A-6337/2010 - Abteilung I - Luftfahrt (Übriges) - Gebühren

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t
T r i buna l   adm in i s t r a t i f   f édé ra l
T r i buna l e   ammin i s t r a t i vo   f ede ra l e
T r i buna l   adm in i s t r a t i v   f ede ra l
Abteilung I
A­6337/2010
U r t e i l   v om   1 3 .   S ep t embe r   2 0 1 1
Besetzung Richterin Marianne Ryter Sauvant (Vorsitz),
Richterin Kathrin Dietrich,
Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot,
Gerichtsschreiberin Anita Schwegler.
Parteien Farnair Switzerland AG, P.O. Box, 4030 Basel­Airport,
vertreten durch Silvio Vassalli, Rechtsanwalt,
Farnair Switzerland AG, P.O. Box, 4030 Basel,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand Gebühren.
A­6337/2010
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Sachverhalt:
A. 
A.a  Farnair  Switzerland  AG  (mit  Sitz  am  Flughafen  Basel­Mulhouse) 
betreibt  eine  Flotte  von  14  Frachtflugzeugen  und  einem 
Passagierflugzeug.  Sie  verfügte  über  ein  am  18. September 2008 
ausgestelltes  Luftverkehrsbetreiberzeugnis  (Air  Operator  Certificate, 
nachfolgend AOC). Dieses war bis zum 31. Juli 2010 gültig.
A.b Am 10. Juli 2009 reichte die Farnair Switzerland AG dem Bundesamt 
für Zivilluftfahrt BAZL  im Rahmen des Projekts  "Phoenix"  ihr  komplettes 
Betriebshandbuch  (Operations  Manual,  OM)  bestehend  aus  den 
Teilbänden OM­A (1 Ordner), OM­B (2 Ordner), OM­C (1 Ordner), OM­D 
(3 Ordner [davon 1 Ordner Appendix und 1 Ordner Annex]) sowie weitere 
Unterlagen zur Prüfung und Genehmigung ein.
A.c Weiter nahm die Farnair Switzerland AG am 8. Juni 2010 ein neues 
Flugzeug  in Betrieb. Daher mussten die  "Operations Specifications" und 
die  "Aircraft  Registration Marks"  abgeändert werden.  Für  die  Aufnahme 
dieses  Flugzeugs  auf  das  "AOC  1008"  auferlegte  das  BAZL  mit 
Kostenverfügung vom 12. Juli 2010 eine Gebühr von Fr. 450.­­.
A.d Am 29. Juli 2010 stellte das BAZL der Farnair Switzerland AG erneut 
ein  AOC  aus,  diesmal  mit  Gültigkeit  bis  zum  31. Juli 2013.  Für  dessen 
Erneuerung stellte es mit Verfügung vom 22. Juli 2010 eine Gebühr von 
Fr. 540.­­ in Rechnung.
B. 
B.a  Für  die  Prüfung  des  Betriebshandbuchs  Teilband  OM­D  Issue  2 
Revision 0 stellte das BAZL mit Kostenverfügung (Rechnung 798353774) 
vom  10. August 2010  einen  Betrag  von  Fr. 21'961.80  in  Rechnung. 
Dagegen  führt  die  Farnair  Switzerland  AG  (nachfolgend 
Beschwerdeführerin)  mit  Eingabe  vom  6. September 2010  Beschwerde 
beim Bundesverwaltungsgericht.
Sie  beantragt  die  Aufhebung  der  Verfügung  und  die  Festsetzung  einer 
Gebühr  zu  Lasten  der  Beschwerdeführerin  innerhalb  eines 
Gebührenrahmens  von  Fr. 150.­­  bis  Fr. 10'000.­­  nach  richterlichem 
Ermessen.
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B.b  Mit  Vernehmlassung  vom  14. Oktober 2010  beantragt  das  BAZL 
(nachfolgend  Vorinstanz),  die  Beschwerde  sei  abzuweisen.  Mit  Replik 
vom  29. Oktober 2010,  Duplik  vom  3. Dezember 2010  und 
Schlussbemerkungen  vom  20. Januar 2011  bestätigen  die  Parteien  ihre 
zuvor gestellten Rechtsbegehren.
C. 
C.a  Für  die  Prüfung  des  Betriebshandbuchs  Teilband  OM­A  Issue 2 
Revision 0 stellte das BAZL mit Kostenverfügung (Rechnung 798373047) 
vom 2. Mai 2011 einen Betrag von Fr. 19'893.60  in Rechnung. Dagegen 
führt die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 3. Juni 2011 Beschwerde 
beim Bundesverwaltungsgericht.
C.b  Sie  beantragt  die  Aufhebung  der  Verfügung  und  die  Festsetzung 
einer  Gebühr  zu  Lasten  der  Beschwerdeführerin  innerhalb  eines 
Gebührenrahmens  von  Fr. 150.­­  bis  Fr. 10'000.­­  nach  richterlichem 
Ermessen.
Weiter  verlangt  sie,  die Gebühr  für  die Prüfung  des Betriebshandbuchs 
Teilband OM­A sei so festzusetzen, dass sie zusammen mit der Gebühr 
für die Prüfung des Teilbands OM­D den Gebührenrahmen von Fr. 150.­­ 
bis Fr. 10'000.­­ nicht überschreite.
C.c Mit Vernehmlassung vom 18. Juli 2011 beantragt die Vorinstanz, die 
Beschwerde sei abzuweisen.
C.d  Mit  Stellungnahme  vom  15. August 2011  bestätigt  die 
Beschwerdeführerin  ihre  zuvor  gestellten Rechtsbegehren. Mit  gleichem 
Schreiben  teilt  die  Beschwerdeführerin  mit,  sie  habe  inzwischen  vier 
weitere Kostenverfügungen von der Vorinstanz betreffend die Prüfung der 
Teilbände  OM­B  und  OM­C  in  der  Höhe  von  insgesamt  Fr. 12'384.­­ 
erhalten.  Diese  habe  sie  aus  Opportunitätsgründen  nicht  angefochten. 
Daher  seien  diese  Verfügungen  in  Rechtskraft  erwachsen  und  auch 
bereits bezahlt worden, obwohl sie nach Ansicht der Beschwerdeführerin 
überhöht seien.
D. 
Mit  Verfügung  vom  19. August 2011  vereinigte  das 
Bundesverwaltungsgericht  die Verfahren A­6337/2010  und A­3199/2011 
unter der Verfahrensnummer A­6337/2010.
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E. 
Auf  weitere  Vorbringen  der  Parteien  und  die  sich  bei  den  Akten 
befindlichen  Schriftstücke  wird  –  soweit  entscheidrelevant  –  in  den 
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. 
1.1.  Das  Bundesverwaltungsgericht  beurteilt  gemäss  Art. 31  des 
Verwaltungsgerichtsgesetzes  vom  17. Juni 2005  (VGG,  SR 173.32) 
Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 
20. Dezember 1968  über  das  Verwaltungsverfahren  (VwVG, 
SR 172.021).  Als  solche  gelten  gemäss  Art. 5  Abs. 1  Bst. a  VwVG 
Anordnungen der Behörden  im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht 
des Bundes stützen und die Begründung, Änderung oder Aufhebung von 
Rechten  oder  Pflichten  zum  Gegenstand  haben.  Die  Verfügung  ist 
sodann  als  solche  zu  bezeichnen,  zu  begründen  und  mit  einer 
Rechtsmittelbelehrung zu versehen (vgl. Art. 35 Abs. 1 VwVG).
Das  BAZL  erhebt  für  seine  Verfügungen  und  Dienstleistungen  gestützt 
auf  Art. 3  der  Verordnung  vom  28. September 2007  über  die Gebühren 
des  Bundesamtes  für  Zivilluftfahrt  (GebV­BAZL,  SR 748.112.11) 
Gebühren.  Von  der  Beschwerdeführerin  verlangt  es  für  geleistete 
Arbeiten in Zusammenhang mit der Genehmigung der Teilbände D und A 
des  Betriebshandbuchs  die  Bezahlung  einer  Gebühr  von  Fr. 21'961.80 
bzw.  Fr. 19'893.60.  Mit  den  Rechnungen  verpflichtet  die  Vorinstanz  die 
Beschwerdeführerin,  Gebühren  für  von  ihr  getätigten  Aufwand  zu 
entrichten.  Dieser  Aufwand  ist  somit  Entstehungsgrund  für  die 
Gebührenrechnungen.  Die  Rechnungen  enthalten  zudem  eine 
Rechtsmittelbelehrung  und mit  der  Aufstellung  der  geleisteten  Stunden, 
des  zu  verrechnenden  Stundenansatzes  und  dem  Verweis  auf  Art. 39 
Abs. 1 Bst. b GebV­BAZL auch eine (knappe) Begründung. Die Behörde 
lässt  damit  ihren  Willen  erkennen,  ein  Rechtsverhältnis  mit  der 
Beschwerdeführerin  als  Adressatin  zu  regeln.  Die  angefochtenen 
Rechnungen  enthalten  die  materiellen  Verfügungselemente  und  sind 
folglich als Verfügungen im Sinn von Art. 5 VwVG und damit als taugliche 
Anfechtungsobjekte  zu  betrachten  (vgl.  Beschwerdeentscheid  B­2004­
181  der  Rekurskommission  für  Infrastruktur  und  Umwelt  vom 
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2. August 2005,  VPB  70.17,  E. 1  sowie  Urteile  des 
Bundesverwaltungsgerichts  A­4903/2010  vom  17. März 2011  E. 1.1.1 
und A­4523/2009 vom 7. Januar 2010 E. 1.1).
1.2.  Das  BAZL  ist  als  Behörde  nach  Art. 33  VGG  Vorinstanz  des 
Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnahme was das Sachgebiet angeht, 
ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). Das Bundesverwaltungsgericht ist daher 
für die Beurteilung dieser Beschwerden zuständig.
1.3.  Zur  Beschwerde  ist  gemäss  Art. 48  VwVG  berechtigt,  wer  vor  der 
Vorinstanz  am  Verfahren  teilgenommen  oder  keine  Möglichkeit  zur 
Teilnahme  erhalten  hat,  durch  die  angefochtene  Verfügung  besonders 
berührt  ist  und  ein  schutzwürdiges  Interesse  an  deren  Aufhebung  oder 
Änderung  hat.  Die  Beschwerdeführerin  ist  als  Adressatin  der 
angefochtenen Verfügungen durch diese beschwert und zur Beschwerde 
legitimiert.
1.4. Auf die im Übrigen frist­ und formgerecht eingereichten Beschwerden 
(Art. 50 und 52 VwVG) ist demnach einzutreten.
2. 
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtenen Verfügungen 
auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger 
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der 
Ausübung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit (Art. 49 VwVG).
3. 
3.1.  Für  die  Änderung  oder  Erneuerung  eines 
Luftverkehrsbetreiberzeugnisses  (AOC)  werden  die  Gebühren  nach 
Zeitaufwand  innerhalb  eines  Gebührenrahmens  von  Fr. 300.­­  und 
Fr. 50'000.­­ bemessen (Art. 39 Abs. 1 Bst. b GebV­BAZL).
Gemäss Art. 42 Abs. 2 GebV­BAZL bestimmen sich die Gebühren für die 
Bearbeitung  eines  Gesuchs  um  Erteilung  einer  Genehmigung  eines 
Betriebshandbuchs  oder  einer  Änderung  des  Handbuchs  nach 
Zeitaufwand  innerhalb  eines  Gebührenrahmens  von  Fr. 150.­­  bis 
Fr. 10'000.­­.
3.2.  Die  Beschwerdeführerin  hat  der  Vorinstanz  ihr  Betriebshandbuch, 
bestehend aus den Teilbänden A bis D,  zur Prüfung und Genehmigung 
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eingereicht.  Streitig  ist  einerseits,  unter welchen  der  soeben  genannten 
Gebührenrahmen die Prüfung des Betriebshandbuchs zu subsumieren ist 
(vgl. E. 4 hiernach). Andererseits stellt sich die Frage, ob die Vorinstanz 
berechtigt  ist,  die  Prüfung  in  Teilprojekte  aufzuteilen  und  den 
Gebührenrahmen für jedes Teilprojekt voll auszuschöpfen (vgl. E. 6).
4. 
Als  erstes  ist  zu  bestimmen,  welche  der  zitierten  Normen  hier 
massgeblich ist:
4.1.  Die  Beschwerdeführerin  macht  geltend,  die  angefochtenen 
Kostenverfügungen  seien  mit  der  Prüfung  des  Betriebshandbuchs 
(Teilbände  OM­D  und  OM­A)  begründet  worden.  Die  Revision  des 
Betriebshandbuchs  habe  keine  Änderung  des 
Luftverkehrsbetreiberzeugnisses  (AOC)  zur  Folge  gehabt.  Die  im  AOC 
genannten Luftverkehrstätigkeiten seien ungeachtet der Abänderung von 
OM­D und OM­A beibehalten worden, so dass das vorbestehende AOC 
vom 18. September 2008 über das Datum der Revision des OM­D hinaus 
bis  zum  Ablauf  seiner  Gültigkeit  am  31. Juni 2010  bzw.  das  AOC  vom 
29. Juli 2010 über das Datum der Revision des OM­A (25. Februar 2011) 
hinaus  habe  aufrecht  erhalten  werden  können.  Es  gebe  somit  keinen 
Grund,  gestützt  auf  Art. 39  Abs. 1  Bst. b  GebV­BAZL  eine  Gebühr  zu 
erheben. Vielmehr sei der hier relevante Sachverhalt unter Art. 42 Abs. 2 
GebV­BAZL zu subsumieren.
In systematischer Hinsicht sei der Gebührentatbestand der Prüfung eines 
Betriebshandbuchs  der  "Betriebsbewilligung"  zugeordnet,  d.h.  in  Art. 42 
GebV­BAZL  geregelt.  Damit  sei  der  Kostenrahmen  von  Art. 42  Abs. 2 
GebV­BAZL  immer  massgebend,  also  auch  wenn  das  Unternehmen 
nebst  der  "Betriebsbewilligung"  zusätzlich  über  ein 
"Luftverkehrsbetreiberzeugnis" verfüge.
Das Luftverkehrsbetreiberzeugnis (AOC) sei ein blosses Zeugnis, in dem 
einem  Luftverkehrsbetreiber  bescheinigt  werde,  dass  er  über  die 
fachliche  Eignung  und  Organisation  verfüge,  um  die  Sicherheit  des 
Betriebs  zu  gewährleisten  (vgl.  Art. 2  Ziff. 8  der  Verordnung  [EG] 
Nr. 1008/2008  des  Europäischen  Parlaments  und  des  Rates  vom 
24. September 2008 über gemeinsame Vorschriften für die Durchführung 
von  Luftverkehrsdiensten  in  der  Gemeinschaft,  ABl.  L 293).  Aus  dieser 
Bescheinigung  des  sicheren  Flugbetriebs  flössen  keine  Rechte  und 
Pflichten. Das Vorliegen eines AOC sei blosse Voraussetzung dafür, dass 
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einem Unternehmen  eine  Betriebsbewilligung  erteilt  werden  könne  (vgl. 
Art. 27  Abs. 2  Bst. b  des  Luftfahrtgesetzes  vom  21. Dezember 1948 
[LFG,  SR 748.0],  Art. 103  Abs. 1  Bst. d  der  Luftfahrtverordnung  vom 
14. November  1973  [LFV,  SR  748.01]).  Die  spezifischen  Rechte  und 
Pflichten  ergäben  sich  dann  unmittelbar  aus  der  Betriebsbewilligung 
selbst.
Weiter  entspreche  es  Sinn  und  Zweck  des  Art. 42  Abs. 2  GebV­BAZL, 
eigens  für  den  Tatbestand  der  Prüfung  eines  Betriebshandbuchs  einen 
separaten  Kostenrahmen  festzusetzen.  Diese  spezialrechtliche 
Bestimmung könne durch den allgemein gefassten Art. 39 Abs. 1 GebV­
BAZL nicht verdrängt werden.
Für die Prüfung des Betriebshandbuchs sei daher eine Gebühr innerhalb 
eines  Gebührenrahmens  von  Fr. 150.­­  bis  Fr. 10'000.­­  nach 
richterlichem Ermessen festzusetzen. Dabei sei zu berücksichtigen, dass 
nur die Teilbände OM­D und OM­A geprüft worden seien und nicht das 
ganze Handbuch (bestehend aus OM­A, OM­B, OM­C und OM­D).
4.2. Die Vorinstanz führt dazu aus, zur Erteilung einer Betriebsbewilligung 
müsse der Luftfahrtunternehmer ein AOC nachweisen. Dieses werde ihm 
nur  dann  ausgestellt,  wenn  sein  Betrieb  über  das  in  EU­OPS 1 
vorausgesetzte, behördlich akzeptierte System von Betriebshandbüchern 
(Operations Manuals A­D) verfüge.
Im Gesamtkontext  betrachtet  werde  damit  deutlich,  dass  das  Vorliegen 
von  Betriebshandbüchern  eine  unmittelbare  Voraussetzung  zur 
Ausstellung  und  Aufrechterhaltung  des  AOC  und  nicht  der 
Betriebsbewilligung  sei.  Entsprechend  sei  die  Prüfung  der 
Betriebshandbücher  über  den  Gebührentatbestand  von  Art. 39  Abs. 1 
Bst. b i.V.m. Art. 5 GebV­BAZL abzurechnen.
Dem  AOC  als  formelles  Dokument  komme  in  erster  Linie  die  Qualität 
eines  Zertifikats  zu.  Dieses  bescheinige  behördlich,  dass  das 
Luftfahrtunternehmen  über  die  fachliche  Eignung  und  Organisation 
verfüge, um seine gewerbsmässigen Luftfahrtaktivitäten durchzuführen.
Die  in  tatsächlicher  und  rechtlicher  Hinsicht  aus  dieser  Zertifizierung 
fliessenden Rechte  und Pflichten würden  aber  nicht  durch  das  formelle 
Dokument  geregelt,  sondern  stützten  sich  auf  die  darin  referenzierten 
Dokumente wie "Operations Specifications" und "AOC Extract" sowie das 
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Betriebshandbuch  und  die  gesetzlichen  Regelungen  ("…in  accordance 
with…").  Erst  diese  Dokumente  und  Normen  legten  fest,  für  welche 
Tätigkeiten  unter  welchen  Bedingungen  das  Luftfahrtunternehmen  als 
fachlich und betrieblich geeignet befunden wurde.
Daraus  folge,  dass  die  Prüfung  und Genehmigung  von  Änderungen  im 
Betriebshandbuch  unmittelbar  den  Bestand  an  Rechten  und  Pflichten 
verändere,  welche  unter  dem  Stichwort  AOC  im  materiellen  Sinn 
zusammengefasst verstanden würden.
Für die Anwendung von Art. 39 GebV­BAZL sei es unerheblich, ob diese 
Änderungen  so  weit  gingen,  dass  das  formelle  Zertifikat  geändert  oder 
neu ausgestellt werde. Dass die Behörde aus Effizienzgründen nicht nach 
jeder  Änderung  und  Genehmigung  des  Betriebshandbuchs  ein  neues, 
unverändertes  AOC  ausstelle  –  wodurch  sie  gestützt  auf  die 
beschwerdeführerische Argumentation  Art. 39  Abs. 1  Bst. b GebV­BAZL 
problemlos anwenden könnte – verstehe sich von selbst.
Art. 42  Abs. 2  GebV­BAZL  regle  die  Genehmigung  von 
Betriebshandbüchern explizit als Gebührentatbestand, weil noch nicht für 
jede  Betriebsbewilligung  zum  gewerbsmässigen  Personen­  und 
Gütertransport  ein  Luftverkehrsbetreiberzeugnis  nachgewiesen  werden 
müsse.  So  bestehe  beispielsweise  für  die  schweizerischen 
gewerbsmässigen  Helikopterunternehmungen  noch  keine  zwingende 
Veranlassung, ein AOC zu erlangen. Bei diesen Betrieben übernehme die 
Genehmigung  des  Betriebshandbuchs  (in  begrenztem  Rahmen)  die 
Funktion  der  Ausstellung  eines  Luftverkehrsbetreiberzeugnisses 
(Genehmigung der fachlichen und betrieblichen Organisation).
Da  in  diesen  Fällen  meist  nur  rudimentäre  Vorschriften  über  die 
Betriebshandbücher bestünden, sei deren Erarbeitung in aller Regel weit 
weniger komplex. Entsprechend sehe Art. 42 Abs. 2 GebV­BAZL  für die 
Genehmigung  von  Betriebshandbüchern  einen  reduzierten 
Gebührenrahmen vor.
4.3.  Um  zu  beurteilen,  welche  der  fraglichen  Bestimmungen  hier 
anwendbar  ist,  ist  ihr  Inhalt  mittels  Auslegung  zu  ermitteln. 
Ausgangspunkt  jeder  Auslegung  ist  der  Wortlaut  einer  Gesetzes­  oder 
Verordnungsbestimmung.  Ist  dieser  nicht  klar  und  sind  verschiedene 
Interpretationen  möglich,  so  ist  auf  die  übrigen  Auslegungselemente 
zurückzugreifen;  abzustellen  ist  insbesondere  auf  die 
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Entstehungsgeschichte  einer  Rechtsnorm,  ihren  Sinn  und  Zweck  sowie 
die  Bedeutung,  die  ihr  im  Kontext  mit  anderen  Normen  zukommt  (vgl. 
BGE 131 II 697  E. 4.1;  TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER,  a.a.O.,  § 25 
Rz. 3 f.; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER, Schweizerisches 
Bundesstaatsrecht, 7. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2008, Rz. 90 ff.). Ein klarer 
Wortlaut  soll  nicht  vorschnell  angenommen  werden  (vgl.  MANUEL  JAUN, 
Die teleologische Reduktion im schweizerischen Recht, Diss. Bern 2001, 
S. 22).
4.4.  Der  Wortlaut  der  beiden  streitigen  Bestimmungen 
(Luftverkehrsbetreiberzeugnis  in  Art. 39  GebV­BAZL  und 
Betriebshandbuch  in  Art. 42  GebV­BAZL)  ist  –  entgegen  den 
Ausführungen  der  Beschwerdeführerin  –  nur  scheinbar  klar.  Die 
nachfolgende  Auslegung  ergibt  ein  von  der  Auffassung  der 
Beschwerdeführerin  abweichendes  Resultat,  welches  dem  Wortlaut 
jedoch nicht widerspricht (vgl. E. 4.8 hiernach).
4.5.  Einleitend  sind  das  System  und  die  einschlägigen  Bestimmungen 
des  schweizerischen  Luftrechts  kurz  darzulegen:  Das  Luftrecht  ist 
gemäss  Art. 87  der  Bundesverfassung  der  Schweizerischen 
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) Sache des Bundes. 
Es besteht eine umfassende Bundeskompetenz im Bereich der Luftfahrt.
Das  LFG  bildet  den  Rahmenerlass,  welcher  durch  zahlreiche 
Verordnungen des Bundesrats, insbesondere durch die LFV, konkretisiert 
und  umgesetzt  wird.  Hinzu  kommen  Richtlinien  und  Weisungen  des 
BAZL.
Zudem  ist  gemäss  Art. 1  Abs. 2  und  Art. 32  des  Abkommens  vom 
21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der 
Europäischen  Gemeinschaft  über  den  Luftverkehr 
(Luftverkehrsabkommen, SR 0.748.127.192.68), in Kraft seit 1. Juni 2002, 
die Verordnung  (EWG) Nr. 3922/91  des Rates  vom 16. Dezember 1991 
zur  Harmonisierung  der  technischen  Vorschriften  und  der 
Verwaltungsverfahren in der Zivilluftfahrt (nachfolgend Verordnung EWG, 
ABl.  L 373  S. 4)  für  die  Schweiz  verbindlich.  Für  das  vorliegende 
Verfahren ist Anhang III der Verordnung EWG (nachfolgend EU­OPS) in 
der  Fassung  vom  20. August 2008  (Verordnung  [EG]  Nr. 859/2008  der 
Kommission vom 20. August 2008 zur Änderung der Verordnung  [EWG] 
Nr. 3922/91 des Rates in Bezug auf gemeinsame technische Vorschriften 
und  Verwaltungsverfahren  für  den  gewerblichen  Luftverkehr  mit 
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Flächenflugzeugen  [ABl. L 254 S. 1], gemäss Beschluss Nr. 1/2009 vom 
7. Juli 2009  des  Gemischten  Luftverkehrsausschusses 
Gemeinschaft/Schweiz  zur  Ersetzung  des  Anhangs  des  Abkommens  in 
das Abkommen übernommen) von Bedeutung.
4.6.  Anhand  der  einschlägigen  luftverkehrsrechtlichen  Bestimmungen 
sind  die  Begriffe  Betriebsbewilligung,  Luftverkehrsbetreiberzeugnis  und 
Betriebshandbuch im System einzuordnen:
4.6.1. Das  LFG  regelt  in  Art. 27  den  gewerbsmässigen  Luftverkehr  von 
Unternehmen  mit  Sitz  in  der  Schweiz.  Für  die  gewerbsmässige 
Personen­  und  Güterbeförderung  brauchen  die  Unternehmen  eine 
Betriebsbewilligung des BAZL.
Voraussetzung  für  die  Erteilung  der  Betriebsbewilligung  für  den 
gewerbsmässigen  Luftverkehr  ist  nach  Art. 27  Abs. 2  Bst. b  LFG  i.V.m. 
Art. 103  Abs. 1  Bst. d  LFV,  dass  der  Gesuchsteller  über  ein  die 
Flugbetriebs­  und  Unterhaltsorganisation  regelndes 
Luftverkehrsbetreiberzeugnis  (Air  Operator  Certificate,  AOC)  verfügt. 
Dieses  Zeugnis  bescheinigt  dem  Luftfahrtunternehmen,  dass  es 
betrieblich  und  personell  in  der  Lage  ist,  sicher  und  zuverlässig  die 
Luftfahrt nach den einschlägigen Bestimmungen zu betreiben (vgl. Urteil 
des Bundesverwaltungsgerichts A­3330/2008 vom 23. März 2009 E. 3).
4.6.2. Wie  in Erwägung 4.5 ausgeführt, sind die Bestimmungen der EU­
OPS  für  die  Schweiz  verbindlich  und  können  zur  Auslegung  von  LFG­ 
und  LFV­Bestimmungen  beigezogen  werden.  Sie  sehen  in  Subpart  C, 
Operator  Certification  and  Supervision,  General  Rules  for  Air  Operator 
Certification, OPS 1.175 Bst. p  vor,  dass  für  die Ausstellung eines AOC 
eine Kopie des OM und aller Änderungen davon vorgelegt werden muss. 
In dieser Bestimmung wird auf "Subpart P" verwiesen, welcher den Inhalt 
und die Struktur des Operations Manuals regelt. Um ein AOC zu erhalten, 
muss  also  ein  OM  vorliegen  und  eingereicht  werden.  Sinn  und  Zweck 
dieser  Vorschrift  ist,  dass  bei  der  Ausstellung  oder  Erneuerung  eines 
AOC  überprüft  werden  kann,  ob  sämtliche  Voraussetzungen  für  den 
sicheren Betrieb erfüllt sind. Dabei überprüft die Vorinstanz insbesondere 
auch,  ob  das  Betriebshandbuch  den  Vorschriften  entspricht,  bevor  sie 
dieses genehmigt und gestützt darauf und auf weitere vom Betreiber zur 
Verfügung  zu  stellende  Unterlagen  ein  AOC  erteilt  oder  erneuert.  Das 
Betriebshandbuch ist demnach Bestandteil des AOC im Sinn von Art. 39 
Abs. 1  GebV­BAZL.  Unter  diesen  Begriff  fällt  also  nicht  nur  das 
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eigentliche Dokument,  sondern dessen gesamter materieller Gehalt und 
damit auch die Überprüfung sämtlicher Voraussetzungen.
4.6.3. Von der Pflicht, über ein AOC zu verfügen gibt es Ausnahmen: So 
sieht  Art. 6  der  Verordnung  des UVEK  vom  14. Oktober 2008  über  den 
Betrieb von Helikoptern zur gewerbsmässigen Beförderung von Personen 
und  Gütern  (VJAR­OPS 3,  SR 748.127.9)  zwar  vor,  dass  die 
gewerbsmässige Beförderung von Personen oder Gütern mit Helikoptern 
nur  aufgrund  eines  Luftverkehrsbetreiberzeugnisses  für 
Helikopterbetriebe zulässig  ist; diese Bestimmung wurde  jedoch erst gut 
neun  Monate  nach  Inkrafttreten  der  GebV­BAZL  erlassen.  Die 
Übergangsbestimmung  in  Art. 15  VJAR­OPS 3  lässt  darauf  schliessen, 
dass  im  Moment  des  Erlasses  der  GebV­BAZL  noch  nicht  alle 
Helikopterunternehmen  verpflichtet  waren,  über  ein  AOC  zu  verfügen. 
Dies erklärt auch, weshalb mit Art. 42 Abs. 2 GebV­BAZL eine separate 
Bestimmung  für  die  Bearbeitung  von  Gesuchen  um  Erteilung  einer 
Genehmigung eines Betriebshandbuchs oder dessen Änderung erlassen 
wurde.  Ansonsten  für  die  Überprüfung  der  Betriebshandbücher  solcher 
Helikopterunternehmen keine Gebührenobergrenze  festgesetzt gewesen 
wäre,  da  sie  eben  nicht  unter  den  Gebührenrahmen  für  die  Erteilung, 
Änderung  oder  Erneuerung  eines  AOC  hätten  subsumiert  werden 
können.
Für  die Begründung, weshalb  die Obergrenze  nach Art. 42 GebV­BAZL 
nur  einen  Fünftel  derjenigen  gemäss  Art. 39  Abs. 1  Bst. b  GebV­BAZL 
beträgt,  ist  den  Ausführungen  der  Vorinstanz  zu  folgen,  dass  für  diese 
Fälle  meist  nur  rudimentäre  Vorschriften  über  die  Betriebshandbücher 
bestehen  und  deren  Überprüfung  in  der  Regel  wesentlich  weniger 
Aufwand verursacht.
Gleichzeitig  folgt  aus dem Umstand, dass die Gebührenobergrenze von 
Art. 39 Abs. 1 Bst. b GebV­BAZL  fünf Mal so hoch  ist wie diejenige von 
Art. 42  Abs. 2  GebV­BAZL,  dass  der  Aufwand  der  Vorinstanz  für  die 
Änderung oder Erneuerung eines AOC wesentlich mehr beinhalten muss, 
als die rein formelle Ausstellung eines Zertifikats.
4.7. Wie  bereits  erwähnt,  muss  ein  gültiges  AOC  vorliegen,  damit  eine 
Betriebsbewilligung  erteilt  wird  (vgl.  Art. 4  Bst. b  der  Verordnung  [EG] 
Nr. 1008/2008  des  Europäischen  Parlaments  und  des  Rates  vom 
24. September 2008 über gemeinsame Vorschriften für die Durchführung 
von  Luftverkehrsdiensten  in  der  Gemeinschaft  [ABl.  L  293/3]). 
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Voraussetzung  für  die  Erteilung  eines AOC wiederum  ist  das Vorliegen 
eines  genehmigungsfähigen  Betriebshandbuchs  (vgl.  E. 4.6.2).  Das 
Betriebshandbuch  ist  also  Bestandteil  des  AOC  und  somit  sozusagen 
innerhalb  des  AOC  wiederum  Voraussetzung  für  die  Erteilung  einer 
Betriebsbewilligung.  Daher  würde  es  der  Verordnungssystematik 
widersprechen,  wenn  unter  dem  Titel  Betriebsbewilligung  ein  separater 
Gebührenrahmen  für  die  Genehmigung  von  Betriebshandbüchern  für 
diejenigen  Unternehmen  aufgenommen  würde,  die  über  ein  AOC 
verfügen  müssen.  Hätte  tatsächlich  ein  separater  Gebührenrahmen  für 
die  Überprüfung  und  Genehmigung  sämtlicher  Betriebshandbücher 
geschaffen werden sollen, wäre dieser  in einer  separaten Norm vor der 
Bestimmung  zum  AOC  einzufügen  gewesen.  Die  Systematik  zeigt – 
entgegen  den  Ausführungen  der  Beschwerdeführerin  –  klar  auf,  dass 
Art. 42 Abs. 2 GebV­BAZL  für einen Sonderfall  erlassen wurde, nämlich 
für  diejenigen Unternehmen,  die  (noch)  über  kein AOC, wohl  aber  über 
ein Betriebshandbuch verfügen müssen (vgl. E. 4.6 hiervor).
4.8.  Entgegen  den  Ausführungen  der  Beschwerdeführerin  widerspricht 
diese  Auslegung  schliesslich  auch  nicht  dem  Wortlaut  der 
Bestimmungen.  Denn  das  AOC  ist  ein  weiter  gefasster  Begriff  als  das 
Betriebshandbuch und Letzteres ist – wenn ein Unternehmen verpflichtet 
ist,  über  ein  AOC  zu  verfügen  –  im  AOC  und  damit  im  Wortlaut  von 
Art. 39 Abs. 1 Bst. b GebV­BAZL enthalten.
4.9.  Insgesamt ergibt  die Auslegung,  dass der Gebührenrahmen  für  die 
Änderung oder Erneuerung eines AOC  im Sinn von Art. 39 GebV­BAZL 
die Überprüfung sämtlicher Voraussetzungen die zur Erteilung eines AOC 
erfüllt sein müssen – und damit gewissermassen den materiellen Gehalt 
eines  AOC  –  erfasst.  Dazu  gehört  eben  auch  die  Überprüfung  des 
Betriebshandbuchs.  Daraus  folgt,  dass  die  Vorinstanz  die Gebühren  zu 
Recht gestützt auf Art. 39 GebV­BAZL erhoben hat.
4.10. Soweit die Vorinstanz geltend macht, sie wäre eigentlich berechtigt 
gewesen, den Gebührenrahmen von Art. 39 Abs. 1 Bst. a GebV­BAZL für 
die Erteilung  eines AOC anzuwenden,  da  es  sich  um eine  umfassende 
Revision des OM handle, ist ihr nicht zu folgen.
Die  Obergrenze  des  Gebührenrahmens  für  die  Änderung  oder 
Erneuerung eines AOC beträgt einen Fünftel derjenigen für die Erteilung. 
Damit  wird  berücksichtigt,  dass  die  Überprüfung  weniger  umfassend 
ausfällt  als  bei  der  (erstmaligen)  Erteilung  eines  AOC.  Es  wird  davon 
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ausgegangen,  dass  viele  Teile  unverändert  übernommen  werden  und 
daher  der  Prüfungsaufwand  wesentlich  kleiner  ist  als  bei  einer 
(erstmaligen) Erteilung.
Die  Vorinstanz  lässt  ausser  Acht,  dass  sie  die  OM  der 
Beschwerdeführerin bei der Erteilung des AOC schon einmal eingehend 
geprüft hat und zumindest die Grundstrukturen bereits vorhanden waren 
und  daher  der  vorliegende  Prüfungsaufwand  nicht  mit  der  Prüfung  bei 
Erteilung eines AOC vergleichbar  ist. Zudem konnte sie bei der Prüfung 
des  OM  auf  eine  mehrjährige  Aufsichtstätigkeit  über  die 
Beschwerdeführerin  zurückblicken,  aufgrund  derer  sie  bereits  viele 
Kenntnisse über Organisation und Betrieb der Beschwerdeführerin mit in 
die  Prüfung  einbringen  konnte.  Die  Subsumtion  des  streitigen 
Sachverhalts  unter  Art. 39  Abs. 1  Bst. a  GebV­BAZL  wäre  daher  nicht 
zulässig. Vielmehr ist Art. 39 Abs. 1 Bst. b GebV­BAZL anwendbar.
4.11. In einem zweiten Schritt ist zu klären, ob der Gebührenrahmen von 
Art. 39  Abs. 1  Bst. b  GebV­BAZL  für  die  Überprüfung  jedes  einzelnen 
Teilbands bis zum Maximalbetrag von Fr. 50'000.­­ ausgeschöpft werden 
darf  oder  ob  es  sich  dabei  um  eine  Gesamtobergrenze  handelt,  die 
insgesamt nicht überschritten werden darf.
5. 
5.1.  Im  Bereich  des  Abgaberechts  gilt  ein  strenges  Legalitätsprinzip. 
Art. 164  Abs. 1  Bst. d  BV  sieht  vor,  dass  die  grundlegenden 
Bestimmungen  über  den  Kreis  der  Abgabepflichtigen  sowie  den 
Gegenstand  und  die  Bemessung  von  Abgaben  in  der  Form  des 
Bundesgesetzes zu erlassen sind. Damit soll erreicht werden, dass den 
rechtsanwendenden  Behörden  kein  übermässiger  Spielraum  verbleibt 
und  die möglichen  Abgabepflichten  voraussehbar  und  rechtsgleich  sind 
(vgl. BGE 131 II 735 E. 3.2).
5.1.1.  Für  gewisse  Kausalabgaben  können  die  Anforderungen  an  die 
gesetzliche  Grundlage  herabgesetzt  werden,  wenn  dem  Bürger  die 
Überprüfung  der  Gebühr  auf  ihre  Rechtmässigkeit  anhand  von 
verfassungsrechtlichen  Prinzipien,  insbesondere  dem  Kostendeckungs­ 
und  dem  Äquivalenzprinzip,  ohne  weiteres  möglich  ist  (vgl. 
BGE 130 I 113  E. 2.2;  ADRIAN  HUNGERBÜHLER,  Grundsätze  des 
Kausalabgaberechts,  Schweizerisches  Zentralblatt  für  Staats­  und 
Verwaltungsrecht  [ZBl]  10/2003  S. 514  ff.;  PIERRE  TSCHANNEN/ULRICH 
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ZIMMERLI/MARKUS  MÜLLER,  Allgemeines  Verwaltungsrecht,  3. Aufl., 
Bern 2009,  § 59  Rz. 6).  Ist  dies  der  Fall,  darf  der  Gesetzgeber  die 
Bemessung  der  Gebühren  (nicht  aber  den  Kreis  der  Abgabepflichtigen 
und  den  Gegenstand  der  Abgabe)  der  Exekutive  überlassen  (vgl. 
BGE 132 II 371  E. 2.1,  131 II 735  E. 3.2).  Das  Kostendeckungsprinzip 
findet  allerdings  nur  bei  kostenabhängigen  Gebühren  Anwendung  (vgl. 
TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 58 Rz. 14).
5.1.2. Nach  dem  Kostendeckungsprinzip  sollen  die  Gesamterträge  den 
Gesamtaufwand  des  betreffenden  Verwaltungszweigs  nicht  oder  nur 
geringfügig  übersteigen,  was  eine  gewisse  Schematisierung  oder 
Pauschalisierung  der  Abgabe  nicht  ausschliesst.  Das  Äquivalenzprinzip 
wiederum  verlangt  in  Konkretisierung  des 
Verhältnismässigkeitsgrundsatzes  insbesondere, dass eine Gebühr nicht 
in  einem  offensichtlichen  Missverhältnis  zum  objektiven  Wert  der 
bezogenen  Leistung  stehen  darf  und  sich  in  vernünftigen  Grenzen 
bewegen muss (vgl. BGE 132 II 371 E. 2.1).
5.1.3. Verwaltungsgebühren werden als Entgelt für die Inanspruchnahme 
bestimmter  staatlicher  Leistungen  erhoben.  Sie  haben  damit  einen 
besonderen  Entstehungsgrund  und  sind  kostenabhängig.  Zwischen 
Entstehungsgrund  und  Abgabe muss  ein  unmittelbarer  Zusammenhang 
im  Sinn  von  Leistung  und  Gegenleistung  bestehen  (vgl. 
TSCHANNEN/ZIMMERLI/  MÜLLER,  a.a.O.,  § 57  Rz. 18).  Als  typische 
Beispiele gelten Prüfungs­ und Kontrollgebühren (HUNGERBÜHLER, a.a.O., 
S. 509).
5.2. Die der Beschwerdeführerin auferlegten Kosten wurden  im Rahmen 
der  Überprüfung  des  Betriebshandbuchs  Teilbände  OM­A  und  OM­D 
erhoben.  Die  Beschwerdeführerin  hatte  der  Vorinstanz  sämtliche  Teile 
des  Betriebshandbuchs  (OM­A  bis  ­D)  zur  Überprüfung  und 
Genehmigung  eingereicht.  Entstehungsgrund  waren  somit  von  der 
Beschwerdeführerin  veranlasste  Amtshandlungen,  weshalb  die 
erhobenen  Abgaben  als  kostenabhängige  Verwaltungsgebühren  zu 
qualifizieren  sind.  Damit  finden  das  Kostendeckungs­  und  das 
Äquivalenzprinzip  uneingeschränkt  Anwendung  (TSCHANNEN/ZIMMERLI/ 
MÜLLER, a.a.O., § 58 Rz. 16 und 24).
5.3. Wie  das Bundesverwaltungsgericht  bereits wiederholt  bestätigt  hat, 
findet die GebV­BAZL eine hinreichende gesetzliche Grundlage  in Art. 3 
Abs. 3 LFG. Weiter hat das Bundesverwaltungsgericht festgehalten, dass 
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die  Summe  aller  Gebühren  den  Gesamtaufwand  der  Vorinstanz  nicht 
annähernd  zu  decken  vermögen.  Gestützt  auf  das 
Kostendeckungsprinzip  können  hier  somit  keine  Aussagen  zur 
Bemessung der Gebühren  im Einzelfall gemacht werden  (vgl. Urteil des 
Bundesverwaltungsgerichts  A­4523/2009  vom  7. Januar 2010  E. 5 
m.w.H.).
6. 
Es  bleibt  somit  zu  klären,  ob  die  Vorinstanz  im  Rahmen  von  Art. 39 
Abs. 1  Bst. b  GebV­BAZL  das  Äquivalenzprinzip  (vgl.  E. 5.1.2)  korrekt 
angewandt und eingehalten hat. Konkret ist dabei zu untersuchen, ob die 
Prüfung des Betriebshandbuchs  in verschiedenen Teilprojekten erfolgen 
durfte  bzw.  ob  der  Gebührenrahmen  auf  jedes  einzelne  Teilprojekt 
anwendbar  ist  oder  ob  die  Teilprojekte  insgesamt  die  Obergrenze  des 
Gebührenrahmens nicht übersteigen dürfen.
6.1.  Die  Beschwerdeführerin  bringt  vor,  sie  verfolge  das  Projekt,  ihr 
Betriebshandbuch komplett zu überarbeiten. Dabei habe sie ihr gesamtes 
Betriebshandbuch  bestehend  aus  den  vier  Teilbänden  OM­A  bis  ­D 
abgeändert  und  der  Vorinstanz  eine  Kopie  zur  Verfügung  gestellt.  Die 
Vorinstanz  habe  den  Teilband  OM­D  geprüft  und  am  1. Juni 2010 
genehmigt.  Den  Teilband  OM­A  habe  die  Vorinstanz  am 
25. Februar 2011 genehmigt.
Mit  der  in  der  GebV­BAZL  vorgesehenen  Gebührenobergrenze  werde 
dem  Äquivalenzprinzip  Rechnung  getragen.  Sie  setze  einen 
Maximalbetrag  fest,  welcher  unter  keinen  Umständen  überschritten 
werden dürfe, ungeachtet des Aufwands, den die Behörde betreibe.
Weiter bringt sie vor, da bei den angefochtenen Kostenverfügungen nur 
die  Prüfung  je  eines  Teilbands  (OM­D  und  OM­A)  zur  Debatte  stehe, 
könne  der  als  verhältnismässig  festzusetzende  Gegenwert  für  diese 
Teilleistung  auch  nur  einen  Teilbetrag  dessen  betragen,  was  der 
Verordnungsgeber  für  die  Prüfung  des  ganzen  Handbuchs  als 
verhältnismässig  bezeichnet  habe.  Ferner  sei  zu  beachten,  dass  die 
Beschwerdeführerin ihr ganzes Operations Manual bei der Vorinstanz zur 
Prüfung  eingereicht  habe,  womit  sie  eine  Leistung  verlangt  habe,  die 
insgesamt den massgeblichen Kostenrahmen nicht überschreiten dürfe.
Schliesslich  macht  sie  geltend,  die  Gebühren  für  die  Prüfung  der 
Teilbände  OM­D  und  OM­A  dürften  nicht  im  oberen  Bereich  des 
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Gebührenrahmens  festgesetzt  werden,  weil  innerhalb  des 
Gebührenrahmens  von  Art. 42  Abs. 2  GebV­BAZL  eine  Prüfung  des 
ganzen Betriebshandbuchs möglich sein müsse, so dass die Obergrenze 
des  Gebührenrahmens  nicht  bereits  mit  der  Prüfung  eines  Teilbands 
erreicht werden könne.
Dass  die  Vorinstanz  die  anstehende  Prüfung  aus  organisatorischen 
Gründen  in  vier  separate  Projekte  –  je  eines  pro  Teilband  –  aufgeteilt 
habe, ändere nichts an der Einheitlichkeit des Gesuchs und habe keinen 
Einfluss auf die Gebührenfolge.
6.2. Die Vorinstanz macht demgegenüber geltend, gemäss Art. 5 GebV­
BAZL  richteten  sich  die  verrechenbaren  Gebühren  nach  Zeitaufwand, 
gegebenenfalls  innerhalb  des  festgelegten  Gebührenrahmens.  Damit 
stelle  der  Zeitaufwand  den  primären  Faktor  zur  Berechnung  der 
Gebühren dar.
Die  begrenzende  Festlegung  eines  Gebührenrahmens  bedeute  jedoch 
nicht,  dass dessen Höchstgrenze die Kosten der erbrachten Leistungen 
vollumfänglich  abdecke. Vielmehr  handle  es  sich  dabei  um die Grenze, 
über  der  die  Gebührenerhebung  angesichts  des  Äquivalenzprinzips  als 
unverhältnismässig  erachtet  werde.  Es  könne  damit  aus  dem 
Gebührenrahmen  kein  proportionaler  "Teilgebühren­Rahmen"  abgeleitet 
werden.  Diese  Auffassung  würde  im  Übrigen  voraussetzen,  dass  der 
Gehalt  und  damit  der  Prüfungsaufwand  für  jeden  der  vier  Teile  des 
Betriebshandbuchs gleich wäre.
Damit  könne  auch  bei  der  Prüfung  von  Teilbänden  des 
Betriebshandbuchs  eines  AOC­Inhabers  der  Gebührenrahmen  von 
Fr. 50'000.­  ausgeschöpft  werden,  was  die  angefochtene 
Gebührenverfügung jedoch nicht einmal zur Hälfte mache.
6.3. Die Gebührenobergrenz  von  Art. 39 GebV­BAZL  ist  –  wie  dies  die 
Parteien  im  Grund  übereinstimmend  ausführen  –  Ausdruck  des 
Äquivalenzprinzips. Der Verordnungsgeber  hat  damit  allgemein  abstrakt 
festgelegt, wann das Äquivalenzprinzip im Normalfall eingehalten ist.
OPS  1.1040  Bst. e  spricht  vom  Betriebshandbuch  (Operations  Manual, 
OM)  in der Einzahl und sieht vor, dass dieses  in verschiedenen Bänden 
herausgegeben  werden  darf  ("An  operator  may  issue  an  Operations 
Manual in separate volumes"). Konkretisiert wird die Unterteilung des OM 
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in  verschiedene  Teile  in  OPS 1.1045.  Dies  ändert  jedoch  nichts  daran, 
dass  immer  die  Rede  von  einem  Betriebshandbuch  ist  und  es  daher 
sachgerecht  erscheint,  dieses  als  Einheit  zu  behandeln.  Der 
Beschwerdeführerin  ist  daher  insofern  beizupflichten,  als  das 
Äquivalenzprinzip  gebietet,  dass  der  Gebührenrahmen  bei  der 
Überprüfung  eines  Betriebshandbuchs  nicht  viermal  –  je  einmal  pro 
Teilband  –  ausgeschöpft werden  darf.  Entgegen  ihren Ausführungen  ist 
jedoch, wie bereits aus den vorstehenden Erwägungen hervorgeht, nicht 
der  Gebührenrahmen  von  Art. 42  Abs. 2  sondern  derjenige  von  Art. 39 
Abs. 1 Bst. b GebV­BAZL anwendbar. Die Prüfung sämtlicher Teilbände 
des  Betriebshandbuchs  muss  daher  insgesamt  innerhalb  des 
Gebührenrahmens  von  Art. 39  Abs. 1  Bst. b  GebV­BAZL  liegen, 
ansonsten  die  Höchstgebühr  für  die  Prüfung  in  einem  offensichtlichen 
Missverhältnis  zum objektiven Wert  der  verlangten Leistung  stünde und 
das Äquivalenzprinzip verletzt würde.
6.4. Das BAZL  hat  gegenüber  der  Beschwerdeführerin  inzwischen  acht 
Kostenverfügungen  in  der  Höhe  von  insgesamt  Fr. 55'229.40  erlassen. 
Zwei  davon  in  der  Gesamthöhe  von  Fr. 41'855.40  hat  die 
Beschwerdeführerin beim Bundesverwaltungsgericht angefochten. Diese 
beiden  Beschwerden  werden  im  vorliegenden  Verfahren  vereinigt 
behandelt.  Die  sechs  weiteren  Kostenverfügungen  für  das  Ausstellen 
eines neuen AOC, die Aufnahme eines  zusätzlichen Flugzeugs auf  das 
"AOC 1008", die Prüfung des OM­B und des OM­C  in der Gesamthöhe 
von  Fr. 13'374.­­  blieben  unangefochten  und  sind  mittlerweile  in 
Rechtskraft  erwachsen.  Obwohl  diese  Verfügungen  nicht  angefochten 
wurden  und  daher  nicht  Streitgegenstand  des  vorliegenden  Verfahrens 
sind, sind sie mit Blick auf die vorstehenden Ausführungen, in die Prüfung 
einzubeziehen.
Der  Beschwerdeführerin  wurden  somit  für  die  Prüfung  des 
Betriebshandbuchs  bisher  insgesamt  Gebühren  in  der  Höhe  von 
Fr. 55'229.40  in  Rechnung  gestellt.  Damit  ist  die  Gebührenobergrenze 
von  Fr. 50'000.­­  überschritten,  das  Äquivalenzprinzip  verletzt  und  die 
Rechnungen in ihrer Gesamtheit zu hoch.
7. 
Zu beachten ist, dass ein Verstoss gegen das Äquivalenzprinzip nicht erst 
dann  vorliegt,  wenn  die  Gebührenobergrenze  überschritten  wird.  Der 
Gebührenrahmen  von  Art. 39  Abs. 1  Bst. b  GebV­BAZL  bestimmt  das 
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Äquivalenzprinzip  mit  Blick  auf  die  Prüfung  der  gesamten 
Voraussetzungen für die Erteilung eines AOC, sagt jedoch nichts darüber 
aus,  ob  das  Äquivalenzprinzip  im  konkreten  Fall  der  Überprüfung  der 
Teilbände und mit den hierfür verrechneten Stunden verletzt wird. Ob das 
Äquivalenzprinzip  verletzt  wird,  ist  grundsätzlich  im  konkreten  Einzelfall 
zu beurteilen. Die Beschwerdeführerin macht denn auch geltend, der für 
die  Prüfung  des  OM­D  verrechnete  Stundenaufwand  von  rund  122 
Stunden  sei  an  sich  bereits  unverhältnismässig  und  verletze  das 
Äquivalenzprinzip.
7.1. Zunächst ist zu erwähnen, dass der Stundenaufwand der Vorinstanz 
mit Einreichung der SAP­Blätter hinreichend belegt wurde. Es ist möglich, 
dass  an  gewissen  Tagen  einige  "Leerzeiten"  nicht  korrekt  verbucht 
wurden bzw. dass zwischendurch kleinere Arbeiten für andere "Kunden" 
erledigt  wurden.  Gleichzeitig  vermochte  die  Vorinstanz  jedoch  zu 
belegen,  dass  sie  zwischendurch  gewisse  kurze  Arbeiten  für  die 
Beschwerdeführerin  verrichtete,  ohne  diese  verrechnet  zu  haben. 
Insgesamt  dürften  sich  diese  nicht  bis  ins  letzte  Detail  eruierbaren 
Differenzen wieder ausgleichen.
7.2.  Weiter  führt  die  Beschwerdeführerin  an,  der  bei  der  Vorinstanz 
angefallene  "Beratungsaufwand",  wie  sie  ihn  auf  Seite  2  der  Duplik 
geltend mache, rühre daher, dass der Gesetzgeber die Anforderungen an 
ein  Betriebshandbuch  so  sehr  vom  Ermessen  der  Aufsichtsbehörde 
abhängig  mache,  dass  der  Luftfahrtunternehmer  ohne  vorgängige 
"Beratung"  durch  die  Luftfahrtbehörde  gar  nicht  vorhersehen  könne,  ob 
sein Betriebshandbuch den Prüfungskriterien entspreche oder nicht.
Dem  ist  zu  entgegnen,  dass  der  notwendige  Inhalt  des 
Betriebshandbuchs  im  für  die  Schweiz  verbindlichen  Appendix 1  zu 
OPS 1.1045  sehr  detailliert  aufgeführt  ist.  Gestützt  darauf  ist  ein 
Luftfahrtunternehmer  in  der  Lage,  zu  beurteilen,  ob  sein  OM 
genehmigungsfähig  ist  oder  nicht.  Der  diesbezüglichen  Argumentation 
der Beschwerdeführerin ist daher nicht zu folgen.
7.3. Die Beschwerdeführerin argumentiert weiter, die Vorinstanz habe als 
Aufsichtsbehörde  keine  beratende  Funktion.  Mit  Blick  auf  das 
Sicherheitskonzept  erscheine  es  als  systemwidrig,  dass  sich  die 
Vorinstanz  als  Beraterin  verstehe.  So werde  die Grenze  zwischen  dem 
Unternehmen,  das  agiere,  und  der  Aufsichtsbehörde,  die  kontrolliere, 
überschritten.  Für  solche  Beratungen  fehle  nicht  nur  der  gesetzliche 
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Auftrag,  sondern  auch  die  Grundlage  für  das  Erheben  von  Gebühren. 
Folgerichtig  sei  der  "Beratungsaufwand"  vom  Aufwand  für  die  Prüfung 
des  Betriebshandbuchs  abzugrenzen  und  vom  geltend  gemachten 
Gesamtaufwand abzuziehen.
Diese von der Beschwerdeführerin angesprochene "Beratung" durch die 
Vorinstanz  erfolgte  im  Rahmen  der  Überprüfung  des  eingereichten 
Betriebshandbuchs.  Sie  strebte  als  Resultat  ein  genehmigungsfähiges 
OM  an  und  war  keine  von  der  verlangten  Leistung  unabhängige 
Beratertätigkeit,  sondern  Bestandteil  der  Erarbeitung  und  Überprüfung 
des  OM.  Der  dafür  verbuchte  und  in  Rechnung  gestellte  Zeitaufwand 
kann ohne weiteres der Überprüfung des Betriebshandbuchs zugeordnet 
werden.
7.4. Weiter geht aus den eingereichten Akten (u.a. acht Ordner betreffend 
OM­D) hervor, dass der erste eingereichte Entwurf aufgrund zahlreicher 
Beanstandungen überarbeitet wurde. Auch der zweite Entwurf wurde von 
der  Vorinstanz  eingehend  geprüft  und  musste  aufgrund  verbliebener 
Mängel  nochmals  überarbeitet  werden,  bis  schliesslich  die 
genehmigungsfähige  Endversion  des  OM­D  eingereicht  wurde.  Die 
Vorinstanz  hat  damit  erwiesenermassen  einen  sehr  grossen 
Prüfungsaufwand  betrieben  und  an  der  Auflistung  der  geleisteten 
Stunden ist nichts zu beanstanden.
7.5.  Für  sich  gesehen  wäre  der  verrechnete  Stundenaufwand  somit 
hinreichend  begründet  und  könnte  nicht  als  unverhältnismässig 
bezeichnet  werden.  Da  die  vorstehenden  Erwägungen  jedoch  gezeigt 
haben,  dass  der Gebührenrahmen  insgesamt  gesprengt  wurde  und  die 
Kostenverfügungen  betreffend  die  Teilbände  OM­B  und  OM­C  in 
Rechtskraft  erwachsen  sind,  sind  die  vorliegend  angefochtenen 
Kostenverfügungen so weit zu kürzen, dass die Gebührenobergrenze von 
Fr. 50'000.­­  insgesamt  nicht  überschritten  wird.  Der 
"Gebührenüberschuss"  von  Fr. 5'229.40  wird  von  den  beiden 
angefochtenen  Kostenverfügungen  in  Abzug  gebracht;  Fr. 3'000.­­  von 
derjenigen vom 10. August 2010 (Rechnung 798353774) in der Höhe von 
Fr. 21'961.80  und  Fr. 2'229.40  von  derjenigen  vom  2. Mai 2011 
(Rechnung 798373047) in der Höhe von Fr. 19'893.60.
8. 
Die  Beschwerden  sind  damit  insofern  abzuweisen,  als  die 
Beschwerdeführerin  die  Anwendung  des  Kostenrahmens  von  Art. 42 
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Abs. 2  GebV­BAZL  beantragt.  Soweit  sie  jedoch  geltend  macht,  die 
Prüfung  des  Betriebshandbuchs  sei  als  eine  Leistung  zu  betrachten, 
welche  die  Gebührenobergrenze  insgesamt  nicht  überschreiten  dürfe, 
sind die Beschwerden gutzuheissen.
9. 
9.1. Bei diesem Ausgang des Verfahrens gilt die Beschwerdeführerin als 
teilweise  unterliegende  Partei,  weshalb  ihr  in  Anwendung  von  Art. 63 
Abs. 1  VwVG  die  hälftigen  Verfahrenskosten  auferlegt  werden.  Die 
Verfahrenskosten  werden  auf  Fr. 3'500.­­  festgesetzt  (vgl.  Art. 1  ff.  des 
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen 
vor  dem  Bundesverwaltungsgericht  [VGKE,  SR 173.320.2]),  von  denen 
die  Beschwerdeführerin  somit  Fr. 1'750.­­  zu  tragen  hat.  Dieser  Betrag 
wird  mit  dem  geleisteten  Kostenvorschuss  von  Fr. 3'500.­­  verrechnet. 
Der Restbetrag wird der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft 
dieses  Urteils  zurückerstattet.  Der  Vorinstanz  können  keine 
Verfahrenskosten auferlegt werden (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
9.2.  Von  einer  Parteientschädigung  an  die  nicht  durch  einen  externen 
Anwalt  vertretene  Beschwerdeführerin  ist  abzusehen  (Art. 64  Abs. 1 
VwVG und Art. 7 ff. VGKE).
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. 
Die  Beschwerden  werden  im  Sinn  der  Erwägungen  teilweise 
gutgeheissen.
2. 
Die  Verfahrenskosten  von  Fr. 3'500.­­  werden  zur  Hälfte,  ausmachend 
Fr. 1'750.­­,  der  Beschwerdeführerin  auferlegt  und  mit  dem  geleisteten 
Kostenvorschuss  in der Höhe von Fr. 3'500.­­  verrechnet. Die  restlichen 
Fr. 1'750.­­ werden der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft 
dieses  Urteils  zurückerstattet.  Hierzu  hat  sie  dem 
Bundesverwaltungsgericht  innert  30  Tagen  einen  Einzahlungsschein 
zuzustellen oder ihre Post­ oder Bankverbindung bekannt zu geben.
3. 
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4. 
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref­Nr. Rechnung 798353774; Einschreiben)
– das GS UVEK (Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Marianne Ryter Sauvant Anita Schwegler
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Rechtsmittelbelehrung:
Gegen  diesen  Entscheid  kann  innert  30 Tagen  nach  Eröffnung  beim 
Bundesgericht,  1000 Lausanne 14,  Beschwerde  in  öffentlich­rechtlichen 
Angelegenheiten  geführt  werden  (Art. 82  ff.,  90  ff.  und  100  des 
Bundesgerichtsgesetzes  vom  17. Juni  2005  [BGG,  SR 173.110]).  Die 
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, 
deren Begründung mit Angabe der Beweismittel  und die Unterschrift  zu 
enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit 
sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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