Abtei lung I
A-6471/2009
{T 0/2}
U r t e i l v o m 2 . M ä r z 2 0 1 0
Richter Beat Forster (Vorsitz), Richter Christoph Bandli,
Richterin Marianne Ryter Sauvant,
Gerichtsschreiber Lars Birgelen.
A._______,
Beschwerdeführer,
gegen
Die Schweizerische Post,
Rechtsdienst, Viktoriastrasse 21, 3030 Bern,
Vorinstanz.
Rechtsverzögerung und Rechtsverweigerung.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
A-6471/2009
Sachverhalt:
A.
A.a
A._______ ist Eigentümer der freistehenden Liegenschaft B._______
in C._______, welche von einer allgemeinen Durchgangsstrasse aus
über ein schmales Zufahrtsträsschen durch ein kleines Waldstück er-
reichbar ist. Anfang der 1980-er Jahre stellte die Schweizerische Post
(nachfolgend: Post) die Postzustellung zur Liegenschaft ein und be-
diente in der Folge nur noch ein Postfach in C._______. Im Jahre 1997
stellte A._______ an der Abzweigung des Zufahrtsträsschens von der
allgemeinen Durchgangsstrasse einen Briefkasten auf und versetzte
ihn später um rund siebzig Meter nach oben in die erste Kurve des
Strässchens, immer noch deutlich unterhalb der Grenze seines
Grundstückes. Bis im Jahre 2006 richtete ihm die Post eine Ent-
schädigung für die Nichtzustellung der Post bis zu seiner Liegenschaft
aus, welche aber nach einem Mieterwechsel eingestellt wurde. Ende
Januar/Anfang Februar 2008 wurde der Briefkasten gestohlen, Anfang
März 2008 kam er erneut abhanden.
A.b
Mit Schreiben vom 17. März 2008 gelangte A._______ an die
Poststelle C._______ und ersuchte diese, den Mietern seiner
Liegenschaft im B._______ für das Jahr 2007 eine Entschädigung für
die Nichtzustellung der Post auszurichten und ihm mitzuteilen,
welchen Standort sie für den neuen Briefkasten als sinnvoll erachte.
A.c
Am 31. März 2008 teilte die Poststelle C._______ A._______ mit, sie
habe anlässlich einer Besichtigung mit ihrem Fahrzeug wegen der
steilen, engen und nicht asphaltierten Zufahrtstrasse seine
Liegenschaft im B._______ nicht anfahren können. Sei eine Zustellung
jedoch mit unverhältnismässigen Schwierigkeiten verbunden, so
bestehe gemäss Art. 9 Abs. 3 der Postverordnung vom 26. November
2003 (VPG, SR 783.01) keine Zustellpflicht. Gemäss ihrer Broschüre
"Briefe Schweiz" bezeichne die Post eine bestimmte Stelle bei ständig
bewohnten, abgelegenen einzelnen Häusern sowie besonderen
Schwierigkeiten oder Gefahren als Zustellort. Sie sei weiterhin bereit,
die Post an den bisherigen Standort des Briefkastens zuzustellen,
nicht aber – aufgrund der fehlenden Zustellpflicht – weiterhin eine
Entschädigung für die Postabholung auszurichten.
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A-6471/2009
A.d
In seinem Antwortschreiben vom 4. Mai 2008 führte A._______ aus,
die in Art. 9 Abs. 3 VPG gewählte Formulierung "unverhältnismässige
Schwierigkeiten" lasse einen grossen Auslegungsspielraum zu. Erfasst
würden davon abgelegene Liegenschaften in der Bergregion, nicht
aber – wie in seinem Fall – Häuser am Rande einer städtischen
Agglomeration. Zudem sei die Zufahrtstrasse zu seiner Liegenschaft
zur Hälfte asphaltiert, so dass keine Rede von "unverhältnismässigen
Schwierigkeiten" sein könne. Gemäss der Broschüre "Briefe Schweiz"
(Ausgabe Januar 2004) gelte nur dann die von der Post bestimmte
Stelle als Zustellort, wenn sich die Liegenschaft ausserhalb des Zu-
stellkreises (Umkreis von 4.8 km rund um die Bestimmungspoststelle)
befinde, was auf seine Liegenschaft nicht zutreffe. Zudem habe die
Post über zwanzig Jahre lang eine Entschädigung ausbezahlt und
damit eine Zustellpflicht bejaht. Wenn sie zwischenzeitlich ihre Praxis
geändert habe, müsse sie dies begründen. Er verzichte zwar vorder-
hand auf die Versetzung seines Briefkastens an einen anderen
Standort, ersuche aber die Post um Erlass einer beschwerdefähigen
Verfügung betreffend die Verweigerung der Postzustellung bis zu
seiner Liegenschaft.
A.e
Am 6. Mai 2008 teilte die Poststelle C._______ A._______ mit, sie
habe sein Schreiben an den Hauptsitz der Post weitergeleitet, da sie
selber keine Verfügungen ausstelle.
A.f
Mit Schreiben vom 25. Juni 2008 liess die Post A._______ wissen,
dass gemäss Art. 9 Abs. 1 VPG eine Hauszustellung grundsätzlich nur
in allen ganzjährig bewohnten Siedlungen erfolge. Da seine Liegen-
schaft eine einzelne, abgelegene Haushaltung sei, könne er für sich –
unabhängig von der Erreichbarkeit seines Domizils – keinen Anspruch
auf eine Hauszustellung ableiten. Die Zustellung werde daher auch
weiterhin in den Briefkasten an der Strasse zur Liegenschaft, siebzig
Meter oberhalb der Abzweigung erfolgen.
A.g
In seinem Brief vom 29. Juni 2008 beanstandete A._______ gegen-
über der Post, sie sei in ihrem Schreiben vom 25. Juni 2008 seiner
Bitte um eine beschwerdefähige Verfügung nicht nachgekommen,
habe darin keine Rechtsmittelbelehrung aufgeführt und sei auf seine
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Vorbringen nicht eingegangen. Dies habe sie nun nachzuholen. Seine
Liegenschaft sei nicht "abgelegen", befinde sie sich doch in kurzer
Luftdistanz zu einem grossen Einkaufszentrum und einem grossen
Autobahnkreisel.
A.h
Am 14. Juli 2008 informierte die Post A._______, dass die Be-
antwortung seiner Fragen weitere Abklärungen erfordere. Nachdem
A._______ mehr als zwei Monate von der Post nichts mehr ver-
nommen hatte, ersuchte er mit Mail vom 22. September 2008 um Mit-
teilung, bis wann mit einer Antwort bzw. beschwerdefähigen Verfügung
zu rechnen sei.
A.i
In ihrem Schreiben vom 7. Oktober 2008 führte die Post aus, gemäss
Art. 17 und Art. 18 des Postgesetzes vom 30. April 1997 (PG, SR
783.0) würden Streitigkeiten zwischen der Post und der Kundschaft
grundsätzlich durch die Zivilgerichte beurteilt, während einzig gegen
Verfügungen über die Platzierung von Kundenbriefkästen oder über
die Gewährung von Vorzugspreisen für die Beförderung von Zeitungen
und Zeitschriften Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht geführt
werden könne. Da vorliegend die Frage des Anspruches auf Haus-
zustellung, nicht aber diejenige des Standortes des Briefkastens um-
stritten sei, bestehe ihrer Ansicht nach kein Raum für eine Ver-
waltungsgerichtsbeschwerde und dem diesbezüglichen Begehren von
A._______ könne keine Folge geleistet werden. Gemäss ihrer
Broschüre "Briefe Schweiz" habe der Empfänger bei ständig be-
wohnten, abgelegenen einzelnen Häusern am Durchgangsweg des
Boten eine geeignete Ablage zu bezeichnen. Aus der Kommentierung
zur Revision der Postverordnung gehe hervor, dass deren Bewohner
keinen Anspruch auf eine Hauszustellung hätten. Fehle ein solcher
aber, bestehe auch kein Anspruch auf Entschädigung bei Übernahme
dieser Aufgabe durch den Kunden. Zudem wäre der durch eine Post-
zustellung bis zur Liegenschaft anfallende Mehraufwand vorliegend für
sie (die Post) unzumutbar.
A.j
Mit Schreiben vom 24. November 2008 brachte A._______ gegenüber
der Post vor, er habe die Regelung der Postzustellung bis zu seiner
Liegenschaft und damit die Versetzung seines Briefkastens und nicht
eine Hauszustellung verlangt. Letztere sei von der Post nie in Frage
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gestellt worden, hätte deren Einschränkung doch gemäss Art. 9 Abs. 3
VPG zur Folge, dass die Post die Zustellhäufigkeit reduzierte oder ihn
bzw. seine Mieterschaft dazu anhielte, die Sendungen bei der Post-
stelle abzuholen. Die unterschiedliche rechtliche Beurteilung von
Briefkastenstandort und Hauszustellung sei für ihn nicht nach-
vollziehbar. Da nur der Standort des Briefkastens umstritten sei, habe
sie (die Post) entsprechende Entscheide in Verfügungsform zu er-
lassen. Sollte die Post nicht bereit sein, die Sendungen in den Brief-
kasten an der Grundstücksgrenze zuzustellen oder bei Nichtzustellung
eine Entschädigung auszurichten, habe sie dies in einer beschwerde-
fähigen Verfügung mitzuteilen, ansonsten er Rechtsverweigerungs-
beschwerde einreichen werde.
A.k
Am 28. November 2008 stellte die Post eine erneute Überprüfung der
Angelegenheit und am 9. Dezember 2008 die Ausarbeitung einer an-
fechtbaren Verfügung in Aussicht. Auf entsprechende Nachfragen von
A._______ erneuerte sie am 30. September 2009 ihre Ankündigung.
Mit Mail vom 2. Oktober 2009 setzte A._______ eine letzte zehntägige
Frist für die Zustellung einer beschwerdefähigen Verfügung, welche
die Post ungenutzt verstreichen liess.
B.
Am 13. Oktober 2009 erhebt A._______ (nachfolgend: Beschwerde-
führer) eine Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungs-
beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragt darin
implizit, die Post (nachfolgend: Vorinstanz) sei anzuweisen, innert Frist
eine Verfügung zu erlassen. Sie habe ihm am 9. Dezember 2009
(recte: 2008) eine Verfügung in Aussicht gestellt, welche bis heute
nicht eingetroffen sei. Er erachte eine Zeitdauer von mehr als zehn
Monaten für die Ausarbeitung und Zustellung einer Verfügung als zu
lang.
C.
In ihrer Vernehmlassung vom 13. November 2009 beantragt die Vor-
instanz die Abweisung der Beschwerde. Es treffe zwar zu, dass sie am
9. Dezember 2008 dem Beschwerdeführer die umgehende Aus-
arbeitung einer Verfügung in Aussicht gestellt habe; sie habe aber
weder jemals erklärt noch in anderer Weise zum Ausdruck gebracht,
dass sie überhaupt nicht verfügen werde. Von einer Rechtsver-
weigerung könne somit keine Rede sein.
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Auch eine Rechtsverzögerung liege nicht vor: Die Bearbeitung von
Briefkastenfällen sei anspruchsvoll, bedürfe den Beizug mehrerer
Organisationseinheiten mit unterschiedlichen Fachverantwortlichkeiten
und könne die Ausarbeitung einer Verfügung zusätzlich erschweren.
Im Übrigen sei die Liegenschaft des Beschwerdeführers offenbar
während einer gewissen Zeit unbewohnt gewesen, so dass sie davon
habe ausgehen dürfen, er (der Beschwerdeführer) habe kein Interesse
mehr am Erlass einer anfechtbaren Verfügung. Hauptsächlicher
Hinderungsgrund seien jedoch Unklarheiten und Lücken in der vor-
liegend anwendbaren Gesetzgebung gewesen, welche überaus
schwierige und zeitraubende Abklärungen erforderlich gemacht hätten.
Bei der Liegenschaft des Beschwerdeführers handle es sich um ein
alleinstehendes Einzelgebäude, nicht aber um eine Siedlung im Sinne
von Art. 9 Abs. 1 VPG; zudem sei sie nur unter unverhältnismässigen
Schwierigkeiten erreichbar (Art. 9 Abs. 3 VPG). Unter diesen Um-
ständen bestehe aber kein Anspruch auf Bedienung der Liegenschaft
und des sich allenfalls darauf befindenden Briefkastens im Rahmen
der ordentlichen Hauszustellung.
Es sei zwar nicht von der Hand zu weisen, dass das Erfordernis der
vorgängigen Anhörung des Empfängers vor der Einschränkung der
Hauszustellung gemäss Art. 9 Abs. 3 VPG auf ein Verwaltungsver-
fahren hindeute, und auch der enge materielle Zusammenhang
zwischen der Frage des Anspruches auf Hauszustellung und der-
jenigen der Wahl des Standortes des Briefkastens liesse eher auf
einen einheitlichen Rechtsschutz im Rahmen der Verwaltungs-
gerichtsbarkeit gemäss Art. 18 PG schliessen. Eine solche Vermutung
stehe jedoch im Widerspruch zum unzweideutigen Wortlaut von Art. 18
PG, welcher die Hauszustellung in seinem Ausnahmekatalog nicht
ausdrücklich aufführe. Es liege auch keine echte Lücke des Gesetzes
vor, sei doch Art. 17 PG als Auffangnorm ausgestaltet, welche auch
die Frage des Anspruches auf Hauszustellung erfasse und somit eine
Zuständigkeit der Zivilgerichte begründe. Da auch von keiner unechten
Lücke ausgegangen werden könne, habe sie aufgrund der klaren
gesetzlichen Konzeption ihrer Auffassung nach in diesem Bereich
keine Verfügungskompetenz und Streitigkeiten darüber seien der
Zivilgerichtsbarkeit zu unterstellen. Selbst ein Beizug der Botschaft
des Bundesrates zum neuen Postgesetz vom Mai 2009 habe nicht zur
Klärung der Frage beigetragen, ob überhaupt und in welchem Umfang
die vorliegend im Streite stehenden Rechtsfragen durch Erlass einer
anfechtbaren Verfügung zu beurteilen seien. Es sei ihr daher
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momentan nicht möglich, über den Erlass oder Nichterlass einer Ver-
fügung zu befinden.
D.
In seiner Replik vom 4. Dezember 2009 hält der Beschwerdeführer an
seinem Antrag fest. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz sei nicht
nur die Hauszustellung umstritten, sondern auch der Briefkasten-
standort, weigere sich doch die Vorinstanz, einen näher bei seiner
Liegenschaft gelegenen Briefkasten zu bedienen. Für solche Streitig-
keiten sei aber gemäss Art. 18 PG ein Verwaltungsverfahren vor-
gesehen. Die Ausführungen der Vorinstanz zum grossen Zeitaufwand
für die Ausarbeitung einer Verfügung seien an sich hinfällig, da sie sich
ja selber als unzuständig bezeichnet habe. Hätte sie aber je eine Ver-
fügung ausstellen wollen, so sei die Dauer dafür eindeutig zu lang;
auch das Abwarten der bundesrätlichen Botschaft zum neuen Post-
gesetz vermöge diese Verzögerung nicht zu rechtfertigen.
Die Vorinstanz habe bis 2006 eine Entschädigung für die Nicht-
zustellung der Post bis zu seinem Haus ausgerichtet und damit ihre
Zustellpflicht zumindest nicht verneint. Es stelle sich die Frage, ob die
Einstellung dieser Zahlung anlässlich eines Mieterwechsels im Jahre
2007 ohne Rücksprache mit ihm überhaupt rechtmässig gewesen sei.
Was die Pflicht zur Hauszustellung anbelange, sei diese – ungeachtet
einer allfälligen Unzumutbarkeit für die Vorinstanz – gemäss den Vor-
gaben in der Broschüre "Briefe Schweiz" (Ausgabe Januar 2004) bei
seiner Liegenschaft zu bejahen.
Seine Liegenschaft sei tatsächlich von anfangs April bis Ende Mai
2009 wegen Umbaus unbewohnt gewesen. Die Vorinstanz sei ohne
Rücksprache mit ihm von der (unzutreffenden) Annahme aus-
gegangen, er habe wegen des (vorübergehenden) Leerstandes seiner
Liegenschaft ein unmittelbares Interesse am Erlass einer anfechtbaren
Verfügung verloren. Die Poststelle C._______ habe selber ab Juni
2009 den bisherigen Standort (mehrere hundert Meter von seinem
Haus entfernt) wegen einer umbaubedingten Neubeurteilung nicht
mehr bedienen wollen. Erst sein Hinweis, dass zumindest der bis-
herige Standort von der Vorinstanz nicht bestritten und brieflich zu-
gesichert sei, habe eine noch eingeschränktere Zustellpraxis ver-
hindert.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob es zur Be-
urteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig ist.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom
20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR
172.021). Eine Verfügung liegt vor bei einer hoheitlichen, individuell-
konkreten, auf Rechtswirkungen ausgerichteten und verbindlichen
Anordnung einer Behörde, die sich auf öffentliches Recht des Bundes
stützt, oder bei einer autoritativen und individuell-konkreten Fest-
stellung bestehender Rechte oder Pflichten (Art. 5 Abs. 1 VwVG;
ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungs-
recht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 854 ff.; PIERRE TSCHANNEN/
ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005,
§ 28 Rz. 17). Verfügungen sind den Parteien schriftlich zu eröffnen
(Art. 34 Abs. 1 VwVG). Sie sind, auch wenn sie in Briefform ergehen,
als solche zu bezeichnen, zu begründen und mit einer Rechtsmittel-
belehrung zu versehen (Art. 35 Abs. 1 VwVG). Aus mangelhafter Er-
öffnung darf den Parteien kein Nachteil erwachsen (Art. 38 VwVG).
1.2 Im Falle von Unklarheiten über den Verfügungscharakter eines
Schreibens ist nicht massgebend, ob die Verwaltungshandlung als Ver-
fügung gekennzeichnet ist oder den gesetzlichen Formvorschriften für
eine Verfügung entspricht, sondern ob sie die vom Verfügungsbegriff
geforderten Strukturmerkmale aufweist (TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., §
29 Rz. 3). Eine anfechtbare Verfügung liegt in der Regel selbst dann
vor, wenn die Vorinstanz es wegen Fehlens von Prozessvoraus-
setzungen ausdrücklich ablehnt, auf ein Gesuch einzutreten (ALFRED
KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege
des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 723; BVGE 2008/15 E. 2).
1.3 Die Vorinstanz teilte dem Beschwerdeführer in ihrem Schreiben
vom 31. März 2008 mit, sie sei bereit, die Postzustellung auch weiter-
hin am bisherigen Briefkastenstandort vorzunehmen, nicht aber, die in
der Vergangenheit geleistete Entschädigung für die Nichtzustellung bis
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zur Liegenschaft auch künftig auszurichten. In ihrem Brief vom 25. Juni
2008 liess sie ihn unter dem Titel "Entscheid Post" erneut wissen,
dass die Post einzig am bisherigen Standort zugestellt werde, um
letzten Endes am 7. Oktober 2008 ihm gegenüber die Auffassung zu
vertreten, dass sie seinem Begehren um Erlass einer beschwerde-
fähigen Verfügung keine Folge leisten könne. Diese drei Schriftstücke
waren nicht als Verfügung bezeichnet und enthielten auch keine
Rechtsmittelbelehrung; angesichts dieser Mängel genügten sie daher
den Anforderungen von Art. 35 VwVG nicht und waren auch nicht ohne
weiteres als Verfügungen erkennbar. Zwar kann der Grundsatz von
Treu und Glauben gebieten, dass der Empfänger gegenüber solchen
Schreiben nicht untätig bleibt. Dies ist dem Beschwerdeführer vor-
liegend aber nicht vorzuwerfen, hat er doch im Nachgang der vor-
erwähnten Briefe wiederholt die Zustellung einer anfechtbaren Ver-
fügung verlangt (vgl. unter anderem Schreiben vom 4. Mai 2008, vom
29. Juni 2008 und vom 24. November 2008 sowie Mail vom
27. September 2009). Weder ergänzte die Vorinstanz – trotz ent-
sprechender Aufforderung durch den Beschwerdeführer – ihre
jeweiligen Stellungnahmen mit einer Rechtsmittelbelehrung noch be-
zeichnete sie diese als förmliche Verfügung noch traf sie eine neue
formgültige Verfügung. Im Gegenteil: Mit Schreiben vom 7. Oktober
2008 verneinte sie ihre Verfügungskompetenz, um anschliessend mit
Schreiben vom 9. Dezember 2008 sowie vom 30. September 2009 den
Beschwerdeführer weiter hinzuhalten und ihm den Erlass einer an-
fechtbaren Verfügung in Aussicht zu stellen. Daraus ergibt sich
klarerweise, dass die Vorinstanz – in Übereinstimmung mit der Auf-
fassung des Beschwerdeführers – ihre Schreiben selber nicht als an-
fechtbare Verfügungen betrachtete. So vertritt sie auch noch im
Rahmen ihrer Vernehmlassung vor Bundesverwaltungsgericht die Auf-
fassung, dass sie bisher nicht verfügt habe und – mangels Zuständig-
keit – in der Sache gar nicht verfügen dürfe. Angesichts dieser ein-
deutigen Äusserungen der Vorinstanz durfte der Beschwerdeführer
daher aus Gründen des Vertrauensschutzes mit Recht ihre Briefe –
auch wenn sie Strukturmerkmale einer Verfügung aufweisen, indem in
ihnen sinngemäss über seine Rechte befunden wurde – nicht als Ver-
fügungen ansehen (vgl. Urteil des Bundesgerichtes 2C_245/2007 vom
10. Oktober 2007 E. 3.1 und E. 3.4; Urteil des Bundesverwaltungs-
gerichtes A-6437/2008 vom 16. Februar 2009 E. 1.1.5).
1.4 Als Zwischenfazit ist somit festzuhalten, dass keine anfechtbare
Verfügung vorliegt. Von diesem Ergebnis ist auch der Beschwerde-
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führer ausgegangen, macht er doch in seiner Beschwerde eine
Rechtsverweigerung bzw. eine Rechtsverzögerung geltend.
2.
Nach Art. 46a VwVG kann gegen das unrechtmässige Verweigern oder
Verzögern einer Verfügung ebenfalls Beschwerde geführt werden. Be-
schwerdeinstanz ist jene Behörde, die zuständig wäre, wenn die Ver-
fügung ordnungsgemäss ergangen wäre (Botschaft zur Totalrevision
der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4408; vgl. auch ANDRÉ MOSER/
MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesver-
waltungsgericht, Basel 2008, Rz. 5.18 mit Hinweisen). Die Post gehört
zu den öffentlichrechtlichen Anstalten des Bundes (vgl. Art. 2 Abs. 1
des Postorganisationsgesetzes vom 30. April 1997 [POG, SR 783.1])
und ist daher eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichtes ge-
mäss Art. 33 Bst. e VGG. Eine Ausnahme, was das Sachgebiet angeht
(Art. 32 VGG), ist nicht gegeben. Das Bundesverwaltungsgericht ist
deshalb zuständig für die Beurteilung der Rechtsverweigerungs- und
Rechtsverzögerungsbeschwerde gegen die Vorinstanz.
3.
Voraussetzung für eine Rechtsverweigerungs- und Rechtsver-
zögerungsbeschwerde ist, dass die Rechtsuchenden zuvor ein Be-
gehren um Erlass einer Verfügung bei der zuständigen Behörde ge-
stellt bzw. bei Verzögerung dieses wiederholt haben, bevor sie eine
Beschwerde einreichen, und dass ein Anspruch auf Erlass einer
solchen Verfügung besteht. Ein solcher Anspruch liegt dann vor, wenn
einerseits eine Behörde nach dem anzuwendenden Recht verpflichtet
ist, in Verfügungsform zu handeln, und wenn andererseits die
gesuchstellende Person nach Art. 6 i.V.m. Art. 48 Abs. 1 VwVG
Parteistellung beanspruchen kann (vgl. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER,
a.a.O., Rz. 5.20; KÖLZ/HÄNER, a.a.O., Rz. 213 sowie Rz. 723 ff.). Wenn
eine Behörde der Ansicht ist, dass sie für den Erlass einer Verfügung
nicht zuständig sei, darf sie ebenfalls nicht untätig bleiben.
Grundsätzlich hat sie zunächst zu prüfen, ob die Sache an die zu-
ständige Behörde überwiesen werden kann (vgl. Art. 8 VwVG). Eine
solche Überweisung hat dann nicht zu erfolgen, wenn sie die
kantonalen Zivil- oder Strafgerichte als zuständig erachtet; diesfalls
hat die Behörde aber einen Nichteintretensentscheid zu fällen und ihre
Unzuständigkeit festzustellen. Dies ist auch dann zwingend angezeigt,
wenn die gesuchstellende Person ausdrücklich den Erlass einer Ver-
fügung verlangt und im Sinne von Art. 9 Abs. 2 VwVG die Zuständig-
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keit der angerufenen (ihre Zuständigkeit verneinenden) Behörde be-
hauptet (vgl. THOMAS FLÜCKIGER, in: Praxiskommentar VwVG,
Waldmann/Weissenberger (Hrsg.), Zürich 2009, Art. 8 N 11 und N 18,
Art. 9 N 9 und N 13; MICHEL DAUM, in: Auer/Müller/Schindler (Hrsg.),
Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren
(VwVG), Zürich 2008, Rz. 3 und Rz. 8 zu Art. 8, Rz. 6 f. zu Art. 9;
vgl. zum Ganzen auch: Urteile des Bundesverwaltungsgerichtes A-
2723/2007 vom 30. Januar 2008 E. 3 sowie A-6437/2008 vom
16. Februar 2009 E. 2; BVGE 2008/15 E. 3.2).
3.1 Vorliegend hat die Vorinstanz gegen Ende ihres Briefwechsels mit
dem Beschwerdeführer (vgl. Schreiben vom 7. Oktober 2008) die Auf-
fassung vertreten und vertritt diese auch noch vor dem Bundesver-
waltungsgericht, dass die vom Beschwerdeführer aufgeworfenen
Rechtsfragen nicht durch sie, sondern durch den Zivilrichter zu be-
urteilen seien. Unter diesen Umständen hat sie zwar von einer Über-
weisung absehen können. Da der Beschwerdeführer jedoch mehrfach
und ausdrücklich eine anfechtbare Verfügung verlangt (vgl. bereits
E. 1.3 hiervor) und damit zu erkennen gegeben hat, dass ihm an
einem Entscheid gerade durch die Vorinstanz liegt, hätte sie einen
förmlichen Nichteintretensentscheid fällen müssen. Daran vermag
auch der Umstand nichts zu ändern, dass die Liegenschaft des Be-
schwerdeführers von anfangs April bis Ende Mai 2009 wegen Um-
bauarbeiten nicht bewohnt war, hätte doch die Vorinstanz durch Nach-
frage beim Beschwerdeführer in Erfahrung bringen müssen, ob dieser
aufgrund des (vorübergehenden) Leerstandes seines Hauses tatsäch-
lich das Interesse am Erlass einer anfechtbaren Verfügung verloren
habe. Indem die Vorinstanz aber nicht formell verfügt hat, hat sie eine
unrechtmässige Rechtsverweigerung begangen. Bei diesem Ergebnis
braucht nicht mehr weiter geprüft zu werden, ob sie sich allenfalls
auch eine Rechtsverzögerung hat zuschulden kommen lassen.
3.2 Bei Gutheissung einer Rechtsverweigerungsbeschwerde ist die
Sache mit der Anweisung, darüber zu entscheiden, an die Vorinstanz
zurückzuweisen. Eine andere Möglichkeit, den rechtmässigen Zustand
herzustellen, gibt es grundsätzlich nicht; insbesondere darf das Ge-
richt an sich nicht anstelle der das Recht verweigernden Behörde
entscheiden, würden dadurch doch der Instanzenzug verkürzt und
allenfalls weitere Rechte der am Verfahren Beteiligten verletzt
(KÖLZ/HÄNER, a.a.O., Rz. 727; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O.,
Rz. 5.25). In Einzelfällen kann es aber zulässig sein, aus prozessöko-
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nomischen Gründen auf eine Rückweisung an die Vorinstanz zu ver-
zichten und den Entscheid selbst zu fällen (FELIX UHLMANN/SIMONE WÄLLE-
BÄR, in: Praxiskommentar VwVG, a.a.O., Art. 46a N 37; Urteil des
Bundesverwaltungsgericht A-2723/2007 vom 30. Januar 2008 E. 4.2).
Vorliegend hat der Beschwerdeführer zwar keine materielle Aus-
einandersetzung mit seinem Anliegen beantragt. Da sich aber die Vor-
instanz gemäss ihrer Vernehmlassung als unzuständig erachtet, er-
scheint eine blosse Rückweisung der Sache zum Erlass einer
formellen Verfügung über die Zuständigkeit aus prozessokönomischen
Gründen als nicht zweckmässig, würde sich doch diese Rückweisung
in einem Verfahrensleerlauf erschöpfen, was unter Berücksichtigung
der bisherigen Verfahrensdauer unter rechtsstaatlichen Gesichts-
punkten als nicht vertretbar erscheint. Deshalb ist nachfolgend zu-
mindest zu prüfen, ob die Vorinstanz für die Beurteilung der vom Be-
schwerdeführer aufgeworfenen Rechtsfragen überhaupt zuständig ist
und diesbezüglich auch in der Sache Verfügungskompetenz hat. Ist
dies zu bejahen, wird die Sache anschliessend mit der verbindlichen
Weisung zur materiellen Prüfung an die Vorinstanz zurückzuweisen
sein.
4.
Art. 17 Abs. 1 PG sieht als Grundsatz vor, dass Streitigkeiten zwischen
der Post und der Kundschaft durch die Zivilgerichte beurteilt werden,
während gemäss der Ausnahmebestimmung von Art. 18 PG gegen
Verfügungen der Post über die Platzierung von Kundenbriefkästen
oder über die Gewährung von Vorzugspreisen für die Beförderung von
Zeitungen und Zeitschriften beim Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerde geführt werden kann.
4.1 Der Beschwerdeführer verlangt von der Vorinstanz, sie habe seine
Post neu in einen Briefkasten an der Grundstücksgrenze oder zu-
mindest an einem Standort zuzustellen, welcher näher wie der bis-
herige Standort (in der ersten Kurve des Zugangssträsschens) bei
seiner Liegenschaft liegt. Die Vorinstanz stellt zu Recht nicht in Ab-
rede, dass sie bezüglich der Frage des Briefkastenstandortes grund-
sätzlich verfügungsbefugt ist. Sie vertritt jedoch die Auffassung, dass
es sich vorliegend um eine Frage der Hauszustellung handle, welche
nicht in ihre Verfügungsbefugnis falle. Es ist daher nachfolgend zu
untersuchen, ob – neben der Frage des Briefkastenstandortes – auch
diejenige der Hauszustellung vom Begriff "Platzierung von Kunden-
briefkästen" gemäss Art. 18 PG erfasst wird.
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4.2
4.2.1 Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut einer
Gesetzesbestimmung. Ist dieser nicht klar oder bestehen Zweifel, ob
ein scheinbar klarer Wortlaut den wahren Sinn der Norm wiedergibt,
so ist auf die übrigen Auslegungselemente zurückzugreifen; abzu-
stellen ist insbesondere auf die Entstehungsgeschichte einer Rechts-
norm, ihren Sinn und Zweck sowie die Bedeutung, die ihr im Kontext
mit anderen Normen zukommt (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O.,
Rz. 214; TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., § 25 Rz. 3 f.; ULRICH HÄFELIN/WALTER
HALLER/HELEN KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Aufl.,
Zürich/Basel/Genf 2008, Rz. 90 ff.; BGE 131 II 697 E. 4.1). Der Wort-
laut von Art. 18 PG spricht – in allen drei Amtssprachen – nur von der
Platzierung bzw. vom Standort von Briefkästen. Es fragt sich jedoch,
ob diese Bestimmung entgegen ihrem Wortlaut so auszulegen ist,
dass auch Streitigkeiten hinsichtlich der Hauszustellung in einem
Verwaltungsverfahren auszutragen sind.
4.2.2 Der Botschaft des Bundesrates zum Postgesetz vom 10. Juni
1996 (BBl 1996 III 1249 S. 1290 f.; nachfolgend: Botschaft) kann ent-
nommen werden, es müsse zwecks wirtschaftlicher und effizienter
Organisation des Zustelldienstes im Rahmen des Universaldienstes
die Möglichkeit bestehen, der Kundschaft den Standort des Brief-
kastens vorzuschreiben. Das Verwaltungsverfahren erscheine für diese
Streitigkeiten geeigneter als das Klageverfahren vor dem Zivilrichter.
Zur Aufrechterhaltung und Steigerung der Effizienz und Wirtschaft-
lichkeit der Post gehört aber nicht nur, dass der Briefkasten an einer
bestimmten Stelle aufgestellt wird, sondern allgemein, dass der An-
spruch auf Hauszustellung im Einzelfall geprüft und allenfalls verneint
werden kann. Die Intentionen des historischen Gesetzgebers lassen
daher eher darauf schliessen, dass Art. 18 PG auch die Frage der
Hauszustellung erfasst. Fragen der Zustellhäufigkeit und der Zustell-
zeiten betreffen hingegen betriebsorganisatorische Abläufe, welche
nach dem Willen des Gesetzgebers gleich wie bei der privaten
Konkurrenz nicht überprüfbar sein sollen (Botschaft, a.a.O., S. 1290).
4.2.3 Auch eine teleologische Auslegung führt zu keinem anderen
Ergebnis: Bezüglich der sachlichen Zuständigkeit ist in Ausnahme-
fällen eine Kompetenzattraktion möglich. Im Vordergrund stehen hier
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der Gesichtspunkt der Prozessökonomie, das Gebot der Rechts-
sicherheit sowie der Grundsatz der Einheit des Verfahrens. Aus diesen
drei Aspekten kann sich die Notwendigkeit ergeben, die Entscheid-
zuständigkeit bei einer bestimmten Behörde zu konzentrieren (vgl.
THOMAS FLÜCKIGER, in: Praxiskommentar VwVG, a.a.O., Art. 7 N 36;
KÖLZ/HÄNER, a.a.O., Rz. 758 sowie Rz. 772; vgl. auch Urteil des
Bundesverwaltungsgerichtes A-7510/2006 vom 2. Juli 2007 E. 5).
Wollte man die Vorinstanz für die Beurteilung der Frage der Haus-
zustellung unzuständig erachten, hätte dies für den Privaten erheb-
liche, nicht zu rechtfertigende negative Folgen. Diesfalls fiele nämlich
die sachliche Zuständigkeit in Konstellationen, in denen sowohl die
Hauszustellung wie auch der Briefkastenstandort umstritten ist, aus-
einander, obwohl mit der Bestimmung des Standortes auch die Frage
der Hauszustellung im Grundsatz mitbeantwortet wird, mithin beide
Fragen Hand in Hand gehen und sich wechselseitig bedingen. Dies
wäre für den Privaten unnötig kompliziert und würde die Gefahr von in
der gleichen Sache ergehenden, sich widersprechenden Entscheide
mit sich bringen (vgl. auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes A-
2038/2006 vom 6. Februar 2007 E. 1.1.1).
4.2.4 Anzufügen bleibt, dass auch der Verordnungsgeber diese Auf-
fassung zu teilen scheint: Gemäss Art. 9 Abs. 1 VPG werden Post-
sendungen dem Empfänger an sein Domizil zugestellt, wobei die
Hauszustellung grundsätzlich nur in allen ganzjährig bewohnten
Siedlungen erfolgt. Für die Hauszustellung ist am Domizil ein ge-
eigneter Briefkasten oder eine geeignete Zustellanlage einzurichten
(vgl. Art. 9 Abs. 2 VPG). Ist das Domizil aber nur unter unverhältnis-
mässigen Schwierigkeiten zu erreichen, so kann die Post den
Empfänger nach dessen vorgängiger Anhörung zur Abholung der
Sendungen bei der nächstgelegenen Annahmestelle anhalten oder die
Zustellhäufigkeit reduzieren (vgl. Art. 9 Abs. 3 VPG). Diese Be-
stimmungen zeigen zum einen auf, dass bei einer Einschränkung der
Hauszustellung – wie dies vor Verfügungserlass allgemein die Regel
ist – das rechtliche Gehör zu gewähren ist, zum andern, dass die
Hauszustellung und der Briefkastenstandort eng zusammenhängen,
mithin beide Fragen im gleichen (Verwaltungs-) Verfahren zu be-
urteilen sind (zur Abhängigkeit der "Eignung" eines Briefkastens von
der Standortwahl vgl. Entscheid der Eidgenössischen Rekurs-
kommission für Infrastruktur und Umwelt H-2006-31 vom 23. Oktober
2006 E. 5.4).
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4.2.5 Zusammenfassend ist demnach Art. 18 PG dahingehend auszu-
legen, dass sowohl Streitigkeiten hinsichtlich des Briefkastenstand-
ortes wie auch solche bezüglich der Hauszustellung davon erfasst
werden und die Vorinstanz in dieser Hinsicht Verfügungskompetenz
aufweist.
4.3 Was die Frage der Ausrichtung einer Entschädigung für die
Nichtzustellung der Post zur Liegenschaft des Beschwerdeführers
anbelangt, so geht aus den eingereichten Unterlagen nicht hervor,
gestützt auf welche Rechtsgrundlage diese bis 2006 erfolgte, ob ge-
stützt auf eine Vereinbarung – gemäss Beschwerdeführer zwischen
der damaligen Mieterschaft und der Post – oder gar gestützt auf eine
Verfügung. Sollte die Vorinstanz eine Entschädigungsleistung verfügt
haben, hat sie sich auch materiell mit den Forderungen des Be-
schwerdeführers auseinanderzusetzen. Wurde indes die Ent-
schädigung gestützt auf eine Vereinbarung geleistet, so ist als erstes
zu prüfen, ob eine gesetzliche Zustellpflicht bestand oder nicht. Ist
diese zu bejahen, handelt es sich bei der Vereinbarung um eine
öffentlichrechtliche und der Beschwerdeführer hätte allfällige An-
sprüche aus dieser auf dem Klageweg vor dem Bundesverwaltungs-
gericht geltend zu machen (vgl. Art. 35 Bst. a VGG), die Vorinstanz
wiederum hat auf das Gesuch nicht einzutreten. Letzteres gilt auch
dann, wenn es sich um eine rein privatrechtliche Vereinbarung handelt,
müsste doch der Beschwerdeführer seine Ansprüche auf dem Zivilweg
geltend machen.
5.
Gestützt auf die vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde folglich
gutzuheissen und die Sache an die Vorinstanz mit der Anordnung
zurückzuweisen, die vom Beschwerdeführer aufgeworfenen Rechts-
fragen einer materiellen bzw. – was die Frage der Entschädigung an-
belangt – zumindest einer formellen Prüfung zu unterziehen und an-
schliessend eine Verfügung zu erlassen.
6.
Der unterlegenen Vorinstanz sind keine Verfahrenskosten aufzu-
erlegen (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Dem obsiegenden Beschwerdeführer
sind keine verhältnismässig hohen Kosten entstanden, weshalb von
der Zusprechung einer Parteientschädigung abzusehen ist (Art. 64
Abs. 1 VwVG sowie Art. 7 Abs. 4 des Reglements vom 21. Februar
2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesver-
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waltungsgericht ([VGKE, SR 173.320.2]).
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die Schweizerische Post wird
angewiesen, ohne weitere Verzögerung im Sinne der Erwägungen zu
verfügen.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
- den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Einschreiben)
- das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Beat Forster Lars Birgelen
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-recht-
lichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Be-
gehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die
Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Be-
weismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen
hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).
Versand:
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