreffen, dass eine Zugänglichmachung der hier fraglichen
Dokumente Kontroversen mit sich bringen kann und der Inhalt der Sit-
zungsprotokolle sowie der "Entscheidhilfe" eine öffentliche Auseinander-
setzung zu provozieren vermögen. Vor dem Hintergrund der vorstehend
dargelegten Rechtsprechung genügt dies aber nicht als Verweigerungs-
grund. Insbesondere ist vorliegend nicht dargetan, weshalb die Schwelle
der "wesentlichen" Beeinträchtigung, die eine Ausnahme vom Öffentlich-
keitsprinzip rechtfertigen würde, erreicht sein soll (vgl. auch zur Publikati-
A-6291/2013
Seite 23
on vorgesehenes Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-2186/2013
vom 14. Februar 2014 E. 6.3). In der Öffentlichkeit findet, wie auch der
Beschwerdeführer vorbringt, bereits eine Auseinandersetzung um die Er-
teilung der Ausnahmebewilligungen statt. Dass diese mit Zugang zu den
fraglichen Unterlagen nun zu einer wesentlichen Beeinträchtigung der
freien Meinungs- und Willensbildung bei den zuständigen Personen der
Beschwerdegegnerin 1 führen würde, haben die Beschwerdegegner und
die Vorinstanz nicht genügend aufgezeigt (zur Beweislast siehe vorne
E. 7).
7.3
7.3.1 Sämtliche Beschwerdegegner sowie die Vorinstanz berufen sich
sodann auf den Ausnahmetatbestand von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ. Die
Vorinstanz habe den Sitzungsteilnehmern zwar nicht schriftlich, wohl aber
mündlich Geheimhaltung zugesichert. Dem Gesetz sei nicht zu entneh-
men, dass Schriftlichkeit verlangt werde; vielmehr genüge eine ausdrück-
liche Zusicherung, die indes nicht mit einer schriftlichen gleichzusetzen
sei. Die zugesicherte Vertraulichkeit erstrecke sich zudem auf alle im Zu-
sammenhang mit der Monitoring-Gruppe von den Teilnehmern abgege-
benen Informationen, mithin nebst den Sitzungsprotokollen auch auf die
in diesem Rahmen von der Beschwerdegegnerin 1 der Vorinstanz freiwil-
lig abgegebene "Entscheidhilfe". Ohne die entsprechende Zusicherung
der Vorinstanz hätte die Monitoring-Gruppe, der sich alle Teilnehmer frei-
willig und ohne gesetzliche Verpflichtung angeschlossen hätten, in dieser
Zusammensetzung nicht zustande kommen können. Vor allem sei zumin-
dest die Beschwerdegegnerin 3 zweifellos ein privates Unternehmen,
weshalb ihre Informationen in der zugesicherten Vertraulichkeit zu schüt-
zen seien und damit kein Zugang zu den Unterlagen zu gewähren sei.
7.3.2 Dagegen bestreitet der Beschwerdeführer, dass die Voraussetzun-
gen von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ erfüllt seien. Insbesondere könne nur
die Beschwerdegegnerin 3 als Privatperson angesehen werden. Deren
Informationen könnten allerdings nicht als freiwillig betrachtet werden. Vor
allem aber sei in keiner Weise bewiesen, dass tatsächlich Vertraulichkeit
zugesichert worden sei. Vielmehr erscheine unplausibel, dass sich gera-
de die Beschwerdegegnerin 3 mit einer mündlichen Vertraulichkeitszusi-
cherung zufrieden gegeben hätte. Die Vorinstanz vermöge somit ihrer
Beweislast nicht nachzukommen, weshalb die Ausnahmebestimmung
nicht zur Anwendung gelangen könne.
A-6291/2013
Seite 24
7.3.3 Nach Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ kann der Zugang zu amtlichen Do-
kumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert werden, wenn
durch seine Gewährung Informationen vermittelt werden können, die der
Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind und deren Geheim-
haltung die Behörde zugesichert hat. Diese Ausnahmeregelung findet
Anwendung, wenn folgende drei Anforderungen kumulativ erfüllt sind:
Zunächst müssen die Informationen von einer Privatperson, nicht aber
von einer Behörde mitgeteilt worden sein. Sodann müssen die betreffen-
den Informationen von sich aus, das heisst nicht im Rahmen einer ge-
setzlichen oder vertraglichen Verpflichtung abgegeben worden sein, und
schliesslich muss die Verwaltung die Zusicherung der Vertraulichkeit auf
ausdrückliches Verlangen des Informanten erteilt haben (BVGE 2013/50
E. 8.3, BVGE 2011/52 E. 6.3.3; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkom-
mentar BGÖ, Art. 7 Rz. 47).
7.3.4 Vorliegend mag zwar von der Freiwilligkeit der Informationen aus-
gegangen werden, doch erweist sich bereits die erste Voraussetzung als
nicht erfüllt. Die Monitoring-Gruppe setzt sich nebst der Vorinstanz aus
Vertretern der drei Beschwerdegegner, mithin unter anderem auch aus
Behörden- und Kantonsvertretern, zusammen. Wie die Beschwerdegeg-
nerin 1 in diesem Zusammenhang zu behandeln ist, kann insofern offen
bleiben, als die Informationen ohnehin nicht nur durch die Beschwerde-
gegnerin 3 als Privatperson, sondern auch die Vorinstanz resp. den Be-
schwerdegegner 2 erfolgt sind. Des Weiteren kann an dieser Stelle auch
offen bleiben, ob es für eine ausdrückliche Zusicherung der Vertraulich-
keit der Schriftlichkeit bedarf. Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ setzt grundsätzlich
voraus, dass die Zusicherung der Geheimhaltung ausdrücklich verlangt
und ebenso ausdrücklich gegeben wird, während ein stillschweigendes
Begehren oder eine stillschweigende Zusicherung nur mit grösster Zu-
rückhaltung angenommen werden dürfen (BVGE 2011/52 E. 6.3.3; Bot-
schaft zum BGÖ, BBl 2003 2012). Das Erfordernis von Schriftlichkeit geht
aus dem Gesetzeswortlaut zwar nicht hervor. Wie jedoch bereits der
EDÖB festgestellt hat, erscheint es gerade im vorliegenden Fall eher un-
wahrscheinlich, dass sich – insbesondere die Beschwerdegegnerin 3 –
mit einer lediglich mündlichen Zusicherung zufrieden gegeben und eine
solche nicht einmal Eingang in das Sitzungsprotokoll gefunden hat. Auch
stellen sich bei lediglich mündlich erfolgten Vertraulichkeitszusicherun-
gen – wie vorliegend – Beweisschwierigkeiten, was das Risiko von Um-
gehungen des Öffentlichkeitsprinzips steigert (vgl. auch STEIMEN, BSK
BGÖ, Art. 7 N. 48). Eine Ausnahme nach Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ ist so-
mit ebenfalls zu verneinen.
A-6291/2013
Seite 25
7.4
7.4.1 Die Beschwerdegegnerin 3 bringt schliesslich vor, im Rahmen der
Monitoring-Gruppe würden ihre internen Prozesse im Detail besprochen.
Dabei handle es sich um technische Verfahren, operative Prozesse, Kos-
tenstrukturen bei Umleitungen resp. Annullierungen von Flügen, Anzahl
von betroffenen Transferpassagieren und somit um Informationen, welche
sie bereits aus Gründen des Wettbewerbsrechts ihren Mitbewerbern nicht
preisgeben dürfe. Zudem gebe sie auch Fabrikationsgeheimnisse wie
Produktionsverfahren und Abläufe im Rahmen der "Turnaround"-Zeiten
preis. Somit müsse zum Schutz ihrer Geschäfts- und Fabrikationsge-
heimnisse der Zugang zu den verlangten Dokumenten verweigert wer-
den.
7.4.2 Der Beschwerdeführer wendet dagegen ein, dass gegebenenfalls
eine Interessenabwägung vorzunehmen und auf diese Weise zu ent-
scheiden sei, inwiefern in den Sitzungsprotokollen und der "Entscheidhil-
fe" wesentliche Daten der Beschwerdegegnerin 3 vorhanden seien, deren
Kenntnisnahme durch die Konkurrenz Marktverzerrungen bewirken bzw.
dazu führen würden, dass dieser ein Wettbewerbsvorteil genommen wer-
de. Nur bezüglich solcher Informationen könne allenfalls der Zugang ein-
geschränkt werden, etwa mittels Schwärzen der einschlägigen Textpas-
sagen.
7.4.3 Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufge-
schoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung Berufs-, Ge-
schäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können (Art. 7
Abs. 1 Bst. g BGÖ). Bei den Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsge-
heimnissen handelt es sich nicht um alle Geschäftsinformationen, über
welche die Verwaltung verfügt, sondern nur um wesentliche Daten, deren
Kenntnisnahme durch die Konkurrenz Marktverzerrungen bewirken bzw.
dazu führen würden, dass dem betroffenen Unternehmen ein Wettbe-
werbsvorteil genommen wird (vgl. BVGE 2013/50 E. 8.2; Urteil des Bun-
desverwaltungsgerichts A-5489/2012 vom 8. Oktober 2013 E. 6.2 f.; Bot-
schaft zum BGÖ, BBl 2003 2012; HÄNER, BSK BGÖ, Art. 7 N. 32 ff., 38;
COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7 Rz. 41). Es
wird grundsätzlich davon ausgegangen, dass es sich um Informationen
handelt, die das Unternehmen als Geheimnisherr berechtigterweise ge-
heim halten möchte. Ein greifbares Zeichen dieses Willens ist das Beste-
hen von organisatorischen oder technischen Massnahmen im Unterneh-
men, die die Vertraulichkeit wahren sollen (Urteil des Bundesverwal-
A-6291/2013
Seite 26
tungsgerichts A-5489/2012 vom 8. Oktober 2013 E. 6.3; Botschaft zum
BGÖ, BBl 2003 2012; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar
BGÖ, Art. 7 Rz. 42).
Nach Ansicht des EDÖB sowie des BJ hat die mit einem Zugangsgesuch
betraute Verwaltung oder Behörde detailliert darzulegen, welche Informa-
tionen genau Geschäftsgeheimnisse darstellen. Sie muss entsprechend
prüfen, ob im konkreten Einzelfall Unternehmensinformationen als Ge-
schäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse gelten. Der pauschale Hinweis der
Unternehmen auf das Vorliegen solcher Geheimnisse genüge nicht. Es
sei empfehlenswert, dass die Behörde mit dem Unternehmen in Kontakt
trete und dieses auffordere, in den nachgefragten Dokumenten die Ge-
schäfts- und Fabrikationsgeheimnisse zu bezeichnen, auch wenn für eine
solche Kennzeichnung eine entsprechende Rechtspflicht im Öffentlich-
keitsgesetz fehle (vgl. Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der Bun-
desverwaltung: Häufig gestellte Fragen vom 7. August 2013, BJ und
EDÖB, Ziff. 5.2.1, S. 30, publiziert auf der Webseite des BJ
Dokumentation > Zugang zu amtlichen Doku-
menten > Häufig gestellte Fragen; Empfehlung des EDÖB vom
15. Oktober 2013 Rz. 25, publiziert auf der Webseite des EDÖB
Öffentlichkeitsprinzip > Empfehlungen).
7.4.4 Die Sitzungsprotokolle der Monitoring-Gruppe enthalten tatsächlich
Informationen der Beschwerdegegnerinnen 1 und 3, die als schützens-
werte Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse angesehen werden kön-
nen und daher berechtigterweise geheim zu halten sind. Es widerspricht
indes dem Prinzip der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 der Bundesver-
fassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV,
SR 101]), den Zugang vollkommen zu verweigern. Vielmehr lassen sich
Streichungen und Abdeckungen vornehmen, wobei der Sinn der Doku-
mente aber zu bewahren ist (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-3631/2009 vom 15. September 2009 E. 3.4.1; COTTIER/SCHWEI-
ZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7 Rz. 8). Die von der Beschwer-
degegnerin 3 eingereichten, teilweise geschwärzten Protokolle enthalten
an relativ wenigen Stellen Abdeckungen, deren Geheimhaltung – gerade
bezüglich Einzelfälle sie betreffender Flüge – berechtigt erscheinen. Die
Beschwerdegegnerin 1 beantragt dagegen weitaus mehr Unkenntlichma-
chungen. Dabei handelt es sich vielfach um Namen der Sitzungsteilneh-
mer sowie um die Beschwerdegegnerin 1 selber. Insofern ist eine Abde-
ckung angebracht (vgl. auch Art. 9 Abs. 1 BGÖ). Im Übrigen handelt es
sich um Stellen, die im Zusammenhang mit den von der Beschwerdegeg-
A-6291/2013
Seite 27
nerin 1 angewandten Kriterien bei deren Ermessensentscheid über die
Erteilung von Ausnahmebewilligungen stehen. Auch diesbezüglich ist, je-
denfalls mit Bezug auf die in den Sitzungen getätigten Äusserungen und
die dort besprochenen konkreten Einzelfälle, von einem Geheimhaltungs-
interesse auszugehen. Demnach sind die Protokolle der Monitoring-Grup-
pe im Sinne des Subeventualantrags der Beschwerdegegnerin 3 und ent-
sprechend der von ihr sowie der Beschwerdegegnerin 1 nachgereichten,
unkenntlich gemachten Versionen lediglich in geschwärzter Form zugäng-
lich zu machen.
Des Weiteren hat die Beschwerdegegnerin 1 eine teilweise geschwärzte
Version der "Entscheidhilfe" eingereicht. Abgedeckt ist darin der 2. Teil,
welcher die Kriterien auflistet, wie der Flughafen sein Ermessen auszu-
üben hat, sofern ein "unvorhergesehenes ausserordentliches Ereignis"
vorliegt, das zur Erteilung einer Ausnahmebewilligung führen könnte. Die
Beschwerdegegnerin 1 macht diesbezüglich geltend, dass diese Kriterien
geheim zu halten seien, da andernfalls eine freie und unbeeinflusste Ent-
scheidfindung nicht mehr sichergestellt sei, und verweist im Wesentlichen
auf ihre bereits erfolgte Begründung im Zusammenhang mit den Aus-
nahmebestimmungen von Art. 8 Abs. 2 BGÖ (vgl. E. 7.1.1) und Art. 7
Abs. 1 Bst. a BGÖ (vgl. E. 7.2.1). Wie bereits ausgeführt (E. 7.1.3 und
E. 7.2.3 f.), sind beide Ausnahmebestimmungen im vorliegenden Fall
nicht einschlägig und vermögen nicht zu einer Beschränkung des Zu-
gangsrechts zu führen. Zwar ist nicht ausgeschlossen, dass mit der Zu-
gänglichmachung der Unterlagen die öffentliche Auseinandersetzung zum
Thema Ausnahmebewilligungen von der Nachtflugregelung am Flughafen
Zürich weitere Publizität erlangen wird, doch stellt dies allein – wie gese-
hen (E. 7.2.3 f.) – keinen Verweigerungsgrund dar. Vorliegend ist insbe-
sondere nicht dargetan, dass der Zugang zur "Entscheidhilfe" zu einer
wesentlichen Beeinträchtigung der freien Meinungs- und Willensbildung
bei den zuständigen Kadermitarbeitenden der Beschwerdegegnerin 1
führen würde. Inwiefern die "Entscheidhilfe" darüber hinaus Geschäftsin-
formationen enthält, die Marktverzerrungen oder Wettbewerbsnachteile
für die Beschwerdegegnerin 1 zur Folge hätten, ist nicht erkenntlich. Die
"Entscheidhilfe" ist daher ohne die von der Beschwerdegegnerin 1 bean-
tragten Schwärzungen zugänglich zu machen.
8.
Gestützt auf die vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde daher
gutzuheissen, die Verfügung vom 8. Oktober 2013 aufzuheben und die
Vorinstanz anzuweisen, dem Beschwerdeführer Zugang zu den Sit-
A-6291/2013
Seite 28
zungsprotokollen in den von den Beschwerdegegnerin 1 und 3 einge-
schwärzten Versionen (E. 7.4.4) sowie zum Dokument "Entscheidhilfe" zu
gewähren.
9.
Die Verfahrenskosten sind in der Regel von der unterliegenden Partei zu
tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Der Vorinstanz sowie dem Beschwerde-
gegner 2 werden keine Verfahrenskosten auferlegt, zumal es sich vorlie-
gend um keine vermögensrechtliche Streitigkeit handelt (Art. 63 Abs. 2
VwVG). Obsiegen und Unterliegen im Prozess ist grundsätzlich nach den
Rechtsbegehren der Beschwerde führenden Partei, gemessen am Er-
gebnis der Anfechtung des vorinstanzlichen Entscheids, zu beurteilen
(MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 4.43). Beim vorliegenden Ver-
fahrensausgang sind die Verfahrenskosten den unterliegenden Be-
schwerdegegnerinnen 1 und 3, die sich gegen die Herausgabe der Do-
kumente gestellt hatten, aufzuerlegen. Diese sind auf Fr. 5'000.-- festzu-
setzen und zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen
(vgl. Art. 6a des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und
Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR
173.320.2]). Dem im Wesentlichen obsiegenden Beschwerdeführer ist
nach Rechtskraft des vorliegenden Urteils der geleistete Kostenvorschuss
von Fr. 3'000.-- zurückzuerstatten.
10.
10.1 Ganz oder teilweise obsiegende Parteien haben für ihnen erwach-
sene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten Anspruch auf eine
Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 VGKE). Die
Parteientschädigung umfasst die Kosten der Vertretung und allfällige Aus-
lagen der Partei (Art. 8 Abs. 1 VGKE). Zur Festsetzung der Entschädi-
gung haben die Parteien dem Gericht eine detaillierte Kostennote einzu-
reichen. Das Gericht setzt die Parteientschädigung aufgrund der Kosten-
note fest (Art. 14 Abs. 1 und 2 VGKE).
10.2 Der Beschwerdeführer hat am 6. Mai 2014 eine detaillierte Kosten-
note über Fr. 10'820.00 (36.07 Stunden zu einem Ansatz von Fr. 300.--),
zuzüglich Mehrwertsteuer Fr. 865.60 sowie Fr. 44.70 Auslagen, total
Fr. 11'730.30, eingereicht. Angesichts der Schwierigkeit und des Umfangs
des vorliegenden Verfahrens erscheint dieser Betrag als angemessen
und ist den Beschwerdegegnern zu gleichen Teilen und unter solidari-
scher Haftung aufzuerlegen.
A-6291/2013
Seite 29
10.3 Der Vorinstanz als Bundesbehörde (Art. 7 Abs. 3 VGKE) und den
unterliegenden Beschwerdegegnern ist keine Parteientschädigung zuzu-
sprechen.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Verfügung der Vorinstanz
vom 8. Oktober 2013 aufgehoben. Die Vorinstanz wird angewiesen, dem
Beschwerdeführer im Sinne der Erwägungen Zugang zu den Sitzungs-
protokollen in den von den Beschwerdegegnerinnen 1 und 3 einge-
schwärzten Versionen sowie zum Dokument "Entscheidhilfe" zu gewäh-
ren.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 5'000.-- werden den Beschwerdegegnerin-
nen 1 und 3 zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung auferlegt.
3.
Der vom Beschwerdeführer geleistete Kostenvorschuss von Fr. 3'000.--
wird diesem nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu-
rückerstattet. Hierzu hat er dem Bundesverwaltungsgericht seine Konto-
angaben bekannt zu geben.
4.
Dem Beschwerdeführer wird eine Parteientschädigung von gesamthaft
Fr. 11'730.30 (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) zugesprochen, welche
ihm von den Beschwerdegegnern 1, 2 und 3 nach Eintritt der Rechtskraft
des vorliegenden Urteils zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haf-
tung zu vergüten ist.
5.
Eine Kopie der Stellungnahme des Beschwerdeführers vom 6. Oktober
2014 geht an die Beschwerdegegner und die Vorinstanz.
6.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Beschwerdegegner (Gerichtsurkunde; Beilage)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. 074.1-00004; Einschreiben; Beilage)
A-6291/2013
Seite 30
– das GS UVEK (Gerichtsurkunde)
– den EDÖB
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Christoph Bandli Mia Fuchs
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An-
gelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesge-
richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift
ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Be-
gründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der
Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: