Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung I
A-6403/2010
Urteil vom 7. April 2011
Besetzung Richter André Moser (Vorsitz),
Richterin Kathrin Dietrich, Richterin Marianne Ryter Sauvant,
Gerichtsschreiber Bernhard Keller.
Parteien Kanton Zürich, 8000 Zürich,
handelnd durch Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft
AWEL, Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich ,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Umwelt BAFU,
Abteilung Boden, 3003 Bern,
Vorinstanz,
Alpine Finanz Immobilien AG,
vertreten durch Rechtsanwalt Simon Schaltegger,
Utoquai 43, 8032 Zürich,
Beigeladene.
Gegenstand Bundesbeiträge an Sanierungsmassnahmen.
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Sachverhalt:
A.
Auf dem Grundstück Kat.-Nr. 5025 an der Sägereistrasse 20-22 in
Opfikon ZH wurde anlässlich von Bauarbeiten im Februar 2001 eine
Verschmutzung mit Carbolineum festgestellt. Diese stammte von einem
benachbarten Grundstück, auf dem die Firma E. Hüni & Cie bis zu ihrer
Auflösung 1965 Eisenbahnschwellen imprägniert hatte.
B.
Die Bauherrin, Alpine Finanz Immobilien AG, nahm im Bereich der
Baugrube die Sanierung an die Hand und konnte diese am 18. Mai 2001
abschliessen. Die Sanierungskosten betrugen Fr. 1'879'966.--.
C.
Auf Antrag der Alpine Finanz Immobilien AG verlegte die Baudirektion
des Kantons Zürich die Verursacheranteile an der Carbolineum-
Belastung mit Verfügung Nr. 1798 vom 4. Oktober 2006 zu 70% an die E.
Hüni & Cie, zu 10% an die Schoop Decor AG und zu 20% an die Alpine
Finanz Immobilien AG. Um den von der nicht mehr belangbaren E. Hüni
& Cie zu vertretenden und von der Alpine Finanz Immobilien AG
vorfinanzierten Anteil teilweise zu begleichen, beauftragte die
Baudirektion in dieser Verfügung das Amt für Wasser, Energie und Luft
des Kantons Zürich (AWEL), beim Bundesamt für Umwelt BAFU einen
Antrag auf Abgeltung aus dem VASA-Fonds zu stellen. Diese Verfügung
wurde dem BAFU zur Kenntnis gebracht. Gegen diese Verfügung
erhoben die Alpine Finanz Immobilien AG und die Schoop Decor AG
Rekurse, die später wieder zurückgezogen worden sind.
D.
Am 25. Januar 2007 ersuchte das AWEL das BAFU um einen
schriftlichen Vorbescheid betreffend einer Abgeltung aus dem VASA-
Fonds an die Teilsanierung des Standortes Sägereistrasse 20-22. Das
BAFU nahm hierzu am 26. März und 24. Oktober 2007 Stellung und teilte
mit, dass die wesentlichen Voraussetzungen für eine Abgeltung an die
Sanierung des Standortes erfüllt seien. Die Ausrichtung bedinge eine
rechtskräftige Verfügung über die Kostenverteilung, die überdies
Ausfallkosten ausweise. Der Abgeltungsbetrag würde 40% der
anrechenbaren Ausfallkosten betragen. Auf telefonische Nachfrage des
AWEL vom 7. Januar 2008 beim BAFU, Dr. Bernhard Hammer,
Sektionschef Altlasten BAFU und Verfasser der Antwort, soll dieser
erklärt haben, dass die Äusserungen verbindlich seien, die Umstände des
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Sachverhalts nicht mehr hinterfragt würden und ein Abgeltungsbetrag von
etwa Fr. 0,5 Mio realistisch sei.
E.
Am 30. September 2009 reichte der Kanton Zürich das Gesuch um
Zusicherung und Auszahlung der Abgeltung ein und gab bekannt, die
Kostenverteilungsverfügung sei in Rechtskraft erwachsen. Der Kanton
Zürich bestätigte ferner, er werde die Abgeltung an die Alpine Finanz
Immobilien AG weiterleiten, da diese die Sanierungskosten vorfinanziert
habe.
F.
Am 11. Mai 2010 fand zwischen dem AWEL und dem BAFU eine
Aussprache über den Vollzug des Altlastenrechts statt, an dem auch das
hängige Gesuch zur Sprache kam. Das BAFU stellte sich dabei auf den
Standpunkt, eine Abgeltung sei nicht möglich, weil der nicht einbringliche
Teil der Sanierungskosten nicht vom Kanton Zürich, sondern von einem
Verursacher vorfinanziert worden sei. Ausfallkosten müsse das
zuständige Gemeinwesen tragen.
G.
Mit Verfügung vom 2. August 2010 lehnte das BAFU das Gesuch ab mit
der Begründung, die Ausfallkosten würden nicht durch das Gemeinwesen
getragen, sondern von einem vorhandenen Verursacher. Damit werde
eine Solidarhaftung eingeführt, die gegen das Verursacherprinzip
verstosse. Mangels Massnahmekosten für den Kanton seien die
Voraussetzungen für die Gewährung einer Abgeltung an die Sanierung
des belasteten Standortes nicht erfüllt.
H.
Gegen diese Verfügung erhebt der Kanton Zürich, handelnd durch das
AWEL, (Beschwerdeführer) am 8. September 2010 Beschwerde beim
Bundesverwaltungsgericht und beantragt die Aufhebung der
angefochtenen Verfügung, die Zusicherung und Auszahlung der VASA-
Abgeltung im Umfang von Fr. 526'390.50 und die Vormerkung, dass der
Beschwerdeführer die an ihn ausbezahlte Abgeltung an die Alpine Finanz
Immobilien AG weiterleiten werde.
I.
Mit Eingabe vom 14. September 2010 ersucht die Alpine Finanz
Immobilien AG um Beiladung zum Verfahren und Ansetzung einer Frist
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zur Stellungnahme. Diesem Gesuch entspricht das
Bundesverwaltungsgericht mit Verfügung vom 7. Oktober 2010.
K.
In seiner Vernehmlassung vom 10. November 2010 bestätigt das BAFU
(Vorinstanz) seine Erwägungen und Ausführungen in der Verfügung vom
2. August 2010 und schliesst auf Abweisung der Beschwerde.
L.
Die Alpine Finanz Immobilien AG (Beigeladene) beantragt in ihrer
Stellungnahme vom 10. November 2010 die Gutheissung der
Beschwerde im Sinne der Anträge des Beschwerdeführers. Ergänzend
führt sie aus, sie habe gestützt auf die ihr bekannt gegebene Antwort der
Vorinstanz vom 24. Oktober 2007 sowie die auf ihren Wunsch hin erfolgte
Nachfrage des Beschwerdeführers vom 7. Januar 2008 auf die
Voranfrage betreffend die VASA-Abgeltungen ihren Rekurs gegen die
Kostenverteilungsverfügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom
4. Oktober 2006 zurückgezogen.
M.
In seinen Schlussbemerkungen vom 8. Dezember 2010 bestätigt der
Beschwerdeführer seine Auffassung, wonach das auf den Sachverhalt
zeitlich anwendbare Bundesrecht keine Verpflichtung zur Tragung von
Ausfallkosten durch das Gemeinwesen gekannt, ja die damalige
kantonale Rechtsprechung dies sogar untersagt und der Kanton keine
Solidarhaftung eingeführt habe. Die Voraussetzungen für eine Abgeltung
seien erfüllt. Ferner habe die Vorinstanz treuwidrig und widersprüchlich
gehandelt.
N.
Die Beigeladene bestätigt ihre Anträge und Auffassung in ihren
Schlussbemerkungen vom 14. Dezember 2010.
O.
Die Vorinstanz ihrerseits hält in ihren Schlussbemerkungen vom
14. Dezember 2010 fest, sie habe weder einen Vertrauensschutz
begründet noch überspitzt formalistisch gehandelt.
P.
Auf weitere Vorbringen der Parteien sowie die sich in den Akten
befindlichen Schriftstücke wird – soweit für den Entscheid relevant – in
den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
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Seite 5
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Das BAFU
gehört zu den Behörden nach Art. 33 VGG und ist daher eine Vorinstanz
des Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnahme, was das Sachgebiet
angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). Das Bundesverwaltungsgericht
ist daher zuständig für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde.
1.2. Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer am
vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung
besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c). Der Beschwerdeführer ist als
Adressat der angefochtenen Verfügung formell beschwert. Er hat bei
Erfüllung der gesetzlichen Voraussetzungen (vgl. hierzu nachfolgende
E. 3) grundsätzlich Anspruch auf Abgeltung der Kosten für die
Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten
gemäss dem Umweltschutzgesetz vom 7. Oktober 1983
(Umweltschutzgesetz USG, SR 841.01; sogenannte
Anspruchssubvention vgl. URSULA BRUNNER/ADRIAN STRÜTT, Zur
Verwendung der Gelder des VASA-Fonds bei Deponien, Umweltrecht in
der Praxis [URP] 2009, S. 606, PIERRE TSCHANNEN/ULRICH
ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern
2009, § 46 Rz. 10]); da ihm diese von der Vorinstanz verwehrt worden ist,
ist er auch materiell beschwert. Folglich ist er zur Erhebung der
vorliegenden Beschwerde legitimiert.
1.3. Das AWEL als der Baudirektion unterstelltes Amt ist gestützt auf die
Kompetenz zum Vollzug der Altlastengesetzgebung, aber auch gestützt
auf die ausdrückliche Vollmacht zur Prozessführung für den Kanton
Zürich vor dem Bundesverwaltungsgericht befugt (vgl. § 6 des
Abfallgesetzes des Kantons Zürich vom 25. September 1994 [AbfG, Syst.
Nr. 712.1]).
1.4. Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist demnach einzutreten.
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1.5. Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit voller
Kognition. Es überprüft auf entsprechende Rüge hin die Verletzung von
Bundesrecht einschliesslich Rechtsfehler bei der Ausübung des
Ermessens, die Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und die
Angemessenheit der angefochtenen Verfügung (Art. 49 VwVG).
2.
Die vorliegend massgebenden Bestimmungen des USG sowie der
Verordnung vom 5. April 2000 über die Abgabe zur Sanierung von
Altlasten (aVASA, AS 2000 1398) wurden zwischen dem Zeitpunkt, in
dem die Sanierung durchgeführt wurde, und heute revidiert. Die VASA
wurde sogar von einer neuen Verordnung vom 26. September 2008 mit
identischer Bezeichnung (VASA, SR 814.681) abgelöst. Es ist deshalb zu
klären, ob das alte oder das inzwischen in Kraft getretene Recht
anzuwenden ist.
2.1. Bei dem vom Beschwerdeführer mit Gesuch vom 30. September
2009 eingeforderten Bundesbeitrag handelt es sich um eine Abgeltung im
Sinne von Art. 3 Abs. 2 Bst. a des Bundesgesetzes vom 5. Oktober 1990
über Finanzhilfen und Abgeltungen (Subventionsgesetz, SuG, SR 616.1).
In Art. 36 SuG ist vorgesehen, dass Gesuche um Finanzhilfen und
Abgeltungen nach dem im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung geltenden
Recht beurteilt werden, wenn die Leistung vor der Erfüllung der Aufgabe
verfügt wird (Bst. a) bzw. nach dem zu Beginn der Aufgabenerfüllung
geltenden Recht, wenn die Leistung nachher zugesprochen wird (Bst. b).
Diese Bestimmung findet jedoch nur Anwendung, soweit andere
Bundesgesetze oder allgemeinverbindliche Bundesbeschlüsse nichts
Abweichendes vorschreiben (Art. 2 Abs. 2 SuG). Der zeitliche Bezug in
Art. 32e Abs. 3 Bst. b USG (bzw. aArt. 32e Abs. 3 Bst. a USG [in der
Fassung vom 1. Juli 1997, AS 1997 1155]) stellt eine (zeitliche)
Anspruchsvoraussetzung dar, wonach nach dem 1. Februar 1996 auf den
Standort keine Abfälle mehr gelangt sein dürfen; diese Bestimmung
äussert sich jedoch ebenso wenig wie die übrigen Normen zum
intertemporalen Recht (vgl. hierzu Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-2745/2009 vom 4. Januar 2010, E. 2.1). Der Beschwerdeführer hat erst
nach erfolgter Sanierung des belasteten Standortes Sägereistrasse 20-22
die Vorinstanz um Ausrichtung eines Bundesbeitrags (nachfolgend auch
als VASA-Abgeltung bezeichnet) ersucht. Die Sanierung erfolgte
zwischen Februar und Mai 2001. Es ist daher gemäss Art. 36 Bst. b SuG
das zu diesem Zeitpunkt in Kraft stehende Recht anzuwenden, also das
USG in derjenigen Fassung, die am 1. Juli 1997 in Kraft getreten war,
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während insbesondere die am 1. November 2006 und 1. Oktober 2009 in
Kraft getretenen Änderungen auf den vorliegenden Sachverhalt nicht
anwendbar sind.
2.2. An diesem Ergebnis vermag auch die Übergangsbestimmung in der
neuen VASA nichts zu ändern. Art. 20 Abs. 1 VASA sieht zwar vor, dass
die neue Verordnung auf Verfahren Anwendung finden soll, die noch vor
deren Inkrafttreten eingeleitet, jedoch noch nicht rechtskräftig
abgeschlossen worden sind. Aus der Botschaft zum Subventionsgesetz
(BBl 1987 I 369 399) ergibt sich, dass nur anderslautende Regelungen
auf Gesetzesstufe den allgemeinen Bestimmungen des 3. Kapitels SuG,
namentlich Art. 36 Bst. b SuG, vorgehen. Eine Verordnungsbestimmung
genügt hierfür nicht. Im Übrigen kommt der VASA im Bereich der
Abgeltungen gemäss Art. 32e Abs. 5 USG ohnehin nur ein vollziehender
Charakter zu. Auch im Bereich der VASA ist daher die generelle
subventionsrechtliche Übergangsbestimmung von Art. 36 Bst. b SuG
anzuwenden und damit diejenige Fassung der VASA, die 2001 in Kraft
war, hier also die alte VASA (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-2745/2009 vom 4. Januar 2010 E. 2.2). Zu Recht hat daher die
Vorinstanz in ihrem Entscheid auf diese Bestimmungen abgestellt.
3.
aArt. 32e Abs. 1 USG (Fassung vom 1. Juli 1997, vgl. E. 2.1) ermächtigt
den Bund zur Erhebung einer Abgabe von den Inhabern einer Deponie.
Der Ertrag daraus ist ausschliesslich zur Abgeltung der Kosten für die
Sanierung von Deponien und anderen durch Abfälle belasteten
Standorten zu verwenden. Diese Abgeltungen werden den Kantonen
nach Massgabe des Sanierungsaufwandes ausbezahlt. Die Abgeltungen
betragen gemäss aArt. 32e Abs. 3 USG höchstens 40% der
anrechenbaren Sanierungskosten und werden nur dann geleistet, wenn
auf den Standort nach dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt
sind (Bst. a), die Sanierung umweltverträglich sowie wirtschaftlich ist und
dem Stand der Technik entspricht (Bst. b) und der Verursacher nicht
ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist oder eine Deponie oder
ein Standort zu sanieren ist, auf denen zu einem wesentlichen Teil
Siedlungsabfälle abgelagert worden sind (Bst. c).
Art. 9 Abs. 2 Bst. b–e aVASA schränkt die Ausrichtung von Abgeltungen zusätzlich dahingehend ein, dass
kumulativ der Beginn der Sanierungsmassnahmen nach dem 1. Juli 1997 gewesen sein muss und den
Vorschriften der Altlasten-Verordnung vom 26. August 1998 (AltlV, SR 814.680) entspricht, die
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anrechenbaren Sanierungskosten Fr. 20'000 übersteigen (Bst. d) und eine rechtskräftige Verfügung über
die Kostenverteilung (Bst. e) vorliegen muss.
4.
Zu prüfen ist, ob die Voraussetzung nach Art. 9 Abs. 2 Bst. e aVASA
erfüllt und ob gestützt auf aArt. 32e USG zusätzlich verlangt ist, dass die
Ausfallkosten dem Gemeinwesen entstanden sind. Die übrigen
Voraussetzungen gemäss USG und aVASA sind demgegenüber
unstreitig und auch aufgrund der vorliegenden Akten erfüllt und bedürfen
keiner weiteren Erörterung.
4.1. Gemäss Art. 9 Abs. 2 Bst. e aVASA gewährt der Bund den Kantonen
Abgeltungen nur, wenn bei einer anderen Altlast als Siedlungsabfällen
eine rechtskräftige Verfügung über die Kostenverteilung vorliegt. Die
Vorinstanz macht geltend, die Kostenverteilungsverfügung würde die
Ausfallkosten im Dispositiv nicht regeln. Aus der Begründung gehe
hervor, dass die Ausfallkosten der ehemaligen E. Hüni & Cie nicht durch
das Gemeinwesen, sondern durch die Alpine Finanz Immobilien AG
getragen würden, mithin eine gegen das Verursacherprinzip
verstossende Solidarhaftung eingeführt werde. Dem Kanton seien keine
Massnahmenkosten entstanden, so dass die Voraussetzungen zur
Gewährung von Abgeltungen nicht erfüllt seien. Aus dem Wortlaut von
aArt. 32e Abs. 1 USG, wonach Abgeltungen an die Kantone ausbezahlt
werden, ergebe sich der Schluss, dass der Gesetzgeber davon
ausgegangen sei, dass die Kantone die Ausfallkosten trügen und der
Bund diese für ihre Auslagen mit Abgeltungen finanziell unterstützen
wolle. Auch in der Botschaft zum USG (BBl 1993 II 1499) sei nur die
Rede von Aufwand der öffentlichen Hand, der durch die spezielle
Finanzierungsvorschrift gemildert werden solle.
Der Beschwerdeführer wendet dagegen ein, weder dem damaligen USG noch der aVASA sei zu
entnehmen, dass der Kanton die Ausfallkosten vorab und in vollem Umfang übernehmen müsse. Der
Kanton sei nach damaliger Rechtslage nicht verpflichtet gewesen, Ausfallkosten aus Altlastensanierungen
zu tragen; diese Pflicht sei vielmehr erst in der Revision von 2006 – zur Klärung der Rechtslage auf
Gesetzesstufe – eingeführt worden. Zuvor sei die Rechtslage unklar und teilweise umstritten gewesen; das
Bundesgericht habe denn auch in einzelnen Entscheiden die Zuweisung von Ausfallkosten an das
Gemeinwesen abgelehnt. Ebenso habe das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich in einem
Grundsatzentscheid eine Kostentragungspflicht des Kantons verneint und damit für die kantonalen
Behörden verbindlich entschieden. Der Beschwerdeführer habe daher die Ausfallkosten bei dieser
Rechtslage gar nicht selbst übernehmen können, sondern einzig diejenigen Kosten, die durch Abgeltungen
gedeckt würden und auch nur auf den Zeitpunkt, in dem die Abgeltung ihm ausbezahlt werde. Die
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Seite 9
Ausfallkosten seien jedoch mit dem Anteil der nicht mehr belangbaren E. Hüni & Cie rechtskräftig
festgelegt worden.
4.2.
Bis zur Revision im Jahr 2006 kannte das USG keine ausdrückliche
Pflicht, wonach das Gemeinwesen die Kostenanteile an Sanierungen von
nicht ermittelbaren oder zahlungsunfähigen Verursachern, sogenannte
Ausfallkosten, zu tragen hat (vgl. Art. 32d Abs. 3 USG). Dessen
ungeachtet hat bereits damals aArt. 32e USG Abgeltungen nicht nur für
die Sanierung von Deponien für Siedlungsabfälle, sondern auch für die
Ausfallkosten bei der Sanierung von durch Abfällen belasteten
Standorten vorgesehen. Höchstrichterlich ist die Frage der Kostentragung
durch das Gemeinwesen nie abschliessend beurteilt worden, während die
Lehre diese Fragestellung kontrovers diskutierte (vgl. die Übersicht bei
KARIN SCHERRER, Handlungs- und Kostentragungspflichten bei der
Altlastensanierung, Bern 2005, S. 150 ff.). Die Kommission für Umwelt,
Raumplanung und Energie des Nationalrates (UREK) kam in ihrem
Bericht vom 20. August 2002 zur USG-Revision (BBl 2003 5008) denn
auch zum Schluss, dass "in Artikel 32e Absatz 3 Buchstabe c USG nur
die Abgeltungen des Bundes an die Kantone für die bei ihnen anfallenden
Ausfallkosten [geregelt seien]. Ob bzw. welchen Teil der Ausfallkosten
der Kanton damit übernehmen muss, ist damit aber noch nicht gesagt.
[…] Bei dieser Ausgangslage ist es angebracht, auf Gesetzesstufe
festzuhalten, dass die Ausfallkosten vom Gemeinwesen zu tragen sind"
(BBl 2003 5022).
Gemäss Art. 164 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
1999 (BV, SR 101) sind alle wichtigen rechtssetzenden Bestimmungen in der Form des Bundesgesetzes
zu erlassen. Als Beispiele solcher wichtiger Bestimmungen nennt Art. 164 Abs. 1 Bst. f BV die
Verpflichtungen der Kantone bei der Umsetzung und beim Vollzug des Bundesrechts. Die Lehre zählt
überdies die finanzielle Bedeutung einer Regelung zu den Kriterien für die Umschreibung der Wichtigkeit
(ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/ St. Gallen
2010, Rz. 397 und 400). Die finanzielle Tragweite der Verpflichtung der Kantone zur Übernahme der
Ausfallkosten wurde vom Gesetzgeber auf etwa vier Millionen Franken pro Jahr geschätzt und kann daher
nicht als unbedeutend eingestuft werden (Bericht UREK, BBl 2003 5037). Die Übernahme der Ausfalkosten
dient zwar der Erreichung bzw. Erfüllung der im USG verankerten Ziele und Aufgaben, diese Pflicht geht
jedoch über die typische Verwaltungstätigkeit hinaus und erfordert demzufolge eine ausdrückliche
gesetzliche Grundlage. Dies umso mehr, als verschiedene Bestimmungen in der Bundesverfassung eine
erhebliche Autonomie der Kantone in Bezug auf die Finanzen voraussetzen und überdies den Bund zur
Rücksichtnahme auf die finanzielle Belastung der Kantone verpflichten (vgl. Art. 47 Abs. 2 und Art. 135 BV;
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RENÉ RHINOW/MARKUS SCHEFER, Schweizerisches Verfassungsrecht, 2. Aufl., Basel 2009, Rz. 814 ff. und
827 f.).
Vor diesem Hintergrund kann auch nicht von einer blossen nachträglichen Kodifikation eines
ungeschriebenen Grundsatzes oder der herrschenden Lehre und Praxis ausgegangen werden. Da die
kantonalen Behörden als Vollzugsorgane stets in die Altlastensanierung involviert waren und sind (vgl.
unveränderter Art. 32c USG), erscheint die ausschliessliche Zuständigkeit der Kantone für die
Gesuchseinreichung und den Zahlungsverkehr für VASA-Abgeltungen als sachgerechte und praktikable
Lösung (vgl. Zwischenverfügung des Bundesverwaltungsgerichts A-1563/2010 vom 16. Juni 2010 E. 4.4
mit weiteren Hinweisen, allerdings zur heutigen Rechtslage). Dies schliesst nicht aus, dass damit letztlich
von einem Privaten (vor-)finanzierte Ausfallkosten, die dieser beispielsweise aufgrund seiner
wirtschaftlichen Interessenlage bzw. dem Interesse an der raschen Ausführung des Bauvorhabens auf dem
belasteten Standort getätigt hat, teilweise zurückerstattet werden (ebenso zum neuen Recht:
BRUNNER/STRÜTT, a.a.O., S. 612). So erachten denn auch Autoren, die schon unter dem alten Recht eine
Pflicht des Gemeinwesens zur Tragung der Ausfallkosten bejahen, die Überwälzung eines Teils der
Ausfallkosten auf zahlungsfähige Verursacher unter dem Titel der wirtschaftlichen Interessenlage als
denkbar (vgl. PIERRE TSCHANNEN, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2000,
N. 32 zu Art. 32d). Schliesslich ist festzuhalten, dass Bemessungsgrundlage für die Abgeltung des Bundes
nicht etwa die auf den Kanton entfallenden Kosten bilden, sondern die in Gesetz und Verordnung
aufgezählten anrechenbaren Sanierungskosten. Unter Würdigung aller Gesichtspunkte kann aArt. 32e
USG daher nicht so verstanden werden, dass dieser implizit eine Verpflichtung zur ausschliesslichen
Tragung der Ausfallkosten durch das Gemeinwesen voraussetzt.
Indem die Kostentragungsverfügung des Beschwerdeführers vom 4. Oktober 2006 sein Amt für Abfall,
Wasser, Energie und Luft verpflichtet, bei der Vorinstanz eine Abgeltung für die Ausfallkosten zu
beantragen und diese an die Beigeladene weiterzuleiten, werden diese nicht vollumfänglich und endgültig
auf die übrigen Verursacher überwälzt. Die Kostenteilungsverfügung des Beschwerdeführers erweist sich
demnach nicht als bundesrechtswidrig und hat somit Bestand. Damit ist auch das Erfordernis einer
rechtskräftigen Verfügung über die Kostenteilung nach Art. 9 Abs. 2 Bst. e aVASA erfüllt und der
Ausrichtung einer Abgeltung an den Beschwerdeführer steht nichts entgegen.
Im Übrigen hat das Bundesverwaltungsgericht in seiner Zwischenverfügung A-1563/2010 vom 16. Juni
2010 E. 4.4 festgehalten, dass auch nach heutigem Recht nicht nur die Kantone für VASA-Abgeltungen
anspruchsberechtigt sind, sondern im Bereich der Deponien für Siedlungsabfälle auch Private. Dies muss
nach dem Gesagten unter dem alten Recht auch für die von Privaten getragenen Ausfallkosten gelten, da
eben gerade keine ausdrückliche und exklusive Kostentragungspflicht für die Kantone bestand. Die
Ausrichtung von VASA-Abgeltungen setzt somit unter dem hier noch massgebenden Recht neben den
übrigen – hier erfüllten – Kriterien, einzig voraus, dass Ausfallkosten rechtskräftig festgestellt sind, nicht
aber, dass der Kanton diese zwingend vorfinanziert oder trägt. Auch wenn eine deutlichere Regelung im
Dispositiv wünschbar wäre, genügt die Verfügung des Beschwerdeführers vom 4. Oktober 2006 diesem
Erfordernis: Aus der Verfügung und ihrer Begründung geht hervor, dass für 20% der Sanierungskosten die
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Beigeladene, für 10% die Schoop Decor AG und für die restlichen 70% der Sanierungskosten die E. Hüni &
Cie aufzukommen haben, Letztere jedoch infolge Auflösung nicht mehr belangt werden kann, also in
diesem Umfang Ausfallkosten entstehen. Die Beschwerde erweist sich damit bereits aus diesem Grund als
begründet.
5.
Der Beschwerdeführer bringt weiter vor, die Vorinstanz habe treuwidrig
und widersprüchlich gehandelt. Die Verfügung der Baudirektion vom
4. Oktober 2006 sei der Vorinstanz ebenfalls eröffnet worden. Sie hätte
gestützt auf Art. 56 USG gegen die ihrer Ansicht nach
bundesrechtswidrige Verfügung Beschwerde erheben können, habe dies
jedoch unterlassen. Zudem habe die Vorinstanz in der Folge die VASA-
Abgeltung ausdrücklich schriftlich und mündlich zugesichert, und zwar
bezüglich des konkreten Falls, ohne Vorbehalt und in Kenntnis der
Kostenverteilungsverfügung sowie der vorgesehenen Auszahlung an die
Beigeladene. Das auf den Sachverhalt anwendbare Recht lasse es zu,
dass der Bund dem Beschwerdeführer die VASA-Abgeltung ausrichte,
auch wenn dieser vorab keine Kosten übernehme. Die Vorinstanz vermag
in ihrer im Rahmen der Voranfrage abgegebenen Stellungnahme kein
erwecktes Vertrauen zu erkennen. Sie habe darauf hingewiesen, dass
Ausfallkosten nicht vom Verursacherkreis zu tragen seien.
5.1. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Äusserungen im
Verkehr zwischen Behörden und Privaten so zu interpretieren, wie die
jeweils andere Seite sie nach Treu und Glauben verstehen durfte (Urteil
des Bundesgerichts 1P.551/2004 E. 3.1 vom 10. Februar 2005 mit
Hinweisen). Der Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer Person
Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche
Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes
Verhalten der Behörden (BGE 122 II 113 E. 3b cc). Dieser Schutz setzt
voraus, dass eine Behörde dem Betroffenen eine konkrete Auskunft oder
Zusicherung erteilt hat, dass sie dafür zuständig war, dass der Adressat
die Unrichtigkeit der Angabe nicht erkennen konnte und dass er im
Vertrauen auf die erhaltene Auskunft nicht wieder rückgängig zu
machende Dispositionen getroffen hat (Urteil des Bundesgerichts
4P.48/2002 E. 2c vom 4. Juni 2002 mit Hinweisen; Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-3124/2008 vom 8. Januar 2009 E. 4.1).
Das Prinzip des Vertrauensschutzes gilt nicht nur im Verhältnis zwischen Behörden und Privatpersonen,
sondern auch zwischen zwei Behörden, beispielsweise kann sich eine kantonale Behörde auf eine
unrichtige Auskunft einer Amtsstelle des Bundes berufen (HÄFELIN/MÜLLER/ UHLMANN, a.a.O., Rz. 659).
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Seite 12
Bei gegebenen Voraussetzungen wirkt sich der Vertrauensschutz dahingehend aus, dass der Vertrauende
keinen Nachteil erleiden soll, entweder indem die Behörden an die Vertrauensgrundlage gebunden werden
oder indem ein Entschädigungsanspruch entsteht (HÄFELIN/ MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 697 ff.). Ein
blosser Anspruch auf Schadenersatz besteht insbesondere dann, wenn eine Interessenabwägung ergibt,
dass das Interesse an der richtigen Rechtsanwendung dem Vertrauensschutz vorgeht (HÄFELIN/MÜLLER/
UHLMANN, a.a.O., Rz. 696).
5.2. Der Beschwerdeführer hat die Vorinstanz mit Schreiben vom
25. Januar 2007 um einen Vorentscheid über eine Abgeltung der
Teilsanierung des Standortes Sägereistrasse 20-22 ersucht. Dabei hat er
auf das damals noch hängige Rekursverfahren betreffend
Kostenteilungsverfügung der Baudirektion ebenso hingewiesen wie auf
den Umstand, dass die vorfinanzierende Beigeladene den
Beschwerdeführer um diese Abklärung bei der Vorinstanz hinsichtlich
allfälliger Abgeltungen ersucht hat. Aus den Vorakten ergibt sich, dass
der Anfrage die genannte Verfügung beigelegt war.
Die Vorinstanz hat gegenüber dem Beschwerdeführer am 26. März 2007 Stellung genommen und es dabei
als nachgewiesen erachtet, dass durch das Gemeinwesen zu tragende Ausfallkosten entstehen, dass nach
dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr auf die Altlast gelangt sind, dass mit den Sanierungsarbeiten nach
dem 1. Juli 1997 begonnen worden ist und die anrechenbaren Sanierungskosten Fr. 20'000 übersteigen.
Damals musste die Vorinstanz wegen ungenügender Sachverhaltsangaben einzig noch die Fragen offen
lassen, ob die Sanierung den Vorschriften der Altlasten-Verordnung entsprach und ob die
Sanierungsbedürftigkeit mit den getroffenen Massnahmen dauerhaft aufgehoben sei. In der Folge konnte
der Beschwerdeführer mit weiteren Unterlagen und einer Besprechung die in der Stellungnahme noch
offenen Punkte gegenüber der Vorinstanz schlüssig darlegen. Mit Schreiben vom 24. Oktober 2007 stellte
die Vorinstanz schliesslich fest, auch diese letzte Voraussetzung für die Ausrichtung einer Abgeltung sei
erfüllt.
Diese Stellungnahme erfolgte somit zu einem konkreten, genau bestimmten Einzelfall, der in die
Zuständigkeit der Vorinstanz fällt. Dieser war der relevante Sachverhalt im Oktober 2007 umfassend
bekannt, insbesondere auch der Inhalt der von der Baudirektion des Kantons Zürich ergangenen, aber
noch nicht rechtskräftigen Kostenteilungsverfügung. Der einzige Einwand der Vorinstanz gegen diese
Verfügung bezog sich denn auch darauf, dass diese damals noch nicht rechtskräftig gewesen war. Da
somit diese Verfügung von der Vorinstanz ebenfalls geprüft worden ist, wäre nach Treu und Glauben zu
erwarten gewesen, dass sie auch auf die übrigen, ihrer Meinung nach mangelhaften Punkte hingewiesen
hätte, die später denn auch zur Abweisung des Abgeltungsgesuchs führten. Der textbausteinartige
Hinweis, dass in der Verfügung Ausfallkosten ausgewiesen werden müssen, genügte hierfür offensichtlich
nicht bzw. liess nicht mit genügender Bestimmtheit erkennen, dass sie den Anforderungen der Vorinstanz
nicht genügte. Auch wenn die Verfügung noch nicht rechtskräftig war, war damit zu rechnen, dass sie
dereinst unverändert in Rechtskraft erwachsen könnte.
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Der Vorinstanz wurde ausserdem bekanntgegeben, dass die Anfrage auf Initiative der Beigeladenen
erfolgte. Die Vorinstanz hat damit gegenüber dem Beschwerdeführer eine Vertrauensgrundlage geschaffen
bezüglich der Beurteilung des Abgeltungsgesuches zum Standort Sägereistrasse 20-22. Sie musste
schliesslich aufgrund der offen gelegten Interessen mitsamt Angaben zur Beigeladenen und deren Anwalt
damit rechnen, dass die Stellungnahme zur Voranfrage auch der Beigeladenen als (vor-) finanzierender
Eigentümerin des Standortes bekannt gegeben würde, wobei diese im Abgeltungsverfahren nicht Partei
war und aufgrund der einschlägigen Bestimmungen auch nicht werden konnte. Die Vorinstanz hat damit
auch gegenüber der Beigeladenen konkrete Erwartungen geweckt, wie das Gesuch um VASA-
Abgeltungen für die Sägereistrasse 20-22 behandelt würde. Zu beachten ist ferner, dass sich der
Beschwerdeführer am 7. Januar 2008 auch noch telefonisch nach der Verbindlichkeit der Stellungnahme
erkundigt hat und ihm die Verbindlichkeit zugesichert worden ist.
Die Auskunft bzw. Stellungnahme ist nach den vorangehenden Ausführungen in Erwägung 4 zutreffend.
Da überdies kein Präjudiz bestand und die anlässlich der USG-Revision von 2006 erfolgte gesetzliche
Verankerung der Kostentragungspflicht für den vorliegenden Sachverhalt gerade nicht anwendbar ist, kann
ohnehin nicht von einer Erkennbarkeit der angeblichen Unrichtigkeit bzw. von einer erkennbar
abweichenden Praxis unter altem Recht ausgegangen werden. Auch insofern ist daher die Grundlage für
den Vertrauensschutz zu bejahen. Den Akten ist schliesslich zu entnehmen, dass die Vorinstanz an einer
Besprechung vom 11. Mai 2010 erstmals aktenkundig und ausdrücklich ihren Standpunkt zur
Kostentragungspflicht vertreten hat, den sie anschliessend auch ihrem Entscheid über die VASA-Abgeltung
zu Grunde gelegt hat. Dies erfolgte mithin erst mehr als zwei Jahre nach der Stellungnahme.
Eine nachteilige Disposition ist in Bezug auf die Beigeladene offensichtlich. Sie hatte in Kenntnis der
Stellungnahmen vom März bzw. Oktober 2007 und der telefonischen Bestätigung vom Januar 2008 sowie
im Vertrauen darauf, dass sie über den Beschwerdeführer eine Abgeltung des Bundes in der Höhe von
rund einer halben Million Franken erhalten würde, im Jahre 2009 den Rekurs gegen die Verfügung vom 4.
Oktober 2006 betreffend Kostenverteilung der Baudirektion des Kantons Zürich zurückgezogen und diese
damit rechtskräftig werden lassen. Dieser Rückzug des Rechtsmittels kann nicht rückgängig gemacht
werden. Es ist überdies ohne weiteres im Sinne der hypothetischen Kausalität einleuchtend, dass die
Beigeladene ihren Rekurs nicht zurückgezogen, sondern weiterhin eine Kostenbeteiligung des Kantons
verlangt hätte, wenn sie von der Auffassung der Vorinstanz Kenntnis gehabt hätte. Weiter ist festzuhalten,
dass in gewissen Fällen der Vertrauensschutz eine nachteilige Disposition nicht zwingend voraussetzt,
namentlich bei der Rücknahme oder dem Widerruf einer Verfügung (vgl. HÄFELIN/ MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., Rz. 662). Auch im vorliegenden Fall ist eine bereits getätigte Disposition nicht zwingend. In einem
Verfahren betreffend Rücknahme einer Verfügung stellt die Behörde erneut auf einen bereits einmal
festgestellten, entscheidrelevanten Sachverhalt ab und wendet das Recht an, wobei sie zu einem anderen
Ergebnis als beim Erlass der ersten Verfügung kommt. In ähnlicher Weise hat die Vorinstanz den
Sachverhalt betreffend Sägereistrasse 20-22 bereits für die – auf Nachfrage hin als verbindlich erklärte –
Stellungnahme geprüft, die Voraussetzungen für eine VASA-Abgeltung beurteilt und bejaht. In ihrer
angefochtenen Verfügung stellte sie dann erneut auf den gleichen Sachverhalt ab, nahm dieses Mal aber
eine andere Beurteilung vor. Es rechtfertigt sich daher hier ebenfalls, das erweckte Vertrauen zu schützen.
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Abschliessend ist festzustellen, dass auch keine überwiegenden öffentlichen Interessen an der richtigen
Rechtsanwendung ersichtlich sind, die der Ausrichtung der Abgeltung entgegen stünden. Die Ausrichtung
der Abgeltung ist nicht rechtswidrig, sie erfüllt vielmehr sämtliche Voraussetzungen und wird
bestimmungemäss sowie zweckmässig eingesetzt. Selbst wenn der Anspruch auf Vertrauensschutz in
einen Schadenersatzanspruch umgewandelt würde, führte dies letztlich zum selben Ergebnis, nämlich
dass die Beigeladene über den Beschwerdeführer einen Teil der von ihr getragenen Sanierungskosten
zurückerstattet erhielte. Es ist somit ein auf den Vertrauensschutz gestützter Anspruch zu bejahen und die
Beschwerde auch aus diesem Grund gutzuheissen.
6.
Erweist sich eine Beschwerde als begründet, so hebt das
Bundesverwaltungsgericht den Entscheid der Vorinstanz auf und
entscheidet in der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit
verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück (Art. 61 Abs. 1
VwVG). Vorliegend hat die Vorinstanz die übrigen
Anspruchsvoraussetzungen im Rahmen ihrer Stellungnahmen geprüft
und stets bejaht, ebenso dass die Abgeltung 40% der Ausfallkosten
betrage und demzufolge ein Betrag von etwa einer halben Million
Franken realistisch sei. In der rechtskräftigen Kostenteilungsverfügung
der Baudirektion des Kantons Zürich vom 4. Oktober 2006 sind ab Seite
10 Sanierungskosten für den Standort Sägereistrasse 20-22 in der Höhe
von Fr. 1'870'965.80 festgestellt worden, beruhend auf einer detaillierten
Abrechnung und überzeugenden Darlegungen, welcher Teil des geltend
gemachten Aufwandes nicht als Sanierungskosten anerkannt werden
kann. Ohne Begründung beziffert der Beschwerdeführer in seinem
Abgeltungsgesuch und in der Beschwerde die Sanierungskosten Fr.
9'000 höher auf Fr. 1'879'966 und stellt die weiteren Berechnungen auf
diesen Betrag ab. Ansonsten verweist er sowohl im Abgeltungsgesuch
als auch in der Beschwerde ausdrücklich auf die
Kostenteilungsverfügung. Es muss daher davon ausgegangen werden,
dass es sich bei der erwähnten Bezifferung der Kosten durch den
Beschwerdeführer um einen offensichtlichen Irrtum oder Schreibfehler
handelt. Jedenfalls besteht für das Bundesverwaltungsgericht kein
Anlass, von den mittels Verfügung der kantonalen Fachbehörde
rechtskräftig festgestellten und im Übrigen auch nachvollziehbaren
Kosten abzuweichen. Von den Sanierungskosten, gerundet Fr. 1'870'966,
stellen 70% Ausfallkosten dar, also Fr. 1'309'676.20. Die Abgeltung
hierfür beläuft sich auf 40%, sie beträgt somit Fr. 523'870.50. Die
Vorinstanz ist daher zu verpflichten, dem Beschwerdeführer eine
Abgeltung in der Höhe von Fr. 523'870.50 für die Sanierung der Parzelle
Sägereistrasse 20-22 in Opfikon auszurichten. Dem Antrag des
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Beschwerdeführers entsprechend ist zudem davon Vormerk zu nehmen,
dass dieser die an ihn ausbezahlte Abgeltung an die Beigeladene
weiterleiten wird.
7.
Die Kosten des Verfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht werden in
der Regel der unterliegenden Partei auferlegt, wobei Vorinstanzen keine
Verfahrenskosten auferlegt werden (Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG). Bei
diesem Ausgang des Verfahrens unterliegt die Vorinstanz. Es sind daher
keine Verfahrenskosten zu erheben. Der vom Beschwerdeführer
geleistete Kostenvorschuss von Fr. 5'000.— ist ihm nach Eintritt der
Rechtskraft dieses Urteils zurückzuerstatten.
8.
Obsiegende Parteien haben Anspruch auf eine Parteientschädigung für
die ihnen erwachsenden notwendigen Kosten. Keinen Anspruch auf
Parteientschädigung haben Bundesbehörden und, in der Regel, andere
Behörden, die als Parteien auftreten (vgl. Art. 7 des Reglements vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem
Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Dem
Beschwerdeführer, der überdies nicht anwaltlich vertreten ist, ist daher
keine Parteientschädigung auszurichten.
Die ebenfalls obsiegende, anwaltlich vertretene Beigeladene, die mit der Beiladung Parteistellung erlangt,
hat dagegen einen Anspruch auf Parteikostenentschädigung (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-
5646/2008 vom 13. August 2009, E. 3.4 mit Hinweis und E. 12). Wird keine Kostennote eingereicht, setzt
das Gericht die Parteientschädigung auf Grund der Akten fest (Art. 14 Abs. 2 VGKE). Diese wird vorliegend
auf Fr. 4'000.— (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) festgesetzt und ist der Vorinstanz zur Bezahlung
aufzuerlegen.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Verfügung des Bundesamtes
für Umwelt BAFU vom 2. August 2010 aufgehoben.
2.
Die Vorinstanz wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine Abgeltung
aus dem VASA-Fonds in der Höhe von Fr. 523'870.50 auszurichten.
3.
Es wird davon Vormerk genommen, dass der Beschwerdeführer die unter
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Ziffer 2 genannte, an ihn ausbezahlte Abgeltung an die Beilgeladene
weiterleiten wird.
4.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der Kostenvorschuss von
Fr. 5'000.— wird dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft des
vorliegenden Urteils zurückerstattet. Hierzu hat er dem Bundes-
verwaltungsgericht seine Kontonummer anzugeben.
5.
Die Vorinstanz hat der Beigeladenen eine Parteientschädigung von
Fr. 4'000.— zu entrichten.
6.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Beigeladene (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. J304-1133; Einschreiben)
– das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
André Moser Bernhard Keller
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
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Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
Gemäss Art. 46 Abs. 1 Bst. a BGG steht die Frist still vom siebten Tag
vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern. Die Rechtsschrift
hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und
die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die
Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat,
beizulegen (Art. 42 BGG).
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