A-6517/2007 - Abteilung I - Auflösung des Arbeitsverhältnisses - Auflösung des Arbeitsverhältnisses

Abtei lung I
A-6517/2007
{T 0/2}
U r t e i l v o m 9 . A p r i l 2 0 0 8
Richterin Marianne Ryter Sauvant (Vorsitz),
Richterin Kathrin Dietrich, Richter Jérôme Candrian,
Gerichtsschreiberin Silja Hofer.
X._______,
vertreten durch Herr Fürsprecher Markus Fischer
Beschwerdeführerin,
gegen
Eidgenössisches Departement für Verteidigung, Be-
völkerungsschutz und Sport (VBS), Generalsekreta-
riat GS-VBS, Personal VBS, Maulbeerstrasse 9,
3003 Bern
Vorinstanz.
Auflösung des Arbeitsverhältnisses.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
A-6517/2007
Sachverhalt:
A.
Am 6. Januar 2003 wurde X. als Juristin in der Fachstelle Y. angestellt.
Als Dienstchefin des Dienstes Z. leitete sie ein Team von drei
Mitarbeitenden.
B.
Unterschiedliche Ansichten von X. und ihrem Vorgesetzten A. über die
Befolgung von Weisungen, über Betriebsabläufe und verbale
Äusserungen führten am 14. April 2005 schliesslich zur Einleitung
einer Disziplinaruntersuchung unter Anordnung der sofortigen
Freistellung und des Entzugs der aufschiebenden Wirkung. Die
dagegen erhobenen Beschwerden wurden vom Eidgenössischen
Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS)
am 3. und 22. Juni 2005 dahingehend entschieden, dass zwar ein
schwerer Konflikt vorliege, die vor der Disziplinaruntersuchung vom
14. April 2005 verfügte Freistellung jedoch nicht gerechtfertigt
gewesen sei. Das VBS bestätigte hingegen am 10. Januar 2006 die
verhängten Disziplinarmassnahmen – Änderung des Aufgabenkreises
und anstelle der Führungsfunktion Sonderaufgaben – im Grundsatz,
stellte aber fest, dass diese Massnahmen auf Ende Februar 2006 zu
befristen seien, ansonsten sie unverhältnismässig wären. Das VBS
hielt weiter fest, dass die Disziplinarverfügung vom 2. September
2005, welche festhielt, dass X. gegen die Interessen des Bundes
verstossen habe und ihr Aufgabenkreis „bis auf weiteres“ geändert
werde, zusätzlich als Mahnung zu gelten habe.
C.
Ab 1. März 2006 war X. gemäss Entscheid des VBS vom 10. Januar
2006 wieder als Dienstchefin des Dienstes Z. tätig. Weil die hiervor
erwähnten Differenzen zwischen X. und ihrem Vorgesetzten weiterhin
bestanden, wurde ein Mobbing-Bericht in Auftrag gegeben, welcher
am 15. November 2006 ergab, dass X. nicht gemobbt worden war. Auf-
grund unhaltbarer Zustände stellte der Vorgesetzte von A. Anfang Juni
2006 beim Personalchef der Gruppe C. einen „Antrag auf Einleitung
des Kündigungsverfahrens“.
D.
Am 30. März 2007 wurde X. das rechtliche Gehör zur geplanten Kündi-
gung gewährt, welche am 27. April 2007 verfügt wurde. Die Kündigung
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wurde damit begründet, dass sich weder die Leistung noch das Verhal-
ten von X. seit der Disziplinierung geändert hätten und sie aufgrund
von Pflichtverletzungen verschiedentlich habe gemahnt werden
müssen. Ausserdem sei das Betriebsklima völlig zerstört.
E.
Die von X. dagegen erhobene Beschwerde vom 21. Mai 2007 wurde
vom VBS mit Verfügung vom 31. August 2007 abgewiesen und die
Kündigungsverfügung vom 27. April 2007 bestätigt. Der Antrag von X.
auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung wurde ebenfalls
abgewiesen und einer allfälligen Beschwerde an das Bundes-
verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung entzogen.
F.
Mit Eingabe vom 26. September 2007 führt X. (Beschwerdeführerin)
gegen den Entscheid des VBS (Vorinstanz) vom 31. August 2007
Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragt, die
angefochtene Verfügung der Vorinstanz sei aufzuheben bzw. es sei die
Nichtigkeit der Kündigungsverfügung vom 27. April 2007 festzustellen.
Weiter macht sie geltend, die der Beschwerde gegen die
Kündigungsverfügung entzogene aufschiebende Wirkung sei wieder
herzustellen. Zur Begründung der Wiederherstellung führt sie aus, der
Entzug der aufschiebenden Wirkung sei nicht gerechtfertigt. So habe
die Entscheidbehörde entgegen der ausdrücklichen gesetzlichen
Anordnung vor Erlass der Kündigungsverfügung nicht versucht, eine
gütliche Einigung zu erzielen. Die ergangene Verfügung sei somit
rechtsfehlerhaft. Die Verletzung dieser zwingenden Formvorschrift sei
im Entscheid der Vorinstanz vom 31. August 2007 nicht beachtet wor-
den, was zur Nichtigkeit der angefochtenen Verfügung und damit zur
Aufhebung dieses Entscheids führe. Die Beschwerde sei keinesfalls
aussichtslos und eine Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
daher gerechtfertigt. Sie macht ausserdem geltend, sie habe keine Ge-
legenheit erhalten, zur Vernehmlassung des Bereichs C. vom 31. Juli
2007 Stellung zu nehmen. Damit habe die Vorinstanz ihren Anspruch
auf rechtliches Gehör verletzt. Ausserdem sei darauf hinzuweisen,
dass sie vom 6. bis 12. Juni 2007 und vom 14. bis 22. September 2007
zu 100% krankheitsbedingt abwesend gewesen sei. Dies führe zu
einer entsprechenden Verlängerung der Kündigungsfrist.
G.
Die Vorinstanz führt in ihrer Stellungnahme vom 15. Oktober 2007 aus,
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es sei als erwiesen zu betrachten, dass die Zusammenarbeit zwischen
der Beschwerdeführerin, ihrem direkten Vorgesetzten und dem Chef
des Bereichs B. unwiederbringlich zerrüttet sei. Die Beschwerde-
führerin sei mehrmals gemahnt worden, wobei es grundsätzlich immer
darum gegangen sei, dass sie entgegen den Weisungen der
Vorgesetzten gehandelt habe. Der Beschwerdeführerin seien vom
früheren Personalchef ausserdem verschiedentlich andere Stellen
angeboten worden, welche diese jedoch stets abgelehnt habe. Wäh-
rend der Disziplinierungsmassnahme (veränderter Aufgabenkreis) sei
die Beschwerdeführerin krank geschrieben worden und genau auf den
Tag der Wiedereinsetzung in die angestammte Funktion genesen.
Während der Kündigungsfrist sei sie erneut erkrankt. Die Vorinstanz
macht weiter geltend, sie habe zwar keinen Grund, die Arztzeugnisse
anzuzweifeln, der Krankheitsverlauf der Beschwerdeführerin zeige je-
doch, dass die Arbeit auch für sie negative gesundheitliche Folgen
habe. Auch die übrigen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter seien gesund-
heitlich angeschlagen. Die Weiterbeschäftigung der Bescherdeführerin
sei den Mitarbeitenden nicht zumutbar; erstens aus gesundheitlichen
Aspekten und zweitens sei eine gedeihliche Zusammenarbeit mit den
vorgesetzten Stellen und den anderen Mitarbeitern nicht möglich. Auch
eine zumutbare Weiterbeschäftigung der Beschwerdeführerin an einer
anderen Stelle sei angesichts ihrer Haltung ausgeschlossen. Sie
beantrage daher die Abweisung des Gesuchs auf Wiederherstellung
der aufschiebenden Wirkung der Beschwerdeführerin.
H.
Mit Zwischenverfügung vom 29. Oktober 2007 wurde das Gesuch der
Beschwerdeführerin um Wiederherstellung der aufschiebenden Wir-
kung abgewiesen. Die Instruktionsrichterin erachtete nach einer sum-
marischen Prüfung der Aktenlage die von der Vorinstanz geltend
gemachten Gründen als gewichtiger als jene, welche für die gegenteili-
ge Lösung angeführt werden konnten.
I.
In ihrer Vernehmlassung zur Hauptsache vom 7. November 2007
ergänzt die Vorinstanz, zwischen der Beschwerdeführerin und ihrem
Vorgesetzten hätten schon früh Differenzen bezüglich der
Betriebsabläufe, des Abbaus des Pendenzenberges, des Befolgens
von Weisungen und verbaler Äusserungen bestanden. Die
Beschwerdeführerin habe sich auch nach ihrer Wiedereinsetzung nach
der Disziplinierung nicht bemüht, ihr Verhalten zu ändern, um den
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Weisungen und Anordnungen ihres Vorgesetzten Folge zu leisten. Die
Beschwerdeführerin sei in der Folge aufgrund ihrer schlechten
Zielerreichung und ihrem nicht geänderten Verhalten in der
lohnrelevanten Beurteilung (LOBE) 2006 mit einem C beurteilt worden.
Die aus dem Arbeitsverhältnis fliessende Treue- und Loyalitätspflicht
lasse sich im Verhalten der Beschwerdeführerin nicht erkennen. Wenn
sich die Beschwerdeführerin darauf berufe, sie habe dieselbe Weisung
nie mehrmals missachtet, verkenne sie, dass das Problem nicht im
einzelnen Weisungsbruch bestehe, sondern vielmehr in der
Wiederholung der Nichtbeachtung von Weisungen. Die von der
Beschwerdeführerin angeführten Pendenzen hätten nichts mit einer in-
effizienten Arbeitsweise innerhalb der Fachstelle zu tun, sondern seien
auf zu wenig personelle Ressourcen zurückzuführen. Weiter entspre-
che es nicht den Tatsachen, dass die Vorinstanz vor der Kündigung mit
der Beschwerdeführerin keine einvernehmliche Lösung gesucht habe.
So seien in Zusammenarbeit mit ihr verschiedentlich geeignete
Lösungen gesucht worden. Die Beschwerdeführerin selber sei aber
auf keinen Vorschlag eingegangen und habe darauf beharrt, in ihrer
Funktion weiterzuarbeiten. Die Disziplinarverfügung sei als Mahnung
ausgestaltet worden und habe eine Warnung an die Be-
schwerdeführerin dargestellt. Die Beschwerdeführerin habe jedoch
Weisungen ihres Vorgesetzten weiterhin nicht eingehalten und man-
gelhafte Arbeitsleistungen erbracht. Dies habe schliesslich zur Kündi-
gung per 31. Oktober 2007 geführt.
J.
Die Beschwerdeführerin reichte am 21. Dezember 2007 ihre Replik ein
und führt darin aus, vor Einleitung des Disziplinarverfahrens und der
Freistellung sei ihr nie klar kommuniziert worden, weshalb diese Mass-
nahmen ergriffen worden seien. Von den erhobenen vier Vorwürfen sei-
en nur noch zwei relevant. Dies halte auch die Verfügung vom
10. Januar 2006, welche im Disziplinarverfahren ergangen sei, fest.
Aus den Mahnungen könne jedoch grundsätzlich nicht abgeleitet
werden, dass sich die Beschwerdeführerin „nicht bemühe, ihr
Verhalten zu ändern, um den Weisungen des Chefs der Fachstelle Y.
Folge zu leisten“. Die Fachstelle habe akribisch nach Vorwürfen
gesucht und ohne – wie normalerweise üblich – das Gespräch mit ihr
zu suchen, Mahnungen an sie verschickt. Dadurch dass sie jedoch
manchmal Fragen gestellt und gewisse Abläufe hinterfragt habe, habe
sie eben gerade ihr Engagement, ihre Treue und ihre Loyalität
gegenüber ihrer Arbeit gezeigt. Ihr sei nie eine andere Stelle innerhalb
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der Bundesverwaltung angeboten worden, sondern lediglich eine
Kündigung wegen Stellenabbaus. Dem habe sie dannzumal
zugestimmt, habe jedoch nie mehr etwas davon gehört.
K.
Mit Eingabe der abschliessenden Bemerkungen vom 25. Januar 2008
betont die Vorinstanz erneut, eine beidseitig gewinnbringende Zusam-
menarbeit zwischen der Beschwerdeführerin und dem Team bzw. der
Fachstelle sei nicht mehr möglich. Mit der Aussage der Beschwerde-
führerin, sie sei nach ihrer Disziplinierung mit einem unnützen Auftrag
beschäftigt und vollständig abgesondert worden, zeige diese selber,
dass sie sich wieder einmal gegen eine Aufgabe der Vorgesetzten auf-
gelehnt habe. Die von der Beschwerdeführerin betonte Loyalität zu
ihren Aufgaben müsse hinterfragt werden, habe sie diese doch stets in
Frage gestellt und Beurteilungen über deren Nützlichkeit vorgenom-
men. Die Beschwerdeführerin vertrete die Meinung, aus den Mahnun-
gen könne grundsätzlich nicht abgeleitet werden, dass sie sich nicht
bemüht habe, ihr Verhalten zu ändern, um den Weisungen der Vorge-
setzten Folge zu leisten. Sie verkenne dabei jedoch, dass es nicht dar-
um gehe, einen Einzelfehler nicht zu wiederholen, sondern darum,
sich insgesamt korrekt zu verhalten. Durch verschiedene Aussagen
und wiederholte Missachtung und Missbilligung von Weisungen habe
die Beschwerdeführerin ausserdem systematisch Kritik geübt. Auch
wenn kritische Fragen in einem Arbeitsverhältnis wichtig seien für die
Weiterentwicklung, sei ständige Kritik nicht förderlich für das Arbeits-
klima und die Effizienz.
L.
In ihren Schlussbemerkungen vom 25. Januar 2008 führt die Be-
schwerdeführerin aus, die Aussage der Vorinstanz, dass ihr Verhältnis
zu den Vorgesetzten unwiederbringlich zerrüttet sei, sei nicht nachvoll-
ziehbar. Dies umso weniger, weil bekannt sei, dass sie eine Weisung
des Chefs des Bereichs B. (...) vertrauensvoll ausgeführt habe und
dies schlussendlich der Auslöser für die Kündigung gewesen sei.
Ausserdem habe sie rechtliche Einwände oder organisatorische
Verbesserungsvorschläge immer nur intern gegenüber ihren
Vorgesetzten vorgebracht. Die Äusserung von
Verbesserungsvorschlägen könne jedoch nicht als Zuwiderhandlung
gegen Vorschriften und Weisungen interpretiert werden. Sie halte
überdies daran fest, dass die enormen Pendenzenberge, die schlecht
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organisierten Arbeitsabläufe und das Fehlen verbindlicher Weisungen
und Vorgaben die Hauptgründe für das schlechte Arbeitsklima seien.
M.
Auf die weiteren Ausführungen in den Eingaben wird – soweit ent-
scheidwesentlich – im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen einge-
gangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal-
tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom
20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR
172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist und
eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG entschieden hat. Im
vorliegend zur Beurteilung stehenden Bereich des Bundespersonal-
rechts besteht keine derartige Ausnahme. Das VBS ist zudem eine
Vorinstanz gemäss Art. 33 VGG, weshalb die Beschwerde ans
Bundesverwaltungsgericht zulässig ist.
2.
Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder
Änderung hat. Als vom angefochtenen Entscheid direkt Betroffene, die
vor der Vorinstanz mit ihren Begehren nicht durchgedrungen ist, ist die
Beschwerdeführerin zur Beschwerde legitimiert.
3.
Auf die im Übrigen form- und fristgerecht (Art. 50 und 52 VwVG) ein-
gereichte Beschwerde ist einzutreten.
4.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge-
schränkter Kognition. Gerügt werden kann nicht nur die Verletzung von
Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Er-
messens, oder die unrichtige bzw. unvollständige Feststellung des
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rechtserheblichen Sachverhalts, sondern auch die Unangemessenheit
des angefochtenen Entscheids (Art. 49 VwVG). Die
Beschwerdeinstanz überprüft demnach nicht nur, ob die Verwaltung
bei ihrem Entscheid im Rahmen ihres Ermessens geblieben ist,
sondern grundsätzlich auch, ob sie eine dem Sachverhalt
angemessene Lösung getroffen hat, mithin nicht bloss rechtlich,
sondern ebenfalls sachlich richtig entschieden hat (FRITZ GYGI,
Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 315; ALFRED
KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege
des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 633 ff.). Bei der Prüfung der
Angemessenheit auferlegt sich das Bundesverwaltungsgericht indes
eine gewisse Zurückhaltung, soweit es um die Leistungsbeurteilung
von Bediensteten, um verwaltungsorganisatorische Fragen oder um
Probleme der betriebsinternen Zusammenarbeit und des
Vertrauensverhältnisses geht. Es entfernt sich insofern im Zweifel nicht
von der Auffassung der Vorinstanz und setzt nicht an deren Stelle sein
eigenes Ermessen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-1781/2006 vom 15. August 2007 E. 1.4; ANDRÉ MOSER, in: André
Moser/Peter Uebersax, Prozessieren vor eidgenössischen
Rekurskommissionen, Basel und Frankfurt a.M. 1998, Rz. 2.62 mit
Hinweisen).
5.
Die Beschwerdeführerin hat mit ihrer Beschwerde an das Bundesver-
waltungsgericht vom 26. September 2007 unter anderem die Feststel-
lung der Nichtigkeit der angefochtenen Verfügung verlangt. So habe
die Vorinstanz entgegen der ausdrücklichen gesetzlichen Anordnung
in Art. 34 Abs. 1 des Bundespersonalgesetzes vom 24. März 2000
(BPG, SR 172.220.1) i.V.m. Art. 13 Abs. 3 BPG vor Erlass der Kündi-
gungsverfügung vom 27. April 2007 nicht versucht, eine gütliche Eini-
gung mit ihr zu erzielen. Die ergangene Verfügung sei somit rechtsfeh-
lerhaft. Die Nichtbeachtung dieser Bestimmungen stelle eine Verlet-
zung einer zwingenden Formvorschrift dar, die zur Nichtigkeit der an-
gefochtenen Verfügung und damit zur Aufhebung des Entscheids der
Vorinstanz vom 31. August 2007 führen müsse (Art. 14 Abs. 1 Bst. a
BPG)
5.1 Macht die Angestellte innert 30 Tagen nach Entdecken eines mut-
masslichen Nichtigkeitsgrundes beim Arbeitgeber schriftlich glaubhaft,
dass die Kündigung nichtig sei, weil sie z.B. wichtige Formvorschriften
(z.B. Verletzung des rechtlichen Gehörs) verletzt habe (Art. 14 Abs. 1
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Bst. a BPG), muss ihr der Arbeitgeber die bisherige oder eine andere
zumutbare Arbeit anbieten, bis über die Nichtigkeit der Kündigung
definitiv entschieden ist. Art. 14 Abs. 1 BPG bietet der Angestellten
somit einen provisorischen Kündigungsschutz. Demgegenüber erweist
sich Art. 14 Abs. 2 BPG als Norm des definitiven Kündigungsschutzes.
Die Kündigung ist nichtig, wenn der Arbeitgeber nicht innert 30 Tagen
nach Eingang der geltend gemachten Nichtigkeit die Feststellung der
Gültigkeit der Kündigung verlangt. Die Angestellte muss mit der bishe-
rigen oder, wenn dies nicht möglich ist, mit einer anderen zumutbaren
Arbeit weiter beschäftigt werden (HARRY NÖTZLI, Die Beendigung von Ar-
beitsverhältnissen im Bundespersonalrecht, § 19, Rz. 276).
5.2 Die Vorinstanz hat vorliegend keine Formvorschrift verletzt, wie
dies die Beschwerdeführerin geltend macht. Infolge der nicht einver-
ständlichen Auflösung des Arbeitsverhältnisses war die Vorinstanz
nicht verpflichtet, zusammen mit der Beschwerdeführerin nach einer
gütlichen Einigung zu suchen. Im Gegenteil war es vielmehr nötig, eine
Kündigungsverfügung zu erlassen, um den Rechtsweg zu öffnen.
Art. 13 bzw. Art. 34 BPG darf nicht so verstanden werden, dass der
Kündigung eine Art Einigungsverhandlung vorangehen müsste,
sondern vielmehr so, dass immer dann zu verfügen ist, wenn kein
Auflösungsvertrag abgeschlossen werden konnte (vgl. dazu auch
NÖTZLI, a.a.O., § 7 Rz. 68 – 69). Ausserdem bleibt anzufügen, dass der
Personalchef GS VBS gemäss der Vernehmlassungsbeilage der
Vorinstanz (Ordner 2, Register 6, Beilage E 1) mit der Beschwerde-
führerin vor der Kündigung Gespräche hinsichtlich ihrer weiteren
beruflichen Tätigkeit geführt hatte. Dabei wurden ihr auch zwei bis drei
Stellenangebote vorgelegt und somit offensichtlich nach einer
gütlichen Einigung gesucht. Das Bundesverwaltungsgericht hat keinen
Grund, an diesen Angaben der Vorinstanz zu zweifeln. Damit ist nicht
ersichtlich, warum die Kündigungsverfügung gestützt auf Art. 14
Abs. 1 Bst. a BPG nichtig sein sollte.
6.
In ihrer Beschwerde macht die Beschwerdeführerin weiter geltend, die
Vorinstanz habe ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, indem
sie ihr keine Gelegenheit geboten habe, zur Vernehmlassung des Be-
reichs C. vom 31. Juli 2007 Stellung zu nehmen. Ausserdem habe sie
sich weder während der Mobbing-Untersuchung noch nach Vorliegen
des Berichts zu den ihr gemachten Vorwürfen äussern können. Die
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Vorinstanz entgegnet in ihrer Vernehmlassung zur Hauptsache, die
Nichtgewährung des rechtlichen Gehörs werde bestritten.
6.1 Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29
Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
vom 18. April 1999 [BV, SR 101] ) dient einerseits der Sachverhalts-
aufklärung und stellt andererseits ein persönlichkeitsbezogenes Mit-
wirkungsrecht der Parteien dar. Er beinhaltet eine ganze Reihe von
Verfahrensgarantien. Zum formellen Anspruch auf rechtliches Gehör,
der für das Verwaltungsverfahren in Art. 26 ff. VwVG konkretisiert wor-
den ist, gehört insbesondere auch das Recht auf Akteneinsicht. Die
Verfahrensbeteiligten sollen im Hinblick auf den Erlass einer Verfügung
von den Entscheidungsgrundlagen vorbehaltlos und ohne Geltendma-
chung eines besonderen Interesses Kenntnis nehmen können (vgl.
ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungs-
recht, 5. Auflage, Zürich 2006, Rz. 1672 ff.). Gemäss Art. 26 Abs. 1
VwVG haben die Parteien oder ihre Vertreter Anspruch darauf, am Sitz
der verfügenden Behörde oder bei einer durch diese bezeichneten
kantonalen Behörde unter anderem alle als Beweismittel dienenden
Aktenstücke einzusehen. Der Anspruch auf Akteneinsicht kann auch
ausserhalb eines hängigen Verfahrens geltend gemacht werden, wenn
der Rechtsuchende ein besonderes schutzwürdiges Interesse glaub-
haft machen kann (vgl. BGE 129 I 249 E. 3 mit weiteren Hinweisen).
6.2 Was die Stellungnahme zum Mobbing-Bericht betrifft, konnte die
Beschwerdeführerin ihren Anspruch auf rechtliches Gehör ohne Zwei-
fel wahrnehmen. So führt sie selber in ihrer Vernehmlassung zur Auflö-
sung des Arbeitsverhältnisses vom 10. April 2007 aus: „Zum Untersu-
chungsbericht i.S. Mobbing vom 15. November 2006 erachte ich eine
schriftliche Stellungnahme im vorliegenden Verfahrensstadium als
überflüssig, da ich Sie bereits mündlich informiert habe“ (vgl. Beilage 4
zur Beschwerde vom 26. September 2007). Hinsichtlich der Ver-
nehmlassung des Bereichs C. vom 31. Juli 2007 kann den Akten nicht
entnommen werden, ob der Beschwerdeführerin tatsächlich Gelegen-
heit geboten wurde, sich zu dieser Eingabe zu äussern. Selbst wenn
das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin jedoch verletzt worden
sein sollte, kann es im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht
geheilt werden.
6.3 Denn nach der Praxis des Bundesgerichts kann eine Gehörsver-
letzung im Rechtsmittelverfahren dann geheilt werden, wenn die Be-
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schwerdeinstanz in Sach- und Rechtsfragen über dieselbe Kognition
verfügt wie die Vorinstanz und dem Betroffenen dieselben Mitwir-
kungsrechte wie vor dieser zustehen (vgl. BGE 132 V 387 E. 5.1 mit
Verweis auf BGE 115 V 305 E. 2h; JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte in
der Schweiz, 3. Auflage, Bern 1999, S. 517). In neueren Entscheiden
des Bundesgerichts ist zwar eine Tendenz zu einer gewissen Zurück-
haltung hinsichtlich einer Heilung zu erkennen. Aber es ist von einer
Rückweisung der Sache zur Gewährung des rechtlichen Gehörs selbst
bei einer schwer wiegenden Verletzung des rechtlichen Gehörs dann
abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistis-
chen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde,
die mit dem gleichgestellten Interesse der betroffenen Partei an einer
beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären
(BGE 132 V 387 E. 5.1 mit Verweis auf BGE 116 V 187, E. 3d; HÄFELIN/
MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1709 ff. mit weiteren Hinweisen). Der Be-
reich C. brachte in seiner Stellungnahme vom 31. Juli 2007 keine neu-
en Vorwürfe gegenüber der Beschwerdeführerin vor und verwies über-
wiegend auf bekannte Akten. Eine eventuelle Verletzung des rechtli-
chen Gehörs der Beschwerdeführerin wäre vorliegend demnach nicht
besonders schwerwiegend, weshalb eine Heilung des Mangels vor
dem Bundesverwaltungsgericht möglich wäre. Ausserdem würde die
Rückweisung zu einem Leerlauf und Verfahrensverzögerungen führen,
welche nicht im Interesse der Beschwerdeführerin liegen. Die Vor-
aussetzungen zur Heilung einer Gehörsverletzung wären somit vorlie-
gend erfüllt.
7.
Die Vorinstanz macht geltend, sie habe der Beschwerdeführerin ge-
kündigt, da sie verschiedene Weisungsbrüche begangen habe, in der
Folge mehrmals gemahnt worden sei sowie ihre Leistungen und ihr
Verhalten nach der Wiederaufnahme ihrer Funktion als Dienstchefin
am 1. März 2006 schlecht gewesen seien. Auch wenn nicht alle schrift-
lichen Mahnungen vollumfänglich gerechtfertigt gewesen seien, müsse
ihr doch der Vorwurf gemacht werden, dass sie immer wieder versucht
habe, ihre eigene Meinung durchzusetzen und die Anordnungen ihrer
Vorgesetzten absichtlich nicht beachtet habe. Gemäss Aussagen aller
Beteiligten sei eine Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses mit der
Beschwerdeführerin nicht mehr möglich gewesen. Der Arbeitgeber
habe somit zu Recht die Kündigung ausgesprochen.
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7.1 Die Beschwerdeführerin bestreitet dies und entgegnet, dass die
Mahnungen als nicht kündigungsrelevant zu gelten hätten. Ihre Vorge-
setzten hätten ihr ausserdem seit dem Wiedereinstieg nach der Diszip-
linierung keine Chance gegeben und nur auf ihre Kündigung hingear-
beitet. Unter Berücksichtigung dieses Aspekts könne auch die LOBE
2006 nicht als korrekt betrachtet werden.
7.2 Ein unbefristetes Arbeitsverhältnis kann von jeder Vertragspartei
gekündigt werden (Art. 12 Abs. 1 BPG). Will der Arbeitgeber das
Arbeitsverhältnis nach Ablauf der Probezeit einseitig ohne das Einver-
nehmen der betroffenen Person kündigen, so kann er das nur aus
einem der im BPG aufgezählten Kündigungsgründe tun. Art. 12 Abs. 6
BPG nennt in einer (abschliessenden) Aufzählung Sachverhalte, die
als (triftige) Gründe für eine ordentliche Auflösung des Arbeitsverhält-
nisses gelten.
Gemäss dem hier interessierenden Art. 12 Abs. 6 Bst. b BPG ist eine
Kündigung möglich, wenn Mängel in der Leistung oder im Verhalten
vorliegen, die trotz schriftlicher Mahnung anhalten oder sich
wiederholen (vgl. Entscheid der Eidgenössischen Personalrekurskom-
mission vom 22. Dezember 2004, Verwaltungspraxis der Bun-
desbehörden [VPB] 69.357 E. 3.a. ff.). Mängel in der Leistung und im
Verhalten eines Angestellten sind von der Pflichtverletzung (Art. 12
Abs. 6 Bst. a BPG) und von der Untauglichkeit des Arbeitnehmers
(Art. 12 Abs. 6 Bst. c BPG) zu unterscheiden. Die Unterscheidung ist
vorallem deshalb bedeutsam, weil nur Art. 12 Abs. 6 Bst. b BPG eine
schriftliche Mahnung durch den Arbeitgeber voraussetzt (NÖTZLI,
a.a.O., § 11 Rz. 189).
Die Grenzen zwischen Verhaltensmängeln und der Verletzung
wichtiger gesetzlicher oder vertraglicher Pflichten (Art. 12 Abs. 6 Bst. a
BPG) sind fliessend. Als mangelhaftes Verhalten, das keine Pflichtver-
letzung im Sinne von Art. 12 Abs. 6 Bst. a BPG bedeutet, kommt z.B.
ungebührliches oder aufmüpfiges Benehmen, mangelnde Verantwor-
tungsbereitschaft, fehlende Teamfähigkeit, fehlender Wille zur Zusam-
menarbeit, fehlende Dynamik, fehlende Integration usw. in Frage. Im
Gegensatz zur Arbeitsleistung, deren Beurteilung nach objektiven Kri-
terien weitgehend möglich ist, kann das Verhalten eines Angestellten
nicht ohne die von subjektiven Elementen geprägte Einschätzung der
beurteilenden Person qualifiziert werden. Als Kündigungsgründe tau-
gen Mängel im Verhalten des Angestellten deshalb nur dann, wenn sie
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auch für Dritte nachvollziehbar sind. Diese objektivierte Betrachtungs-
weise drängt sich auf, weil der Grundsatz von Treu und Glauben und
das Verhältnismässigkeitsprinzip in jedem Fall zu beachten sind und
verlangen, dass bei Kündigungen aufgrund von Konflikten zwischen
Vorgesetztem und Untergebenem die Ursachen der Spannungen
näher zu betrachten sind. Das Verhalten des Angestellten muss zu
einer Störung des Betriebsablaufes führen oder das
Vertrauensverhältnis zwischen Angestelltem und Vorgesetzten
erschüttern ( NÖTZLI, a.a.O., § 11 Rz. 195).
7.3 Den umfangreichen Unterlagen kann entnommen werden, dass es
schon kurz nach dem Stellenantritt der Beschwerdeführerin im Jahre
2003 zu ersten Konflikten mit der Fachstellenleitung gekommen ist. Bis
zur Kündigungsverfügung vom 27. April 2007 wurde die Beschwerde-
führerin immer wieder daran erinnert, Meinungsverschiedenheiten in
sachlichem Ton auszutragen und ihre Wortwahl zu überdenken. So ist
auch aus den – von der Beschwerdeführerin als korrekt bezeichneten -
Protokollen der Feedback-Meetings ersichtlich, dass es immer wieder
zu Zusammenstössen zwischen der Beschwerdeführerin und ihrem
Vorgesetzten gekommen ist und die Kommunikation offensichtlich ge-
stört war. Im Protokoll vom 22. April 2004 (Ordner 2, Register 2, Beila-
ge A 04-06) ist explizit erwähnt, dass die wiederkehrenden
Vertrauensbrüche die Zusammenarbeit gefährden würden, die Be-
schwerdeführerin den menschlichen Anstand wahren müsse und sich
so verhalten solle, dass eine Zusammenarbeit für alle Seiten ange-
nehm sei. Auch aus dem LOBE 2004 (Ordner 2, Register 2, Beilage
A 04-09) ist ersichtlich, dass die Beschwerdeführerin darauf achten
müsse, gelegentliche verbale Ausrutscher (Bemerkungen) zu eliminie-
ren. Die Befragungen der Mitarbeitenden der Beschwerdeführerin an-
lässlich der Untersuchung zu den Mobbing-Vorwürfen zeigen ebenfalls
mehrheitlich auf, dass die Beschwerdeführerin in ihrem Umgangston
nicht immer sachlich und korrekt geblieben ist und dies unter anderem
zu grossen Spannungen innerhalb der Fachstelle geführt hat. Diese
Spannungen wiederum haben bei verschiedensten Mitarbeitenden und
auch bei der Beschwerdeführerin selbst gesundheitliche Probleme ver-
ursacht. Aus den Akten ergibt sich ferner, dass der Beschwerdeführe-
rin – ebenfalls schon im ersten Anstellungsjahr und seither
regelmässig – vorgeworfen worden ist, sie halte sich zuwenig an
Vorgaben und Weisungen der Fachstellenleitung und habe
verschiedentlich gegen Dienstvorschriften verstossen. Die
Beschwerdeführerin selbst führt in ihren Bemerkungen zum LOBE
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A-6517/2007
2003 vom 31. Oktober 2003 (Ordner 2, Register 2, Beilage A 03-16)
aus, bewusst zweimal gegen Dienstvorschriften verstossen zu haben.
In ihren Bemerkungen vom 9. November 2006 zum LOBE 2006
erwähnt sie überdies, es stimme, dass sie nicht alle „Standards“ der
Fachstelle anwende, weil sie zum Teil keinen Sinn machen würden.
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass das Verhalten der
Beschwerdeführerin offensichtlich zu einer Störung des Betriebs-
ablaufes und zur Zerstörung des Vertrauensverhältnisses mit den
Mitarbeitenden und Vorgesetzten geführt hat. Die ausgesprochene
Kündigung ist deshalb nach Art. 12 Abs. 6 Bst. b BPG zu beurteilen.
8. Demnach ist nachfolgend zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin vor
der Kündigung gemahnt worden ist und ob der Beschwerdeführerin
Mängel vorzuwerfen sind, die nach erfolgter Mahnung anhielten oder
sich wiederholten.
8.1 Voraussetzung für die Gültigkeit einer Kündigung gemäss Art. 12
Abs. 6 Bst. b BPG ist eine schriftliche Mahnung. Die Mahnung erfüllt
grundsätzlich zwei Funktionen: Einerseits hält der Kündigende dem
anderen die begangenen Vertragsverletzungen vor und mahnt ihn zu
künftigem vertragsgemässem Verhalten (Rügefunktion), andererseits
drückt sie die Androhung einer Sanktion aus (Warnfunktion) (vgl.
ADRIAN STAEHLIN/FRANK VISCHER, Kommentar zum Schweizerischen Zivil-
gesetzbuch, Teilband V 2c, Zürich 1996, Rz. 10 zu Art. 337 des Obli-
gationenrechts vom 30. März 1911 [OR, SR 220]). Damit eine Mah-
nung den Formerfordernissen genügt, bedarf sie der Schriftlichkeit.
Eine Mahnung erfüllt ihre Rügefunktion nur dann, wenn der Arbeitge-
ber dem Angestellten die Mängel im Verhalten oder in der Leistung
nicht nur summarisch, sondern detailliert mitteilt und die Mängel durch
Verweis auf bestimmte Vorkommnisse belegen kann. Dabei muss der
Arbeitnehmer zumindest konkludent die Androhung der ordentlichen
Kündigung für den Fall der Nichtbeachtung der Mahnung erhalten
(NÖTZLI, a.a.O., § 11 Rz. 197).
In der Lehre wird die Auffassung vertreten, dass eine disziplinarische
Verwarnung im Rahmen eines Disziplinarverfahrens nicht zugleich als
Mahnung im Sinne von Art. 12 Abs. 6 Bst. b BPG verstanden werden
könne. Dies weil die als Mahnung gedachte disziplinarische
Verwarnung sich nicht auf ein mangelhaftes Verhalten oder eine
mangelhafte Leistung beziehen könne (NÖTZLI, a.a.O., § 11 Rz. 198).
Diese Auffassung vermag nicht vollumfänglich zu überzeugen. So
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muss es ganz generell möglich sein, im Rahmen eines
Disziplinarverfahrens, welches eine mildere Massnahme darstellt als
ein Kündigungsverfahren, eine Mahnung auszusprechen. Dazu ist
allerdings nötig, dass die Kündigung explizit (und separat) angedroht
wird, damit sie die für eine gültige Mahnung erforderliche Rüge- und
Warnfunktion erfüllt. Diese Auffassung vertrat im Übrigen auch die
ehemalige Eidgenössische Personalrekurskommission. Im Rahmen
eines Disziplinarverfahrens mit anschliessender Verwarnung hatte der
dort zuständige ETH-Rat festgehalten, die Verfügung habe zugleich
als schriftliche Mahnung im Sinne von Art. 12 Abs. 6 Bst. b BPG zu
gelten, was von der Eidgenössischen Personalrekurskommission nicht
beanstandet wurde (vgl. PRK 2003-009 vom 25. August 2003, E. 11;
vgl. auch PRK 2004-036 vom 31. Januar 2005, E. 3b/b).
In der Disziplinarverfügung vom 2. September 2005 wurde bestimmt,
dass die Verfügung zugleich als schriftliche Mahnung im Sinne von
Art. 12 Abs. 2 Bst. b BPG gelte. Mit Verweis darauf, dass der
Untersuchungsbericht vom 22. Juli 2005 als integrierender Bestandteil
der Disziplinarverfügung zu gelten habe, wurde dem Erfordernis, dass
die Beschwerdeführerin detailliert über die ihr vorgeworfenen Mängel
in Kenntnis gesetzt werden musste, Genüge getan. So wird denn der
Beschwerdeführerin im Untersuchungsbericht vorgeworfen, die
personalpolitischen Leitsätze des Bundes verletzt zu haben, indem sie
durch eine despektierliche Äusserung über ihren Vorgesetzten dessen
Individualität missachtet habe. Ferner habe sie gegen Weisungen
verstossen, indem sie ... versandt habe, ohne sie gemäss Anweisung
dem Vorgesetzten vorgelegt zu haben und weil sie besonders
schützenswerte Personendaten entgegen einer entsprechenden
Weisung ungeschützt per E-Mail versandt habe. Mit Verweis auf
Art. 12 Abs. 6 Bst. b BPG wurde ausserdem die Kündigung im Falle
der Missachtung der Mahnung angedroht. Die Beschwerdeführerin
wurde demnach rechtsgenüglich gemahnt.
8.2 Nachfolgend werden die Vorfälle, welche schliesslich zu den
einzelnen Mahnungen geführt haben, dahingehend geprüft, ob die der
Beschwerdeführerin vorgeworfenen Mängel anhielten oder sich
wiederholten. Die Beschwerdeführerin macht diesbezüglich zwar
geltend, sie habe nie zweimal gegen dieselbe Weisung verstossen.
Vorliegend ist jedoch ausschlaggebend, dass sie, wie die
nachstehenden Erwägungen zeigen, während mehrerer Jahre
wiederholt gemahnt werden musste und sich insgesamt nicht daran
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A-6517/2007
gehalten hatte, alle Weisungen einzuhalten und ihren kommunikativen
Umgang mit den Mitarbeitenden und Vorgesetzten zu ändern.
8.2.1 So hatte die Beschwerdeführerin am 12. Juli 2006 das Ausfällen
einer .... Verfügung ohne Freigabe durch die vorgesetzten Stellen
gegen aussen kommuniziert und wurde in der Folge am 21. August
2006 abgemahnt. Auch wenn die Beschwerdeführerin – welche diesen
Vorfall nicht bestreitet – ihr Vorgehen mit zeitlicher Dringlichkeit
begründet, ändert dies nichts daran, dass sie durch diese nicht
autorisierte Handlung ihre Kompetenzen klar überschritten und gegen
Weisungen der vorgesetzten Stellen verstossen hat.
8.2.2 Mit Mahnung vom 25. August 2006 wurde der Beschwerdeführe-
rin weiter vorgeworfen, die Traktandenliste für den Rapport ihres
Dienstes entgegen eines klaren Auftrags ihres Vorgesetzten nicht
überarbeitet zu haben. Aus den Akten ist ersichtlich, dass die Be-
schwerdeführerin am 22. Mai 2006 von ihrem Vorgesetzten beauftragt
worden war, die von einem Mitarbeiter als Muster erstellte Traktanden-
liste individuell an die Anforderungen der Rapporte des Dienstes Z.
anzupassen. Die Beschwerdeführerin bestreitet dies grundsätzlich
nicht und führt in ihrer Beschwerde vom 26. September 2007 auf
Seite 13 selbst aus, dass sie diese Traktandenliste erst nach erfolgter
Mahnung am 1. September 2006 schliesslich im Sinne des ihr erteilten
Auftrages erstellt habe. Zur Begründung ihres Unterlassens macht sie
geltend, da ihre effektiven Aufgaben bei Dienstantritt anfangs März
2006 bei weitem noch nicht festgelegt gewesen seien, habe sie
während dieser Übergangsfrist die von einem Mitarbeiter entworfene
Traktandenliste gebraucht. Auch wenn es so gewesen sein sollte, dass
die Aufgaben der Beschwerdeführerin bei Dienstantritt noch nicht
vollständig klar waren, so hätte sie bezüglich des Erstellens der Liste
Rücksprache mit ihrem Vorgesetzten nehmen und ihn auf diesen
Umstand hinweisen können. Ausserdem kann ein Zeitraum von Mai bis
September nicht als Übergangsfrist bezeichnet werden und es
erscheint ungewöhnlich, dass die Beschwerdeführerin zur Klärung ih-
rer effektiven Aufgaben und dadurch für das Erstellen einer eigenen
Traktandenliste so viel Zeit benötigte. So ist es doch von grosser
Wichtigkeit, dass eine Dienstchefin ihren Aufgabenbereich kennt. Dies
umso mehr, als dass die Beschwerdeführerin nach dem Diszip-
linarverfahren in der gleichen Stellung als Dienstchefin des Dienstes Z.
weiterbeschäftigt wurde und sich der Aufgabenbereich nur insofern
änderte, als dass die Beschwerdeführerin einen Zusatzauftrag
Seite 16
A-6517/2007
erhalten hatte. Es ist somit unbestritten, dass die Beschwerdeführerin,
welche als Arbeitnehmerin verpflichtet ist, Aufträge ihres Vorgesetzten
auszuführen, die Weisung betreffend das Erstellen einer eigenen
Traktandenliste missachtet hat.
8.2.3 Was die Mahnung vom 29. August 2006 aufgrund des Ferienbe-
zugs ohne Absprache mit ihrem Stellvertreter betrifft, so ist den Akten
zu entnehmen, dass die Beschwerdeführerin gerügt wurde, ihre bewil-
ligten Ferientage nicht eingetragen und ihren Stellvertreter nicht infor-
miert zu haben. Die Beschwerdeführerin bemerkt zu diesem Vorwurf,
nach ihrem Wiedereinstieg sei sie nicht darüber informiert worden, wer
die Tagesgeschäfte in ihrer Abwesenheit betreue. Auch wenn der Vor-
instanz diesbezüglich beizupflichten ist, dass diese Abmahnung im
Einzelfall nicht als Kündigungsgrund genügen würde, muss der Be-
schwerdeführerin trotzdem der Vorwurf gemacht werden, dass sie sich
als Dienstchefin des Dienstes Z. nicht darum gekümmert hat, bei einer
Abwesenheit ihre Vertretung zu regeln.
8.2.4 Mit Einschreiben vom 1. September 2006 wurde die Beschwer-
deführerin gemahnt, weil sie eine schriftliche Auftragsannahme mit
dem Zusatz „unter Berücksichtigung der E-Mails vom 30. und 31. Au-
gust 2006“ ergänzt hatte. Gemäss Mahnung habe die Beschwerdefüh-
rerin diesen Zusatz auch beim nächsten Schriftstück vorgenommen,
obwohl sie darum gebeten worden sei, die Auftragsannahme ohne
Zusatz zu unterzeichen. Die Beschwerdeführerin ihrerseits macht gel-
tend, sie sei von ihrem Vorgesetzten nicht darauf aufmerksam
gemacht worden, diesen Zusatz zu unterlassen. Wie bereits die
Vorinstanz feststellte, kann den Akten nicht entnommen werden, wie
sich der Vorfall, welcher schliesslich zu einer Mahnung geführt hatte,
abgespielt hatte.
8.2.5 Der Beschwerdeführerin wurde am 12. März 2007 vorgeworfen,
die Sekretärin des Chefs des Bereichs B. entgegen den Anweisungen
des Stellvertreters des Chefs der Fachstelle Y. über einen wichtigen
Vorfall informiert und dadurch auch eine Datenschutzverletzung
begangen zu haben. Die Beschwerdeführerin bestreitet die Weitergabe
von Informationen an die besagte Person nicht, sondern bringt
vielmehr vor, dass dieses Vorgehen im konkreten Fall angezeigt
gewesen sei. Für die Begründetheit der vorliegenden Kündigung kann
offen gelassen werden, ob die Beschwerdeführerin durch ihr
eigenmächtiges Vorgehen die Bestimmungen des
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A-6517/2007
Datenschutzgesetzes verletzt hat. Denn entscheidend ist, ob die Be-
schwerdeführerin erneut einen Weisungsbruch begannen hatte und
deshalb zu Recht gemahnt wurde. Dass dem so ist, ist vorliegend
zweifellos zu bejahen. So hat die Beschwerdeführerin klar gegen die
Anordnung des Stellvertreters ihres Chefs gehandelt, welcher in des-
sen Abwesenheit ihr gegenüber weisungsbefugt war.
8.2.6 Die Beschwerdeführerin wurde mit Schreiben vom 17. April 2007
erneut gemahnt, sie habe das am 26. Januar 2007 in der LOBE ver-
einbarte Ziel „erarbeiten von Textbausteinen zum elektronischen Ein-
bau in Schriftstücken (Bewertungsmassstab: Definition von Struktur
und Funktionalität des Textbausteinsystems) und dem Chef der
Fachstelle bis Ende März konkrete und ausgereifte Textbausteine für
die am häufigsten benötigten Analysebereiche vorlegen“, nicht
eingehalten. Sie habe der Fachstelle zwar am 5. Februar 2007 zehn
Textbausteine vorgeschlagen, sei aber mit E-Mail vom 6. Februar 2007
darauf hingewiesen worden, dass diese Vorgehensweise nicht mit der
Zielvereinbarung übereinstimme. Sie sei weiter darauf aufmerksam
gemacht worden, wie sie vorzugehen habe. Es ist in diesem Fall der
Vorinstanz beizupflichten, dass diese Mahnung nicht in allen Teilen be-
gründet scheint, da die Beschwerdeführerin gemäss der Zielformulie-
rung „erarbeiten von Textbausteinen zum elektronischen Einbau in
Schriftstücken“ innert kurzer Zeit einen Entwurf vorlegte. Es erscheint
zudem ungewöhnlich, dass ihr Vorgesetzter bis zum Ende der für die
Auftragserfüllung verabredeten Zeit wartete und nicht vorher im Sinne
einer Zwischenbeurteilung das Gespräch mit der Beschwerdeführerin
suchte. Zumal für ihn nach Einreichen der ersten zehn Textbaustein-
vorschläge gemäss seiner E-Mail vom 6. Februar 2007 ersichtlich war,
dass die Beschwerdeführerin das vereinbarte Leistungsziel offensicht-
lich anders auffasste als er. Auch wenn die Beschwerdeführerin nach
der E-Mail ihres Vorgesetzten ebenfalls Kenntnis davon hatte, dass
das vereinbarte Ziel nicht mittels Textbausteinentwürfen erreicht
werden kann, liegt es an einem Vorgesetzten, dafür besorgt zu sein,
die Mitarbeitenden so zu führen, dass sie ihre Ziele erreichen können.
8.2.7 Schliesslich wurde die Beschwerdeführerin am 23. April 2007
gemahnt, weil sie eine ungenügende Analyseleistung erbracht habe.
Diesbezüglich wird ihr der Vorwurf gemacht, ..... Nach Ansicht der
Beschwerdeführerin erübrigte sich eine persönliche Befragung, da
genügend schriftliche Unterlagen vorhanden gewesen seien. Der
Vorinstanz ist diesbezüglich insofern beizupflichten, als dass dieser
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Vorfall nicht einen Weisungsverstoss darstellt, sondern Differenzen
über die Vorgehensweise hinsichtlich der zu treffenden Abklärungen
für die Ausfällung einer Verfügung.
8.2.8 Was den Vorwurf der Beschwerdeführerin betrifft, die Vorinstanz
habe direkt auf ihre Kündigung hingearbeitet und sie daher anlässlich
der LOBE 2006 mit einem C qualifiziert, ist festzuhalten, dass sich das
Bundesverwaltungsgericht bei der Überprüfung von Personalbeur-
teilungen einerseits grundsätzlich grosse Zurückhaltung auferlegt (vgl.
E. 4) und dass andererseits angesichts der dargelegten Umstände und
Ereignisse die Qualifikation nachvollziehbar erscheint. Das
Bundesgericht hat mithin keinen Grund, an der Korrektheit der LOBE
2006 zu zweifeln.
Nachdem die Beschwerdeführerin im Jahr 2003 ein B, 2004 ein A und
2005 die Beurteilungsnote B erhalten hatte, wurde sie anlässlich des
LOBE 2006 mit einem C qualifiziert. Die Beschwerdeführerin wurde
dahingehend beurteilt, dass sie ihre Funktion insgesamt betrachtet un-
genügend wahrnehme und ihr Verhalten regelmässig zu Be-
anstandungen führe. Ihre Handlungsweisen müssten teilweise als be-
rechnend und taktierend beurteilt werden. Die Beschwerdeführerin
habe das Vertrauensverhältnis bereits in den ersten Tagen nach ihrem
Wiedereintritt im März 2006 arg strapaziert und im Laufe des Jahres
vollends zerstört. Eine fruchtbare Zusammenarbeit sei aus Sicht des
Chefs der Fachstelle nicht mehr möglich. Die Beschwerdeführerin be-
streitet diese Vorwürfe. Offensichtlich hat die Beschwerdeführerin
verschiedentlich an sie erteilte Aufträge in eigener Kompetenz und
ohne Absprache mit ihrem Vorgesetzten, zurückgestellt oder gar nie
ausgeführt. Dass sie diesbezüglich ihre Ziele nicht erreicht hatte, kann
nicht in Abrede gestellt werden. Ausserdem hat sie die Aufträge ihres
Vorgesetzten offenbar in Frage gestellt und durch das Nichtausführen
klar ihre Kompetenzen überschritten. Auch wenn der Beschwerde-
führerin ihr grosser Arbeitseinsatz und das Bestreben, Pendenzen
abzubauen, zu Gute gehalten werden müssen, wird aus den Akten
ersichtlich, dass sie bei Differenzen mit Mitarbeitenden oder
Vorgesetzten häufig emotional und in unangemessenem Ton reagiert
und sich wiederholt über Weisungen und Vorschriften der Vorgesetzten
eigenmächtig hinweggesetzt hat, obwohl sie mehrmals darauf auf-
merksam gemacht und sogar diszipliniert und gemahnt worden war.
Wenn die Beschwerdeführerin diesbezüglich geltend macht, die Aus-
sagen der Mitarbeitenden seien zu ihren Ungunsten gewichtet worden,
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verkennt sie, dass diese Beobachtungen auch von externen, unabhän-
gigen Dritten bestätigt wurden (vgl. Bericht vom 22. Juli 2005 zur Dis-
ziplinaruntersuchung und Schlussbericht vom 15. November 2006 zur
Mobbing-Untersuchung). Wie erwähnt, wurden die Vorwürfe auch an
den Beurteilungsgesprächen aufrechterhalten und kamen nicht
überraschend für die Beschwerdeführerin. Die im Personalrecht zu
beachtenden Grundsätze von Treu und Glauben und des
Verhältnismässigkeitsprinzips wurden demnach vorliegend nicht
verletzt.
8.3 Auch wenn der Vorinstanz insofern beizupflichten ist, dass man-
che Mahnungen als eher ungewöhnlich erscheinen, ändert dies nichts
daran, dass die Beschwerdeführerin nach ihrem Wiedereinstieg nach
dem Disziplinarverfahren wiederholt Weisungen und Aufträge ihres
Vorgesetzten nicht befolgt und Mängel sowohl im Verhalten als auch in
der Leistung aufgewiesen hat.
Zusätzlich zu den bereits erwähnten (und gemahnten) Ereignissen ist
aus den Akten ersichtlich, dass die Beschwerdeführerin gewisse stan-
dardisierte Unterlagen nicht gebraucht hat und entgegen der Ansicht
ihrer Vorgesetzten der Meinung gewesen ist, dass .... Weiter ist
erstellt, dass die Beschwerdeführerin die am Lenkungsgespräch vom
15. Juni 2006 vereinbarte Konzeption und das Fachreferat „...“ bis zum
Abgabetermin anlässlich des Lenkungsgesprächs vom 14. September
2006 noch nicht begonnen hatte. Diesbezüglich hat sie den an sie ge-
stellten Anforderungen klar nicht entsprochen. Den Akten ist zudem zu
entnehmen, dass von einem funktionierendem Team schon lange nicht
mehr gesprochen werden kann und zwischen der Beschwerdeführerin
und ihrem Vorgesetzten eine gedeihliche Zusammenarbeit nicht mehr
möglich war. So führt die Beschwerdeführerin beispielsweise in ihrer
Beschwerde auf Seite 6 aus, sie sei von der Fachstelle mit einem un-
klaren, nicht erfüllbaren und im Dienst der Sache unnützen Auftrag be-
auftragt worden. Ausserdem erwähnt sie auf Seite 14, dass sie die Er-
arbeitung eines Konzeptes, welches grundsätzlich für die Fachstelle
keinen Mehrwert generieren würde, zugunsten des Pendenzenabbaus
und insbesondere der dringend anstehenden ... zurückgestellt habe.
Dass auch dieses Konzept absolut überflüssig gewesen sei, zeige die
Tatsache, dass es seither nicht mehr weiterverfolgt worden sei.
Die der Beschwerdeführerin angelasteten Mängel haben offensichtlich
auch nach der Mahnung vom 2. September 2005 weiterhin bestanden
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und sich wiederholt. Die Voraussetzungen von Art. 12 Abs. 6 Bst. b
BPG sind demnach erfüllt.
9.
Was eine Entschädigung der Beschwerdeführerin betrifft, ist Folgen-
des auszuführen: Eine Arbeitnehmerin hat nur dann Anspruch auf Ent-
schädigung, wenn das Arbeitsverhältnis ohne ihr Verschulden aufge-
löst wurde und weitere spezifische Voraussetzungen vorliegen
(vgl. Art. 19 Abs. 2 BPG). Unter Verschulden ist gemeinhin die rechtli-
che Tadelnswürdigkeit eines Verhaltens, das sowohl in Handlungen als
auch in Unterlassungen bestehen kann, zu verstehen. Die Angestellte
handelt dann schuldhaft, wenn sie sich rechtlich tadelnswürdig verhal-
ten hat, obwohl sie sich bei richtiger Willensbetätigung korrekt hätte
verhalten können (NÖTZLI, a.a.O., § 10 Rz. 133). Das BPG enthält im
Bereich des Kündigungsrechts keine Bestimmung, die sich mit dem
Verschulden des Angestellten auseinandersetzt. Gemäss Art. 31 der
Bundespersonalverordnung vom 3. Juli 2001 (BPV, SR 172.220.111.3)
gilt die Auflösung des Arbeitsverhältnisses als verschuldet, wenn es
durch den Arbeitgeber aus einem Grund nach Art. 12 Abs. 6 Bst. a-d
oder Abs. 7 BPG aufgelöst wird, was vorliegend der Fall ist. Der
Beschwerdeführerin wurde gestützt auf Art. 12 Abs. 6 Bst. b BPG
gekündigt. Eine Entschädigung fällt somit von Vornherein ausser
Betracht.
10.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie sei vom 6. bis 12. Juni
2007 und vom 14. bis 22. September 2007 zu 100% krankheitsbedingt
abwesend gewesen. Dazu komme, dass sie seit August 2007 und bis
auf weiteres zu 50% krankgeschrieben sei. Die krankheitsbedingte
Abwesenheit während laufender Kündigungsfrist führe zu einer
entsprechenden Verlängerung der Kündigungsfrist.
10.1 Art. 14 Abs. 1 Bst. c BPG macht keine Aussage zu einer Kündi-
gung, die vor Beginn einer der Sperrfristen gemäss Art. 336c Abs. 1
OR erfolgt ist. Auf einen solchen, im BPG nicht geregelten Fall, ist
nach Art. 6 Abs. 2 BPG die jeweils einschlägige Bestimmung des OR
anwendbar (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts [BVGE]
A-499/2007 vom 20. September 2007 E. 6.3). Vorliegend kommt dem-
nach Art. 336c Abs. 2 (2. Teilsatz) OR zur Anwendung, wonach eine
Kündigung vor einer gesetzlich festgelegten Sperrfrist zur Verlänge-
rung der Kündigungsfrist führt. Die Kündigungsfrist wird unterbrochen
Seite 21
A-6517/2007
und nach Beendigung der Sperrfrist fortgesetzt. Diese wird jedoch nur
so lange unterbrochen und für so lange verlängert, als sie mit der Ar-
beitsunfähigkeit zusammenfällt. Um die Verlängerung rechnerisch zu
bestimmen, ist der Beginn der Kündigungsfrist durch Rückrechnung
vom Endtermin festzulegen. Diesbezüglich ist ausnahmsweise nicht
auf den Zugang der Kündigung abzustellen (WOLFGANG PORTMANN, in:
Basler Kommentar, Obligationenrecht I, 4. Aufl., Basel 2007, N. 12 zu
Art. 336c OR). Gilt für die Beendigung des Arbeitsverhältnisses ein
Endtermin, wie das Ende eines Monats oder einer Arbeitswoche, und
fällt dieser nicht mit dem Ende der fortgesetzten Kündigungsfrist
zusammen, so verlängert sich dieser bis zum nächstfolgenden
Endtermin (PORTMANN, a.a.O., N. 13 zu Art. 336c OR).
10.2 Die von der Beschwerdeführerin der Beschwerde vom 26. Sep-
tember 2007 beigelegten Arztzeugnisse (Beilage 18) belegen, dass
die Beschwerdeführerin vom 21. bis 31. August 2007 zu 100% arbeits-
unfähig und vom 21. August 2007 bis 30. September 2007 zu 50%
arbeitsunfähig war. Vorliegend besteht insofern ein Widerspruch, als
die Beschwerdeführerin einerseits bis Ende August 2007 zu 100%
krank geschrieben wurde (mit Zeugnis vom 20. August 2007), mit
Zeugnis vom 28. August 2007 für die Zeit vom 21. August 2007 bis
30. September 2007 jedoch teilweise nur zu 50% arbeitsunfähig
erklärt wurde. In der Zeit von Mitte bis Ende August war sie demnach
sowohl zu 100% als auch zu 50% arbeitsunfähig.
Gemäss Art. 336c Abs. 1 OR gilt für die Zeit, während der der
Arbeitnehmer ohne eigenes Verschulden durch Krankheit ganz oder
teilweise an der Arbeitsleistung verhindert ist, ab dem zweiten bis und
mit dem fünften Dienstjahr eine Sperrfrist von 90 Tagen. Die Sperrfrist
gilt somit auch bei teilweiser Arbeitsunfähigkeit, weshalb der hiervor
erwähnte Widerspruch nicht von Bedeutung und deshalb auch nicht
näher untersucht werden muss.
Die Beschwerdeführerin wurde am 6. Januar 2003 eingestellt und
befand sich zum Zeitpunkt der Kündigung im 5. Dienstjahr. Die
Kündigungsverfügung wurde am 27. April 2007 per 31. Oktober 2007
verfügt. Das Bundesverwaltungsgericht hat keinerlei Veranlassung, die
Richtigkeit der von der Beschwerdeführerin eingereichten ärztlichen
Zeugnisse in Frage zu stellen. Demnach wurde die Kündigung of-
fensichtlich vor Beginn der 90-tägigen Sperrfrist (mit Beginn der
Arbeitsunfähigkeit) ausgesprochen. Da die Beschwerdeführerin erst
Seite 22
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am 21. August 2007 erkrankte, wurde die 6-monatige Kündigungsfrist
zu diesem Zeitpunkt unterbrochen und nach Beendigung der Sperrfrist
am 30. September 2007 fortgesetzt und somit um einen Monat und 10
Tage verlängert. Weil bei der vorliegenden ordentlichen Kündigung als
Endtermin das Ende eines Monats gilt und dieser nicht mit dem Ende
der fortgesetzten Kündigungsfrist (Mitte Dezember 2007) zusammen-
fällt, verlängerte sich die Kündigungsfrist bis zum nächstfolgenden
Endtermin auf den 31. Dezember 2007.
11.
Personalrechtliche Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht sind
gemäss Art. 34 Abs. 2 BPG, ausser bei Mutwilligkeit, welche hier nicht
gegeben ist, kostenlos.
12.
Gemäss Art. 64 Abs. 1 VwVG kann die Beschwerdeinstanz der ganz
oder teilweise obsiegenden Partei von Amtes wegen oder auf Begeh-
ren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnis-
mässig hohe Kosten zusprechen. Da die Beschwerdeführerin mehr-
heitlich unterliegt und nur bezüglich der Verlängerung der Kündigungs-
frist als obsiegend gilt, rechtfertigt es sich vorliegend, ihr keine Ent-
schädigung auszusprechen. Dies umso mehr, als dass sie in ihrer
Beschwerde und den Stellungnahmen zur Verlängerung der Kündi-
gungsfrist nur rudimentär Stellung genommen hat und ihr daraus kein
wesentlicher Aufwand entstanden ist.
Seite 23
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird insofern gutgeheissen, als dass sich das Ende
der Kündigungsfrist auf den 31. Dezember 2007 verlängerte. Soweit
weitergehend wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. 04-14; Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Marianne Ryter Sauvant Silja Hofer
Seite 24
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Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtli-
chen Angelegenheiten geführt werden, sofern die Voraussetzungen
gemäss den Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) gegeben sind. Die Rechts-
schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, de-
ren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu
enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, so-
weit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42
BGG).
Versand:
Seite 25