A-6478/2016 - Abteilung I - Lib. d'opinion et d'inform., des médias, droit de pétition (divers) - Distribution de tracts religieux en gare de Genève...

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Cour I
A-6478/2016



Ar r ê t d u 2 2 novemb r e 2 0 1 7
Composition
Claudia Pasqualetto Péquignot (présidente du collège),
Christine Ackermann, Maurizio Greppi, juges,
Arnaud Verdon, greffier.



Parties
A._______,
(…),
représenté par Maître Manuel Bolivar, avocat,
Etude d'avocats, Rue des Pâquis 35, 1201 Genève,
recourant,



contre

Les Chemins de fer fédéraux suisses (CFF),
Immobilier - Droit, Compliance et Acquisitions,
Place de la Gare 1, case postale 345, 1001 Lausanne,
autorité inférieure.




Objet
Distribution de tracts religieux en gare de Genève Cornavin.



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Faits :
A.
Par courrier du 18 mars 2016 adressé aux Chemins de fer fédéraux (ci-
après : CFF ou l'autorité inférieure), A._______ (ci-après : le recourant) a,
en substance, produit un avis de droit (rédigé par son mandataire)
concluant au fait qu'il n'avait pas besoin d'autorisation pour distribuer des
tracts religieux dans les gares. Le recourant a dès lors requis des CFF
qu'ils rendent une décision confirmant qu'il pourra "procéder à la
présentation de petits documents écrits (tracts) dans les locaux de la gare
CFF [de Genève Cornavin], sans faire l'objet de mesure négatives,
d'expulsion ou d'amende, et sans nécessité d'autorisation préalable".
B.
Par pli du 4 avril 2016, le recourant a réitéré sa demande du 18 mars 2016,
précisant qu'en l'absence d'une décision formelle, il considérerait une
mesure d'expulsion de la gare de Genève Cornavin comme une décision
matérielle susceptible de recours.
C.
Par pli du 4 mai 2016, les CFF ont en substance déclaré accepter les
actions de promotion idéologiques et religieuses dans les gares, expliqué
pourquoi ils les soumettaient à autorisation et produit le "Règlement relatif
à la mise à profit des espaces publics sur le territoire des CFF" (accessible
sous : > Gare et service > Gare de Genève Cornavin, site
consulté en novembre 2017 ; ci-après : règlement IM-70002), lequel
contient le Règlement de la gare.
D.
Par pli du 6 juin 2016, le recourant a en substance estimé que les CFF le
censurait, la distribution de prospectus à caractère religieux ne requérant
pas d'organisation et ne perturbant pas le bon fonctionnement des CFF. Il
a également allégué que la distribution de prospectus religieux ne pouvait
pas être soumise à autorisation de par son absence d'organisation et de
par sa nature d'évènement isolé et que de sérieux doutes existaient quant
à savoir si le règlement de la gare était une base légale suffisante pour
limiter ses droits fondamentaux. Enfin, le recourant a requis le prononcé
d'une décision sujette à recours.
E.
Par courrier du 18 août 2016, les CFF ont informé le recourant que des
emplacements ne nécessitant pas d'autorisation seraient disponibles
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depuis le 1er septembre 2016 dans le cadre d'un projet pilote, et qu'une
décision sujette à recours serait prochainement prononcée.
F.
Par décision du 16 septembre 2016, les CFF ont relevé que le règlement
IM-70002 exigeait de demander une autorisation – gratuite – pour utiliser
le territoire des CFF à des fins promotionnelles ou évènementielles non
lucratives telles que distribuer des tracts religieux. Au surplus, les CFF ont
rappelé que le recourant pouvait utiliser deux emplacements fixes d'une
taille de 1,5 à 2 m2 en tout temps et sans autorisation dans le cadre d'un
projet pilote.
En conséquence, l'autorité inférieure a autorisé le recourant à distribuer
ses tracts religieux sans autorisation préalable dans le respect d'un projet
pilote mené dans les gares de Genève Cornavin et de Zurich gare centrale
et a exigé du recourant qu'il requière une autorisation préalable s'il
s'écartait du champ d'application du projet pilote. Dite décision a été rendue
sans frais.
G.
Par acte du 19 octobre 2016, le recourant a interjeté recours contre cette
décision auprès du Tribunal administratif fédéral (ci-après le Tribunal ou le
TAF).
A l'appui de son pourvoi, le recourant a allégué que l'autorité inférieure
attentait de la sorte à sa liberté de conscience et de croyance, de même
qu'à sa liberté d'expression. Il a estimé que la distribution de tracts religieux
ne requerrait aucune autorisation selon le règlement IM-70002 et que les
CFF ne pouvaient donc "interdire sans autorisation préalable ou restreindre
aux conditions du projet pilote la remise par le recourant de tracts à
caractère idéologique". De plus le règlement IM-70002 ne revêtait pas la
densité normative suffisante pour fonder une atteinte à ses droits
constitutionnels et aucune autre base légale formelle ne fondait la
restriction de ses droits fondamentaux. Enfin, dite restriction ne répondait
à aucun intérêt public et le principe de la proportionnalité était violé.
H.
Dans sa réponse du 16 janvier 2017, l'autorité inférieure a exprimé des
doutes sur la recevabilité du recours et conclu à son rejet dans la mesure
de sa recevabilité.
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I.
Par acte du 12 avril 2017, le recourant a déposé ses observations finales.
J.
Les autres faits pertinents seront examinés dans les considérants en droit
ci-dessous.
Droit :
1.
1.1 Sous réserve des exceptions – non pertinentes en l'espèce – prévues
à l'art. 32 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif
fédéral (LTAF, RS 173.32), le Tribunal de céans connaît, en vertu de
l'art. 31 LTAF, des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 de la loi
fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA,
RS 172.021) prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. Les CFF
sont une entreprise de la Confédération au sens de l'art. 33 let. e PA,
laquelle rend des décisions au sens de l'art. 5 PA puisqu'elle exerce une
tâche étatique en administrant les biens publics que constituent les gares
(cf. ATF 138 I 274 consid. 1.4 ; arrêt du TAF A-7454/2009 du 29 mars 2011
consid. 1.1).
Le Tribunal administratif fédéral est dès lors compétent pour connaître du
recours dirigé contre la décision du 16 septembre 2016.
1.2 La procédure est régie par la PA pour autant que la LTAF n'en dispose
autrement (art. 37 LTAF).
1.3 Conformément à l'art. 48 al. 1 PA, a qualité pour former recours celui
qui a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure ou a été privé de
la possibilité de le faire (al. 1 let. a), est spécialement atteint par la décision
attaquée (al. 1 let. b) et a un intérêt digne de protection à son annulation
ou à sa modification (let. c). Pour satisfaire aux exigences de l'art. 48 al. 1
let. b et c PA, le recourant doit se trouver dans une relation spéciale, étroite
et digne d'être prise en considération avec l'objet de la contestation
(cf. ATAF 2009/16 consid. 2.1 ; 2007/20 consid. 2.4 ; arrêts du TAF
A-321/2016 du 31 janvier 2017 consid. 1.3 et réf. cit).
En l'espèce, la qualité pour recourir du recourant n'est pas contestée par
la décision querellée, laquelle rejette une demande introduite par le
recourant. De la sorte, celui-ci est spécialement atteint par la décision et a
la qualité pour recourir.
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1.4 Présenté dans la forme et les délais – le recours ayant été posté à
Genève le 29 octobre 2016, soit le dernier jour du délai, et arrivé à Saint-
Gall deux jours plus tard – prescrits par la loi, le recours est recevable
(art. 50 et 52 PA).
2.
2.1 La procédure de recours est régie par la maxime inquisitoire, ce qui
signifie que le Tribunal définit les faits et apprécie les preuves d'office et
librement (art. 12 PA). Les parties doivent toutefois collaborer à
l'établissement des faits (art. 13 PA) et motiver leur recours (art. 52 PA). En
conséquence, l'autorité saisie se limite en principe aux griefs soulevés et
n'examine les questions de droit non invoquées que dans la mesure où les
arguments des parties ou le dossier l'y incitent (cf. ATF 135 I 91
consid. 2.1 ; ATAF 2014/24 consid. 2.2 ; ATAF 2012/23 consid. 4).
2.2 Le recourant peut invoquer devant le Tribunal la violation du droit
fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, la
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents ainsi que
l'inopportunité de la décision entreprise, sauf lorsqu'une autorité cantonale
a statué comme autorité de recours (art. 49 PA). L'autorité de recours n'est
pas liée par les motifs invoqués par les parties (art. 62 al. 4 PA), ni par les
considérants de la décision attaquée (cf. MOSER ET AL., Prozessieren vor
dem Bundesverwaltungsgericht, 2ème éd., Berne 2013, n° 3.197). Aussi
peut-elle admettre ou rejeter le pourvoi pour d'autres motifs que ceux
invoqués.
2.3 L'objet du litige est défini par les conclusions du recours, lesquelles
doivent rester dans le cadre de l'acte attaqué. Partant, le recourant ne peut
que réduire l'objet du litige par rapport à l'objet de la contestation, puisque
son élargissement ou sa modification mènerait à une violation de la
compétence fonctionnelle de l'autorité supérieure (cf. ATF 136 II 457
consid. 4.2 ; 136 II 165 consid. 5 ; arrêt du TAF A-6810/2015 du
13 septembre 2016 consid. 1.3 ; MOSER ET AL., op. cit., n° 2.7 ss).
En l'espèce, le recours porte sur deux questions ressortant du dispositif de
la décision querellée. La première est de savoir si les CFF sont légitimés à
soumettre l'activité du recourant à autorisation et si une telle exigence viole
les droits fondamentaux de ce dernier (cf. consid. 5 et 6 infra). La deuxième
est de définir si le projet pilote des CFF, par lequel dite autorité a créé des
espaces spécifiques soustrayant les utilisateurs à l'obligation
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d'autorisation, respecte les droits fondamentaux du recourant (cf. consid. 7
infra).
3.
Au préalable, il doit être relevé que les CFF et la gestion des infrastructures
ferroviaires sont soumis au droit fédéral (cf. notamment les art. 87 Cst., 1ss
de la loi fédérale du 20 mars 1998 sur les Chemins de fer fédéraux [LCFF,
RS 742.31], art. 1ss LCdF et art. 1ss de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur
le transport de voyageurs [LTV, RS 745.1]). Dès lors, les considérations de
droit cantonal du recourant doivent sans autre être écartées (cf. recours
ch. 13).
4.
4.1 L'autorité inférieure et le recourant s'accordent à dire que les CFF, dans
la mesure où la gestion des gares relève de l'exercice d'une tâche
publique, doivent respecter les droits fondamentaux des voyageurs et
autres usagers des gares. Au regard de l'ATF 138 I 274 consid. 2.2, c'est
à juste titre que cette obligation faite aux CFF n'est pas contestée et il n'y
a donc pas lieu d'examiner ce point. Ce d'autant plus que, suite à l'ATF
précité, le législateur formel a expressément soumis la gestion des gares
au droit public en modifiant les art. 23 LCdF et 18a et 18b LTV
(cf. consid. 6.2 infra).
4.2 L'art. 15 Cst. prévoit que la liberté de conscience et de croyance est
garantie (al. 1) ; toute personne a le droit de choisir librement sa religion
ainsi que de se forger ses convictions philosophiques et de les professer
individuellement ou en communauté (al. 2) ; toute personne a le droit
d'adhérer à une communauté religieuse ou d'y appartenir et de suivre un
enseignement religieux (al. 3 ; portée positive de cette liberté) ; nul ne peut
être contraint d'adhérer à une communauté religieuse ou d'y appartenir,
d'accomplir un acte religieux ou de suivre un enseignement religieux (al. 4 ;
portée négative). La liberté de conscience et de croyance protège le
citoyen de toute ingérence de l'Etat qui serait de nature à gêner ses
convictions religieuses (pour plus de détails, cf. ATF 142 I 49 consid. 3.2 et
3.3 ; ATF 123 I 296 consid. 2b/aa). Elle confère au citoyen le droit d'exiger
que l'Etat n'intervienne pas de façon injustifiée en édictant des règles
limitant l'expression et la pratique de ses convictions religieuses (cf. ATF
118 Ia 46 consid. 3b). Cette liberté comporte la liberté intérieure de croire,
de ne pas croire et de modifier en tout temps sa religion et ses convictions
philosophiques ; elle comprend également la liberté d'exprimer, de
pratiquer et de communiquer ses convictions religieuses ou sa vision du
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monde, dans certaines limites, ou de ne pas les partager (liberté
extérieure). Cela englobe le droit pour le citoyen de se comporter
conformément aux enseignements de sa foi et d'agir selon ses croyances
intérieures, y compris celle de ne pas suivre de préceptes quelconques.
Elle protège toutes les religions, quel que soit le nombre de leurs fidèles
en Suisse (cf. ATF 142 I 49 consid. 3.4 ; ATF 139 I 280 consid. 4.1 ; ATF
123 I 296 consid. 2b/aa).
La liberté religieuse est également garantie par l'art. 9 par. 1 CEDH, selon
lequel toute personne a droit à la liberté de pensée, de conscience et de
religion ; ce droit implique la liberté de changer de religion ou de conviction,
ainsi que la liberté de manifester sa religion ou sa conviction
individuellement ou collectivement, en public ou en privé, par le culte,
l'enseignement, les pratiques et l'accomplissement des rites. La portée de
cette disposition est ici pratiquement identique à celle de l'art. 15 Cst.
L'art. 18 du Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils
et politiques (Pacte ONU II ; RS 0.103.2) comporte un principe similaire.
4.3 La distribution de tracts religieux est un exercice de la liberté de
conscience et de croyance protégée par l'art. 15 al. 1 Cst. précité (cf. ATF
125 I 369 consid. 5c). Le recourant invoque également le droit
constitutionnel des libertés d'opinion et d'information protégé par l'art. 16
Cst. Toutefois, la liberté religieuse apparait comme une garantie spéciale
(ou lex specialis) par rapport à la liberté d'opinion et d'expression
(cf. PASCAL MAHON in : Petit commentaire de la constitution fédérale de la
Confédération suisse, 2003, n° 6 p. 142 ; URS JOSEPH CAVELTI / ANDREAS
KLEY in : St. Galler Kommentar, Die schweizerische Verfassung, 3ème éd.,
2014, art. 15 n° 23 p. 402 ; RENÉ PAHUD DE MORTANGES in : Basler
Kommentar, Bundesverfassung, 2015, art. 15 n° 12 p. 333). Dans la
mesure où le recourant allègue uniquement distribuer des tracts avec des
citations religieuses et répondre aux questions posées, il y a lieu de retenir
qu'en procédant ainsi, le recourant exerce l'aspect extérieur (professer,
c'est-à-dire exprimer et manifester sa conviction religieuse) de sa liberté de
conscience et de croyance, l'aspect intérieur (se forger une conviction) de
sa liberté de croyance n'étant en conséquence pas atteinte (sur ces
notions, cf. MAHON, op. cit., ibid.). De même, il n'y a pas lieu d'examiner
une éventuelle atteinte à sa liberté d'opinion et d'information.
4.4 Conformément à l'art. 36 Cst., toute restriction d'un droit fondamental
doit reposer sur une base légale qui doit être de rang législatif en cas de
restriction grave (al. 1) ; elle doit en outre être justifiée par un intérêt public
ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (al. 2) et, selon le
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principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire et adéquat
à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (al. 3), sans violer
l'essence du droit en question (al. 4). Pour être conforme au principe de la
proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.), une restriction d'un droit fondamental
doit être apte à atteindre le but visé (règle d'aptitude), lequel ne peut pas
être obtenu par une mesure moins incisive (règle de nécessité) ; il faut en
outre qu'il existe un rapport raisonnable entre les effets de la mesure sur la
situation de la personne visée et le résultat escompté du point de vue de
l'intérêt public (proportionnalité au sens étroit ; cf. ATF 137 I 167
consid. 3.6 ; 138 I 331 consid. 7.4.3.1).
5.
Dans un premier temps, il convient de statuer sur la question de savoir si
l'autorité inférieure est légitimée à soumettre le recourant à un régime
d'autorisation pour distribuer ses tracts religieux dans les gares.
5.1
5.1.1 Le recourant estime, en substance, que son activité, consistant à
rester immobile en distribuant des tracts religieux et à répondre aux
passants qui entreraient en interaction avec lui, relève d'un usage commun
du domaine public. Dès lors, l'autorité inférieure ne saurait exiger de lui
qu'il requière une autorisation à cette fin. Il invoque à l'appui de son
argumentation l'ATF 96 I 586 dans lequel le Tribunal fédéral avait estimé
qu'il était anticonstitutionnel d'exiger une autorisation pour distribuer des
tracts sur le domaine public.
5.1.2 L'autorité inférieure a quant à elle estimé respectivement que les
gares relèvent du patrimoine administratif ou que l'activité du recourant
constitue un usage accru du domaine public et que dès lors l'octroi d'une
autorisation est nécessaire pour exercer son activité.
5.2
5.2.1 Dans son ATF 138 I 274 consid. 2.3.2 (JdT 2031 I 3), le Tribunal
fédéral n'a pas définitivement statué sur la question de savoir si les
surfaces de circulation constituaient un bien du patrimoine administratif
affecté à l'usage d'un établissement ou un bien susceptible d'un usage
commun. Si elle semble avoir suivi l'avis des CFF voulant qu'elles soient
considérées comme un bien affecté à l'usage d'un établissement, la Haute
Cour a retenu que ce bien était presque identique ou très semblable à un
bien susceptible d'un usage commun, compte tenu du cercle d'utilisateurs
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d'une "City in the City" et la similitude des besoins à satisfaire dans une
zone piétonne (lieu de rencontres, zone de communication, possibilités
d'achats, flânerie, stands de restauration rapide ou autres restaurants).
Même si la gare de Genève Cornavin n'est pas (encore) désignée comme
ShopVille par les CFF, elle est présentée comme étant un centre
commercial (cf. site : > Gare et service > Nos gares > Gare de
Genève Cornavin, consulté en novembre 2017) avec ses 54 commerces
et services disponibles 365 jours par année (cf. site : > Gare et
service > Nos gares > Gare de Genève Cornavin > Shopping, consulté en
novembre 2017) et doit donc être qualifiée de "City in the City".
5.2.2 Le Tribunal fédéral a toutefois précisé que les surfaces de circulation
dans les gares assurent la jonction entre l'espace public extérieur et les
trains et, à ce titre, l'acheminement des usagers. C'est là leur affectation et
leur utilisation ordinaire (cf. ATF 138 I 274 consid. 2.3.3).
Il peut donc déjà ici être constaté qu'au sens de la jurisprudence précitée,
le fait de rester immobile et de distribuer des tracts (peu importe leur
nature) ne constitue pas une utilisation conforme à l'affectation des
surfaces de circulation des gares. Au surplus, suite à l'ATF précité, le
législateur formel a délégué aux entreprises de transports et aux
gestionnaires de l'infrastructure ferroviaire le soin de régler, par des
normes de droit public, les utilisations annexes (commerciales ou pas) des
infrastructures des transports publics, soit les utilisations non ordinaire des
surfaces de circulation (cf. consid. 6.2 infra). L'argument du recourant, soit
l'invocation de l'ATF 96 I 586, lequel ne concernait pas les surfaces de
circulation dans les gares, doit ainsi être écarté.
Au surplus, dans son ATF 138 I 274, le Tribunal fédéral a considéré qu'il
existait des similitudes entre les surfaces de circulation des gares
ShopVille et les zones piétonnes. Or, en constatant l'existence de
similitudes, le Tribunal fédéral a – à juste titre – laissé la porte ouverte à
des différenciations, lesquelles prennent tout leur sens comme il sera par
la suite constaté (cf. consid. 6.3 infra).
5.2.3 Dès lors, il sied de relever que la distribution de tracts religieux dans
les surfaces de circulation des gares ne relève pas d'un usage commun
– dans la mesure où il ne s'agit pas d'un usage conforme à leur affectation,
de ces dernières – et que le recourant ne saurait se prévaloir d'un droit
inconditionnel à exercer sa liberté de conscience et de croyance dans les
surfaces de circulation des gares.
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6.
Ensuite, il y a lieu d'examiner si le recourant peut se prévaloir d'un droit
conditionnel à un tel usage, respectivement si l'autorité inférieure viole les
droits fondamentaux du recourant en requérant une autorisation pour cette
activité, étant d'ores-et-déjà souligné que le recourant n'a pas allégué
qu'une telle autorisation lui aurait été un jour refusée.
6.1
6.1.1 Le recourant considère que le règlement IM-70002 n'est pas
applicable à son activité et qu'il constitue une base légale insuffisante par
rapport à la gravité de l'atteinte occasionnée à ses droits fondamentaux
(cf. recours ch. 12.1 à 12.4). De plus, les CFF ne saurait invoquer une
clause générale de police (cf. recours ch. 14). Dès lors, la condition de la
base légale suffisante n'est pas réalisée. Ensuite, le recourant allègue qu'il
n'existe aucun intérêt public (cf. recours ch. 16.2, observations finales
ch. 7) et que la décision des CFF viole le principe de la proportionnalité
(cf. recours ch. 16.3)
6.1.2 L'autorité inférieure a notamment considéré que l'activité du
recourant requérait une autorisation, telle que prévue dans le règlement
IM-70002 (cf. décision ch. 1 à 8), et que cette exigence remplit les
conditions légales de restriction des droit fondamentaux.
6.2
En premier lieu, il sied d'examiner la condition de la base légale suffisante.
6.2.1 A la suite de l'ATF 138 I 274, le législateur formel a modifié les art. 18a
et 18b LTV et 23 LCdF. Au préalable, il peut être constaté que le Message
du 4 septembre 2013 relatif à la modification du droit des entreprises de
transport routier et du droit pénal des transports (FF 2013 6441) est
commun aux trois dispositions précitées, de même que dites dispositions
ont été adoptées par le parlement fédéral sans discussion aucune (cf. BO
2014 N 644 et 646 ; BO 2014 E 719).
6.2.1.1 Au sens de l'art 18a LTV, les entreprises peuvent édicter des
prescriptions relatives à l'utilisation des installations et des véhicules, dans
la mesure où ces prescriptions sont nécessaires à la sécurité et au bon
déroulement de l'exploitation des installations et des véhicules et où les
comportements imposés par ces prescriptions ne résultent pas du contrat
de transport (al. 1), elles peuvent édicter des décisions d'exécution des
prescriptions d'utilisation (al. 2) et elles publient les prescriptions
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Page 11
d'utilisation (al. 3). Selon le Message précité (FF 2013 6441, 6461),
l'art. 18a porte sur les prescriptions que les entreprises au bénéfice d'une
concession pour le transport de voyageurs (par ex. les entreprises de
transport ferroviaire) peuvent édicter en vue de l'utilisation des installations
et des véhicules qu'elles exploitent.
6.2.1.2 L'art. 18b al. 1 LTV prévoit que les entreprises peuvent mettre les
installations et les véhicules à la disposition de tiers en vue d'utilisations
commerciales annexes autres que le transport si : ces utilisations
commerciales annexes n'entravent pas le transport (let. a) ; les
installations et les véhicules sont également accessibles à des utilisations
annexes non commerciales (let. b). Les entreprises peuvent soumettre à
autorisation les utilisations annexes lorsqu'elles relèvent de l'usage
commun accru de leurs installations et véhicules (al. 2). Selon le Message
précité (FF 2013 6441, 6461 s), il est possible que les installations et les
véhicules des entreprises concessionnaires ne servent pas uniquement au
transport de voyageurs et de marchandises mais aussi, simultanément, à
d'autres fins commerciales ou non commerciales. Il s'agit alors
d'«utilisations annexes». On peut penser par exemple à la mise en location
de surfaces d'affichage ou de stand destinées à des actions publicitaires
ainsi qu'à la collecte, commerciale ou non, de signatures. Les entreprises
annexes (art. 39 LCdF) se distinguent des utilisations annexes par le fait
qu'elles sont installées et les surfaces correspondantes louées. Alors que
les surfaces utilisées par des entreprises annexes servent exclusivement
au but de l'exploitation annexe, les utilisations annexes ont lieu dans des
locaux qui servent en même temps à l'exploitation des entreprises
concessionnaires. Lorsqu'une entreprise ouvre ses installations à des
utilisations commerciales, elle doit aussi les ouvrir à des utilisations non
commerciales.
6.2.1.3 L'art. 23 LCdF précise que les gestionnaires d'infrastructure
peuvent édicter des prescriptions relatives à l'utilisation de leurs
installations dans la mesure où ces prescriptions sont nécessaires à la
sécurité et au bon déroulement de l'exploitation (al. 1), ils peuvent édicter
des décisions d'exécution des prescriptions d'utilisation (al. 2) et ils publient
les prescriptions d'utilisation (al. 3). Selon le Message précité (FF 2013
6441, 6467), la réglementation des prescriptions d'utilisation dans la LCdF
correspond à celle de l'art. 18a LTV. Elle n'en devient pas superflue pour
autant, puisque les prescriptions d'utilisation doivent être uniformes dans
chaque gare, même lorsque celle-ci est utilisée par plusieurs entreprises
de transport ferroviaire. Par conséquent, il incombe aux gestionnaires
d'infrastructure respectifs d'édicter les prescriptions d'utilisation des gares.
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Des prescriptions d'utilisation ne sont pas requises que pour le périmètre
de la gare, mais aussi pour d'autres installations ouvertes aux voyageurs.
Comme les entreprises de transport ne peuvent pas faire valoir de
protection de la propriété de droit privé pour des biens publics en usage
commun, elles ne peuvent pas obtenir que ces biens soient protégés par
une interdiction judiciaire. C'est pourquoi il faut leur laisser la possibilité,
pour toutes ces surfaces, de régler l'utilisation au moyen de prescriptions
d'utilisation de droit public.
6.2.1.4 Certes, le règlement IM-70002 n'est pas un acte législatif du
parlement, du Conseil fédéral ou de l'administration à proprement parler,
les CFF étant une société anonyme de droit public (cf. art. 2 de la loi
fédérale du 20 mars 1998 sur les Chemins de fer [LCFF, RS, 742.31]) qui
n'est pas rattachée à l'administration fédérale (cf. art. 8 al. 1 et l'Annexe I
de l'ordonnance du 25 novembre 1998 sur l'organisation du gouvernement
et de l'administration [OLOGA, RS 172.010.1] a contrario). Toutefois, il a
été adopté par une délégation directe du législateur formel, soit par la LTV
et la LCdF, et équivaut dans ces circonstances à une ordonnance
(cf. JACQUES DUBEY / JEAN-BAPTISTE ZUFFREY, Droit administratif général,
2014, n° 318 ss p. 114 s). En plus de rester dans la cadre fixé par le
législateur, le règlement IM-70002 est publié sur le site internet des CFF
conformément aux art. 23 LCdF et 18a LTV.
Il peut donc être relevé que le législateur formel a délégué tant aux
gestionnaires de l'infrastructure ferroviaire (art. 23 LCdF) qu'aux
entreprises de transports (art. 18a et 18b LTV) la compétence d'édicter les
prescriptions nécessaires pour assurer la sécurité des infrastructures et
l'utilisation des véhicules et installations. De même, elles peuvent édicter
des décisions d'exécution des prescriptions d'utilisation. En tant que
gestionnaire d'un réseau ferroviaire et qu'entreprise de transport, les CFF
peuvent donc, conformément aux bases légales précitées, édicter des
prescriptions d'utilisation – et rendre des décisions en application de celles-
ci – de leurs installations (les véhicules n'étant en l'espèce pas concernés),
dans la mesure où elles sont nécessaires à la sécurité et au bon
déroulement de l'exploitation des installations. De plus, l'autorité inférieure
a été formellement investie du pouvoir de régler les utilisations annexes,
commerciales ou pas, de ses infrastructures.
6.2.1.5 Dès lors, le règlement IM-70002 constitue une base légale. Encore
faut-il que l'atteinte aux droits fondamentaux du recourant ne soit pas une
restriction grave nécessitant une base légale formelle. Or, comme nous le
verrons ci-après, il n'y a pas lieu de retenir qu'il s'agit d'une restriction grave
A-6478/2016
Page 13
aux droits du recourant (cf. consid. 6.4.3.3 et 6.5 infra). Dès lors, le
règlement IM-70002 satisfait à la condition de la base légale suffisante.
6.2.2 Le recourant allègue en substance que le règlement IM-70002 ne lui
est pas applicable car son activité ne serait pas couverte par dit règlement.
6.2.2.1 Selon l'art. 1.4 du règlement IM-70002 (tant dans sa version 2-0 du
1er janvier 2013 que celle 3-0 du 6 juin 2017), les promotions sont des
activités opérées dans un cadre temporel précis et visant à éveiller l’intérêt
des personnes, notamment dans le but d’accroître le degré de notoriété
d’un produit ou service ; elles requièrent peu de place, de personnel et
d’organisation de la part des CFF ("Sotto promozione vengono riunite tutte
le attività temporanee di portata ridotta in termini di spazio necessario,
personale coinvolto e spese amministrative delle FFS, che servono ad
attivare le persone, in particolare ad accrescere il grado di notorietà" /
"Unter Promotion werden alle vorübergehenden Aktivitäten
zusammengefasst, die der Aktivierung von Personen insbesondere zur
Erhöhung des Bekanntheitsgrads dienen und hinsichtlich Platzbedarf,
personellem Anlauf und administrativem Aufwand für die SBB von
geringem Umfang sind"). Les événements, pour leur part, sont des activités
à caractère provisoire concentrant un grand nombre de personnes dans un
lieu et un but précis et qui, en raison de leur forte fréquentation, de l’espace
qu’elles requièrent et/ou des mesures organisationnelles qu’elles exigent
des CFF prennent des proportions importantes, dépassant celles des
événements promotionnels. Dans le cadre des promotions et des
événements, les espaces publics peuvent être mis à profit aussi bien à des
fins commerciales qu’à des fins non lucratives. Les mises à profit non
lucratives englobent toutes les activités qui poursuivent des intérêts
politiques, religieux, humanitaires, culturels ou écologiques, à l’exclusion
de toute démarche commerciale.
L'art. 2.1 dudit règlement précise notamment que les mises à profit
particulières (à des fins publicitaires, promotionnelles et événementielles)
sont soumises à autorisation.
Enfin, ce règlement prévoit que les collectes de signatures et les opérations
de distribution gratuite ne sont pas soumises à une taxe (cf. annexe 1, Tarif
pour l'organisation d'évènements promotionnels non lucratifs sur le
domaine ferroviaire des CFF).
6.2.2.2 L'activité du recourant, en tant qu'elle vise à accroître la notoriété
d'une religion chrétienne (le recourant distribuant des textes extraits de la
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Page 14
bible et non pas d'un autre livre, la question de savoir de quelle obédience
il se prévaut peut rester ouverte) et qu'elle ne requière guère de place ni
personnel des CFF ou de leurs auxiliaires (si ce n'est pour délivrer
l'autorisation et assurer les contrôles) répond à la qualification de
promotion de l'art. 1.4 du règlement IM-70002. De plus, elle ne vise pas un
but lucratif, à tout le moins il ne ressort pas du dossier qu'un tel but serait
poursuivi. Dès lors, au sens de l'art. 2.1 dudit règlement, la base légale est
suffisante et suffisamment précise pour requérir une autorisation du
recourant.
A titre superfétatoire, il peut être relevé que la question n'est pas de savoir
si le règlement interdit l'activité du recourant mais bien s'il la soumet à
autorisation. Dès lors, l'interprétation du recourant s'agissant de l'art. 2.2
du règlement IM-70002 doit être écartée.
6.3
En deuxième lieu, il sied d'examiner si la condition de l'intérêt public est
réalisée.
6.3.1 Les surfaces de circulations servent à assurer le flux des usagers des
gares et le règlement IM-70002 a ainsi pour but de garantir que ces flux ne
soient pas perturbés. Or, la gestion et la sécurisation des flux d'usagers
relève clairement d'un intérêt public (cf. ATF 126 I 133 consid. 4c).
6.3.2 Comme relevé par l'autorité inférieure, les gares sont des endroits
attrayants pour organiser des actions touchant un maximum de personnes
en un minimum de temps et d'espace. Ainsi en 2016, ce ne sont pas moins
de 163'000 usagers quotidiens qui ont fréquenté la gare de Genève
Cornavin (cf. site internet , consulté en
novembre 2017).
Si le recourant semble agir seul, il y a lieu de retenir que plusieurs
personnes, défendant des intérêts divers et variés, voire même
contradictoires, sont susceptibles de vouloir exercer leurs libertés
respectives (par exemple liberté de conscience et de croyance, d'opinion,
de presse, de réunion, etc.) au même moment et au même endroit. Dès
lors, même si le recourant est seul avec ses affiches et ses tracts, il
appartient au gestionnaire de l'infrastructure ferroviaire de s'assurer en tout
temps que les surfaces de circulation soient respectivement libres
d'obstacles ou entravées de manière mesurée et à des endroits qui s'y
prêtent.
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Page 15
Dès lors, il relève d'un intérêt public certain d'établir des priorités, de
quantifier et de localiser les acteurs qui utilisent les surfaces de circulation
dans un autre but que leur utilisation ordinaire.
6.3.3 Enfin, comme il a déjà été constaté, les gestionnaires
d'infrastructures ferroviaires, de même que les entreprises de personnes,
ont pour tâche publique d'assurer la sécurité des voyageurs, des
utilisateurs d'infrastructures et des infrastructures elles-mêmes. Or, les
gares – à l'instar des aéroports ou autres espaces public concentrant de
nombreuses personnes dans un espace restreint – sont des cibles
potentielles/prioritaires pour des terroristes de toutes obédiences ou pour
d'autres personnes mal intentionnées. De plus, et ici les similitudes avec
les zones piétonnes s'arrêtent, les infrastructures ferroviaires présentent
des dangers spécifiques, comme la forte concentration de lignes de
contacts – soit des lignes à haute tension – ou encore le déplacement des
véhicules ferroviaires. De plus, il sied de relever qu'en cas d'explosion et/ou
d'incendie, le souffle et/ou la fumée de même que des gaz potentiellement
toxiques ne peuvent s'échapper aussi facilement qu'en plein air. Au
contraire, les surfaces de circulation s'apparentent sous cet angle bien plus
à des tunnels qu'à des zones en plein air, ce qui requiert des mesures de
sécurité plus strictes. De même, les mesures d'évacuation des usagers
sont limitées par le nombre restreints de voies d'accès et donc de sorties
de secours. Enfin, malgré la diminution du nombre d'accidents sur les
réseaux de transports publics en Suisse (cf. Rapport 2016 sur la sécurité
dans les transports publics du 12 mai 2017, accessible sous :
> Actualités > Rapports et études > Sécurité, consulté
en novembre 2017), l'intérêt public à maintenir et améliorer la sécurité des
véhicules et infrastructures de transports publics, et donc des gares, reste
très élevé.
Or, afin d'assurer la sécurité des usagers, mais également de ceux qui
utilisent de manière non ordinaire les surfaces de circulation, une gestion
des obstacles potentiels à une évacuation relève d'un intérêt public
prépondérant.
6.3.4 Au vu de ce qui précède, il est incontestable que soumettre à
autorisation les utilisations non ordinaires des surfaces de circulation des
gares poursuit un intérêt public.
Il sied ici de relever que l'autorité inférieure n'a jamais invoqué que le
contenu religieux des tracts posait problème (bien au contraire, elle les
considère comme inoffensifs [cf. réponse n° 7 p. 3]) ou constituait un
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Page 16
trouble de l'ordre public. Dès lors, l'examen de l'intérêt public peut se limiter
aux aspects sécuritaires.
6.3.5 A titre superfétatoire, il doit être relevé que les CFF se doivent de
respecter les droits fondamentaux de tous les usagers des gares. Dès lors
que l'art. 15 al. 4 Cst comporte également une protection négative à la
liberté de conscience et de croyance, soit celle de ne pas croire en la
divinité (des monothéistes, polythéistes, ou toutes autres formes de
croyances couvertes par l'art. 15 Cst), la question de savoir si les CFF ne
doivent pas protéger les non-croyants d'activités excessives à caractère
religieux pourrait se poser. En l'espèce, la question peut souffrir de rester
ouverte dans la mesure où l'intérêt public évoqué ci-dessus est
suffisamment prépondérant.
6.4
En troisième lieu, il sied d'examiner si le fait de demander une autorisation
au recourant pour exercer son activité répond au principe de la
proportionnalité.
6.4.1 Il est incontestable que le fait d'exiger une autorisation pour distribuer
des tracts religieux et entrer en interaction avec les usagers des gares qui
le souhaiteraient est apte à préserver l'intérêt public décrit ci-dessus
(cf. consid. 6.3 supra). En effet, par l'octroi d'autorisations, l'autorité
inférieure (ou ses auxiliaires) peut s'assurer que les flux des usagers ne
soient pas perturbés, régler l'utilisation des surfaces de circulation et
assurer la sécurité de celles-ci et de leurs usagers. Au surplus, l'autorité
inférieure peut également s'assurer de l'égalité de traitement entre les
différents acteurs susceptibles d'exercer des droits fondamentaux en
utilisant les surfaces de circulation à d'autres fins que leur utilisation
ordinaire.
6.4.2 La condition de la nécessité, soit que le but visé ne puisse pas être
atteint par une mesure moins incisive, est également réalisée. En effet, afin
d'assurer une planification des différents usagers qui viennent faire des
promotions ou des évènements, d'assurer leur répartition géographique à
des endroits n'entravant pas les flux des usagers, d'éviter que deux
évènements et/ou promotions aux intérêts contraires et de nature à créer
de potentiels risques sécuritaires (par exemple deux associations
– sportives, culturelles, religieuses, politiques, etc – dont les antagonismes
sont notables qui voudraient organiser une promotion/un évènement au
même moment et au même endroit), seul un système d'autorisation permet
à l'autorité inférieure de concilier tous les intérêts et ainsi assurer la sécurité
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Page 17
de ses infrastructures et l'utilisation de celles-ci. Au surplus, il doit être
souligné que le système d'autorisations mis en place par l'autorité
inférieure est extrêmement simple et gratuit, à tout le moins pour les
activités du type de celle déployée par le recourant.
Il sied de souligner que la condition de la nécessité ne saurait ainsi être
remise en cause par le projet pilote l'autorité inférieure (cf. consid. 7 infra),
dans la mesure où une autorisation reste nécessaire pour utiliser les
surfaces de circulation en dehors des zones "emplacement sans
autorisation" prévues dans le projet pilote précité, ce à quoi le recourant
prétend.
6.4.3 S'agissant de la proportionnalité au sens étroit, il doit être effectué
une pesée des intérêts en présence.
6.4.3.1 Le recourant ne fait valoir à titre d'intérêt privé que l'exercice de son
droit fondamental sans restriction (cf. recours n° 16.3 p. 15), soit accéder
à la gare de Genève Cornavin pour distribuer ses tracts aux usagers de la
gare en tout heure et tout temps, sans se voir assigner d'emplacement et
sans démarche préalable, soit sans devoir requérir d'autorisation.
6.4.3.2 L'intérêt public a déjà été présenté, de sorte qu'il peut y être
renvoyé (cf. consid. 6.3 supra).
6.4.3.3 Le recourant est libre de demander autant d'autorisations qu'il le
souhaite et ne se plaint pas de s'être vu une seule fois refuser une telle
autorisation. Dès lors, la seule restriction à laquelle il fait réellement face
est celle de devoir demander une autorisation cinq jours avant et d'ainsi ne
pas pouvoir agir spontanément. De même, il peut exercer son activité qu'à
l'endroit désigné par l'autorisation et pour une période donnée. Toutefois,
lorsque, comme en l'espèce, l'activité déployée consiste en l'usage du
patrimoine administratif ou d'un usage accru du domaine public, il n'existe
aucun droit à faire un tel usage en un emplacement, à un moment et d'une
manière unilatéralement choisis (cf. ATF 138 I 274 consid. 2.2.2 et réf. cit),
quelle que soit la liberté invoquée. Enfin, la gare de Genève Cornavin ne
constitue pas le seul espace public à Genève dans lequel de nombreuses
personnes circulent chaque jour. De la sorte, le recourant ne saurait se
prévaloir que l'exercice de son droit fondamental ne peut s'exercer qu'à cet
endroit.
Certes, le recourant en tant qu'il n'installe pas de stand et qu'il se contente
de rester debout en tenant ses textes bibliques et en portant des petites
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Page 18
affiches ne constitue pas une gêne importante des flux de circulation et ne
compromet à ce titre pas gravement l'intérêt public. Cela étant, même si
– selon ses dires – il ne démarche pas activement les passants dans la
mesure où il se limite à distribuer des tracts, force est de constater que, de
son propre aveux, "il se contente de répondre aux personnes qui manifeste
un intérêt et leur remet, à leur demande, les textes bibliques" (cf. recours
n° 5 p. 3) et "il est possible qu'il soit amené à échanger avec des personnes
venant lui poser une question" (cf. observations finales n° 5 p. 3). Dès lors,
il y a lieu de retenir que même s'il ne prend pas l'initiative de dialoguer avec
les usagers des surfaces de circulation, le recourant ne refuse pas dit
dialogue et qu'il est donc possible que de petits attroupements se forment
autour de lui. De même, si le recourant à lui tout seul ne compromet pas
gravement l'intérêt public, il n'est pas le seul être humain légitimé à
effectuer des promotions à titre non lucratif sur le territoire de la gare et
exercer ses droits fondamentaux. Ainsi, si tout citoyen désirant exercer ses
droits fondamentaux dans un espace aussi réduit que les surfaces de
circulation d'une gare, dites surfaces ne pourraient plus remplir leur
fonction originelles et ordinaires. Dès lors, les atteintes à l'intérêt public
dépassent largement le seul intérêt privé du recourant. Il en résulte que
l'intérêt privé du recourant existe, mais qu'il est relativement ténu.
Il ressort ainsi d'une pesée des intérêts qu'assurer la sécurité de 163'000
personnes par jour et des infrastructures, et ainsi la réalisation d'une tâche
publique confiée aux gestionnaires d'infrastructures et aux entreprises de
transport, prime sur la liberté du recourant à professer sa foi sans aucun
contrôle ou à exercer toutes autres libertés constitutionnelles.
6.5 En dernier lieu, il sied d'examiner si l'exigence de l'autorisation ne viole
pas l'essence du droit à la liberté de croyance et de conscience. A ce
propos, il sied de relever que le recourant ne l'allègue pas et dans la
mesure où l'aspect intérieur de sa liberté n'est absolument pas touché et
que l'aspect extérieure n'est qu'effleuré, il n'y a pas lieu de considérer que
l'essence de son droit fondamental soit violé. Par ailleurs, le recourant ne
l'allègue pas.
6.6 Il résulte de ce qui précède que la distribution de tracts tendant à la
réalisation d'un but idéal, en l'occurrence une profession de foi, relève d'un
usage accru des surfaces de circulation des gares. En requérant une
autorisation, l'autorité inférieure atteint certes au droit fondamental du
recourant, mais dite atteinte est conforme aux principes constitutionnels de
l'art. 36 Cst. Dès lors, le recours doit être rejeté en tant que le recourant
requiert d'être dispensé d'autorisation pour distribuer ses tracts religieux.
A-6478/2016
Page 19
7.
Finalement, il y a lieu de définir si le projet pilote des CFF, par lequel dite
autorité a créé des espaces spécifiques soustrayant les utilisateurs à
l'obligation d'autorisation, respecte les droits fondamentaux du recourant.
7.1 S'agissant de la condition de la base légale, il peut être rapporté à ce
qui a déjà été dit s'agissant du régime d'autorisation (cf. consid. 6.2 supra).
7.1.1 Il peut toutefois être remarqué que le projet pilote n'est pas intégré
dans le règlement IM-70002, mais se fonde toutefois sur celui-ci, et fait
l'objet des "Dispositions générales des CFF de mise à profit pour la
réalisation d'évènements promotionnels à but non lucratif sur l'aire de la
gare" (accessibles sous : /fr/planning/ >
NonProfit (promotion à but non lucratif), site consulté en novembre 2017).
7.1.2 Il sied de relever que ces dispositions générales ne sont pas publiées
sur le site internet des CFF, mais sur celui de leur prestataire de service
gérant les promotions dans les gares. Toutefois, étant donné que les
dispositions générales portent uniquement le logo des CFF, qu'aucun
élément ne laisse penser qu'il aurait été édicté par le prestataire de service
et que le règlement IM-70002 contient les indications nécessaires pour y
accéder (cf. art. 3.3 dudit règlement version 3-0 du 6 juin 2017), il y a lieu
de considérer que les conditions relatives à l'édition des prescriptions et de
publication de celles-ci (cf. art. 18a al. 1 et 3 LTV et 23 al. 1 et 3 LCdF) sont
réalisées.
7.1.3 L'art. 6.4 de ces dispositions générales prévoit que "À la gare
centrale de Zurich et à la gare de Genève Cornavin, de petites surfaces
ont été déterminées, à titre d’essai, pour des mises à profit à but non lucratif
et font l’objet d’un marquage spécifique sur place. L’utilisation de ces
surfaces ne requiert aucune autorisation. Les prescriptions d’utilisation ci-
après doivent être observées : les surfaces ne sont disponibles que pour
des mises à profit à but non lucratif. Sont notamment autorisées les
opérations de distribution et les collectes de signatures ; par contre, les
stands de promotion ne sont pas permis. Des chariots de petite dimension
peuvent être utilisés pour apporter les échantillons ou les tracts à distribuer
et peuvent afficher des informations sur l’action en question. La durée de
stationnement maximale est de 20 minutes. Ensuite, l’emplacement doit
être de nouveau disponible. Si l’emplacement est occupé, cet état doit être
respecté. Il ne peut y avoir plus de deux personnes par emplacement. Il
n’est pas permis d’arrêter les passants ou de leur barrer le chemin, de jouer
de la musique ou de tenir des discours."
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Page 20
7.2 S'agissant de la condition de l'intérêt public (cf. consid. 6.3 supra), il
peut également être rapporté à ce qui a déjà été dit s'agissant du régime
d'autorisation.
7.3
Il sied ensuite d'examiner le respect du principe de la proportionnalité.
7.3.1 Selon le recourant, le projet pilote des CFF viole le principe de la
proportionnalité (cf. recours ch. 17). En effet, il estime en substance que
les mises à disposition des emplacements sans autorisation sont soumises
à trop de conditions, que les surfaces sont trop petites et pas assez
nombreuses, et empêche les personnes de se mouvoir, que les
emplacements se trouvent à des endroits isolés de la gare et éloignés des
lieux d'affluence.
L'autorité inférieure considère en substance que les conditions imposées
permettent de coordonner l'utilisation des emplacements sans intervention
des CFF, que les emplacements ne sont ni isolés ni éloignés des lieux
d'affluence et que les surfaces des emplacements sont suffisantes.
7.3.2 Il est incontestable que le projet-pilote des CFF est apte et nécessaire
à atteindre le but poursuivi par l'intérêt public. En sus des considérations
faites s'agissant du régime d'autorisation (cf. consid. 6.4.1 et 6.4.2 supra),
il peut être constaté ce qui suit.
Il appartient à l'autorité inférieure de régler l'utilisation de ses
infrastructures. Dès lors, qu'elle ouvre l'utilisation de quelques mètres
carrés à une utilisation sans autorisation, elle ne peut créer une zone de
non-droit, dans un endroit où les impératifs de sécurité sont élevés. Il
ressort clairement des conditions imposées (cf. consid. 7.1.3 supra), au
nombre de cinq, le souci d'avoir des règles simples, facilement applicables
et permettant à toutes les personnes désireuses d'exercer un droit
fondamental, quel qu'il soit, de pouvoir le faire. Dites conditions contiennent
des éléments provenant de l'autorisation (emplacement, durée d'utilisation,
nombre maximal de personnes sur l'emplacement et type d'utilisation [mise
à profit à but non lucratif]) et ajoutent des règles limitant l'utilisation (en
particulier l'interdiction d'arrêter les passants). De même, toutes les
conditions posées poursuivent un aspect sécuritaire. La durée d'utilisation,
quant à elle, permet aux différents utilisateurs de se coordonner sans
intervention de l'autorité.
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Page 21
La localisation des emplacements dans des zones distinctes de la gare
– une dans chaque aile de la gare, proche des quais ou entre ceux-ci et à
proximité de sorties principales de la gare deux (Place Reculet et Place
Montbrillant) – permet d'éviter, dans une certaine mesure, que des
utilisateurs aux intérêts contraires n'entrent en interaction. Il peut être
relevé qu'il paraît pour le moins incongru que le recourant estime les
surfaces trop petites pour se mouvoir dans la mesure où lui-même allègue
que son activité consiste à se tenir debout immobile pour distribuer des
tracts et répondre à d'éventuelles question. Nonobstant cette contradiction
et dans la mesure où seulement deux personnes peuvent simultanément
y prendre place, leur surface de même que leur nombre et leur localisation
sont également aptes et nécessaire à atteindre le but visé par l'intérêt
public et le devoir des CFF de respecter le principe de l'égalité de
traitement entre tous les usagers, ordinaires ou pas, des surfaces de
circulation. Au surplus, il sied de souligner qu'il s'agît d'un projet pilote et
qu'il n'est dès lors pas exclu que celui-ci évolue et que l'autorité inférieure
ajoute d'autres emplacements. S'agissant plus précisément de la condition
de l'utilisation limitée à 20 minutes, l'autorité inférieure n'exclut pas que le
recourant puisse passer d'un emplacement à l'autre, lui permettant ainsi
de bénéficier de plus de temps que ce que les autorisations, qui lui avaient
été octroyées jusqu'à maintenant, ne lui permettaient.
7.3.3
7.3.3.1 Sous l'angle de la proportionnalité au sens étroit, il peut être
renvoyé à l'intérêt privé du recourant et l'intérêt public précités
(cf. consid. 6.4.3.1 et 6.4.3.2 supra)
Il sied toutefois de constater que l'intérêt privé du recourant est affaibli par
rapport au régime de l'autorisation. En effet, le recourant peut, avec ces
emplacements sans autorisation, faire preuve de la spontanéité et de
l'opportunité que le régime de l'autorisation ne lui permet pas. Certes, il ne
peut toujours pas professer sa foi où il le veut, mais comme déjà relevé, il
ne dispose d'aucun droit de choisir où et quand il peut exercer son droit
fondamental (cf. consid. 6.4.3.3 supra).
7.3.3.2 La pesé des intérêts amène le Tribunal à constater que le projet
pilote permet un exercice plus libre du droit dont se prévaut le recourant
que le système d'autorisations. Dès lors, l'intérêt privé du recourant, qui
n'était déjà pas très élevé sous l'angle du système d'autorisations
(cf. consid. 6.4.3.1 supra) se retrouve quelque peu diminué, alors que
l'intérêt public est toujours le même.
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Page 22
7.3.3.3 Ainsi, il doit être constaté que le projet pilote respecte le principe
de la proportionnalité.
7.3.4 Enfin, s'agissant du respect de l'essence du droit fondamental, il peut
également être renvoyé à ce qui a déjà été dit s'agissant du régime
d'autorisations (cf. consid. 6.5 supra), ce d'autant plus que l'atteinte au
droit fondamental du recourant est encore plus faible avec le projet-pilote
qu'avec le régime de l'autorisation.
8.
Il ressort de ce qui précède que tant le régime de l'autorisation que le projet
pilote restreignent le droit fondamental du recourant, mais que dites
restrictions respectent les conditions de l'art. 36 Cst.
Dès lors, il y a lieu de rejeter le recours.
9.
9.1 Conformément à l'art. 63 al. 1 PA, les frais de procédure sont mis à la
charge de la partie qui succombe. Dans le cas présent, le recourant doit
être considéré comme succombant en ses conclusions. Les frais de
procédure, par 2'000 francs, seront mis à la charge du recourant, qui en a
fait l'avance.
9.2 L'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie
ayant entièrement ou partiellement gain de cause une indemnité pour les
frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés
(art. 64 al. 1 PA et art. 7 al. 3 du règlement concernant les frais, dépens et
indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral du 21 février 2008
(FITAF, RS 173.320.2).
Aucune indemnité de dépens ne sera donc allouée en l'espèce.
(dispositif à la page suivante)

A-6478/2016
Page 23
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais de procédure, d'un montant de 2'000 francs, sont mis à la charge
du recourant. Ce montant est prélevé sur l'avance de frais – équivalente –
versée le 1er novembre 2016.
3.
Il n'est pas octroyé de dépens.
4.
Le présent arrêt est adressé :
– au recourant (acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure (acte judiciaire)

La présidente du collège : Le greffier :

Claudia Pasqualetto Péquignot Arnaud Verdon

Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral,
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans
les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision
attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour
autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF).
Expédition :