B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung I
A-6319/2011
U r t e i l v o m 1 7 . S e p t e m b e r 2 0 1 2
Besetzung
Richter André Moser (Vorsitz),
Richter Jérôme Candrian,
Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot,
Gerichtsschreiberin Christa Baumann.
Parteien
Politische Gemeinde Wartau,
handelnd durch den Gemeinderat, Poststrasse 51, Postfach,
9478 Azmoos,
vertreten durch lic. iur. Jürg Bereuter, Rechtsanwalt,
bratschi wiederkehr & buob, Vadianstrasse 44, Postfach 262,
9001 St. Gallen,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Strassen (ASTRA), 3033 Bern
und
Eidg. Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation UVEK, Bundeshaus Nord, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
N13 Wildtierkorridor SG 6 Schollberg - Fläscherberg.
A-6319/2011
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Die Nationalstrasse N13 durchschneidet im Gebiet Trübbach und Sar-
gans einen Wildwechsel, dem in früheren Jahrzehnten eine wichtige Rolle
für die Rotwildwanderung aus dem Gebiet des Alpsteins in die Auenwäl-
der entlang des Rheins (Banau) bis nach Liechtenstein in die Bündner
Herrschaft spielte.
B.
Am 4. März 2010 reichte das Bundesamt für Strassen (ASTRA) beim
Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kom-
munikation (UVEK) ein Ausführungsprojekt "N13 Wildtierkorridor SG 6
Schollberg – Fläscherberg" ein. Dieses Projekt sieht vor, die vormals zwi-
schen Schollberg und Fläscherberg existierende Wildtierpassage durch
verschiedene bauliche Massnahmen wiederherzustellen.
C.
Anlässlich der öffentlichen Auflage gingen etliche Einsprachen gegen die-
ses Ausführungsprojekt ein, u.a. jene der politischen Gemeinde Wartau.
D.
Das UVEK genehmigte das Ausführungsprojekt "N1 Wildtierkorridor SG 6
Schollberg – Fläscherberg" am 20. Oktober 2011 mit verschiedenen Auf-
lagen. Die Einsprache der politischen Gemeinde Wartau wies es in der
Hauptsache ab, soweit es darauf eintrat.
E.
Dagegen erhebt die politische Gemeinde Wartau (nachfolgend: Be-
schwerdeführerin) am 21. November 2011 beim Bundesverwaltungsge-
richt Beschwerde mit dem Antrag, den fraglichen Plangenehmigungsent-
scheid aufzuheben.
F.
Das ASTRA beantragt in seiner Stellungnahme vom 9. Januar 2012 die
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das Bundes-
amt für Umwelt (BAFU) schliesst in seiner Stellungnahme vom 9. Januar
2012 ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde. Denselben Antrag stellt
das UVEK (nachfolgend: Vorinstanz) in seiner Vernehmlassung vom
9. Januar 2012.
A-6319/2011
Seite 3
G.
Die Beschwerdeführerin erneuert in ihren Schlussbemerkungen vom
17. Februar 2011 ihre Argumentation.
H.
Mit prozessleitender Verfügung vom 4. Mai 2012 ersucht das Bundesver-
waltungsgericht das ASTRA, zu seiner Zuständigkeit Stellung zu nehmen.
Am 29. Mai 2012 kommt es dieser Aufforderung nach Rücksprache mit
der Vorinstanz nach. Die Beschwerdeführerin nimmt dazu am 14. Juni
2012 Stellung.
I.
Auf die übrigen Ausführungen der Parteien und die sich in den Akten be-
findlichen Schriftstücke wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden
Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach
Art. 32 VGG vorliegt und eine der in Art. 33 VGG genannten Behörden
entschieden hat. Das UVEK gehört zu den Behörden nach Art. 33 Bst. d
VGG. Eine Ausnahme, was das Sachgebiet angeht, besteht hinsichtlich
des strittigen, als Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG zu qualifizieren-
den Plangenehmigungsentscheides nicht (Art. 32 VGG). Das Bundes-
verwaltungsgericht ist folglich für die Beurteilung der dagegen erhobenen
Beschwerde zuständig. Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, so-
weit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
2.
Zur Erhebung der Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht ist nach
Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teil-
genommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Bst. a),
durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Abänderung hat
(Bst. c). Diese allgemeine Beschwerdebefugnis ist auf Privatpersonen
zugeschnitten; sie bezweckt in erster Linie deren Schutz vor fehlerhaften
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Seite 4
Verwaltungsakten. Ein Gemeinwesen kann sich auf dieses Beschwerde-
recht indessen ebenfalls berufen, wenn es – als materieller Verfügungs-
adressat oder als Dritter – durch die angefochtene Verfügung gleich oder
ähnlich wie eine Privatperson betroffen oder aber in schutzwürdigen, ei-
genen hoheitlichen Interessen berührt ist (BGE 136 V 349 E. 3.3.2, BGE
136 II 278 E. 4.1, BGE 131 II 752 f. E. 4.3.1; Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts A-3762/2010 vom 25. Januar 2012 E. 2.2; VERA MARANTEL-
LI-SONANINI/SAID HUBER, in: VwVG, Praxiskommentar zum Bundesgesetz
über das Verwaltungsverfahren, Zürich/Basel/Genf 2009 [nachfolgend:
Praxiskommentar], Art. 48 N. 21). Nicht legitimationsbegründend ist hin-
gegen das allgemeine Anliegen an der richtigen und einheitlichen Anwen-
dung des Rechts; insbesondere ist die in einem Rechtsmittelverfahren
unterlegene Vorinstanz nicht zur Beschwerdeführung berechtigt (BGE
134 I 207 E. 2.3, BGE 123 II 375 E. 2d; ADRIAN STRÜTT, Nationalstrassen-
recht und Umweltschutzrecht, in: Kölz/Rausch [Hrsg.], Schriftenreihe zum
Umweltrecht, Zürich 1994, S. 69).
2.1. Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilge-
nommen, indem sie gestützt auf Art. 27d Abs. 1 und 3 NSG Einsprache
gegen das in der angefochtenen Verfügung genehmigte Ausführungspro-
jekt erhoben und dessen Nichtgenehmigung beantragt hat (vgl. hinsicht-
lich der Bestimmung des Streitgegenstandes: BGE 133 II 33 E. 2 und
ISABELLE HÄNER, in: Müller [Hrsg.], Schweizerisches Bundesverwaltungs-
recht, Verkehrsrecht, Band IV, Basel 2008, S. 196). Damit ist die erste
Voraussetzung für die Bejahung ihrer Beschwerdelegitimation erfüllt.
2.2. Fraglich ist hingegen, ob die Beschwerdeführerin durch die ange-
fochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an de-
ren Aufhebung oder Abänderung hat (Art. 48 Abs. 1 Bst. b und c VwVG).
2.2.1. Das ASTRA führt diesbezüglich aus, die bewilligten Massnahmen
würden alle das Gebiet der Gemeinde Sargans betreffen. Das Gebiet der
Beschwerdeführerin werde dadurch nicht tangiert. Soweit sie geltend ma-
che, die Umsetzung des angefochtenen Projekts würde die Realisierung
der von ihr gewünschten Umfahrungsstrasse verunmöglichen, sei anzu-
merken, dass eine solche zurzeit nach Aussage des Kantons St. Gallen
kein Thema sei. Daraus könne die Beschwerdeführerin daher keine be-
sondere Betroffenheit ableiten. Unter den gegebenen Umständen sei ihre
Beschwerdelegitimation deshalb zu verneinen. Dieser Argumentation hält
die Beschwerdeführerin entgegen, nicht die in der angefochtenen Plan-
genehmigung bewilligten, jedoch ein Teil der weiteren baulichen Mass-
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Seite 5
nahmen zur Wiederherstellung des Wildtierkorridors "SG 6 Schollberg –
Fläscherberg" (nachfolgend: Wildtierkorridor), nämlich jene im Gebiet
"Schafäuli" und der Kantonsstrasse, würden über das Gebiet der Be-
schwerdeführerin führen. Die dort vorgesehenen Massnahmen, u.a. die
Aufhebung einer Zufahrt und die Erstellung eines Grabens, würden ihre
Zuständigkeit berühren und sie infolgedessen in ihren hoheitlichen Inte-
ressen treffen. Dasselbe gelte bezüglich des Kernstücks der Aufwer-
tungsmassnahmen, die Unterführung unter der Nationalstrasse N13.
Diesbezüglich gelte es zu beachten, dass im Gebiet Schollberg aktuell
und in Zukunft Nutzungen im Bereich Abbau und Deponie möglich bis
wahrscheinlich seien. Der dadurch induzierte Schwerverkehr müsse ohne
Ortsdurchfahrt von Trübbach rasch möglichst und immissionsarm auf die
N13 geführt werden. Werde der Wildtierkorridor in der projektierten Weise
umgesetzt, so werde damit die einzig realistische Variante zu einer direk-
ten Anbindung des Schwerverkehrs auf dem Gebiet Schollberg an die
N13 verunmöglicht. Freilich liesse sich eine solche mittels einer Umfah-
rungsstrasse von Norden her auf den Autobahnknotenpunkt Sargans rea-
lisieren. Dass eine solche Umfahrungsstrasse gebaut werde, sei zurzeit
aber vollkommen ungewiss. Aus Sicht der Beschwerdeführerin sei es
deshalb unerlässlich, die alternative Erschliessungsvariante über die Un-
terführung der Nationalstrasse N13 und das MOAG-Gelände offenzuhal-
ten. Bei dieser Ausgangslage sei die Beschwerdeführerin durch das in
der angefochtenen Verfügung genehmigte Ausführungsprojekt unmittel-
bar berührt und habe ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhe-
bung.
2.2.2. Durch eine Verfügung besonders berührt ist in erster Linie deren
materieller Adressat, dessen Rechtsstellung durch diese direkt beein-
trächtigt wird. Dieser besitzt ebenfalls ein schutzwürdiges Interesse an
deren gerichtlicher Überprüfung (MARANTELLI-SONANINI/HUBER, Praxis-
kommentar, Art. 48 N. 11). Dritte erfüllen diese Voraussetzungen nur,
wenn sie durch den angefochtenen Entscheid stärker als jedermann be-
troffen sind und in einer besonders beachtenswert nahen Beziehung zur
Streitsache stehen. Das hierfür angerufene Interesse kann rechtlicher
oder tatsächlicher Natur sein. Es ist jedoch nur schutzwürdig, wenn die
tatsächliche oder rechtliche Situation der Beschwerdeführerin durch den
Ausgang des Verfahrens unmittelbar beeinflusst wird, d.h. wenn sie durch
das Beschwerdeverfahren einen materiellen oder ideellen Nachteil von
sich abwenden oder aus diesem einen praktischen Nutzen ziehen kann.
Diese Anforderungen sollen die im schweizerischen Recht grundsätzlich
nicht vorgesehene Popularbeschwerde ausschliessen (vgl. zum Ganzen:
A-6319/2011
Seite 6
BGE 131 II 588 ff. E. 2. f., BGE 131 II 649 E. 3.1, BGE 130 V 560 E. 3.3,
BGE 125 I 7 E. 3c, BGE 123 II 376 E. 2, BGE 121 II 176 E. 2a; BVGE
2007/1 E. 3.4 S. 6 f.; MARANTELLI-SONANINI/HUBER, Praxiskommentar,
Art. 48 N. 11-16 und N. 26, ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ
KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel
2008, N. 2.78).
2.2.3. Diese Nähe der Beziehung zum Streitgegenstand muss bei Bau-
projekten, wie dem vorliegend in Frage stehenden, in räumlicher Hinsicht
gegeben sein. Eine solch beachtenswert nahe Beziehung ist laut der
Rechtsprechung insbesondere zu bejahen, wenn vom Betrieb einer pro-
jektierten Anlage mit Sicherheit oder grosser Wahrscheinlichkeit Immissi-
onen ausgehen, die auf dem Grundstück der Beschwerdeführerin auf-
grund ihrer Art und Intensität deutlich wahrnehmbar sind (BGE 137 II 30
E. 2.2.2; BVGE 2007/1 E. 3.5 S. 7, Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-3762/2010 vom 25. Januar 2012 E. 2.2, je m.w.H.). Demzufolge ist die
Beschwerdelegitimation einer Gemeinde zu bejahen, wenn ein geplantes
Bauprojekt über deren Gemeindegebiet führt oder wenn deshalb eine Zu-
nahme von Immissionen in der Gemeinde zu erwarten ist (STRÜTT, a.a.O.,
S. 69). Darüber hinausgehend ist ein Gemeinwesen bei Bauprojekten zur
Beschwerdeführung berechtigt, wenn es durch die angefochtene Verfü-
gung als Inhaber der Baupolizeikompetenz (BGE 117 Ib 113 f. E. 1b), als
Projektant einer öffentlichen Sportanlage oder einer Deponie (BGE 123 II
374 E. 2c, BGE 122 II 383 E. 2b) in seinen hoheitlichen Interessen be-
rührt ist und ein schutzwürdiges eigenes Interesse an der Aufhebung oder
Abänderung der angefochtenen Verfügung hat.
2.2.4. Am 24. April 2004 hat das Tiefbauamt des Kantons St. Gallen die
RENAT GmbH beauftragt, ein Projekt für die Wiederherstellung des Wild-
tierkorridors auszuarbeiten. Deren Sachbearbeiter, Georg Willi, schlägt zu
diesem Zweck in seinem Bericht "Aufwertung Wildtierkorridor Schollberg-
Fläscherberg" (vom 29. Dezember 2004, der im Jahr 2009 überarbeitet
wurde) elf bauliche Massnahmen vor (Projektmappe, Dokument 5 [nach-
folgend bisweilen: Bericht der RENAT GmbH]). Davon liegen fünf inner-
halb des vom ASTRA festgelegten und vom UVEK übernommenen Pro-
jektperimeters (Projektmappe, Dokument 4, S. 4). Diese Massnahmen
führen alle über das Gebiet der Gemeinde Sargans (Projektmappe, Do-
kument 5, S. 4-6, Projektmappe, Dokument 8). Anders soll es sich laut
der Darstellung der Beschwerdeführerin hinsichtlich der im Gebiet "Scha-
fäuli" und der Kantonsstrasse geplanten Massnahmen verhalten, die zwar
nicht im Projektperimeter liegen würden, jedoch für die Wiederherstellung
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Seite 7
des Wildtierkorridors unerlässlich seien. Diese Parteibehauptung wird
durch die Planunterlagen insoweit bestätigt, als danach die sachverstän-
dige RENAT GmbH zur Reaktivierung des Wildtierkorridors elf Massnah-
men vorschlägt, die sich über die gesamte Strecke des wiederherzustel-
lenden Wildwechsels verteilen und diesen in einem rund 30 m – 60 m
breiten Streifen aufwerten (vgl. im Einzelnen E. 6.4 hiernach). Dabei dürf-
te zumindest ein Teil der die Kantonsstrasse betreffenden Vorkehrungen
das Gebiet der Beschwerdeführerin betreffen, jedenfalls ist sie als unmit-
telbar angrenzende Standortgemeinde von der an dieser Stelle zu erwar-
tenden Zunahme des Wildwechsels mit grosser Wahrscheinlichkeit stär-
ker als andere betroffen (Projektmappe, Dokument 5, S. 17 f.). Insofern
ist die Beschwerdeführerin durch das strittige Bauvorhaben in ihren
schutzwürdigen Interessen berührt, weshalb ihre Beschwerdelegitimation
zu bejahen ist.
3.
Auf die im Übrigen frist- und formgerecht (Art. 50 und Art. 52 VwVG) ein-
gereichte Beschwerde ist demnach einzutreten.
4.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Verletzungen von Bundesrecht – einschliesslich der unrichtigen oder un-
vollständigen Feststellung des Sachverhalts und Überschreitungen oder
Missbrauch des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49
VwVG). Es auferlegt sich allerdings u.a. dann eine gewisse Zurückhal-
tung, wenn technische Probleme zu beurteilen sind und die Vorinstanz ih-
ren Entscheid gestützt auf Berichte von Fachbehörden gefällt hat. In die-
sen Fällen hat das Bundesverwaltungsgericht primär abzuklären, ob alle
berührten Interessen ermittelt und beurteilt sowie ob die möglichen Aus-
wirkungen des Projekts bei der Entscheidfindung berücksichtigt wurden.
Voraussetzung für diese Zurückhaltung ist allerdings, dass es im konkre-
ten Fall keine Anhaltspunkte für eine unrichtige oder unvollständige Fest-
stellung des Sachverhalts gibt und davon ausgegangen werden kann,
dass die Vorinstanz die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte
geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend vor-
genommen hat (BGE 133 II 35 E. 3; BVGE 2010/9 E. 4.3 S. 230, Urteile
des Bundesverwaltungsgerichts A-1187/2011 vom 29. März 2012 E. 2
und A-1619/2011 vom 20. Dezember 2011 E. 3; ULRICH HÄFELIN/GEORG
MÜLLER FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Zü-
rich/St. Gallen 2010, Rz. 446c f.).
A-6319/2011
Seite 8
5.
Als Wildtierkorridore werden Teilbereiche in den Bewegungsachsen von
Wildtieren bezeichnet, die innerhalb des Verbreitungsareals einer Art der
grossräumigen Vernetzung von Tierpopulationen dienen (OTTO HOLZ-
GANG, Wildtierkorridore in der Schweiz, in: Infodienst Biologie & Ökologie,
April 2011, S. 2). Eine derartige Wildtierpassage soll mithilfe des in der
angefochtenen Verfügung genehmigten Ausführungsprojektes wiederher-
gestellt werden.
5.1. Die Beschwerdeführerin behauptet, das fragliche Projekt tauge hier-
zu nicht. Zur Begründung dieses Standpunktes bringt sie im Wesentlichen
vor, im Bericht "Aufwertung des Wildtierkorridors" der RENAT GmbH wer-
de verlangt, die Autobahnunterführung um mindestens 4 m zu erhöhen,
damit diese für den angestrebten Wildtierwechsel von Reh und Hirsch
tauglich sei. Das genehmigte Projekt sehe eine solche Erhöhung nicht
vor. Auch werde die sog. relative Enge mit 1.6 bis 1.7 m den kritischen
Wert von 1.5 m lediglich minimal überschreiten, zumal sie mit dem – an
sich erfreulicherweise zugestandenen – Fussweg zusätzlich verengt wer-
de. Dazu komme, dass eine Unterführung generell niemals die einzige
Verbindung zwischen zwei Kompartimenten darstellen dürfe. Dieser Ar-
gumentation halten die Vorinstanz, das ASTRA und das BUWAL entge-
gen, das Projekt sehe eine Abtiefung unter der Eisenbahnbrücke von
rund 60 cm vor, womit eine Höhe von 3.60 m erreicht werde. Bezüglich
der Autobahnbrücke werde auf der Ostseite eine ähnliche Massnahme
vorgesehen, wobei eine Höhe von maximal 4 m angestrebt werde. Die
projektierten Breiten und Höhen der Durchgänge würden damit alle ge-
setzlichen Vorgaben und Richtlinien wie auch die Anforderungen der
Fachbehörden und Experten erfüllen. Bezüglich der Benutzung des unbe-
festigten Weges durch Fussgänger, Radfahrer und landwirtschaftliche
Fahrzeuge weist das BAFU überdies darauf hin, dass diese nur unter der
Auflage genehmigt worden sei, dass Korrekturmassnahmen ergriffen
würden, sofern sich bei der Wirkungskontrolle herausstellen sollte, dass
die Wirksamkeit der Passage dadurch beeinträchtigt werde. Aus diesen
Gründen sei die Annahme der Beschwerdeführerin, das genehmigte Aus-
führungsprojekt sei zur Reaktivierung des Wildtierkorridors ungeeignet,
nicht zutreffend.
5.2. Die Beschwerdeführerin bestreitet von den fünf im Projektperimeter
vorgesehenen baulichen Massnahmen zur Wiederherstellung des Wild-
tierkorridors einzig die Tauglichkeit der baulichen Ausgestaltung der Un-
terführung der N13. Die Eignung der übrigen Massnahmen, mithin jener
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Seite 9
im "Stoggteiler", "Saarkanal", "Rächenschür" sowie in der Unterführung
der Eisenbahnlinie "Buchs-Sargans-Zürich", ist zu Recht unbestritten
geblieben. Nachfolgend ist demnach einzig zu prüfen, ob die in der ange-
fochtenen Plangenehmigung vorgesehene Ausgestaltung der interessie-
renden Unterführung geeignet ist, den Wildtierwechsel zu reaktivieren.
5.2.1. Im Bericht der RENAT GmbH wird diesbezüglich ausgeführt, die
fragliche Unterführung sei 29 m lang, 16 m breit und weise auf der West-
seite eine Höhe von 4 m, auf der Ostseite immerhin eine solche von 2.90
m auf. Damit werde zwar der erforderliche Grenzwert von 1.5 m knapp er-
reicht, doch müsse die interessierende Unterführung auf der Ostseite un-
bedingt erhöht werden. Anzustreben sei eine Höhe von maximal 4 m,
womit die relative Enge bei 2.3 m liege. Zu diesem Zweck sei die Sohle
der Unterführung auf der Ostseite abzusenken. Dadurch werde sich in
der Unterführung eine unterschiedlich tiefe Wasserfläche bilden, die eine
psychologische Barriere für Fussgänger und Radfahrer sei, jedoch für
Reiter und Schalenwild kein Hindernis darstelle. Reitern solle auf der
Südseite ein Durchreiten mit einer Wassertiefe von 10 cm ermöglicht
werden. Der Naturboden sei zu belassen und die Unterführung im Innern
mit einem abgetönten Weiss und einem dunklen Sockel mit einer Höhe
von ca. 80 cm zu streichen. Schliesslich seien die Zugänge zur Unterfüh-
rung mit Gebüschen zu bepflanzen. Fussgängern und Radfahrern sei die
Durchfahrt zu untersagen (Projektmappe, Dokument 5, S. 23 f., vgl. aus-
serdem Projektmappe, Dokument 6, S. 11).
5.2.2. Das BAFU hat dieser Ausgestaltung der Unterführung in seiner
Stellungnahme vom 28. September 2010 unter der Auflage zugestimmt,
dass vor Baubeginn ein Konzept zur Wirkungskontrolle eingereicht werde
(Beilage UVEK Nr. 18). Die übrigen konsultierten Fachbehörden des
Bundes sowie jene des Kantons St. Gallen, insbesondere das kantonale
Amt für Natur, Jagd und Fischerei, haben das fragliche Projekt vorbehalt-
los befürwortet (vgl. Beilagen UVEK Nrn. 8, 15, 19, 20, 21, 23, 24, 25).
5.2.3. Auf Ersuchen verschiedenerer Einsprecher prüfte die Vorinstanz
nach der öffentlichen Auflage des interessierenden Ausführungsprojekts,
ob die strittige Unterführung für landwirtschaftliche Fahrzeuge sowie
Fussgänger und Radfahrer geöffnet werden könne, ohne deren Nutzung
als Wildtierkorridor in Frage zu stellen.
5.2.3.1 Am 14. Februar 2011 hielt die RENAT GmbH zur Öffnung der inte-
ressierenden Unterführung für landwirtschaftliche Fahrzeuge fest, dem
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Seite 10
Verkehr offenstehende Passagen könnten vor dem Hintergrund der im
Grundlagenbericht für die Richtlinie "Planung und Bau von Wildtierpassa-
gen an Verkehrswegen" festgelegten Anforderungen nur dann als Wild-
tierpassage dienen, wenn nur sehr geringer und ausreichend langsamer
Verkehr zu erwarten sei. Dies treffe auf die interessierende Unterführung
zu, da sich der landwirtschaftliche Verkehr auf wenige Fahrten im Som-
merhalbjahr beschränke und die mit Wasser bedeckte Unterführung nur
im Schritttempo durchquert werden könne. Unter diesen Umständen sei
die Durchfahrt der fraglichen Unterführung mit landwirtschaftlichen Fahr-
zeugen mit deren Nutzung als Wildtierkorridor vereinbar, wenn eine sol-
che Beanspruchung nur tagsüber erfolge und ein Fahrverbot ausgespro-
chen werde, das mit einer Sonderbewilligung für den Betrieb der Familie
Unteregger versehen werde (UVEK Beilage Nr. 11).
5.2.3.2 Diese Auffassung wird vom BAFU grundsätzlich geteilt. In seiner
Stellungnahme vom 14. Februar 2011 schlägt es allerdings vor, auf den
Bau eines Weges oder einer Landwirtschaftsstrasse durch die Unterfüh-
rung zu verzichten. Um das Befahren der Wildtierunterführung mit ande-
ren Motorfahrzeugen zu verhindern, sei auf deren Westseite ausserdem
eine für Wildtiere passierbare, abschliessbare Schranke zu errichten. Der
Familie Unteregger und den Verantwortlichen für den Unterhalt des dorti-
gen Retentionsbeckens sei je ein Schlüssel zu dieser Schranke auszu-
händigen. Hinsichtlich des zu errichtenden Fuss- und Radweges hält das
BAFU schliesslich fest, gegen eine solche Nutzung sei grundsätzlich
nichts einzuwenden, jedoch erscheine die vorgeschlagene Breite von 2.5
m übermässig. Eine geringere Breite würde überdies verhindern, dass
der fragliche Weg trotz bestehendem Fahrverbot von anderen Motorfahr-
zeugen als Zufahrt zum Rhein genutzt werde. Der Beibehaltung eines
Fuss-, Rad- und Reitweges sei demnach unter der Auflage zuzustimmen,
dass ein unbefestigter Weg vorliege, der weniger als 2.5 m breit sei (Bei-
lage UVEK Nr. 12). Auf diese Stellungnahme ist das BAFU am 8. April
2011 nach Rücksprache mit der RENAT GmbH zurückgekommen und hat
sich mit einem derart breiten Fuss- und Wanderweg einverstanden er-
klärt, sofern dieser unbefestigt sei, auf dessen spezifische Kennzeich-
nung als Fuss- oder Wanderweg verzichtet werde und Massnahmen er-
griffen würden, welche die Durchfahrt anderer Motorfahrzeuge (z.B. in
Form eines Pollers) verhindern würden (Beilage UVEK Nr. 3).
5.2.4. Das UVEK ist diesen Empfehlungen der mit der Ausarbeitung des
interessierenden Projektes beauftragten Sachverständigen sowie der
konsultierten Fachbehörden im angefochtenen Plangenehmigungsent-
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Seite 11
scheid gefolgt, indem es die Realisierung sämtlicher vorgeschlagenen
baulichen Massnahmen, einschliesslich der vom BAFU verlangten
Schranke auf der Westseite der interessierenden Unterführung, angeord-
net und das ASTRA angewiesen hat, die Inanspruchnahme der fraglichen
Unterführung durch den der Familie Unteregger gehörenden landwirt-
schaftlichen Betrieb im Rahmen einer Sonderbewilligung zu regeln. Diese
Nutzung wie die weiterhin zulässige Benutzung des unbefestigten Weges
durch Fussgänger und Radfahrer hat es sodann lediglich unter der Aufla-
ge genehmigt, dass Korrekturmassnahmen zu ergreifen sind, sofern sich
anlässlich einer Wirkungskontrolle herausstellen sollte, dass die Nutzung
der Unterführung durch Traktoren, Fussgänger und Radfahrer deren
Wirksamkeit beeinträchtigt. Das Bundesverwaltungsgericht hat keine
Veranlassung, an der Tauglichkeit dieses Projektes zu zweifeln, das in
dieser Form von einer sachverständigen Unternehmung ausgearbeitet
und von sämtlichen konsultierten Fachbehörden als tauglich eingestuft
wurde. Die innerhalb des Projektperimeters vorgesehenen Massnahmen
erweisen sich folglich als geeignet, den Wildtierkorridor wiederherzustel-
len.
6.
6.1. Die Beschwerdeführerin bestreitet die Rechtmässigkeit der angefoch-
tenen Verfügung überdies mit der fehlenden Koordination der darin bewil-
ligten Bauten und Anlagen mit den anderen für die Wiederherstellung des
Wildtierkorridors erforderlichen Massnahmen. Laut dem Bericht der RE-
NAT GmbH würden die innerhalb des Projektperimeters liegenden Mass-
nahmen für sich allein nicht genügen, um den Wildtierkorridor zu reakti-
vieren. Dazu sei vielmehr erforderlich, dass zusätzlich diesen vor- und
nachgelagerte Massnahmen verwirklicht würden. Die Beschwerdeführerin
sehe sich nicht veranlasst, den Entscheid des ASTRA über die Begren-
zung des nach Nationalstrassenrecht zu behandelnden Teils des Wildtier-
korridors zu hinterfragen. Entscheide sich der Bund indes, was mit Blick
auf Art. 2 Bst. l NSV keineswegs zwingend erscheine, nicht sämtliche für
die Reaktivierung des Wildtierkorridors erforderlichen Massnahmen in
den Projektperimeter aufzunehmen, müsse wenigstens mittels gleichzei-
tiger öffentlicher Auflage der nicht zum Projektperimeter gehörenden Bau-
ten und Anlagen eine aufeinander abgestimmte Beurteilung sämtlicher
Massnahmen und deren Wechselwirkung sichergestellt werden. Dies
werde durch die vorgezogene Plangenehmigung der Massnahmen inner-
halb des Projektperimeters verunmöglicht. Dadurch würden die übrigen
Massnahmen vielmehr präjudiziert. Im Weiteren sei keineswegs sicher,
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Seite 12
dass die anderen für die Funktionsfähigkeit des Wildtierkorridors uner-
lässlichen Massnahmen tatsächlich umgesetzt werden könnten. Die
Massnahmen, die im Bereich der Kantonsstrasse und im "Schafäuli" vor-
gesehen seien, würden Einschränkungen mit sich bringen, die nicht un-
angefochten bleiben würden, über die aber erst im Rahmen der zu deren
Erlass nötigen Verfahren diskutiert und entschieden werden könne. Ohne
die Gewähr, dass diese Massnahmen verwirklicht würden, mache die
Aufwertung im Projektperimeter keinen Sinn. Unter diesen Umständen
müsse der angefochtene Plangenehmigungsentscheid aufgehoben wer-
den, zumal die Vorinstanz denselben nicht unter dem Vorbehalt erlassen
habe, dass die übrigen für die Reaktivierung des Wildtierkorridors erfor-
derlichen Massnahmen realisiert werden könnten.
6.2. Dagegen wendet die Vorinstanz ein, die zur Vervollständigung einer
reibungslos funktionierenden Wildtierpassage nötigen kantonalen Mass-
nahmen seien in enger Zusammenarbeit zwischen dem Bund und dem
Kanton St. Gallen erarbeitet und aufeinander abgestimmt worden, womit
keineswegs von einer fehlenden Koordination gesprochen werden könne.
Gemäss Auskunft des Kantons St. Gallen werde mit einer öffentlichen
Auflage des kantonalen Ausführungsprojekts zugewartet, bis eine rechts-
kräftige Verfügung bezüglich des angefochtenen Projekts vorliege. Die
noch ausstehende und für die Sicherheit im Verkehr wichtige Änderung
der Signalisation auf der Kantonsstrasse könne gemäss dem Kanton
St. Gallen sogar umgehend ohne öffentliche Auflage umgesetzt werden.
Die vom Kanton aufzulegenden Leitstrukturen seien im Übrigen zwar für
das Funktionieren der gesamten Wildtierpassage wichtig, im Vergleich zu
den im Projektperimeter vorgesehenen aber von untergeordneter Bedeu-
tung. Würden diese wider Erwarten nicht realisiert, so trügen die ange-
ordneten Massnahmen gleichwohl zu einer wesentlichen Verbesserung
der Situation bei. Der Kanton St. Gallen sowie die Gemeinden seien laut
dem kantonalen Richtplan ausserdem verpflichtet, die durch die Autobah-
nen beeinträchtigten oder unterbrochenen Wildtierkorridore mittelfristig zu
sanieren. Diese Vorgabe hätten anderweitige kantonale und kommunale
Projekte zu beachten, weshalb zumindest bis zu einem gewissen Grade
von einem Vorrang der entsprechenden Interessen auszugehen sei. Da-
mit sei eine ausreichende Koordination gewährleistet, zumal eine zeitliche
Koordination vorliegend nicht zwingend sei und sich eine solche ange-
sichts der unterschiedlichen Bewilligungs- bzw. Rechtsmittelbehörden nur
schwer realisieren liesse. Diese Auffassung wird sowohl vom BAFU als
auch vom ASTRA geteilt.
A-6319/2011
Seite 13
6.3. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts verlangt die verfas-
sungsrechtliche Ordnung für raum- und umweltwirksame Projekte eine
koordinierte Gesetzesanwendung (vgl. insbesondere Art. 75 der Bundes-
verfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
[BV, SR 101], PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umwelt-
schutzrecht, 5. Aufl., Bern 2008, S. 456 f.). In materieller Hinsicht wird
diesbezüglich verlangt, dass die Rechtsanwendung inhaltlich abzustim-
men ist, wenn für die Verwirklichung eines Projekts verschiedene mate-
rielle Vorschriften anzuwenden sind und zwischen diesen Vorschriften ein
derart enger Zusammenhang besteht, dass sie nicht getrennt und unab-
hängig voneinander angewandt werden dürfen (BGE 120 Ib 409 E. 5,
BGE 119 Ib 178 E. 4, BGE 117 Ib 48 E. 2). In formeller Hinsicht folgt aus
der Koordinationspflicht, dass dort, wo für die Errichtung oder Änderung
einer Baute oder Anlage Verfügungen mehrerer Behörden nötig sind, eine
Behörde zu bezeichnen ist, die für eine ausreichende Koordination zu
sorgen hat (Art. 25a Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni
1970 [RPG, SR 700]). Zur formellen Koordination gehört grundsätzlich
auch, dass anschliessend an die verfahrensrechtlich und zeitlich verbun-
dene Eröffnung der erforderlichen Bewilligung ein einheitliches Rechtsmit-
telverfahren durchgeführt wird. Eine solche Koordination der durchzufüh-
renden Verfahren scheidet allerdings aus, wenn teils Bundes-, teils kan-
tonale Behörden ein Vorhaben zu bewilligen haben und eine Ausdehnung
der einen oder anderen Kompetenz ausgeschlossen ist. In diesem Fall
beschränkt sich die Koordination notgedrungen auf eine inhaltlich abge-
stimmte Rechtsanwendung (Urteil des Bundesgerichts 1A.141/2006/
1A.179/2005/1P.411/2005 vom 27. September 2006 E. 5.1, Urteil des
Bundesgerichts 1A.79/2002 vom 25. April 2003 E. 3.3; WALDMANN/HÄNNI,
a.a.O., Art. 25a N. 27 ff., HÄNNI, a.a.O., S. 459, THOMAS WIPF, Das Koor-
dinationsgesetz des Bundes, Zürich 2001, S. 108 f., JEAN-BAPTISTE ZUF-
FEREY/ISABELLE ROMY, La construction et son environnement en droit pub-
lic, Genf/Zürich/Basel 2010, S. 345).
6.4. Die sachverständige RENAT GmbH schlägt zur Reaktivierung des
Wildtierkorridors elf Massnahmen vor, die sich über die gesamte Strecke
des wiederherzustellenden Wildtierkorridors verteilen und diesen in einem
rund 30-60 m breiten Streifen aufwerten sollen (Projektmappe, Dokument
5, S. 27). Nach Auffassung der sachverständigen Unternehmung sind alle
diese Massnahmen erforderlich, um den Wildtierkorridor wiederherzustel-
len (vgl. insbesondere Projektmappe, Dokument 5, S. 13). Freilich bildet
die N13 zwischen Sargans und Trübbach das Haupthindernis für eine
funktionsfähige Wildtierpassage (vgl. u.a. Projektmappe, Dokument 4,
A-6319/2011
Seite 14
S. 2). Indessen hat die RENAT GmbH in der Umweltnotiz vom 10. April
2008 ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Nutzung der Autobahn-
unterführung als Wildtierkorridor erst sinnvoll sei, wenn das "MOAG-
Gelände" östlich der N13 abgebrochen, die dortige GO-Kart-Piste aufge-
hoben und das Gelände rekultiviert werde (Projektmappe, Dokument 6,
S. 2). Die gegenteilige Auffassung des UVEK, wonach das vorliegende
Projekt für sich allein bereits zu einer wesentlichen Verbesserung des
Wildtierkorridors führe, findet in den Projektunterlagen keine Stütze und
wird von keiner der konsultierten Fachbehörden vertreten. Insofern ist da-
von auszugehen, dass der interessierende Wildtierkorridor nur reaktiviert
werden kann, wenn alle oder zumindest ein wesentlicher Teil der elf in
den Projektunterlagen vorgeschlagenen Massnahmen verwirklicht wer-
den. Demzufolge besteht ein sachlicher Zusammenhang zwischen den
fraglichen Projekten, womit diese aufeinander abzustimmen sind. Ob die
Vorinstanz die sich daraus ergebenden Anforderungen beachtet hat, ist
vorderhand hinsichtlich der formellen, anschliessend bezüglich der mate-
riellen Koordinationspflicht zu beurteilen.
7.
Die Vorinstanz hat in der angefochtenen Verfügung fünf der für die Reak-
tivierung des Wildtierkorridors erforderlichen Massnahmen nach Ausar-
beitung eines Projektes, Konsultation der betroffenen kantonalen Behör-
den (Art. 27 b NSG) sowie Würdigung der involvierten Interessen geneh-
migt. Die für die übrigen sechs Massnahmen erforderlichen Bewilligungs-
verfahren wurden noch nicht eingeleitet. Ein solch zeitlich gestaffeltes
Vorgehen ist im Lichte der vorstehenden Ausführungen nach dem Grund-
satz der formellen Koordination jedenfalls dann nicht zu beanstanden,
wenn für die Bewilligung der fraglichen Bauvorhaben teils der Bund, teils
der Kanton zuständig ist.
7.1. Das ASTRA hat nach Rücksprache mit der Vorinstanz bezüglich sei-
ner Zuständigkeit ausgeführt, im vorliegenden Fall stelle die N13, na-
mentlich aufgrund der sie umgebenden Wildtierzäune, das Haupthinder-
nis für einen funktionierenden Wildtierwechsel dar. Zwar würden mit der
Kantonsstrasse, der Bahnlinie und dem Saarkanal weitere Hindernisse
bestehen. Diese könnten jedoch ohne grössere Probleme überwunden
werden, zumal es sich bei der Bahnlinie nicht um eine Hochgeschwindig-
keitsstrecke handle. Die militärische Anlage, die quer zur Autobahn stehe
und den eigentlichen Grund für die Unterführung bilde, behindere den
Wildtierwechsel dagegen nicht. Deshalb käme vorliegend weder das ei-
senbahnrechtliche noch das militärische Plangenehmigungsverfahren
A-6319/2011
Seite 15
zum Zuge. Vielmehr seien die in den Projektperimeter aufgenommenen
Massnahmen ausschliesslich durch die Nationalstrasse bedingt und infol-
gedessen im nationalstrassenrechtlichen Verfahren zu bewilligen. Hinge-
gen müssten die Massnahmen an der Kantonsstrasse und darüber hin-
aus im kantonalen Verfahren bewilligt werden, da diese nicht mehr der
Nationalstrasse "angerechnet" werden könnten. Die entsprechende Auf-
teilung der für die Reaktivierung des Wildtierkorridors erforderlichen
Massnahmen sei mit dem Kanton St. Gallen abgesprochen worden. Die-
ser Argumentation hält die Beschwerdeführerin entgegen, das ASTRA
bestätige zwar, mit der Kantonsstrasse, der Bahn und dem Saarkanal be-
stünden Hindernisse, die einen funktionierenden Wildtierwechsel beein-
trächtigen würden. Weshalb diese dann aber nicht als Verursacher des
Unterbruchs anzusehen seien, sei für die Beschwerdeführerin nicht nach-
vollziehbar. Werde dieser Betrachtungsweise gefolgt, so müssten insbe-
sondere die Massnahmen an der Kantonsstrasse ebenfalls in den Pro-
jektperimeter aufgenommen werden.
7.2. Welche Bauvorhaben zu einem Nationalstrassenprojekt gehören und
damit in die Zuständigkeit des Bundes fallen, ist bisweilen schwierig zu
beantworten. Art. 6 NSG gibt darüber insofern Aufschluss, als er die Be-
standteile der Nationalstrasse nennt. Danach gehören zu den National-
strassen neben dem Strassenkörper alle Anlagen, die zur technischen
Ausgestaltung der Strasse erforderlich sind, insbesondere Kunstbauten,
Anschlüsse, Rastplätze, Signale, Einrichtungen für den Betrieb und Un-
terhalt der Strassen, Bepflanzungen sowie Böschungen, deren Bewirt-
schaftung dem Anstösser nicht zugemutet werden kann. Diese Regelung
wird in Art. 2 Bst. l NSV dahingehend konkretisiert, als je nach ihrer Aus-
bauform und den von den technischen Funktionen her bedingten Erfor-
dernissen insbesondere Bauten und Anlagen zum Schutz der Umwelt als
Bestandteil der Nationalstrasse gelten. Welche Bedeutung dieser Rege-
lung beizumessen ist, wurde bis anhin, soweit ersichtlich, weder von der
Rechtsprechung entschieden noch in der Lehre eingehend diskutiert.
7.2.1. Nach dem allgemeinen Sprachgebrauch bezieht sich der Begriff
"Umwelt" auf die Gesamtheit der ein Lebewesen umgebenden Dinge, Le-
bewesen und Vorgänge, mit denen es in Wechselwirkung steht (Brock-
haus, Deutsches Wörterbuch, 9. Aufl., Gütersloh/München 2011,
S. 1528). Um auf einzelne Facetten dieses Umweltbegriffes einzugehen,
wird im allgemeinen Sprachgebrauch bisweilen zwischen der sozialen,
ökonomischen, technischen, kulturellen und natürlichen Umwelt unter-
schieden. In der Rechtslehre wird der Begriff der Umwelt im Allgemeinen
A-6319/2011
Seite 16
auf den letztgenannten Aspekt, d.h. auf die natürlichen Lebensgrundla-
gen, beschränkt. Danach umfasst der Begriff "Umwelt" sämtliche Tiere
und Pflanzen sowie deren Lebensgemeinschaften, die Luft, den Boden,
das Wasser, das Klima und nicht zuletzt die Lebensräume als Bezie-
hungsnetze der genannten Elemente (RETO MORELL, BV-Kommentar,
Art. 74 N. 7; KLAUS A. VALLENDER/HEINZ AEMISEGGER/JENS LEHNE, Um-
weltrecht, Bern 1997, § 3 N. 6, HERIBERT RAUSCH/ARNOLD MARTI/ALAIN
GRIFFEL, Umweltrecht, Zürich/Basel/Genf 2004, S. 1). Dass der Bundes-
rat bei der Formulierung von Art. 2 Bst. l NSV diesen engen Umweltbegriff
vor Augen hatte, erscheint naheliegend, geht aus den Materialien jedoch
nicht hervor. Diese Frage kann im vorliegenden Fall indes offengelassen
werden, da selbst danach Bauten und Anlagen, die als flankierende
Massnahmen dem Schutz der natürlichen Umwelt dienen, als Bestandteil
der Nationalstrasse im Sinne von Art. 2 Bst. l NSV einzustufen sind (im
Ergebnis gleich: BGE 122 II 169 f. E. 14 [vor Inkrafttreten der revidierten
Fassung von Art. 2 NSV] und ISABELLE HÄNER, in: Müller [Hrsg.], Schwei-
zerisches Bundesverwaltungsrecht, Band IV, Verkehrsrecht, Basel 2008,
S. 194).
7.2.2. Solche flankierenden oder Folgemassnahmen sieht insbesondere
Art. 18 Abs. 1ter des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über Natur- und
Heimatschutz (NHG, SR 451) vor. Danach hat der Verursacher Schutz-,
Wiederherstellungs- und Ersatzmassnahmen zu treffen, wenn sich eine
Beeinträchtigung schutzwürdiger Lebensräume durch von ihm veranlass-
te technische Eingriffe unter Abwägung aller Interessen nicht vermeiden
lässt. Insofern solche Massnahmen auf den Bau oder Betrieb einer Nati-
onalstrasse zurückzuführen sind, handelt es sich hierbei folglich um Be-
standteile der Nationalstrasse, die beim Bau einer Nationalstrasse oder
deren Umbau in das Ausführungsprojekt aufzunehmen (Art. 21 ff. NSG)
und vom UVEK (Art. 26 Abs. 1 NSG) zu genehmigen sind. Erweisen sich
solche Massnahmen erst nachträglich als erforderlich oder muss deren
Ausgestaltung in einem anschliessenden Detailprojektierungsverfahren
im Einzelnen festgelegt werden, so können die Pläne für die Ersatzmass-
nahmen auch Gegenstand eines zusätzlichen Bewilligungsverfahren sein
(BGE 122 II 170 E. 14).
7.3.
7.3.1. Die in den Projektperimeter aufgenommenen Massnahmen dienen
der Wiederherstellung des Wildtierwechsels SG 6 Schollberg - Fläscher-
berg. Diese fallen jedoch nur in den Anwendungsbereich von Art. 18
A-6319/2011
Seite 17
Abs. 1ter NHG, wenn sie sich auf einen schutzwürdigen Lebensraum be-
ziehen. Was darunter zu verstehen ist, definiert das Natur- und Heimat-
schutzgesetz nur insofern, als es solche Lebensräume als Biotope be-
zeichnet. Konkretisiert wird dieser Begriff in der Verordnung vom
16. Januar 1991 über den Natur- und Heimatschutz (NHV, SR 451.1).
Dieser zufolge gelten insbesondere Lebensräume von Pflanzen und Tie-
re, auf die sich Art. 20 NHV bezieht, als schützenswert (Art. 14 Abs. 3
Bst. b NHV). Darunter fallen u.a. Lebensräume von wildlebenden Tieren,
wie z.B. Paarhufer, Biber, Murmeltiere und Eichhörnchen, die dem Jagd-
gesetze vom 20. Juni 1986 (JSG, SR 922.0) unterstellt sind (Art. 2 Bst. c
und e JSG). Die von diesen Tieren beanspruchten Lebensräume, etwa
Wildtierkorridore, können demnach als besonders schützenswert im Sin-
ne von Art. 18 Abs. 1 ter NHG eingestuft werden. Welchen Wildtierkorrido-
ren ein solcher Stellenwert zuzubilligen ist, hat die Vogelwarte Sempach
in Zusammenarbeit mit dem Amt für Jagd und Fischerei im Rahmen des
Projekts des Bundesamtes für Wald, Landschaft und Umwelt (BUWAL,
heute BAFU) "Wildtierkorridore Schweiz" für die gesamte Schweiz ermit-
telt, indem sie Wildtierkorridore von nationaler Bedeutung ausgeschieden
hat (OTTO HOLZGANG, H.P. PFLISTER, D. HEYNEN, M. BLANT, A. RIGHETTI,
G. BERTHOUD, P. MADDALENA, H. MÜRI, Korridore für Wildtiere in der
Schweiz, in: Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft [Hrsg.], Schrif-
tenreihe Umwelt Nr. 326, abrufbar unter: >
Massnahmen zur Erhaltung der Biodiversität > Vernetzung > Wildtierkor-
ridore > Korridore für Wildtiere in der Schweiz, besucht am 22. August
2012). Dazu zählt laut Anhang 3 des fraglichen Berichts insbesondere der
in Frage stehende Wildtierkorridor (vgl. S. 80 und 94). Die in den Projekt-
perimeter aufgenommenen baulichen Massnahmen beziehen sich somit
auf einen schutzwürdigen Lebensraum im Sinne von Art. 18 Abs. 1ter NHG
und fallen damit in dessen Anwendungsbereich (vgl. zu den Begriffen der
Ersatz- und Wiederherstellungsmassnahme statt vieler: ANDREAS
SEITZ/WILLI ZIMMERMANN, Bundesgesetz über den Natur- und Heimat-
schutz NHG: Bundesgerichtliche Rechtsprechung 1997-2007, in: URP
2008, S. 163 ff., KARL LUDWIG FAHRLÄNDER, in: Keller/Zufferey/Fahrländer,
Kommentar NHG, Zürich 1997, Art. 18 N. 35 ff.).
7.3.2. Deshalb stellen sie allerdings nur einen Bestandteil der National-
strasse N13 dar, wenn und insoweit sie durch deren Bau und/oder Betrieb
bedingt sind. Die Nationalstrasse N13 stellt im Gebiet zwischen Scholl-
berg und Fläscherberg eine für das Wild nahezu unüberwindbare Barriere
dar. Sie bildet somit – wie im gesamten Rheintal – das Haupthindernis für
einen funktionierenden Wildtierkorridor (Projektmappe, Dokument 4, S. 2,
A-6319/2011
Seite 18
Dokument 5, S. 2). Daneben existieren jedoch weitere Landschaftsstruk-
turen, die einem funktionsfähigen Wildwechsel entgegenstehen. So wird
ein dortiger Wildtierwechsel im Weiteren durch die Eisenbahnlinie
"Buchs-Sargans-Zürich" beeinträchtigt, deren Gleise das Wild wegen
Wildzäunen und der Nähe zur Autobahnunterführung oberirdisch nicht
passieren kann (Projektmappe, Dokument 5, S. 6 und S. 22 f.). Überdies
verunmöglicht die gegenwärtige Ausgestaltung des Saarkanals zumindest
Rehen, aus dem Flussbett auszusteigen (Projektmappe, Dokument 5,
S. 5 und S. 19). Schliesslich stellt die Kantonsstrasse aufgrund des star-
ken Verkehrsaufkommens und der topographischen Beschaffenheit ein
gravierendes Hindernis für den Wildtierwechsel dar (Projektmappe, Do-
kument 5, S. 4 und S. 17). Im interessierenden Gebiet existieren folglich
mehrere Landschaftsstrukturen, die jede für sich allein genommen bereits
zu einer mehr oder minder schwerwiegenden Beeinträchtigung des Wild-
tierwechsels führt. Die zur Reaktivierung des Wildtierkorridors vorge-
schlagenen Massnahmen sind demzufolge nicht ausschliesslich durch
den Bau und/oder Betrieb der Nationalstrasse N13 bedingt, sodass sie
gestützt auf Art. 6 NSG nicht allesamt in den Projektperimeter der Natio-
nalstrasse N13 aufgenommen werden können.
7.4. Dies bedeutet freilich nicht zwangsläufig, dass dem Bund die Zu-
ständigkeit für die Planung und den Bau aller für die Reaktivierung des
Wildtierkorridors erforderlichen Massnahmen fehlt, kann sich diese doch
aus einer anderen Bundeskompetenz ergeben. In Betracht fällt diesbe-
züglich das Eisenbahngesetz vom 20. Dezember 1957 (EBG, SR 742),
da es sich bei der Eisenbahnlinie "Buchs-Sargans-Zürich" um eine Ei-
senbahnanlage gemäss Art. 18 Abs. 1 EBG handelt. Hinsichtlich der in
diesem Zusammenhang für die Reaktivierung des Wildtierkorridors vor-
gesehenen Massnahmen ist zu berücksichtigen, dass, obgleich Art. 2
Bst. l NSV, soweit ersichtlich, im Bereich der bundesrechtlichen Infra-
strukturvorhaben eine singuläre Regelung darstellt, darin ein allgemeiner
Grundsatz zum Ausdruck kommt. Denn das hierin verankerte Verursa-
cherprinzip gilt als eines der Fundamentalprinzipien des Umweltrechts.
Es bezweckt, die mit der Vermeidung, Beseitigung, Begrenzung oder
Duldung von Beeinträchtigungen der natürlichen Umwelt verbundenen
Kosten dem Verursacher zu überbinden (MORELL, a.a.O., Art. 74 N. 22,
PETER STEINER, Die Umsetzung des Verursacherprinzips durch das Um-
weltschutzrecht, in: Kölz/Rausch [Hrsg.], Schriftenreihe zum Umweltrecht,
Zürich 1999, S. 22 f.). Diese Aufgabe der Internalisierung der externen
Kosten nimmt Art. 18 Abs. 1ter NHG wahr, indem er diese grundsätzlich
dem Bauherrn als Gesuchsteller überwälzt (FAHRLÄNDER, a.a.O., Art. 18
A-6319/2011
Seite 19
N. 31). Beeinträchtigt ein bundesrechtliches Infrastrukturvorhaben einen
schutzwürdigen Lebensraumes im Sinne von Art. 18 Abs. 1ter NHG, so ist
der Bund als Bauherr verpflichtet, die gebotenen Schutz-, Wiederherstel-
lungs- und Ersatzmassnahmen zu treffen. Solche Anlagen und Bauten er-
füllen insoweit eine bundesrechtliche Aufgabe und bilden damit einen Teil
der fraglichen Infrastrukturvorhaben, die als solche von der zuständigen
Bundesbehörde im Plangenehmigungsverfahren zu bewilligen sind (so
bereits hinsichtlich der Nationalstrasse: BGE 122 II 169 f. E. 14). Für den
vorliegenden Fall bedeutet dies, dass der Bund, d.h. die als Leitbehörde
bezeichnete Vorinstanz (Art. 62a ff. des REgierungs- und Verwaltungsor-
ganisationsgesetzes vom 21. März 1997 [RVOG, SR 172.010], CHRIS-
TOPH BANDLI, Neue Verfahren im Koordinationsgesetz: Ausgleich von
Schutz und Nutzen mittels Interessenabwägung, in: Umweltrecht in der
Praxis [URP] 2001, S. 515 ff., S. 534), zuständig ist, die durch die Eisen-
bahnlinie "Buchs-Sargans-Zürich" bedingten Ersatz-, allenfalls
Wiederherstellungsmassnahmen im Sinne von Art. 18 Abs. 1ter NHG zur
Reaktivierung des Wildtierkorridors anzuordnen.
7.5. Weder aus Art. 6 NSG noch aus Art. 18 Abs. 1 EBG oder einer ande-
ren bundesrechtlichen Regelung lässt sich demgegenüber eine Zustän-
digkeit des Bundes für die Planung und den Bau der für die Reaktivierung
des Wildtierkorridors im Zusammenhang mit der Kantonsstrasse und dem
Saarkanal vorgesehenen Massnahmen ableiten. Diese dienen von ihrem
Zweck her nicht in erster Linie der Erfüllung einer dem Bund zugewiese-
nen Aufgabe. Ebenso wenig sind sie für deren ordnungsgemässe sowie
reibungslose Verwirklichung erforderlich. Es fehlt somit am für die Be-
gründung einer Bundeszuständigkeit gebotenen sachimmanenten Zu-
sammenhang zwischen den fraglichen Massnahmen und einer Bundes-
aufgabe. Die entsprechenden Bauten und Anlagen fallen somit in die Pla-
nungs- und Bauhoheit des Kantons St. Gallen. Die von der Beschwerde-
führerin (implizit) angeregte Lösung, alle elf für die Wiederherstellung des
Wildtierkorridors erforderlichen Massnahmen in das eidgenössische
Plangenehmigungsverfahren einzubeziehen, scheidet folglich aus. Aber
auch eine Unterstellung des gesamten Projektes unter das kantonale
Recht ist angesichts der zwingenden Zuständigkeitsordnung ausge-
schlossen. Für die Bewilligung der für die Wiederherstellung des Wildtier-
korridors erforderlichen Massnahmen sind folglich teils der Bund, teils der
Kanton St. Gallen zuständig. Trotz zeitlich gestaffelter Realisierung der
hierfür vorgesehenen Massnahmen genügt das vorliegende Verfahren
damit dem verfassungsmässigen Grundsatz der formellen Koordination.
A-6319/2011
Seite 20
Die gegenteilige Auffassung der Beschwerdeführerin erweist sich somit
als unbegründet.
8.
Bei diesem Ergebnis stellt sich in Bezug auf die Zuständigkeit nur mehr
die Frage, ob die konkret vorgenommene Abgrenzung zwischen dem
Bundesprojekt und den vom Kanton St. Gallen zu realisierenden Bauvor-
haben korrekt erfolgt ist. Das ASTRA hat den Projektperimeter für das
Ausführungsprojekt "N13 Wildtierkorridor SG 6 Schollberg – Fläscher-
berg" in Absprache mit den betroffenen kantonalen Behörden aufgrund
der örtlichen Gegebenheiten und den sich stellenden technischen Fragen
festgelegt . Bei der Beurteilung der Rechtsmässigkeit der dadurch be-
stimmten Bundeszuständigkeit auferlegt sich das Bundesverwaltungsge-
richt Zurückhaltung, da die Vorinstanz und die von ihr konsultierten Fach-
behörden aufgrund ihres Fachwissen besser geeignet sind, die sich dabei
stellenden Fragen zu beurteilen (vgl. dazu E. 4; BVGE 2007/23 E. 3.3,
BVGE 2007/27 E. 3.1). Jedenfalls mit Blick auf diese eingeschränkte
Überprüfungsbefugnis ist die von der Vorinstanz getroffene Lösung nicht
zu beanstanden.
9.
Zu prüfen bleibt, ob die für die Reaktivierung des Wildtierkorridors erfor-
derlichen elf Massnahmen in ausreichendem Masse aufeinander abge-
stimmt wurden.
9.1. Dabei ist zu beachten, dass im vorliegenden Fall nicht ein einziges
Bauvorhaben zur Diskussion steht, sondern verschiedene Projekte, die
teils vom Bund, teils vom Kanton zu realisieren sind (vgl. im Einzelnen
das kantonale Polizeikommando [Signalisation an der Kantonsstrasse:
Art. 25 Abs. 1 der regierungsrätlichen Einführungsverordnung vom
20. November 1979 zum eidgenössischen Strassenverkehrsgesetz (Ein-
führungsverordnung, sGS 711.1)]; betroffene Standortgemeinden [Art. 8bis
des Gesetzes des Kantons St. Gallen vom 6. Juni 1972 über die Raum-
planung und das öffentliche Baurecht (BauG, sGS 731.1)] allenfalls unter
Einholung der Zustimmung Amtes für Raumentwicklung [Art. 25 Abs. 2
RPG i.V.m. Anhang 1 Ziff. 1.1. der Verordnung der Regierung des Kan-
tons St. Gallen vom 24. November 1998 über die Verfahrenskoordination
und Fristen in Bausachen (sGS 731.21)]). Deren materielle Koordination
wurde insofern sichergestellt, als diese allesamt auf derselben Projekt-
studie beruhen. Im Übrigen ist der sachliche Zusammenhang zwischen
den fraglichen Projekten nicht derart eng, dass er eine selbständige Prü-
A-6319/2011
Seite 21
fung des strittigen Ausführungsprojekts "N13 Wildtierkorridor SG 6
Schollberg – Fläscherberg" auf seine Recht- und Zweckmässigkeit ohne
Bezugnahme auf die Pläne der übrigen für die Reaktivierung des Wild-
tierkorridors vorgeschlagenen Massnahmen ausschliessen würde. Ob
gleiches für die vom Kanton St. Gallen zu realisierenden Projekte gilt, ist
fraglich. Jedenfalls würden diese hinfällig werden, wenn die angefochtene
Verfügung aufgehoben und das strittige Ausführungsprojekt nicht reali-
siert werden könnte. Bei dieser Ausgangslage erscheint es durchaus
sachgerecht, dass sich die involvierten Behörden dazu entschlossen ha-
ben, zunächst das eidgenössische Plangenehmigungsverfahren durchzu-
führen. Dies muss für den vorliegenden Fall umso mehr gelten, als so-
wohl der Kanton St. Gallen als auch dessen betroffene Fachbehörden,
d.h. das Landwirtschaftsamt, das Amt für Natur, Jagd und Fischerei, das
Amt für Raumentwicklung und Geoinformation, das Kantonsforstamt, die
Sektion Wasserbau des Tiefbauamts sowie das Amt für Umwelt und
Energie, das strittige Bundesprojekt befürwortet und lediglich untergeord-
nete Abänderungsanträge gestellt haben (UVEK Beilagen Nr. 24), denen
die Vorinstanz überdies, soweit sie darauf eintrat, im Wesentlichen ent-
sprochen hat (vgl. Plangenehmigung des UVEK vom 20. Oktober 2011,
S. 12-16). Der Kanton St. Gallen als betroffener und für die Realisierung
der übrigen Projekte verantwortlicher Standortkanton hat dem interessie-
renden Ausführungsprojekts "N13 Wildtierkorridor SG 6 Schollberg – Flä-
scherberg" somit in Kenntnis der Projektunterlagen und der eingeholten
Stellungnahmen zugestimmt. Welche weitergehenden Anforderungen vor-
liegend unter dem Gesichtspunkt der materiellen Koordination zu stellen
sind, ist nicht ersichtlich.
9.2. Was die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, vermag nicht zu
überzeugen. Freilich haben sich die beiden, wohl für die Erteilung der
kommunalen Baubewilligungen zuständigen Behörden, mithin der Ge-
meinderat der politischen Gemeinde Sargans sowie jener der Beschwer-
deführerin, gegen das Projekt ausgesprochen. Diesen Stellungnahmen
kommt jedoch keine entscheidende Bedeutung zu. Gemäss Art. 18a
Abs. 2 NHG ist der Schutz und Unterhalt von Biotopen von nationaler Be-
deutung Sache der Kantone. Diese Aufgaben nimmt der Kanton in erster
Linie durch die Richtplanung (Art. 6 und Art. 8 RPG) und die darauf abzu-
stimmende Nutzungsplanung (Art. 14 ff. RPG) wahr (BGE 118 Ib 490
E. 3c; FAHRLÄNDER, a.a.O., Art. 18a N. 11). Darüber hinausgehend ist er
auch befugt, andere Massnahmen zu treffen. Der Kanton St. Gallen hat
signalisiert, nach rechtskräftigem Abschluss des eidgenössischen Plan-
genehmigungsverfahrens betreffend das Ausführungsprojekt "N13 Wild-
A-6319/2011
Seite 22
tierkorridor SG 6 Schollberg - Fläscherberg" die Verfahren betreffend die
übrigen sechs für die Wiederherstellung des Wildtierkorridors erforderli-
chen Massnahmen voranzutreiben, allenfalls unter Inanspruchnahme des
ihm diesbezüglich zustehenden Enteignungsrechts (vgl. FAHRLÄNDER,
a.a.O., Art. 18c N. 33), als Bauherr aufzutreten und bei den zuständigen
kommunalen Behörden ein Baubewilligungsgesuch einzureichen. Sollte
ein solches oder ein vom betroffenen Eigentümer eingereichtes Gesuch
abschlägig beurteilt werden, so kann der Kanton St. Gallen diesen Ent-
scheid an das kantonale Baudepartement als zuständige Rechtsmittelbe-
hörde weiterziehen (Art. 43 des Gesetzes des Kantons St. Gallen vom
16. Mai 1965 über die Verwaltungsrechtspflege [VRP, sGS 951.1]). Die-
ses wird die Baubewilligung, vorbehältlich neuer Erkenntnisse, erteilen,
da es an die im eidgenössischen Plangenehmigungsverfahren abgege-
bene positive Stellungnahme des Kantons St. Gallen sowie jene der be-
troffenen kantonalen Fachbehörden gebunden ist. Damit ist eine ausrei-
chende Verfahrenskoordination gewährleistet.
10.
Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich, dass das genehmigte
Projekt in Kombination mit den vom Kanton St. Gallen in Zusammenarbeit
mit den betroffenen Grundeigentümern zu realisierenden weiteren Bau-
vorhaben geeignet ist, den Wildtierkorridor "SG 6 Schollberg-
Fläscherberg" wiederherzustellen. Im Übrigen hat die Vorinstanz das frag-
liche Verfahren ausreichend mit den anderen für die Wiederherstellung
des Wildtierkorridors erforderlichen kantonalen und kommunalen (Bewilli-
gungs-)Verfahren koordiniert. Demnach erweisen sich die von der Be-
schwerdeführerin gegen das genehmigte Ausführungsprojekt vorgebrach-
ten Einwände als unbegründet. Dass die Vorinstanz den massgeblichen
Sachverhalt unrichtig oder unvollständig festgestellt, die berührten Inte-
ressen verkannt oder unzureichend abgewogen hätte, ist, soweit eine
Prüfung von Amtes wegen zu erfolgen hat, nicht ersichtlich. Bei diesem
Ergebnis ist die gegen die vorinstanzliche Verfügung vom 20. Oktober
2011 erhobene Beschwerde abzuweisen.
11.
Wenn mit einer Plangenehmigung zugleich über enteignungsrechtliche
Einsprachen entschieden wird (vgl. Art. 27d Abs. 2 und Art. 28 Abs. 1
NSG), richtet sich die Kosten- und Entschädigungsregelung nach den
Spezialbestimmungen des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1930 über die
Enteignung, sofern die Plangenehmigung vom Enteigneten angefochten
wird (EntG, SR 711; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-5101/2011
A-6319/2011
Seite 23
vom 5. März 2012 E. 8.1 und A-817/2010 vom 16. Februar 2011 E. 9.1, je
m.w.H.). Führt – wie vorliegend – nicht der Enteignete Beschwerde, so
gilt demgegenüber die allgemeine Kostenregel. Danach trägt die unterlie-
gende Partei grundsätzlich die Kosten des Beschwerdeverfahrens
(Art. 63 Abs. 1 VwVG). Für politische Gemeinden als andere öffentlich-
rechtliche Körperschaften im Sinne von Art. 63 Abs. 2 VwVG trifft dies al-
lerdings nur zu, wenn sich der Streit um vermögensrechtliche Interessen
dreht. Andernfalls dürfen ihnen keine Verfahrenskosten auferlegt werden.
Die Beschwerdeführerin hat im vorliegenden Fall keine vermögensrechtli-
chen Interessen verfolgt, weshalb sie nach dem Gesagten keine Verfah-
renskosten zu tragen hat, obgleich sie mit ihren Anträgen vollständig un-
terlegen ist. Eine Parteientschädigung kann sie als unterliegende Partei
nicht beanspruchen (Art. 64 Abs. 1 VwVG).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. 533-341 ard; Gerichtsurkunde)
– das Bundesamt für Strassen (Einschreiben)
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
André Moser Christa Baumann
A-6319/2011
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Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An-
gelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesge-
richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift
ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Be-
gründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die
Beschwerdeführerin in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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