B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung I
A-6313/2015
Ur t e i l vom 2 7 . Ap r i l 2 0 1 6
Besetzung
Richter Christoph Bandli (Vorsitz),
Richterin Marianne Ryter, Richterin Kathrin Dietrich,
Gerichtsschreiber Robert Lauko.
Parteien
Reto Gerber,
SRF Schweizer Radio und Fernsehen,
Fernsehstrasse 1 - 4, 8052 Zürich,
Beschwerdeführer,
gegen
Staatssekretariat für Wirtschaft SECO,
Holzikofenweg 36, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Öffentlichkeitsprinzip; Zugang zu amtlichen Dokumenten.
A-6313/2015
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Sachverhalt:
A.
Mit E-Mail vom 20. Dezember 2011 suchte Reto Gerber, Redaktor des Wirt-
schaftsmagazins ECO von Schweizer Radio und Fernsehen SRF, beim
Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) um Zugang zu folgenden Doku-
menten nach:
Protokolle der Seco-Direktionssitzungen ab August 2011 bis Ende die-
ses Jahres.
Handouts/Foliensets oder andere Beilagen, die anlässlich der Seco-
Direktionssitzungen ab August 2011 verteilt wurden.
Er stützte sein Zugangsgesuch auf das Öffentlichkeitsgesetz vom 17. De-
zember 2004 (BGÖ, SR 152.3), ohne weitere Angaben etwa zu den Hin-
tergründen des Gesuchs zu machen.
B.
Das SECO teilte Reto Gerber mit Stellungnahme vom 9. Januar 2012 mit,
den Zugang zu den Protokollen sowie den Handouts/Foliensets bzw. Bei-
lagen der SECO-Geschäftsleitungssitzungen zu verweigern.
C.
Reto Gerber stellte in der Folge dem Eidgenössischen Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) einen Schlichtungsantrag, woraufhin
dieser ein Schlichtungsverfahren einleitete. Der EDÖB gab am 18. Sep-
tember 2013 eine Empfehlung ab, wonach das SECO unter Beachtung der
Bestimmungen des BGÖ über den Schutz von Personendaten den voll-
ständigen Zugang zu allen Dokumenten zu gewähren habe. Das SECO
habe sich in seiner Stellungnahme zum Zugangsgesuch darauf be-
schränkt, die anwendbaren Gesetzesbestimmungen wiederzugeben und
insofern die Verweigerung des Zugangs unzureichend begründet. Zudem
habe das SECO dem Gesuchsteller nicht mitgeteilt, welche und wie viele
Dokumente sein Zugangsgesuch betreffe. Diesem sei es daher nicht mög-
lich gewesen, sein Zugangsgesuch allenfalls einzuschränken und die Trag-
weite der Stellungnahme des SECO zu erkennen. Die Sitzungsprotokolle
seien samt Beilagen grundsätzlich zugänglich zu machen. Angesichts der
unzureichenden Begründung des SECO sei es jedoch dem EDÖB im Wei-
teren nicht möglich, die Zugangsverweigerung für jedes Dokument zu prü-
fen, weshalb im Sinne des Öffentlichkeitsprinzips bzw. der Vermutung zu-
gunsten des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten der nachgesuchte
Zugang zu gewähren sei.
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Seite 3
D.
Das SECO gewährte in der Folge den Zugang zu sieben Dokumenten, wel-
che anlässlich der Sitzungen der Geschäftsleitung verteilt worden waren.
Hinsichtlich der Sitzungsprotokolle und der übrigen Dokumente kam es der
Empfehlung des EDÖB nicht nach. Mit Verfügung vom 9. Oktober 2013
verweigerte das SECO den Zugang zu den betreffenden Dokumenten.
Zur Begründung verwies das SECO auf die Notwendigkeit der freien Mei-
nungs- und Willensbildung der Geschäftsleitung des SECO. Es müsse ge-
währleistet bleiben, dass deren Mitglieder offen und frei sowie ohne die
Gefahr einer nachträglichen Veröffentlichung der protokollierten Gesprä-
che sowie weiterer Entscheidungsgrundlagen diskutieren könnten. Im Wei-
teren gab das SECO für jedes der 58 Dokumente an, aus welchen Gründen
bzw. gestützt auf welche weiteren Ausnahmebestimmungen der Zugang
verweigert werde, wobei es hinsichtlich dreier Dokumente davon ausging,
es lägen keine amtlichen Dokumente vor.
E.
Am 13. November 2013 erhoben Schweizer Radio und Fernsehen SRF so-
wie Reto Gerber (nachfolgend: Beschwerdeführende) gemeinsam Be-
schwerde gegen die Verfügung des SECO vom 9. Oktober 2013. Sie be-
antragten, die Verfügung sei aufzuheben und ihnen Einsicht in die mit Ge-
such vom 20. Dezember 2011 verlangten Dokumente zu gewähren.
Mit Urteil A-6377/2013 vom 12. Januar 2015 hiess das Bundesverwal-
tungsgericht die Beschwerde teilweise gut und hob die angefochtene Ver-
fügung auf, soweit das SECO den Zugang verweigert hatte und der Zugang
noch im Streit lag. Die Angelegenheit wies das Gericht zur Neubeurteilung
im Sinne der Erwägungen an das SECO zurück. Dieses habe zu berück-
sichtigen, dass vorliegend ein umfangreiches Zugangsgesuch zu beurtei-
len sei. Es habe daher Reto Gerber zunächst eine ausreichend detaillierte
Liste mit den zur Einsicht verlangten Dokumenten und – soweit keine
schützenswerten Interessen i.S.v. Art. 7 und 8 BGÖ entgegenstünden –
die Traktandenlisten der betreffenden Geschäftsleitungssitzungen zuzu-
stellen und ihm Gelegenheit zu geben, sein Gesuch zu konkretisieren. Zur
Begründung führte das Gericht aus, dass sich dem angefochtenen Ent-
scheid keine hinreichende Subsumtion des rechtserheblichen Sachver-
halts unter die Bestimmungen von Art. 7 Abs. 1 und Art. 8 Abs. 4 BGÖ ent-
nehmen lasse und das SECO insofern seine Begründungspflicht verletzt
habe.
A-6313/2015
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F.
Mit Schreiben vom 6. März 2015 stellte das SECO Reto Gerber eine Liste
mit den zur Einsicht verlangten Dokumenten zu und gewährte ihm die Ge-
legenheit, bis zum 31. März 2015 sein Zugangsgesuch zu konkretisieren
und einzugrenzen. Dieser Aufforderung kam der Beschwerdeführer mit E-
Mail vom 16. März 2015 nach und verlangte Einsicht in eine Reihe genau
bezeichneter Dokumente.
G.
Mit Verfügung vom 2. September 2015 gewährte das SECO vollumfängli-
che Einsicht in einen Teil der Dokumente. Für einen anderen Teil der Do-
kumente schränkte es den Zugang teilweise ein und verweigerte die Ein-
sicht in gewisse Dokumente komplett.
H.
Mit Beschwerde vom 5. Oktober 2015 beantragt Reto Gerber (nachfol-
gend: Beschwerdeführer), ihm vollumfängliche Einsicht in die Dokumente
Ziff. 2.1.1 (Strategien und geplante Massnahmen zur weiteren Öffnung des
Agrarsektors), Ziff. 4.1.4a, 4.1.4b und 4.1.4c (Frankenstärke, wie weiter
nach dem ersten Massnahmenpaket) sowie Ziff. 4.2 (Protokoll der GL-Sit-
zung vom 30. September 2011, S. 5 [Dokumente Ziff. 4.1.4a, 4.1.4b und
4.1.4c]) zu gewähren und die Verfügung vom 2. September 2015 in diesem
Umfang aufzuheben; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten
der Vorinstanz bzw. des Staates. Er macht geltend, das SECO berufe sich
zu Unrecht auf die angeführten Ausnahme- und Verweigerungsgründe, und
rügt eine Verletzung der grundrechtlich geschützten Informations- und Me-
dienfreiheit.
I.
Das SECO (nachfolgend: Vorinstanz) schliesst in seiner Vernehmlassung
vom 23. November 2015 auf Abweisung der Beschwerde unter Kosten-
folge zulasten des Beschwerdeführers.
J.
Mit Schlussbemerkungen vom 4. Dezember 2015 hält der Beschwerdefüh-
rer an seinen Begehren fest.
K.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die bei den Akten liegenden
Schriftstücke wird, soweit für den Entscheid erheblich, im Rahmen der
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt nach Art. 31 des Verwaltungs-
gerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden ge-
gen Verfügungen i.S.v. Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20.
Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), soweit diese von einer Vorinstanz
i.S.v. Art. 33 VGG erlassen worden sind und kein Ausnahmegrund i.S.v.
Art. 32 VGG vorliegt. Bei der Vorinstanz handelt es sich um eine Dienst-
stelle der Bundesverwaltung i.S.v. Art. 33 Bst. d VGG und bei der ange-
fochtenen Verfügung um ein zulässiges Anfechtungsobjekt. Da zudem kein
Ausnahmegrund nach Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsge-
richt zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde sachlich wie funktional
zuständig. Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG
nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.2 Zur Beschwerde ist berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren
teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die
angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges In-
teresse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 Abs. 1 VwVG).
Der Beschwerdeführer ist mit seinem Gesuch auch im zweiten Rechtsgang
nicht vollumfänglich durchgedrungen, durch die angefochtene Verfügung
auch materiell beschwert und demzufolge ohne Weiteres zur Beschwerde
legitimiert.
2.
Auf die im Übrigen frist- und formgerecht erhobene Beschwerde (Art. 50
Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist demnach einzutreten.
3.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen, einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-
stellung des rechterheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Aus-
übung des Ermessens (Art. 49 Bst. a und b VwVG). Zudem prüft es die
Verfügung auf Angemessenheit hin (Art. 49 Bst. c VwVG). Es wendet das
Recht von Amtes wegen an und ist an die Begründung der Parteien nicht
gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG).
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Seite 6
4.
Das Öffentlichkeitsgesetz bezweckt, die Transparenz über den Auftrag, die
Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung zu fördern (Art. 1 BGÖ), da-
mit Bürgerinnen und Bürger politische Abläufe erkennen und beurteilen
können. Nebst Vertrauen soll dadurch das Verständnis für die Verwaltung
und ihr Funktionieren gefördert sowie die Akzeptanz staatlichen Handelns
erhöht werden (BGE 133 II 209 E. 2.3.1; BVGE 2011/52 E. 3; statt vieler
aus der neueren Praxis Urteil des BVGer A-1784/2014 vom 30. April 2015
E. 3.1). Zu diesem Zweck statuiert das BGÖ das Prinzip der Öffentlichkeit
mit Geheimhaltungsvorbehalt und gewährt einen grundsätzlichen An-
spruch auf Zugang zu amtlichen Dokumenten (Art. 6 Abs. 1 BGÖ; vgl. BGE
136 II 399 E. 2.1 mit Hinweisen; MAHON/GONIN, in: Brunner/Mader [Hrsg.],
Öffentlichkeitsgesetz, Handkommentar, Bern 2008 [nachfolgend: Hand-
kommentar BGÖ], Art. 6 Rz. 11 ff.).
5.
5.1 Der Beschwerdeführer rügt, das Zugangsrecht dürfe nur dann aus-
nahmsweise eingeschränkt werden, wenn die Beeinträchtigung im Fall ei-
ner Offenlegung von einer gewissen Erheblichkeit sei und zudem ein ernst-
haftes Risiko für eine Beeinträchtigung bestehe. Inwiefern dies der Fall
wäre, werde im angefochtenen Entscheid nicht erläutert. Zudem schütze
Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ den Prozess der Entscheidvorbereitung und nicht
die Information selbst. Die Dokumente beträfen aber eine bereits getroffe-
ne Entscheidung und könnten bei neuen Auseinandersetzungen lediglich
als Orientierungshilfen beigezogen werden. Eine erneute Koppelung des
Frankenkurses mit dem Eurokurs stehe heute auch nicht zur Diskussion,
weshalb die betreffenden Dokumente in keinem Zusammenhang mit einer
aktuellen Entscheidung stünden. Auch Art. 8 Abs. 2 BGÖ sei nicht ein-
schlägig, da es keinen direkten und unmittelbaren Zusammenhang mit ei-
nem konkreten Entscheid gebe, bei dem das Dokument von beträchtlichem
materiellem Gewicht wäre.
5.2 Die Vorinstanz hält dagegen, die Dokumente Ziff. 4.1.4a, 4.1.4b und
4.1.4c beträfen wirtschaftspolitische Strategien angesichts der Franken-
stärke und seien im Sommer 2011 vor dem Hintergrund der damaligen Eu-
rokrise als Entscheidgrundlage für die Geschäftsleitung des SECO, den
Chef des Departements für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF und
den Bundesrat konzipiert worden. Auch ohne direkt vergleichbaren Bezug
zur aktuellen Euroschwäche und Schweizerfrankendebatte hätten die Stra-
tegien, Analyse und die Gedankenführung von damals heute noch ihren
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wichtigen Stellenwert und dienten als Orientierungshilfe und Basis für poli-
tische Entscheidungen auf Stufe des Bundesrates. Im Falle einer Zugangs-
gewährung könnte dieser über den entstehenden starken politischen Druck
in seiner freien Entscheidfindung wesentlich beeinträchtigt werden.
5.3 Der Zugang kann eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert wer-
den, wenn überwiegende private oder öffentliche Interessen an der Ge-
heimhaltung einer Offenlegung entgegenstehen (Art. 7 BGÖ) oder wenn
ein Ausnahmefall gemäss Art. 8 BGÖ vorliegt. Aufgrund des in Art. 6 Abs. 1
BGÖ festgeschriebenen Öffentlichkeitsprinzips besteht eine Vermutung
zugunsten des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten. Dies führt zu ei-
ner Umkehr der Beweislast. Zur Widerlegung der Vermutung des freien Zu-
gangs muss deshalb die Behörde beweisen, dass die in Art. 7 und 8 BGÖ
aufgestellten Ausnahmefälle gegeben sind (Urteil des BVGer A-5146/2015
vom 10. Februar 2016 E. 5.3.3; BVGE 2014/6 E. 4.3, BVGE 2011/52 E. 6;
URS STEIMEN, in: Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], Datenschutzgesetz, Öf-
fentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014 [nachfolgend: BSK], Art. 7 BGÖ Rz. 7;
MAHON/GONIN, a.a.O., Art. 6 Rz. 11). Dabei hängt die Wirksamkeit dieser
Ausnahmeklauseln einerseits davon ab, dass die Beeinträchtigung im Fall
einer Offenlegung von einer gewissen Erheblichkeit sein muss, und ande-
rerseits, dass ein ernsthaftes Risiko bezüglich des Eintritts besteht, mithin
der Schaden nach dem üblichen Lauf der Dinge und mit hoher Wahrschein-
lichkeit eintritt. Im Zweifelsfall ist es angebracht, sich für den Zugang zu
entscheiden (vgl. BVGE 2013/50 E. 8.1, BVGE 2011/52 E. 6; STEIMEN,
a.a.O., Art. 7 BGÖ Rz. 4; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar
BGÖ, Art. 7 Rz. 4).
5.4 Amtliche Dokumente dürfen erst zugänglich gemacht werden, wenn
der politische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage dar-
stellen, getroffen ist (Art. 8 Abs. 2 BGÖ). Das Recht auf Zugang wird dem-
nach nur befristet verweigert und prinzipiell wiederhergestellt, sobald der
fragliche Entscheid getroffen ist (MAHON/GONIN, a.a.O., Art. 8 Rz. 32).
Art. 8 Abs. 2 BGÖ knüpft direkt an die Eigenschaft des Dokuments an, das
die Grundlage des in Frage stehenden Entscheidungsprozesses bildet und
schützt diesen umfassend (vgl. ISABELLE HÄNER, BSK, Art. 8 BGÖ Rz. 11).
Die Bestimmung ist insoweit weiter gefasst als Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ,
der eine wesentliche Beeinträchtigung des Entscheidungsprozesses ver-
langt und eine Einschränkung nur im Hinblick auf jene Textpassagen bzw.
Informationen im Dokument rechtfertigt, die effektiv eine Geheimhaltung
erfordern (vgl. dazu E. 5.5). Indessen fällt ein Dokument nach der Praxis
des Bundesverwaltungsgerichts nur dann unter Art. 8 Abs. 2 BGÖ, wenn
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es einen direkten und unmittelbaren Zusammenhang mit einem konkreten
Entscheid aufweist und für diesen zugleich von beträchtlichem materiellem
Gewicht ist. Im weiteren Sinne könnte sonst jedes amtliche Dokument
mehr oder weniger direkt einem politischen oder administrativen Entscheid
zugrunde liegen und so der Zweck des Öffentlichkeitsgesetzes über diesen
Gesetzesartikel ausgehebelt werden (Urteil des BVGer A-6291/2013 vom
28. Oktober 2014 E. 7.1.3; BVGE 2014/6 E. 6.2 m.w.H.; HÄNER, a.a.O.,
Art. 8 BGÖ Rz. 9; MAHON/GONIN, Handkommentar BGÖ, Art. 8 Rz. 30).
5.4.1 Inwiefern die Unterlagen Ziff. 4.1.4a, 4.1.4b und 4.1.4c eine massge-
bliche Entscheidgrundlage im Sinn von Art. 8 Abs. 2 BGÖ darstellen, ver-
mag die Vorinstanz, die für die Geltendmachung von Ausnahmetatbestän-
den vom Öffentlichkeitsprinzip die Beweislast trägt (vgl. E. 5.3), nicht dar-
zutun. Weder beruft sie sich konkret auf bevorstehende (formelle) Ent-
scheide des Bundesrates oder anderer Gremien noch legt sie im Einzelnen
dar, weshalb die Papiere die zuständige Behörde in ihrer Entscheidfindung
massgeblich beeinflussen würden. Vielmehr räumt sie selber ein, dass die
Papiere keinen direkt vergleichbaren Bezug zur aktuellen Euroschwäche
und Schweizerfrankendebatte haben, und betrachtet diese bloss als Ori-
entierungshilfen bzw. als Basis für spätere politische Entscheidungen auf
Stufe des Bundesrates. Die betreffenden Dokumente bilden sodann nicht
Teil eines der Einsicht generell entzogenen Mitberichtsverfahrens nach
Art. 8 Abs. 1 BGÖ i.V.m. Art. 15 des Regierungs- und Verwaltungsorgani-
sationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010), das im Übrigen
weder den vom federführenden Bundesamt zuhanden des Departements
erstellten Antragsentwurf noch die amtlichen Dokumente des Ämterkonsul-
tationsverfahrens umfasst (vgl. BGE 136 II 399 E. 2.3.3 mit Hinweis auf
Art. 8 Abs. 3 BGÖ e contrario).
5.4.2 Die Dokumente Ziff. 4.1.4a und 4.1.4b enthalten zwar gewisse Stra-
tegien, die im Falle entsprechender Szenarien für künftige wirtschaftspoli-
tische Entscheide des Bundesrats allenfalls in Betracht kommen könnten.
Jedoch sind sie eher allgemein gehalten und datieren vom 7. bzw. 16. Sep-
tember 2011, wurden also vor über vier Jahren verfasst. Angesichts ihres
Alters und der zwischenzeitlich eingetretenen währungspolitischen Verän-
derungen (Aufhebung des Franken-Mindestkurses und Einführung von Ne-
gativzinsen am 15. Januar 2015) ist wenig wahrscheinlich, dass die betref-
fenden Dokumente die einzige oder auch nur die hauptsächliche Grund-
lage für das weitere wirtschaftspolitische Vorgehen der Landesregierung
bilden würden. Damit fehlt es sowohl am erforderlichen direkten und un-
mittelbaren Zusammenhang mit einem konkreten Entscheid als auch am
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voraussichtlichen materiellen Gewicht der Unterlagen. Umso mehr gilt dies
für das Dokument Ziff. 4.1.4c vom 5. September 2011, das im Sinne eines
historischen Abrisses einige Rezessionen der Vergangenheit sowie die da-
mals getroffenen geld- und finanzpolitischen Massnahmen erläutert und
stellenweise hinterfragt, jedoch keine aktuellen wirtschaftspolitischen Vor-
schläge enthält. Es kann nicht dem Zweck des Öffentlichkeitsprinzips ent-
sprechen, solche Unterlagen (pauschal) vom Gesetz ausnehmen zu wol-
len, nur weil sie im Sinne eines Dauerzustands immerzu einem neuerlichen
Entscheid zugrunde gelegt werden könnten (vgl. Urteil A-6291/2013
E. 7.1.3). Entsprechend verhält es sich schliesslich mit dem im Dokument
Ziff. 4.2 geschwärzten Abschnitt "DP Information und Aussprache Franken-
stärke – wie weiter nach dem 1. Massnahmenpaket": Ein Bezug zu einem
konkreten Entscheid wird weder geltend gemacht noch ist ein solcher er-
sichtlich.
5.4.3 Demnach rechtfertigt sich kein genereller Aufschub der Zugangsge-
währung zu den betroffenen Dokumenten gestützt auf Art. 8 Abs. 2 BGÖ.
Zu prüfen bleibt, ob und inwiefern der nachgesuchte Zugang nach Art. 7
BGÖ einzuschränken ist.
5.5 Ist das Vorliegen eines Ausnahmegrundes i.S.v. Art. 7 Abs. 1 BGÖ nicht
offensichtlich, so hat die angefragte Behörde grundsätzlich für jedes Doku-
ment bzw. für jede Textpassage, für welche sie den Zugang einzuschrän-
ken, aufzuschieben oder zu verweigern beabsichtigt, darzulegen, weshalb
sie einen Ausnahmetatbestand i.S.v. Art. 7 Abs. 1 BGÖ als erfüllt ansieht
(vgl. Urteile des BVGer A-700/2015 vom 26. Mai 2015 E. 4.3, A-1784/2014
E. 6.2.2, A-6377/2013 E. 4.2.2). Hierbei ist unter Umständen, um dem Zu-
gang entgegenstehende Interessen zu schützen, zwar auf eine umschrei-
bende Begründung auszuweichen (vgl. Urteile des BVGer A-7405/2015
E. 6.3 und A-4307/2010 vom 28. Februar 2013 E. 5.2.4; STEIMEN, a.a.O.,
Art. 7 Rz. 8). Allgemeine bzw. grundsätzliche Überlegungen genügen je-
doch in der Regel nicht, um das Zugangsrecht nach Art. 7 BGÖ einzu-
schränken. Erforderlich ist vielmehr eine Beurteilung im Einzelfall, angelei-
tet durch Sinn und Zweck des angerufenen Geheimhaltungsinteresses (Ur-
teil A-6377/2013 E. 4.2.2; vgl. NUSPLIGER, Handkommentar BGÖ, Art. 5
Rz. 8).
5.6
5.6.1 Hinsichtlich des Dokuments Ziff. 2.1.1 (Strategien und geplante
Massnahmen zur weiteren Öffnung des Agrarsektors) befürchtet die
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Vorinstanz einerseits eine wesentliche Beeinträchtigung der freien Mei-
nungs- und Willensbildung ihrer Geschäftsleitung, sollte das Dokument of-
fengelegt werden. Bis heute sei über die im Papier dargelegten autonomen
oder vertraglichen Liberalisierungsschritte im Agrarsektor kein Entscheid
getroffen worden und gewisse Varianten seien politisch stark umstritten.
Andererseits hätte das Optionenpapier ein grosses Potenzial, die aussen-
wirtschaftspolitischen Interessen und die internationalen Beziehungen der
Schweiz zu beeinträchtigen. Das Dokument enthalte Strategien und mög-
liche Positionen der Schweiz für laufende und zukünftige Verhandlungen
in der Welthandelsorganisation (WTO), mit der Europäischen Union (EU)
und im Rahmen von Freihandelsabkommen (FHA). Deren Bekanntwerden
hätte erhebliche negative Auswirkungen auf die Durchsetzung ihrer Inte-
ressen in den Verhandlungen, die aktuell mit zahlreichen Ländern geführt
würden. Unmittelbar betroffen wären insbesondere die laufenden EFTA-
Verhandlungen über FHA mit Indien, Indonesien, Malaysia, den Philippinen
und Vietnam, mögliche bevorstehende Verhandlungen mit Mercosur und
mögliche Neuverhandlungen der bestehenden FHA mit Kanada, Chile, Me-
xiko und der südafrikanischen Zollunion (SACU), ebenso die gegebenen-
falls fortzuführenden Verhandlungen über Landwirtschaft, Lebensmittelsi-
cherheit, Produktsicherheit und öffentliche Gesundheit mit der EU. Aus die-
sen Gründen sei das Dokument gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. d und Art. 8
Abs. 4 BGÖ nicht zugänglich.
5.6.2 Nach Art. 8 Abs. 4 BGÖ sind amtliche Dokumente über Positionen in
laufenden oder künftigen Verhandlungen der Einsicht in jedem Fall entzo-
gen (vgl. Urteile des BVGer A-1784/2014 E. 6.3.2 und A-3631/2009 vom
15. September 2009 E. 3.4.4 und 3.5.2). Diese spezifische Ausnahmere-
gel gilt ganz besonders für die Aushandlung von Staatsverträgen, wo es
sehr problematisch wäre, wenn eine Partei gezwungen wäre, ihre Karten
offen zu legen (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2015). Aus den
Dokumenten müssen jedoch die Positionsbezüge der Eidgenossenschaft
bzw. der Bundesverwaltung, mithin die eigentliche Verhandlungsstrategie
der Schweizerischen Behörden hervorgehen (vgl. BVGE 2011/52 E. 6.2.1).
Dokumente, die sich weder mit Verhandlungspositionen noch mit Einschät-
zungen des Verhandlungsprozesses befassen, werden nicht vom Aus-
schluss gemäss Art. 8 Abs. 4 BGÖ erfasst (HÄNER, a.a.O., Art. 8 BGÖ
Rz. 14; MAHON/GONIN, a.a.O., Art. 8 Rz. 50).
Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ, wonach der Zugang eingeschränkt oder verwei-
gert werden kann, wenn durch die Einsicht die aussenpolitischen Interes-
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Seite 11
sen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt wer-
den könnten, bietet bei internationalen Verhandlungen einen darüber hin-
ausgehenden Schutz für sensible Informationen (vgl. Urteil A-1784/2014
E. 6.3.3): Dem Verhandlungspartner sollen über das Recht auf Zugang
nicht vorzeitig die Verhandlungsinhalte, Verhandlungsspielräume und
sonstigen Nebenumstände enthüllt werden (vgl. COTTIER/SCHWEIZER/WID-
MER, a.a.O., Art. 8 Rz. 46 m.w.H., die diesen Schutz indessen aus Art. 8
Abs. 4 BGÖ ableiten). Erfasst werden insofern nicht nur die Positionsbe-
züge bzw. die Argumente der Schweiz, sondern auch andere Informatio-
nen, die für den Fortgang der Verhandlung von Bedeutung sein könnten
(vgl. BVGE 2011/52 E. 6.2.1). Entscheidend ist, ob die Information an sich
geeignet ist, die Ausgangslage der Schweiz in der anstehenden Verhand-
lung zu schwächen und dadurch die aussenpolitischen Interessen oder in-
ternationalen Beziehungen der Schweiz zu beeinträchtigen.
5.6.3 Obwohl die Vorinstanz ihren Standpunkt nicht weiter substantiiert, ist
tatsächlich zu befürchten, dass eine Freigabe des Optionenpapiers von
den Verhandlungspartnern der Schweiz zum eigenen Vorteil ausgenützt
werden könnte. Das Dokument führt nämlich verschiedene Varianten zum
Zollabbau auf, die für genau bezeichnete Grundprodukte gelten sollen, und
nennt dabei auch einzelne Länder bzw. Ländergruppen. Weiter enthält es
Einschätzungen über die politische Machbarkeit der Vorschläge und mög-
liche Widerstände. Selbst wenn davon ausgegangen wird, dass das Papier
keine eigentlichen Verhandlungspositionen der Schweiz i.S.v. Art. 8 Abs. 4
BGÖ wiedergibt, enthält es offensichtlich Informationen über Verhand-
lungsinhalte und Verhandlungsspielräume, welche unter Art. 7 Abs. 1
Bst. d BGÖ fallen. Dem Beschwerdeführer ist daher kein Zugang zum Do-
kument Ziff. 2.1.1 zu gewähren. Die dadurch bedingte Einschränkung des
Grundrechts der Informations- und Medienfreiheit i.S.v. Art. 16 f. der Bun-
desverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
1999 (BV, SR 101) stützt sich somit auf eine einschlägige gesetzliche
Grundlage und erweist sich vorliegend als recht- und verhältnismässig
(Art. 36 BV).
5.7 Nach Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Dokumen-
ten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Ge-
währung die freie Meinungs- und Willensbildung einer dem BGÖ unterstell-
ten Behörde, eines anderen legislativen oder administrativen Organes oder
einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträchtigt werden kann.
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Seite 12
5.7.1 In Abweichung von den übrigen Ausnahmetatbeständen setzt eine
Zugangseinschränkung nach Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ voraus, dass das
geschützte Interesse "wesentlich" beeinträchtigt werden kann. Die blosse
Möglichkeit, dass die Veröffentlichung heftige und möglicherweise kontro-
verse öffentliche Auseinandersetzung auslöst, genügt hierzu nicht. Nicht
jede Verzögerung oder Erschwerung im Entscheidungsprozess, welche
sich aus der öffentlichen Auseinandersetzung ergibt, ist automatisch als
wesentliche Beeinträchtigung der freien Meinungs- und Willensbildung ei-
ner Behörde zu betrachten (Urteil A-6291/2013 E. 7.2.3; BVGE 2011/52
E. 6.1.5; STEIMEN, a.a.O., Art. 7 BGÖ Rz. 15; Botschaft zum BGÖ, BBl
2003 1963, 2007). Als "wesentlich" gefährdet kann die freie Meinungs- und
Willensbildung nur gelten, wenn sie sich als Folge der Veröffentlichung
weitgehend nicht mehr verwirklichen liesse oder sie noch beeinflusst wer-
den könnte, nachdem der Entscheid bereits getroffen ist (vgl. BGE 133 II
209 E. 4.2 mit Hinweis auf Bundesamt für Justiz, Leitfaden Gesuchsbeur-
teilung, Ziff. 2.4.1).
5.7.2 Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ schützt die freie und unbeeinflusste Mei-
nungsbildung und Entscheidfindung innerhalb der staatlichen Organe als
solche, ungeachtet des Gegenstandes und der Bedeutung der zu treffen-
den Entscheidung (vgl. Urteil des BGer 6B_186/2012 vom 11. Januar 2013
E. 3.1.3). Gemäss Botschaft darf die Ausübung des Rechts auf Zugang die
Funktionsfähigkeit der Verwaltung nicht stören (Botschaft zum BGÖ, BBl
2003 1963, 2008). Es soll verhindert werden, dass die Verwaltung durch
eine verfrühte Bekanntgabe von Informationen während eines Entschei-
dungsprozesses unter allzu starken Druck der Öffentlichkeit gerät, wodurch
die Bildung einer eigenen Meinung und eines eigenen Willens verhindert
werden könnte. Ein aufgrund von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ im Rahmen ei-
nes Entscheidungsprozesses als geheim deklariertes Dokument sollte
grundsätzlich öffentlich zugänglich sein, sobald die Behörde ihren Ent-
scheid einmal getroffen hat (BVGE 2011/52 E. 6.1.3; Botschaft zum BGÖ,
BBl 2003 1963, 2007 f.; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., Art. 7
Rz. 17). In Ausnahmefällen kann sich der Schutz, den Art. 7 Abs. 1 Bst. a
BGÖ gewährt, über die Entscheidungsphase hinaus erstrecken. Dies gilt
namentlich dann, wenn eine Spezialbestimmung vorsieht, dass eine Be-
hörde unter Ausschluss der Öffentlichkeit ihren Beschluss fasst (BVGE
2011/52 E. 6.1.4; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2008). Die Wahrung
der freien Willensbildung solcher (Kollegial-)Behörden setzt voraus, dass
die Stellungnahmen der einzelnen Mitglieder auch nach der Entscheidung
nicht bekannt werden; andernfalls könnten sich diese veranlasst sehen,
sich nicht mehr nach ihrer Überzeugung, sondern nach parteibezogenen
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oder populären Präferenzen zu entscheiden (COTTIER/SCHWEIZER/WID-
MER, a.a.O., Art. 7 Rz. 18).
5.7.3 Die Vorinstanz zeigt in Bezug auf die Dokumente Ziff. 4.1.4a, 4.1.4b
und 4.1.4c nicht im Einzelnen auf, weshalb sie selbst oder der Bundesrat
bei einer Bekanntgabe unter einen derart starken Druck geraten könnte,
dass sie in ihrer freien Willensbildung wesentlich beeinträchtigt wäre (vgl.
auch Urteil A-6291/2013 E. 7.2.4 und BVGE 2014/6 E. 6.3). Nachdem die
Unterlagen keine Entscheidgrundlage für einen konkreten Entscheid i.S.v.
Art. 8 Abs. 2 BGÖ darstellen, hätte die Vorinstanz ihre Gründe für eine Ein-
schränkung des Zugangsrechts substantiiert und bezogen auf die einzel-
nen Textpassagen darlegen müssen. Dies gilt umso mehr, als ihr bereits
im Urteil A-6377/2013 E. 4.2.2 Abs. 4 eine mangelhafte Begründung vor-
gehalten wurde: Auch und gerade in Fällen, in denen ein Dokument ge-
stützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ über den getroffenen Entscheid hinaus
unter Verschluss gehalten soll, rechtfertigt es sich nicht, den Zugang zum
gesamten Dokument zu verweigern, wenn die Beeinträchtigung der freien
Meinungs- und Willensbildung lediglich von einzelnen Passagen ausgeht.
5.7.4 Vor diesem Hintergrund und nach der vorstehend dargelegten Recht-
sprechung reicht es nicht, dass eine Zugänglichmachung der fraglichen
Dokumente Kontroversen mit sich bringen könnte. Seit einigen Jahren fin-
det in der Öffentlichkeit eine intensive Auseinandersetzung mit den wirt-
schaftlichen Gefahren der Frankenstärke und ihrer Bewältigung statt. Mit
der Aufhebung des Euro-Mindestkurses dürfte die Debatte noch an Bedeu-
tung gewonnen haben. Die Landesregierung sieht sich denn auch immer
wieder von verschiedener Seite mit entsprechenden Forderungen konfron-
tiert. Es kann also davon ausgegangen werden, dass in diesem Zusam-
menhang Kritik und Druck stets vorhanden sind.
Demgegenüber enthalten die Dokumente Ziff. 4.1.4a und 4.1.4b, deren Er-
stellungsdatum mehr als vier Jahre zurückliegt, keine neuartigen bzw. un-
erwarteten Strategien, welche die Diskussion in eine neue Richtung zu len-
ken vermöchten (vgl. BVGE 2011/52 E. 6.1.4). Die aufgeführten wirt-
schaftspolitischen Massnahmen wurden zudem bereits teilweise umge-
setzt und öffentlich kommuniziert (vgl. etwa die Mediendokumentation
"Massnahmen zur Abfederung der Frankenstärke: Massnahmenpaket
2011" des SECO vom 31. August 2011). Ferner erlauben die Unterlagen
keine Rückschlüsse auf die Standpunkte einzelner Bundesräte, deren Of-
fenlegung sich schon unter dem Aspekt des Kollegialitätsprinzips verbieten
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würde (vgl. Art. 12 und 21 RVOG). Die Vorinstanz selbst ist keine Kollegi-
albehörde, sondern eine Verwaltungseinheit der zentralen Bundesverwal-
tung (Anhang 1 Ziff. VI.1.3 der Regierungs- und Verwaltungsorganisations-
verordnung vom 25. November 1998 [RVOV, SR 172.010.1]). Da sie in den
beiden Dokumenten lediglich Vorschläge und keine eigentlichen Forderun-
gen formuliert hat, leuchtet nicht ein, weshalb sie selbst bzw. ihre Ge-
schäftsleitung mit der Veröffentlichung in ihrer freien Entscheidfindung we-
sentlich beeinträchtigt würde (vgl. BVGE 2011/52 E. 6.1.4 f.). Auch der
Bundesrat bzw. der zuständige Departementsvorsteher wird durch die Pa-
piere nicht gebunden, sondern wird sich bei seinen Entscheiden höchstens
daran orientieren. Gleichwohl ist es dem Bundesverwaltungsgericht man-
gels substantiierter Begründung durch die Vorinstanz nicht möglich, das
Vorhandensein allfälliger Ausschlussgründe nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ mit
Bezug auf die Unterlagen Ziff. 4.1.4a und 4.1.4b abschliessend zu beurtei-
len. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass letztlich doch überwie-
gende Gründe gegen die Offenlegung einzelner Abschnitte sprechen.
5.7.5 Anders zu entscheiden ist im Hinblick auf das Dokument Ziff. 4.1.4c
"Rezessionen in der Schweiz (Vade-Mecum)". Wie in E. 5.4.2 erwähnt,
handelt es sich dabei um eine historische Darstellung früherer Rezessio-
nen und der vom Bund dagegen ergriffenen Massnahmen. Die darin ent-
haltenen Angaben und Statistiken zur schweizerischen Wirtschaftsge-
schichte dürften wohl Eingang in die Fachliteratur gefunden haben und
über öffentliche Quellen erhältlich sein. Die betreffende Analyse kann da-
her nicht gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ verweigert werden. Das Do-
kument ist dem Beschwerdeführer zur Einsicht freizugeben.
5.8 Zu prüfen bleibt, ob die Vorinstanz den Abschnitt "DP Information und
Aussprache: Frankenstärke – wie weiter nach dem 1. Massnahmenpaket"
auf S. 5 des Dokuments Ziff. 4.2 "Kurzprotokoll der GL Klausur vom
30.09.2011" zu Recht eingeschwärzt hat. Die betreffende Textpassage
handelt von derselben Thematik wie die Dokumente Ziff. 4.1.4a, 4.1.4b und
4.1.4c. Die Vorinstanz führt hinsichtlich dieses Abschnitts denn auch die
gleichen Gründe ins Feld wie bei den erwähnten Dokumenten, befürchtet
also eine wesentliche Beeinträchtigung der freien Meinungs- und Willens-
bildung ihrer Geschäftsleitung und des Bundesrates. Die abgedeckte Pro-
tokollstelle beschränkt sich jedoch auf eine allgemeine Lagebeurteilung
hinsichtlich der im Rahmen des 1. Massnahmenpakets getroffenen Mass-
nahmen und erwähnt überdies eine Diskussion der Rolle der Vorinstanz
als wirtschaftspolitisches Kompetenzzentrum des Bundes, wie sie gegen-
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über dem Departementschef und der Öffentlichkeit noch deutlicher zu kom-
munizieren sei. Es ist nicht nachvollziehbar, weshalb der geschwärzte Ab-
schnitt einen wesentlichen Einfluss auf die Willensbildung der erwähnten
Bundesbehörden haben soll. Da sich eine Einschränkung des Zugangs-
rechts offensichtlich nicht rechtfertigt, ist dem Beschwerdeführer auch in-
sofern Einsicht ins Dokument zu gewähren.
6.
Zusammenfassend erweist sich die Verfügung der Vorinstanz, soweit darin
der Zugang zum Dokument Ziff. 2.1.1 verweigert wird, als rechtens. Hinge-
gen wurde der Zugang zum Dokument Ziff. 4.1.4c sowie zum geschwärz-
ten Abschnitt "DP Information und Aussprache: Frankenstärke – wie weiter
nach dem 1. Massnahmenpaket" auf S. 5 des Dokuments Ziff. 4.2 zu Un-
recht verweigert. Die Vorinstanz ist daher in teilweiser Gutheissung der Be-
schwerde anzuweisen, dem Beschwerdeführer insoweit den Zugang zu
gewähren.
Mit Bezug auf die Unterlagen Ziff. 4.1.4a und 4.1.4b vermag die Begrün-
dung des angefochtenen Entscheids nach wie vor nicht zu überzeugen.
Die unzulängliche Begründung verhindert, das sich das Bundesverwal-
tungsgericht als Rechtsmittelbehörde ein Bild über die Tragweite des er-
gangenen Entscheids machen und diesen sachgerecht überprüfen kann
(vgl. Urteile A-7405/2014 E. 7.2 m.w.H.; BGE 129 I 232 E. 3.2). Zudem ver-
fügt die Vorinstanz aufgrund ihrer Nähe zur Streitsache über die besseren
Kenntnisse zur Beurteilung der tatsächlichen Verhältnisse (vgl. auch Urteil
A-6738/2014 E. 5.3.2). Die angefochtene Verfügung ist daher insoweit auf-
zuheben und die Angelegenheit zum neuen Entscheid im Sinne der vorste-
henden Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen.
7.
7.1 Die Verfahrenskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei
auferlegt. Unterliegt diese nur teilweise, so werden sie ermässigt (vgl.
Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskosten werden Vorinstanzen oder
beschwerdeführenden und unterliegenden Bundesbehörden auferlegt
(Art. 63 Abs. 2 VwVG). Der Beschwerdeführer obsiegt in Bezug auf denje-
nigen Teil der Dokumente, zu denen ihm der Zugang zu gewähren bzw. die
Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen ist (vgl. Urteil
des BGer 1C_397/2009 vom 26. April 2010 E. 6). Im Rahmen seines Un-
terliegens hätte er grundsätzlich ermässigte Verfahrenskosten zu tragen
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(Art. 63 Abs. 1 VwVG). Gleichwohl rechtfertigt es sich in Anbetracht der un-
zulänglichen Entscheidbegründung, auf eine Erhebung von Verfahrens-
kosten gänzlich zu verzichten (vgl. Art. 6 Bst. b des Reglements vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes-
verwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]; vgl. Urteil A-7405/2014 E. 8.1).
Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 2'000.– ist dem Beschwerdeführer
nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten.
7.2 Teilweise obsiegende Parteien haben Anspruch auf eine gekürzte Par-
teientschädigung (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 und 2 VGKE).
Diese umfasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere Auslage
der Partei (Art. 8 Abs. 1 VGKE). Der Beschwerdeführer hat das Zugangs-
gesuch im Rahmen seiner beruflichen Tätigkeit gestellt und war nicht an-
waltlich vertreten. Es sind ihm somit keine ersatzfähigen Kosten angefal-
len. Bundesbehörden haben keinen Anspruch auf Parteientschädigung
(Art. 7 Abs. 3 VGKE). Es sind daher keine Parteientschädigungen zuzu-
sprechen.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, im Übrigen jedoch abgewie-
sen.
2.
Die Verfügung vom 2. September 2015 wird insoweit aufgehoben, als der
Zugang zum Dokument Ziff. 4.1.4c sowie zum Abschnitt "DP Information
und Aussprache: Frankenstärke – wie weiter nach dem 1. Massnahmen-
paket" auf S. 5 des Dokuments Ziff. 4.2 verweigert wurde. Die Vorinstanz
wird angewiesen, dem Beschwerdeführer diesbezüglich Zugang zu ge-
währen.
Hinsichtlich der Unterlagen Ziff. 4.1.4a und 4.1.4b wird die Verfügung vom
2. September 2015 aufgehoben und die Sache zum neuen Entscheid im
Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.
3.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der geleistete Kostenvor-
schuss von Fr. 2'000.– wird dem Beschwerdeführer nach Eintritt der
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Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet. Hierzu hat er dem
Bundesverwaltungsgericht seine Post- oder Bankverbindung mitzuteilen.
4.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– das Generalsekretariat WBF (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Einschreiben)
– den EDÖB (zur Kenntnis)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Christoph Bandli Robert Lauko
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-
schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren
Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Be-
schwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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