B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour I
A-6522/2016, A-4525/2017
Ar r ê t d u 7 ma r s 2 0 1 8
Composition
Jérôme Candrian (président du collège),
Christoph Bandli, Claudia Pasqualetto Péquignot, juges,
Mathieu Ourny, greffier.
Parties
A._______,
(…),
recourante,
contre
Office fédéral de l'environnement OFEV,
Division droit, 3003 Berne,
autorité inférieure.
Objet
Contentieux relatif à la taxe pour financer l’indemnisation
des mesures destinées à éliminer les composés traces
organiques 2016 et 2017.
A-6522/2016, A-4525/2017
Page 2
Faits :
A.
Dans son Message du 26 juin 2013 concernant la modification de la loi fé-
dérale sur la protection des eaux du 24 janvier 1991 (LEaux, RS 814.20)
(cf. FF 2013 4969), le Conseil fédéral a invité le Parlement suisse à adopter
une réglementation visant à « financer l’élimination des composés traces
organiques des eaux usées conformément au principe du pollueur-
payeur ». Le 21 mars 2014, l’Assemblée fédérale a arrêté une modification
de la LEaux destinée à financer l’aménagement ciblé de certaines stations
d’épuration, en vue de protéger les ressources en eau potable ainsi que la
faune et la flore aquatiques. Cette modification de la LEaux a entraîné, le
4 novembre 2015, celle de l’ordonnance sur la protection des eaux du
28 octobre 1998 (OEaux, RS 814.201).
La nouvelle réglementation est entrée en vigueur le 1er janvier 2016. Elle
consiste, essentiellement, en l’instauration d’une taxe fédérale sur les eaux
usées, perçue par la Confédération auprès des détenteurs de stations cen-
trales d’épuration, dans l’optique de financer l’indemnisation des mesures
destinées à éliminer les composés traces organiques (ou micropolluants)
dans les installations d’évacuation et d’épuration des eaux (cf. art. 60b et
61a LEaux ; art. 51a à 51d et 52a OEaux).
B.
B.a Quelques mois avant l’entrée en vigueur du nouveau droit, A._______
a, par l’entremise de son président B._______, fait parvenir à l’Office fédé-
ral de l’environnement (OFEV) une note, datée du 3 mars 2015, critiquant
la taxe fédérale précitée. L’auteur de la note estimait, en substance, que
dite taxe n’était pas conforme au principe du pollueur-payeur et que sa
perception risquait de se heurter à des difficultés insurmontables, de sorte
qu’il s’imposait de faire modifier la loi avant son application ou de s’opposer
à son recouvrement. Il se plaignait, en outre, du fait que l’avis des déten-
teurs de STEP (stations d’épuration des eaux usées) n’avait pas été solli-
cité durant la procédure de consultation.
Dans sa réponse du 12 mai 2015, l’OFEV s’est exprimé sur la nécessité,
largement acceptée par le monde politique et les différents acteurs du do-
maine de la protection des eaux, d’un traitement des micropolluants dans
les eaux usées. L’office a, par ailleurs, assuré que la nouvelle réglementa-
tion était en adéquation avec le principe de causalité (ou du pollueur-
payeur) et a répondu à certaines préoccupations de A._______, expliquant
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notamment que de nombreux détenteurs de STEP avaient été entendus
lors de la procédure de consultation.
Par courriers des 14 juin 2015 et 12 août 2015, A._______ et l’OFEV ont
poursuivi leur correspondance, campant sur leurs positions.
B.b En date du 6 octobre 2015, A._______, agissant toujours par l’inter-
médiaire de son président, a réagi à la lettre du C._______ (C._______)
du 24 juillet 2015 qui donnait des instructions pour le prélèvement de la
taxe sur les micropolluants. Dans son courrier adressé au C._______, l’as-
sociation intercommunale a indiqué avoir décidé de ne pas inscrire à son
budget 2016 le montant correspondant à la taxe en question. Reprenant
les termes de sa note du 3 mars 2015, elle a, en outre, critiqué le bien-
fondé de la modification législative et s’est dit opposée à la perception de
la taxe.
Le 13 octobre 2015, le C._______ a fait savoir à A._______, d’une part
qu’il était trop tard pour entreprendre une intervention par la voie politique
et parlementaire pour faire modifier la loi appelée à entrer en vigueur et,
d’autre part, qu’en tant que service chargé de veiller à l’application des lois
fédérales dans le domaine de la protection des eaux, il ne pouvait soutenir
la posture de l’association consistant à refuser de s’acquitter de la taxe.
B.c Par courrier du 7 octobre 2015, A._______ a fait part de ses doléances
à la Conseillère fédérale en charge du Département fédéral de l’environ-
nement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC).
Celle-ci, défendant la position de l’OFEV, lui a répondu par lettre du 13 no-
vembre 2015.
C.
C.a Par facture du 26 mai 2016, l’OFEV a, sur la base de l’art. 60b LEaux,
requis de A._______ le paiement de la taxe de financement des mesures
d’élimination des composés traces organiques dans les eaux usées, pour
l’année 2016. Le montant de la taxe, correspondant à 17'494 habitants rac-
cordés à la STEP de D._______ gérée par l’association, a été fixé à
157'446 francs.
Dans son « recours contre la décision du 26 mai 2016 (…) » du
22 juin 2016, A._______ a contesté la facture susmentionnée, sous pré-
texte de la non-conformité de la taxe avec le principe du pollueur-payeur.
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C.b Le 17 août 2016, l’OFEV a fait savoir à A._______ que la facture du
26 mai 2016 ne constituait pas une décision sujette à recours. Se référant
à l’art. 51c al. 1 OEaux, l’office a soumis à l’association un projet de déci-
sion fixant la taxe et l’a invitée à présenter ses observations.
Dans son courriel du 30 août 2016, B._______ a attiré l’attention de l’OFEV
sur le fait que A._______ ne contestait pas le nombre d’habitants raccordés
à sa STEP, mais le principe même de la perception de la taxe.
Par décision du 16 septembre 2016, notifiée le 26 suivant, l’OFEV a fixé le
montant de la taxe due par A._______ pour l’année 2016, en vertu de
l’art. 60b LEaux et des art. 51a et 51c OEaux, à 157'446 francs
C.c En date du 21 octobre 2016, A._______ (la recourante) a saisi le Tri-
bunal administratif fédéral d’un recours contre la décision précitée, con-
cluant à son annulation en raison de la non-conformité de la taxe contestée
au principe du pollueur-payeur.
Reprenant les contenus de sa note du 3 mars 2015 et de sa lettre du
22 juin 2016, l’association est revenue sur ses griefs en lien avec la viola-
tion alléguée du principe de causalité. Elle a, par ailleurs, estimé que l’ap-
plication de la nouvelle réglementation était problématique et a notamment
critiqué, à cet égard, les recommandations de l’Association suisse des pro-
fessionnels de la protection des eaux (VSA) et de l’Organisation Infrastruc-
tures Communales (OIC) concernant l’imputation de la taxe sur les eaux
usées selon l’art. 60b LEaux (ci-après : les recommandations VSA/OIC).
C.d Par détermination du 13 janvier 2017, l’OFEV (l’autorité inférieure) a
maintenu sa décision et proposé le rejet du recours, soulignant, en subs-
tance, que le grief relatif à la violation du principe de causalité était mal
fondé.
La recourante a, dans ses observations finales du 6 février 2017, confirmé
ses conclusions.
D.
D.a Par décision du 24 juillet 2017, notifiée le 28 suivant, l’OFEV a fixé le
montant de la taxe due par A._______ pour l’année 2017, en vertu de
l’art. 60b LEaux et des art. 51a et 51c OEaux, à 161’046 francs, montant
correspondant à 17'894 habitants raccordés à la STEP de D._______.
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D.b Par mémoire du 12 août 2017 (date du timbre postal), A._______ a
formé recours contre cette décision, reprenant la même motivation et la
même conclusion que dans son recours du 21 octobre 2016.
L’autorité intimée a, dans sa réponse du 22 septembre 2017, renvoyé à
son argumentaire développé dans sa détermination du 13 janvier 2017.
Par ordonnance du 27 septembre 2017, le juge chargé de l’instruction a
prononcé la jonction des deux causes (A-6522/2016 et A-4525/2017) divi-
sant les parties par devant le Tribunal administratif fédéral.
Par écriture du 6 octobre 2017, la recourante a indiqué renoncer à déposer
des observations complémentaires.
E.
Les autres faits et arguments pertinents des parties seront repris en tant
que besoin dans les considérants en droit du présent arrêt.
Droit :
1.
1.1 La procédure de recours est régie par la loi fédérale du 20 décembre
1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021), à moins que la loi
du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32) n'en
dispose autrement (cf. art. 37 LTAF). Le Tribunal examine d'office et libre-
ment sa compétence (cf. art. 7 PA) et la recevabilité des recours qui lui sont
soumis.
1.2 Conformément à l'art. 31 LTAF, cette juridiction connaît des recours
contre les décisions au sens de l'art. 5 PA, prises par les autorités mention-
nées à l'art. 33 LTAF. L’OFEV, qui est subordonné au DETEC, constitue
une unité de l'administration fédérale au sens de la let. d de cette disposi-
tion. Ses décisions des 16 septembre 2016 et 24 juillet 2017, basées sur
60b al. 1 LEaux et dont sont recours, satisfont en outre aux conditions de
l'art. 5 PA et n'entrent pas dans le champ d'exclusion de l'art. 32 LTAF.
Le Tribunal est donc compétent pour connaître des présents litiges.
1.3 Destinataire des décisions attaquées qui lui font griefs, A._______ a
qualité pour recourir (cf. art. 48 al. 1 PA). Les recours des 21 octobre 2016
et 12 août 2017, présentés dans le délai (cf. art. 50 al. 1 PA) et les formes
(cf. art. 52 al. 1 PA) prescrits par la loi, sont ainsi recevables.
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Page 6
2.
En sa qualité d'autorité de recours, le Tribunal dispose d'un plein pouvoir
d'examen en fait et en droit. Il revoit librement l'application du droit par
l'autorité inférieure, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation,
la constatation des faits et l'opportunité de la décision attaquée (cf. art. 49
PA). Le Tribunal applique le droit d'office, sans être lié par les motifs invo-
qués (cf. art. 62 al. 4 PA), ni par l'argumentation juridique développée dans
la décision entreprise. Il se limite en principe aux griefs soulevés et n'exa-
mine les questions de droit non invoquées que dans la mesure où les ar-
guments des parties ou le dossier l'y incitent (cf. ATAF 2014/24 consid. 2.2).
3.
3.1 Dans ses recours, A._______ ne nie pas être débitrice, sur la base de
l’art. 60b al. 1 LEaux, de la taxe dont l’OFEV réclame paiement pour les
années 2016 et 2017. Elle ne conteste pas non plus la valeur des montants
exigés, établis en fonction du nombre d’habitants raccordés à la STEP de
D._______. Elle critique, en revanche, le bien-fondé de la taxe, en postu-
lant que la disposition en question viole le principe de causalité. Dit prin-
cipe, ancré en droit de l’environnement et plus particulièrement en matière
de protection des eaux, à l’art. 2 de loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la
protection de l’environnement (LPE, RS 814.01), respectivement à l’art. 3a
LEaux, est également consacré par l’art. 74 al. 2 de la Constitution fédérale
de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst., RS 101).
Dès lors, la recourante met implicitement en cause la conformité des
art. 60b et 61a LEaux avec la Constitution fédérale.
3.2 A teneur de l'art. 190 Cst., le Tribunal administratif fédéral est tenu d'ap-
pliquer les lois fédérales. Conformément à la jurisprudence, même s'il doit
les appliquer, il est habilité à en contrôler la constitutionnalité. Il peut pro-
céder à une interprétation conforme à la Constitution d'une loi fédérale, si
les méthodes ordinaires d'interprétation laissent subsister un doute sur son
sens. L'interprétation conforme à la Constitution trouve toutefois ses limites
lorsque le texte et le sens de la disposition légale sont absolument clairs,
quand bien même ils seraient contraires à la Constitution. Lorsqu'une vio-
lation de la Constitution est constatée, la loi doit néanmoins être appliquée
(cf. ATF 141 II 338 consid. 3.1 et réf. cit. ; arrêts du Tribunal administratif
fédéral A-4941/2014 du 9 novembre 2016 consid. 6 et A-7010/2015 du
19 mai 2016 consid. 4.3 ; PASCAL MAHON, in : Aubert/Mahon [édit.], Petit
commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du
18 avril 1999, Zurich 2003, n. 2, 3 et 15 ad art. 190 ; GIOVANNI BIAGGINI,
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Orell Füssli Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, 2e éd. 2017, n. 13 et 15 ad art. 190).
3.3 En l’espèce, le grief de violation du principe de causalité constitue le
seul argument juridique invoqué par A._______ dans ses recours. Il con-
vient, dès lors, d’examiner la conformité des art. 60b et 61a LEaux avec la
Constitution, plus singulièrement le principe de causalité ancré à son
art. 74 al. 2, étant précisé que la loi devra de toute manière être appliquée
à la recourante.
4.
4.1 Conformément à l’art. 74 al. 1 Cst., la Confédération légifère sur la pro-
tection de l’être humain et de son environnement naturel contre les at-
teintes nuisibles et incommodantes. Elle veille à prévenir ces atteintes ; les
frais de prévention et de réparation sont à la charge de ceux qui les causent
(art. 74 al. 2 Cst.). Cette dernière disposition n’a, selon le Tribunal fédéral
et la doctrine majoritaire, pas d’application directe ; elle a essentiellement
un caractère programmatoire et il appartient ainsi au législateur de la con-
crétiser (cf. MAHON, op. cit., n. 13 ad art. 74 ; BIAGGINI, op. cit., n. 10 et 13
ad art. 74 ; BEATRICE WAGNER PFEIFER, in : Hettich/Jansen/Norer [édit.],
Commentaire de la loi sur la protection des eaux et de la loi sur l’aména-
gement des cours d’eau, Zurich 2016, n. 16 ad art. 3a LEaux et réf. cit.).
Cela étant, l’invocabilité de ce principe constitutionnel en justice est admis
par la majorité de la doctrine (cf. RETO MORELL/KLAUS A. VALLENDER, in :
Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender [édit.], Die schweizerische
Bundesverfassung - St.Galler Kommentar, 3e éd. 2014, n. 19 ad art. 74 ;
MARTIN FRICK, Das Verursacherprinzip in Verfassung und Gesetz, Bern
2004, p. 128 ss et réf. cit. ; WAGNER PFEIFER, op. cit., n. 16 ad art. 3a
LEaux). Le Tribunal fédéral est, pour sa part, entré à plusieurs reprises en
matière sur le grief de violation du principe de causalité, invoqué en relation
avec la LEaux ou la LPE dans des cas d’application du droit cantonal
(cf. ATF 137 I 257 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_161/2016 du 26 sep-
tembre 2016, 2C_160/2014 du 7 octobre 2014 et 2C_816/2009 du 3 oc-
tobre 2011).
Dans la mesure notamment où ce principe, tel que défini à l’art. 74 al. 2
Cst., n’a pas une portée plus large que lorsqu’il est exprimé à l’art. 2 LPE
(cf. MORELL/VALLENDER, op. cit., n. 28 ad art. 74 et réf. cit.), il y a lieu de
considérer que la recourante est légitimée à faire valoir sa violation par
devant le Tribunal de céans.
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4.2 L’art. 74 al. 2 Cst. stipule que les frais de prévention et de réparation
des atteintes à l’environnement nuisibles ou incommodantes sont à la
charge de ceux qui les causent. Selon l’art. 3a LEaux, dont le libellé est
identique à celui de l’art. 2 LPE, celui qui est à l’origine d’une mesure pres-
crite par la loi en supporte les frais. Ces dispositions consacrent le principe
de causalité, qui a pour objectif l’imputation des coûts (préventifs ou répa-
rateurs) liés à l’utilisation des ressources naturelles et aux atteintes à l’en-
vironnement, en les mettant à charge de celui qui utilise ces ressources ou
porte atteinte à l’environnement, plutôt qu’à charge de la collectivité. Il met
ainsi certains frais en rapport direct avec un usage ou une consommation
de biens dans une perspective conforme à l’économie de marché (cf., sur
la définition du principe de causalité, MAHON, op. cit., n. 13 ad art. 74 ;
ALAIN GRIFFEL, in : Waldmann/Belser/Epiney [édit.], BS-Kommentar zur
Bundesverfassung, Fribourg 2015, n. 34 ss ad art. 74 ; WAGNER PFEIFER,
op. cit., n. 20 ss ad art. 3a LEaux ; ANNE PETITPIERRE SAUVAIN, Le principe
pollueur-payeur dans la loi sur la protection des eaux, in : Le Droit de l’en-
vironnement dans la pratique, 1999, p. 494 ss).
4.3 Bien que tenu de respecter le principe de causalité, de rang constitu-
tionnel, le législateur dispose d’une certaine marge de manœuvre lorsqu’il
est chargé de l’appliquer. Le principe n’a pas une portée absolument claire
et peut revêtir des significations diverses. Il n’est ainsi pas applicable tel
quel dans tous les cas, ne serait-ce que parce qu’il n’est pas toujours pos-
sible, en matière d’environnement, de déterminer et d’isoler l’origine des
nuisances. Dans les (rares) cas où le respect de ce principe ne permet pas
d’atteindre le but fixé par l’art. 74 al. 1 Cst. (protection de l’être humain et
de son environnement naturel contre les atteintes nuisibles ou incommo-
dantes), il doit être sacrifié au profit de la réalisation de ce but. En matière
de protection des eaux, l’art. 60a al. 2 LEaux – qui a trait aux taxes canto-
nales sur les eaux usées – prévoit expressément une réserve au principe
du pollueur-payeur, dans les cas où l’application de ce principe compromet
l’élimination des eaux usées selon les principes de protection de l’environ-
nement (cf. FRICK, op. cit., p. 125 ss et réf. cit. ; MAHON, op. cit., n. 13 ad
art. 74 et réf. cit. ; WAGNER PFEIFER, op. cit., n. 40 ad art. 3a LEaux ; LUC
JANSEN, in : Hettich/Jansen/Norer [édit.], Commentaire de la loi sur la pro-
tection des eaux et de la loi sur l’aménagement des cours d’eau, Zurich
2016, n. 72 ss ad art. 60a LEaux).
4.4 L’art. 74 al. 2 Cst. consacre également le principe de prévention qui
impose que des mesures contre de potentielles atteintes à l’environnement
soient prises de manière aussi préventives que possible, pour des motifs
autant pratiques qu’économiques (cf. MORELL/VALLENDER, op. cit., n. 20 ss
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ad art. 74 et réf. cit.). En matière de protection des eaux, il s’agit non seu-
lement de lutter à la source, mais aussi d’empêcher les eaux polluées de
parvenir dans les cours d’eaux et de maintenir la qualité de ces derniers
grâce à une protection aussi bien quantitative que qualitative. Ce souci de
prévention, qui est un objectif de l’application intégrale du principe de cau-
salité, s’avère compatible avec des mesures intervenant uniquement dans
le cadre de l’assainissement, du nettoyage ou de la restauration des éco-
systèmes endommagés (cf. SAUVAIN, op. cit., p. 503). Tout aussi important
en la matière est l’effet incitatif permettant de réduire la quantité d’eaux
polluées à traiter (cf. JANSEN, op. cit., n. 9 ad art. 60a LEaux).
La perception de taxes de financement d’évacuation et de traitement des
eaux doit, en outre, respecter un certain nombre de principes applicables
en droit fiscal, en particulier ceux de la légalité, de l’intérêt public, de la
proportionnalité et de l’égalité de traitement. En font également partie les
principes de la couverture des frais et de l’équivalence qui, en matière
d’eaux usées, sont en étroite connexité avec le principe de causalité. Le
principe de la couverture des frais signifie que le produit total des taxes ne
doit être ni supérieur ni inférieur, à moyen terme, aux coûts totaux de l’éva-
cuation et du traitement des eaux. Quant au principe de l’équivalence, il
implique que le montant d’une taxe doit être fixé en proportion raisonnable
de la valeur de la prestation fournie par la collectivité publique en faveur de
celui qui est soumis à cette taxe. On ne doit toutefois pas déduire de ces
deux principes que la taxe facturée à chaque pollueur doit toujours corres-
pondre à la quantité précise d’eaux produites, un certain schématisme
étant admis pour chaque taxation individuelle (cf. JANSEN, op. cit., n. 33 et
39 ss ad art. 60a LEaux).
5.
5.1 Avec effet au 1er janvier 2016, la LEaux a été modifiée comme suit :
Art. 60a, titre Taxes cantonales sur les eaux usées
Art. 60b Taxe fédérale sur les eaux usées
1 La Confédération perçoit auprès des détenteurs de stations centrales d’épuration des
eaux usées une taxe pour financer l’indemnisation des mesures destinées à éliminer les
composés traces organiques visés à l’art. 61a, y compris les frais d’exécution de la Confé-
dération.
2 Les détenteurs de stations centrales d’épuration des eaux usées qui ont pris des mesures
selon l’art. 61a et présenté, d’ici au 30 septembre de l’année civile, le décompte final des
investissements effectués sont exemptés de la taxe à partir de l’année civile suivante.
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3 Le montant de la taxe est fixé en fonction du nombre d’habitants raccordés à la station. Il
ne peut excéder 9 francs par habitant et par an.
4 Le Conseil fédéral fixe le tarif en fonction des coûts prévisionnels et règle les modalités
de perception de la taxe. La taxe est supprimée au plus tard le 31 décembre 2040.
5 Les détenteurs de stations imputent la taxe à ceux qui sont à l’origine de la mesure.
Art. 61, titre Elimination de l’azote dans les installations d’évacuation et d’épura-
tion des eaux
Art. 61a Elimination des composés traces organiques dans les installations
d’évacuation et d’épuration des eaux
1 Dans les limites des crédits accordés et des moyens disponibles, la Confédération alloue
aux cantons des indemnités pour la mise en place des installations et équipements sui-
vants :
a. installations et équipements servant à l’élimination de composés traces orga-
niques dans les stations centrales d’épuration des eaux usées, dans la mesure
où ils sont nécessaires pour respecter les prescriptions sur le déversement
d’eaux usées dans les eaux ;
b. égouts permettant de renoncer aux installations et équipements prévus à la let.
a.
2 Les indemnités sont allouées lorsque la mise en place des installations, des équipements
et des égouts a commencé après le 1er janvier 2012 et dans un délai de 20 ans à compter
de l’entrée en vigueur de la modification du 21 mars 2014 de la présente loi.
3 Les indemnités se montent à 75 % des coûts imputables.
Section 3 (art. 84)
Abrogée.
Selon le Message du Conseil fédéral, cette nouvelle réglementation vise à
lutter contre la prolifération des composés traces organiques (micropol-
luants tels que, par exemple, des médicaments, des hormones et des bio-
cides) dans les cours d’eau, en provenance des eaux traitées. Ces micro-
polluants ne sont éliminés que partiellement, voire pas du tout, dans les
STEP et parviennent dans les eaux avec les eaux usées ayant subi un
traitement biologique. Dans les cours d’eau contenant plus de 10% d’eaux
traitées, les composés traces organiques atteignent des concentrations qui
nuisent à la reproduction et au développement des plantes, des animaux
et des microorganismes particulièrement sensibles. Cette charge polluante
est particulièrement élevée dans les régions densément peuplées et forte-
ment exploitées du Plateau suisse, où l’on totalise 1400 kilomètres de
cours d’eau dont le débit est constitué à plus de 10% d’eaux traitées biolo-
giquement. La loi ne prévoit donc pas d’équiper toutes les STEP de Suisse
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Page 11
d’installations d’élimination des micropolluants. L’optimisation ciblée d’en-
viron 100 des 700 stations existantes (à savoir les grandes stations et
celles situées sur des rivières à forte proportion d’eaux traitées), financée
à 75% par la nouvelle taxe, est privilégiée, dans le but de diminuer de moi-
tié l’apport de composés traces organiques dans les eaux (cf. FF 2013
4972 s.).
Les art. 51a à 51d et 52a OEaux complètent et précisent la loi. L’art. 2 ch. 8
de l’annexe 3.1 de l’OEaux pose les critères permettant de déterminer les
STEP appelées à optimiser leurs installation et qui bénéficient, pour ce
faire, d’indemnités à hauteur de 75% des coûts imputables (cf. FF 2013
4977 s.).
5.2 Dans son recours, A._______ insiste particulièrement sur le fait que la
STEP qu’elle exploite, bien que tenue de s’acquitter de la taxe comme
toutes les autres stations de Suisse, n’est pas concernée par les mesures
d’élimination des composés traces organiques prévues à l’art. 60b al. 1
LEaux, financées à 75% grâce à la taxe. En effet, la STEP de D._______,
à laquelle seuls 17'494 habitants étaient raccordés pour l’année 2016
(17'894 pour l’année 2017), n’entre pas dans l’une des catégories d’instal-
lations pour lesquelles un financement des mesures de suppression des
micropolluants dans les eaux usées est prévu, selon l’OEaux. Dès lors, la
recourante se trouve dans l’obligation de verser une taxe, sans bénéficier
d’aucune mesure en contrepartie, puisque son site de D._______ ne sera
pas assaini par l’installation d’équipements de traitement des composés
traces organiques.
5.3
5.3.1 Dans son Message, le Conseil fédéral relève d’emblée qu’un finan-
cement respectueux du principe du pollueur-payeur, principale exigence
des cantons et des milieux intéressés, est une priorité (cf. FF 2013 4970 et
4973). Il évoque, en outre, les raisons écologiques et pratiques pour les-
quelles il juge nécessaire d’axer les mesures d’assainissement unique-
ment sur certaines STEP, de manière ciblée (cf. supra consid. 5.1), préci-
sant que cette idée a été largement approuvée lors de la procédure de
consultation (cf. FF 2013 4972). A cet égard, le Message précise encore
que tous les habitants raccordés à une STEP en Suisse sont responsables
de la pollution due aux micropolluants et que dès lors, soumettre au paie-
ment de la taxe uniquement la population des régions concernées par les
mesures d’optimisation serait contraire au principe de causalité, de même
qu’à celui de l’égalité de traitement (cf. FF 2013 4973, 4974 et 4985). Ainsi,
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Page 12
sans subventions fédérales financées par la taxe telle que prévue à
l’art. 60b LEaux, les habitants de ces régions devraient supporter les coûts
occasionnés par des pollueurs domiciliés hors des zones considérées
(cf. FF 2013 4985).
JANSEN relève cet aspect particulier dans la relation de causalité entre la
taxe de l’art. 60b LEaux et la mesure qu’elle finance indirectement : tous
les habitants de Suisse raccordés à une STEP sont soumis à la taxe, même
si cette dernière installation n’est pas équipée des mesures de traitement
spécifique contre les micropolluants, qui ne touchent que les stations pol-
luant le plus. Il souligne que la justification d’une telle imputation de la taxe
réside dans le fait que toute la population nationale profite de la réduction
de ces micropolluants, en accord avec le principe de causalité (cf. JANSEN,
op. cit., n. 8 et 10 ad art. 60b LEaux).
Ainsi, dans l’optique du législateur, le fait que la recourante, comme des
centaines d’autres exploitants de STEP en Suisse, est tenue de participer
au financement de mesures qui ne la touchent pas directement, sert préci-
sément le principe du pollueur-payeur. A._______ ne nie pas, du reste, que
les personnes reliées à sa station de D._______ sont aussi responsables
de la prolifération de composés traces organiques dans les eaux suisses.
Elle ne prétend pas non plus que l’assainissement ne profitera pas à l’en-
semble des habitants du pays, y compris ceux raccordés à sa STEP. Ces
derniers étant à l’origine de la pollution et des mesures, prises en consé-
quence, qui leur seront par ailleurs profitables, le principe de causalité
semble, sous l’angle évoqué par la recourante, pleinement respecté. Il y a
encore lieu de préciser que si les STEP sont bien les débitrices de la taxe
perçue par la Confédération (cf. art. 60b al. 1 LEaux), les stations la réper-
cutent ensuite sur les habitants raccordés (cf. art. 60b al. 5 LEaux), de
sorte que la recourante ne saurait se plaindre d’une diminution de son pa-
trimoine induite par la nouvelle taxe. Elle n’est pas la débitrice finale de la
taxe qu’elle conteste.
5.3.2 Il convient en outre de préciser que le taxe couvre indirectement des
frais d’investissement, soit des coûts fixes et non variables relevant de l’ex-
ploitation des STEP. Les exigences découlant du principe de causalité sont
ainsi moins fortes, d’autant que le montant de la taxe, qui ne peut excéder
9 francs par habitant et par an (cf. art. 60b al. 3 LEaux), reste modique
(cf. JANSEN, op. cit., n. 19ss ad art. 60b LEaux). La taxe ayant, par ailleurs,
un caractère forfaitaire marqué, les principes de la proportionnalité et l’effet
incitatif ne trouvent pas application (cf. ibidem). L’aspect forfaitaire de la
taxe peut certes être critiquable sous l’angle du principe du pollueur-
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payeur. Cela étant, cet aspect peut, d’une part, être tempéré au moment
de l’imputation de la taxe aux utilisateurs (cf. recommandations VSA/OIC
p. 7s., qui proposent d’augmenter le tarif de la taxe de base et/ou au m3).
D’autre part, la provenance exacte des micropolluants reste inconnue
(cf. FF 2013 4980). Cette difficulté à déterminer précisément la source de
la pollution, évoquée également par A._______ dans ses recours pour con-
tester le bien-fondé de la taxe, a pourtant obligé le législateur à privilégier
une taxe forfaitaire qui, par sa nature, modère les impératifs résultant du
principe de causalité. Il sied à ce propos de rappeler l’importance du prin-
cipe de prévention qui légitime l’action du législateur, même en cas de dif-
ficultés à isoler l’origine d’une atteinte à l’environnement. En outre, on ne
peut soutenir que les habitants reliés au réseau des eaux usées sont étran-
gers à la pollution de ces eaux, de sorte que ce n’est pas par pure fiction
qu’on les a désignés comme débiteurs de la taxe, comme cela a été avancé
par la recourante.
5.3.3 A._______ critique également le fait que les micropolluants produits
par l’industrie et l’artisanat ne sont pas pris en compte dans le calcul du
montant de la taxe due par une STEP.
Dans son Message, le Conseil fédéral indique qu’il n’est pas possible d’in-
clure l’industrie et l’artisanat dans le calcul de l’assiette au prorata de leur
responsabilité, au motif que la provenance de la plupart des micropolluants
est inconnue (cf. FF 2013 4980). Le libellé de la loi (cf. l’art. 60b al. 5
LEaux) ne laisse toutefois pas penser que les entreprises évacuant leurs
eaux usées dans une station communale peuvent échapper au rembour-
sement de la taxe au détenteur de la station. D’ailleurs, les recommanda-
tions VSA/OIC précisent que des entreprises peuvent bien faire partie de
« ceux qui sont à l’origine de la mesure » au sens de l’art. 60b al. 5 LEaux.
Elles contiennent d’ailleurs des conseils pour l’imputation de la taxe aux
entreprises, dans les cas où une station reçoit des eaux usées industrielles
(cf. recommandations VSA/OIC p. 5-7). Le Conseil fédéral explique, en
outre, que l’OEaux ne fixe pas d’exigences supplémentaires pour ce qui
est du déversement d’eaux industrielles dans les eaux ou dans le réseau
public de canalisations, car elle exige déjà que les mesures nécessaires et
conformes aux techniques actuelles soient prises pour éviter la pollution
des eaux. Les principes en vigueur sont jugés suffisants pour assurer une
protection efficace des eaux, la Confédération participant, par ailleurs, déjà
à la mise au point de procédés novateurs destinés à éliminer les micropol-
luants provenant des eaux industrielles et artisanales (cf. FF 2013 4978).
Dès lors, l’industrie contribue déjà, en amont, à la diminution des micropol-
luants dans ses eaux usées (cf. notamment l’Annexe 3.2 de l’OEaux, qui
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réglemente le déversement des eaux industrielles dans les eaux ou dans
les égouts publics).
Il semble donc que tant pour des raisons pratiques (difficulté d’évaluation
du degré de pollution par déversement de micropolluants dans les eaux
usées de la part de l’industrie et de l’artisanat) qu’écologiques (soumission
déjà existante de ces secteurs à des normes visant à abaisser les micro-
polluants dans leurs eaux usées), la fixation du montant de la taxe prévue
à l’art. 60b al. 1 LEaux fasse fi des eaux industrielles à traiter (cf. à ce pro-
pos : Elimination des composés traces organiques dans les stations d’épu-
ration, Financement des mesures, OFEV 2016, p. 10 ss). Cela ne signifie
pas pour autant que les entreprises reliées à des stations communales sont
exemptées, au final, de la taxe, de sorte que la solution privilégiée par le
législateur paraît en adéquation avec le principe de causalité.
5.3.4 S’agissant de l’exemption de la taxe telle que prévue à l’art. 60b al. 2
LEaux, contestée par A._______, force est de constater qu’elle sert le prin-
cipe de causalité, de même que celui de l’égalité de traitement, comme le
Message l’explique de manière convaincante. En effet, les STEP qui opti-
misent leurs équipements, et, partant, les habitants raccordés, doivent sup-
porter des coûts supplémentaires en termes d’exploitation, d’entretien et
de capital suite aux mesures prises ; leur imposer une taxe fédérale sup-
plémentaire les désavantagerait nettement par rapport aux stations qui
n’optimisent pas leur équipement (cf. FF 2013 4977 et 4980 ; cf. aussi BEN-
JAMIN MÄRKLI, in : Hettich/Jansen/Norer [édit.], Commentaire de la loi sur
la protection des eaux et de la loi sur l’aménagement des cours d’eau, Zu-
rich 2016, n. 13 ad art. 61a LEaux). Il y a lieu, ici, de souligner l’importance
décisive de l’effet incitatif ; sans exemption de la taxe après réalisation des
travaux d’assainissement, les STEP risqueraient fortement de renoncer à
entreprendre des mesures pour des motifs économiques.
5.3.5 La recourante estime encore que le cercle des assujettis à la taxe
n’est pas clairement défini. Or la loi les définit clairement (cf. art. 61b al. 1
et al. 5 LEaux) et les recommandations VSA/OIC apportent de nombreuses
précisions à cet égard, mais aussi à propos du mode de perception défini
à l’art. 51c OEaux. Il n’y a donc aucune critique à formuler en lien avec le
principe de causalité.
5.3.6 D’autres arguments avancés par la recourante n’apparaissent pas
non plus problématiques sous l’angle du principe du pollueur-payeur.
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Page 15
Tel est le cas de l’allocation rétroactive d’indemnités pour l’installation
d’équipements antérieurement à l’entrée en vigueur de la loi (cf. art. 61a
al. 2 LEaux), rendue possible par l’abrogation de l’art. 84 aLEaux
(cf. MÄRKLI, op. cit., n. 19 ad art. 61a LEaux), qui n’est pas critiquable sous
l’angle du principe de causalité.
Il en va de même du « subventionnement caché » que constituerait la taxe
fédérale sur les eaux usées. En tout état de cause, les soutiens financiers
prévus pour les mesures destinées à éliminer les composés traces orga-
niques des eaux usées sont des indemnités selon la loi du 5 octobre 1990
sur les subventions (LSu, RS 616.1) (cf. FF 2013 4985). Il s’agit donc d’une
forme de subvention qui n’est nullement dissimulée (cf. aussi MÄRKLI, op.
cit., n. 8 ad art. 61a LEaux).
Quant à la question de savoir si la taxe, au moment de sa répercussion
auprès des pollueurs effectifs en application de l’art. 60b al. 5 LEaux, est
soumise ou non à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), elle est étrangère à
la problématique du principe de causalité, de même que celle consistant à
savoir si les STEP sont légitimées ou non à percevoir des contributions
publiques. Ces questions peuvent dès lors rester indécises.
5.3.7 En revanche, une hypothèse envisagée par la recourante pourrait, si
elle venait à se réaliser, ne pas s’avérer entièrement compatible avec le
principe de causalité, ainsi qu’avec celui de l’égalité de traitement. En effet,
si A._______, bien que non visée par la nouvelle législation, décidait tout
de même d’équiper sa station de D._______ d’équipements d’élimination
des micropolluants, elle serait doublement désavantagée. D’une part, elle
ne pourrait bénéficier d’aucune indemnité et devrait financer elle-même in-
tégralement les travaux (ou alors trouver une autre source de finance-
ment), alors même qu’elle participe au financement du fond servant à sub-
ventionner les mesures d’assainissement. L’art. 61a al. 1 let. a LEaux li-
mite explicitement l’octroi d’indemnités à la mise en place d’installations et
d’équipements servant à l’élimination de composés traces organiques
dans les stations centrales d’épuration des eaux usées, « dans la mesure
où ils sont nécessaires pour respecter les prescriptions sur le déversement
d’eaux usées dans les eaux ». Cette formulation renvoie aux STEP les plus
problématiques du point de vue écologique, sur lesquelles il a été décidé
d’axer les mesures d’assainissement et qui sont plus précisément définies
à l’Annexe 3.1 de l’OEaux. Celle de D._______ n’en fait effectivement pas
partie. D’autre part, une fois la station équipée, la recourante et les habi-
tants raccordés seraient toujours débiteurs de la taxe, potentiellement
jusqu’à fin 2040. L’art. 60b al. 2 LEaux, qui fixe les conditions d’exemption
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de la taxe, réserve expressément la possibilité d’une telle exemption aux
détenteurs de stations qui ont pris des mesures « selon l’art. 61a (…) »,
dont est exclue A._______.
Une telle situation ne constitue toutefois, en l’état, qu’une simple hypothèse
en l’absence d’un projet concret de la recourante. De surcroît, celle-ci – à
l’image des autres détenteurs de STEP non concernés par les mesures de
lutte contre les composés traces organiques – n’est nullement encouragée
à assainir ses installations. Premièrement, elle n’est pas censée le faire en
vertu de la loi, les efforts devant se concentrer, dans l’intérêt général, sur
des stations plus polluantes. Deuxièmement, un assainissement engen-
drerait une augmentation de ses dépenses globales, après travaux. Il n’y a
donc pas lieu, en l’état, de trancher la question d’un éventuel vice consti-
tutionnel qui pourrait résulter d’une situation purement hypothétique, non
réalisée en l’espèce.
En tout état de cause, en vertu du principe de l’immunité des lois fédérales,
une éventuelle violation de la Constitution fédérale pour les raisons évo-
quées n’empêcherait pas la loi de s’appliquer telle quelle à A._______. Il
sied de préciser, à ce propos, qu’il n’y aurait pas de place non plus pour
sanctionner une éventuelle inconstitutionnalité de l’OEaux, laquelle, à son
Annexe 3.1, ne fait que reprendre et préciser l’art. 61a al. 1 let. a LEaux et
bénéficie donc de l’effet indirect de l’immunité de la loi (cf. à ce propos ATF
143 II 87 consid. 4.4, ATF 139 II 460 consid. 2 ; MAHON, op. cit., n. 12 et 13
ad art. 190 ; BIAGGINI, op. cit., n. 12 ad art. 190).
5.3.8 Il y a encore lieu de s’intéresser, pour la bonne forme, à la nature de
la taxe litigieuse. Dans le Message, il est indiqué qu’il s’agit d’une taxe avec
équivalence de groupe qualifiée, car il y a congruence entre le cercle des
débiteurs (à savoir, via les exploitants des STEP, l’ensemble des utilisa-
teurs sur qui la taxe est répercutée) et celui des personnes qui bénéficient
du produit de la taxe. Une telle taxe n’aurait besoin que d’une base consti-
tutionnelle de par la connexité matérielle, telle qu’elle existe à l’art. 76 al. 3
Cst. (cf. FF 2013 4984). Or d’une part, la question de la constitutionnalité
de ce type de taxe est disputée en doctrine et n’a, pour l’heure, pas été
tranchée par le Tribunal fédéral (cf. WAGNER PFEIFER, op. cit., n. 54 ad
art. 3a LEaux et réf. cit.). D’autre part, la réelle nature de la taxe est con-
troversée. Selon WAGNER PFEIFER, il s’agit non pas d’une contribution cau-
sale (pour la définition de la contribution causale, cf. ATF 143 I 220 con-
sid. 4.2), mais d’un impôt d’attribution des coûts (« Kostenanlas-
tungssteuer » ; pour la définition, cf. arrêt du Tribunal fédéral 2C_655/2015
du 22 juin 2016 consid. 4.1), car il n’y a pas de lien entre la rénovation d’un
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nombre limité de STEP sélectionnées d’un côté, et l’ensemble des utilisa-
teurs des stations de toute la Suisse de l’autre. Un tel impôt nécessiterait
une base constitutionnelle plus spécifique (cf. WAGNER PFEIFER, op. cit.,
n. 55 ad art. 3a LEaux et réf. cit.).
La question débattue de la conformité de la taxe introduite par l’art. 60b
LEaux avec le principe constitutionnel de légalité peut toutefois rester in-
décise, étant entendu que la recourante n’a pas invoqué la violation de ce
principe et qu’un tel examen serait vain pour A._______, en raison du prin-
cipe de l’immunité des lois fédérales.
5.4 En résumé, les art. 60b et 61a LEaux, dans la mesure où ils soumet-
tent, via la recourante, les utilisateurs de la STEP de D._______ à une taxe
fédérale sur les eaux usées, apparaissent en adéquation avec le principe
de causalité. Cela étant, ce principe, de même que celui de l’égalité de
traitement, pourrait être mis à mal dans un certain cas de figure qui n’est,
en l’état, qu’hypothétique. Par ailleurs, des incertitudes subsistent quant à
la conformité de cette législation avec le principe de légalité.
En tout état de cause, en vertu du principe de l’immunité des lois fédérales,
le Tribunal doit appliquer ces dispositions légales. Dans ces conditions, la
recourante est tenue de s’acquitter de la taxe pour les années 2016 et
2017, dont elle ne conteste pas les montants en tant que tels.
5.5 Au vu de ce qui précède, les recours des 21 octobre 2016 et
12 août 2017 doivent être rejetés et les décisions des 16 septembre 2016
et 24 juillet 2017 confirmées.
6.
6.1 Vu l'issue de la cause, il y a lieu de mettre les frais de procédure à la
charge de la recourante, conformément aux art. 63 al. 1, 4bis et 5 PA et 1,
2 et 4 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et in-
demnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF, RS 173.320.2).
En l’espèce, ces frais sont arrêtés à 5'000 francs. Il convient de prélever
cette somme sur l’avance de frais du même montant déjà versée.
6.2 La recourante succombant sur l’entier de ses conclusions, il ne sera
pas alloué de dépens (cf. art. 64 PA). L’autorité inférieure n’a pas droit non
plus à des dépens (cf. art. 7 al. 3 FITAF).
(le dispositif est porté à la page suivante)
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Page 18
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Les recours sont rejetés.
2.
Les frais de procédure d’un montant de 5'000 francs sont mis à la charge
de la recourante. Cette somme est prélevée sur l’avance de frais déjà ver-
sée du même montant.
3.
Il n’est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est adressé :
– à la recourante (Acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure (Recommandé)
– au DETEC (Acte judiciaire)
L’indication des voies de droit est portée à la page suivante.
Le président du collège : Le greffier :
Jérôme Candrian Mathieu Ourny
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Page 19
Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 1000
Lausanne 14, par voie du recours en matière de droit public, dans les
30 jours qui suivent la notification (cf. art. 82 ss, 90 ss et 100 de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Le mémoire doit
être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs
et les moyens de preuve, et être signé. La décision attaquée et les moyens
de preuve doivent être joints au mémoire, pour autant qu’ils soient en
mains du recourant (cf. art. 42 LTF).
Expédition :