A-6523/2008 - Abteilung I - Vorzugspreise - Posttaxen

Abtei lung I
A-6523/2008
{T 1/2}
U r t e i l v o m 1 2 . M a i 2 0 0 9
Richter Christoph Bandli (Vorsitz),
Richterin Marianne Ryter Sauvant, Richter Beat Forster,
Richter Lorenz Kneubühler, Richter Jérôme Candrian,
Gerichtsschreiber Mario Vena.
1. Konsumenteninfo AG,
2. Associazione Scelgo io,
3. Associazione L'inchiesta,
4. Associazione Spendere Meglio,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Peter A. Sträuli,
Beschwerdeführerinnen,
gegen
Die Schweizerische Post,
Vorinstanz.
Posttaxen.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
A-6523/2008
Sachverhalt:
A.
Die Schweizerische Post (Post) ist gesetzlich verpflichtet, bestimmte
Zeitungen und Zeitschriften zu einem ermässigten Tarif (Vorzugspreis)
zu befördern. Um im Einzelfall zu klären, ob ein Vorzugspreis zu
gewähren ist, holt sie bei den Herausgebern mittels Formular ("Selbst-
deklaration Regional- und Lokalpresse" bzw. "Selbstdeklaration Mit-
gliedschaftspresse") die nötigen Auskünfte ein.
B.
Die Konsumenteninfo AG gibt die Zeitschriften "Ktipp", "K-Geld",
"saldo", "Gesundheitstipp", "Haus & Garten" und "radiomagazin" he-
raus. Sie erhob für die Beförderung dieser Publikationen Anspruch auf
einen Vorzugspreis, indem sie der Post am 11. Oktober 2007 für jede
einzelne Zeitschrift das ausgefüllte Formular "Selbstdeklaration Mit-
gliedschaftspresse" zustellte.
Die Post hielt mit Verfügung vom 15. September 2008 fest, den
betreffenden Zeitschriften der Konsumenteninfo AG würden ab 1. Ja-
nuar 2008 die Ermässigungen für die Beförderung von Zeitungen und
Zeitschriften nicht gewährt. Die Post begründete ihren Entscheid
damit, diese Publikationen würden die gesetzlichen Voraussetzungen
für die Gewährung von Vorzugspreisen gemäss revidiertem, am
1. Januar 2008 in Kraft getretenem Recht nicht erfüllen. Insbesondere
erscheine eine Qualifikation der Publikationen als sogenannte Mit-
gliedschaftspresse ausgeschlossen.
C.
Die Consumedia sagl, eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung,
veröffentlichte bis Ende 2008 die Zeitschriften "Scelgo io", "L'inchiesta"
und "Spendere Meglio". Mittels Einreichung des entsprechenden
Formulars ("Autodichiarazione Stampa associativa") ersuchte sie die
Post am 17. Oktober 2007 um die Gewährung von Vorzugspreisen. Die
Post teilte der Consumedia sagl am 13. Dezember 2007 in Briefform
mit, die Voraussetzungen für die Gewährung von Vorzugspreisen seien
nicht gegeben.
Seit 1. Januar 2008 werden die Zeitschriften "Scelgo io", "L'inchiesta"
und "Spendere Meglio" nicht mehr von der Consumedia sagl
herausgegeben, sondern neu jeweils von den Vereinen Associazione
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Scelgo io, Associazione L'inchiesta und Associazione Spendere
Meglio, die am 16. beziehungsweise 30. Januar 2008 ihrerseits um die
Gewährung ermässigter Tarife für die Beförderung der betreffenden
Zeitschriften ersuchten (ebenfalls durch Einreichung des Formulars
"Autodichiarazione Stampa associativa").
Mit separaten Verfügungen vom 15. September 2008 verweigerte die
Post der Associazione Scelgo io, der Associazione L'inchiesta sowie
der Associazione Spendere Meglio die Gewährung von Vorzugs-
preisen, dies mit Wirkung ab 1. Januar 2008. Zur Begründung führte
die Post im Wesentlichen an, die betreffenden Zeitschriften könnten
nicht der Mitgliedschaftspresse zugerechnet werden. Daran ändere
nichts, dass sie seit 1. Januar 2008 von Vereinen herausgegeben
würden.
D.
Die Konsumenteninfo AG (Beschwerdeführerin 1), die Associazione
Scelgo io (Beschwerdeführerin 2), die Associazione L'inchiesta (Be-
schwerdeführerin 3) und die Associazione Spendere Meglio (Be-
schwerdeführerin 4) führen – mit Eingabe vom 15. Oktober 2008
(Beschwerdeführerin 1) beziehungsweise mit gemeinsamer Eingabe
vom 14. Oktober 2008 (Beschwerdeführerinnen 2 bis 4, Postaufgabe
15. Oktober 2008) – gegen die sie betreffende Verfügung der Post
(Vorinstanz) vom 15. September 2008 je Beschwerde an das Bundes-
verwaltungsgericht. Sie beantragen die Aufhebung dieser Verfügungen
und die Gewährung ermässigter Beförderungstarife. Zur Begründung
führen sie im Wesentlichen aus, die von ihnen herausgegebenen Zeit-
schriften würden entgegen der Ansicht der Vorinstanz sämtliche ge-
setzlichen Voraussetzungen für die Gewährung von Vorzugspreisen
erfüllen.
E.
Mit Zwischenverfügung vom 21. November 2008 vereinigte der zu-
ständige Instruktionsrichter des Bundesverwaltungsgerichts die vier
anhängig gemachten Beschwerdeverfahren unter der Verfahrensnum-
mer A-6523/2008. Die Vorinstanz wurde gleichzeitig zur Vernehmlas-
sung eingeladen.
F.
In ihrer Vernehmlassung vom 18. Dezember 2008 hält die Vorinstanz
an den angefochtenen Verfügungen fest und beantragt die Abweisung
der Beschwerden. Sollte das Bundesverwaltungsgericht wider Erwar-
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ten zum Schluss gelangen, dass die in Frage stehenden Presseer-
zeugnisse der Mitgliedschaftspresse zuzurechnen seien, sei die Sache
an die Vorinstanz zurückzuweisen, "damit hinsichtlich der übrigen Kri-
terien [...] entschieden werden könnte."
G.
In ihren gemeinsamen Schlussbemerkungen vom 2. Februar 2009 be-
kräftigen die Beschwerdeführerinnen ihre Anträge und bisherigen Aus-
führungen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Nach Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwer-
den gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. De-
zember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Die
Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts zur Behandlung von Be-
schwerden gegen Verfügungen der Post über die Gewährung von Vor-
zugspreisen für die Beförderung von Zeitungen und Zeitschriften ergibt
sich unmittelbar aus Art. 18 des Postgesetzes vom 30. April 1997 (PG,
SR 783.0).
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach
dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
Die Beschwerdeführerinnen sind als Adressatinnen der angefochtenen
Verfügungen zur Beschwerde berechtigt (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die
frist- und formgerecht eingereichten Beschwerden (Art. 50 und Art.
52 VwVG) ist demnach einzutreten.
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechts-
erheblichen Sachverhalts und die Unangemessenheit gerügt werden
(Art. 49 VwVG).
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3.
Die Beförderung von Zeitungen und Zeitschriften durch die Post zu er-
mässigten Tarifen wird in Art. 15 PG näher geregelt. Diese Bestim-
mung ist in der heute geltenden Fassung vom 22. Juni 2007 am 1. Ja-
nuar 2008 in Kraft getreten.
4.
Gemäss Art. 15 Abs. 2 PG gewährt die Post zur Erhaltung einer vielfäl-
tigen Regional- und Lokalpresse Ermässigungen für abonnierte Tages-
und Wochenzeitungen, die ihr zur Tageszustellung übergeben werden
und die:
a. vorwiegend in der Schweiz verbreitet werden;
b. mindestens einmal wöchentlich erscheinen;
c. nicht überwiegend Geschäftszwecken oder der Bewerbung von Produk-
ten und Dienstleistungen dienen;
d. einen redaktionellen Anteil von durchschnittlich mindestens 50 Prozent
aufweisen;
e. nicht zur Mitgliedschafts-, Fach- oder Spezialpresse gehören;
f. weder in öffentlichem Eigentum stehen noch von einer staatlichen Be-
hörde herausgegeben werden;
g. keine Gratispublikationen sind;
h. eine durch eine unabhängige, anerkannte Prüfstelle beglaubigte Auflage
von mindestens 1'000 und höchstens 40'000 Exemplaren pro Ausgabe
aufweisen;
i. sich weder direkt noch indirekt kapital- oder stimmenmässig mehrheitlich
im Eigentum des Herausgebers der Hauptzeitung befinden, sofern sie als
Kopfblatt erscheinen;
j. mit den Beilagen nicht mehr als 1 kg wiegen.
Vorliegend ist unbestritten, dass die von den Beschwerdeführerinnen
herausgegebenen Zeitschriften die Voraussetzungen von Art. 15
Abs. 2 PG nicht erfüllen. So lässt sich aufgrund der Akten ohne weite-
res feststellen, dass keine der betreffenden Zeitschriften mit der ge-
mäss Art. 15 Abs. 2 Bst. b PG vorgeschriebenen Häufigkeit erscheint.
Die Beschwerdeführerinnen selbst behaupten nicht, ihre Publikationen
würden zur Regional- und Lokalpresse nach Art. 15 Abs. 2 PG zählen.
Bei der Vorinstanz haben sie denn auch nicht das Formular "Selbst-
deklaration Regional- und Lokalpresse", sondern nur das Formular
"Selbstdeklaration Mitgliedschaftspresse" eingereicht. Sie beanspru-
chen damit ausschliesslich die Ermässigungen nach der Bestimmung
von Art. 15 Abs. 3 PG, auf die nachfolgend näher einzugehen ist.
5.
Gemäss Art. 15 Abs. 3 PG gewährt die Post Ermässigungen für abon-
nierte Zeitungen und Zeitschriften von nicht gewinnorientierten Organi-
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sationen (Mitgliedschaftspresse), die ihr zur Tageszustellung überge-
ben werden und die:
a. vierteljährlich mindestens einmal erscheinen;
b. mit den Beilagen nicht mehr als 1 kg wiegen;
c. nicht überwiegend Geschäftszwecken oder der Bewerbung von Produk-
ten und Dienstleistungen dienen;
d. einen redaktionellen Anteil von durchschnittlich mindestens 50 Prozent
aufweisen;
e. eine durch eine unabhängige, anerkannte Prüfstelle beglaubigte Auflage
von mindestens 1000 und höchstens 300'000 Exemplaren pro Ausgabe
aufweisen.
Der Bund leistet der Post für die Gewährung dieser Ermässigungen
eine jährliche Abgeltung von 10 Millionen Franken, dies allerdings be-
fristet bis zum Inkrafttreten neuer Bestimmungen über die Presseför-
derung, längstens aber bis Ende 2011 (Art. 15 Abs. 6 PG und dessen
Fussnote 11).
6.
In grundsätzlicher Hinsicht ist zwischen den Parteien umstritten, wel-
che Presseerzeugnisse allgemein von Art. 15 Abs. 3 PG erfasst sind.
6.1 Die Vorinstanz verweist auf den Entscheid der früheren Rekurs-
kommission des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr,
Energie und Kommunikation (REKO UVEK) H-2001-113 vom 23. Ju-
ni 2003 (veröffentlicht in Verwaltungspraxis der Bundesbehörden [VPB]
67.132) und vertritt gestützt darauf den Standpunkt, die Ermäs-
sigungen nach Art. 15 Abs. 3 PG könnten nicht gewährt werden, wenn
die betreffenden Zeitungen oder Zeitschriften von Aktiengesellschaften
oder Stiftungen herausgegeben würden, weil bei diesen kein mitglied-
schaftsrechtliches Verhältnis vorliege. Entsprechendes gelte auch für
Gesellschaften mit beschränkter Haftung. Dass der Gesetzgeber mit
der Formulierung in Art. 15 Abs. 3 Einleitungssatz PG den über Jahr-
zehnte gewachsenen Begriff der Mitgliedschaftspresse neu hätte defi-
nieren wollen, sei nicht ersichtlich. Unter diesen Umständen sei auch
unter der Geltung des neuen, am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen
Rechts auf die bisherige Rechtsprechung zur Mitgliedschaftspresse
abzustellen. Ein Anspruch auf Ermässigungen nach Art. 15 Abs. 3 PG
bestehe mit anderen Worten nur für Publikationen, die bereits nach al-
tem Recht zur Mitgliedschaftspresse gezählt hätten.
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6.2
6.2.1 Die Beschwerdeführerin 1 hält dem in ihrer Beschwerdeschrift
entgegen, die Vorinstanz nehme in bundesrechtswidriger Weise an, die
Gewährung der Vorzugspreise für die Mitgliedschaftspresse nach
Art. 15 Abs. 3 PG setze ein mitgliedschaftsrechtliches Verhältnis zwi-
schen Herausgeber und Leser der betreffenden Publikation voraus. Es
spiele keine Rolle, wenn die Vorinstanz dabei einen Entscheid der
REKO UVEK aus dem Jahr 2003 zitiere. Massgeblich sei vielmehr,
was der konkrete Gesetzestext aus dem Jahr 2007 besage. Die Vorin-
stanz gehe von einer falschen Rechtsauffassung aus. Zum einen sei
die Meinung des Gesetzgebers eindeutig gewesen, dass Presseer-
zeugnisse, die bisher von einem reduzierten Tarif profitiert hätten,
unter der neuen Bestimmung von Art. 15 PG keine Verteuerung erlei-
den sollten. Zum anderen sei ebenfalls der Begriff der Mitgliedschafts-
presse nach den Gesetzesmaterialien auszulegen.
Im Rahmen der parlamentarischen Beratungen zum neuen Art. 15 PG
habe im Nationalrat und im Ständerat Einigkeit darüber bestanden,
dass die Post dazu verpflichtet werde, das bisherige Tarifsystem und
damit die bestehenden Preise beizubehalten. Auch im Ständerat sei
einheitlich davon ausgegangen worden, dass die bisherigen kleinen
und mittleren Verlagshäuser sowie die lokalen und regionalen Zeitun-
gen nicht mit Tariferhöhungen rechnen sollten.
Der in Art. 15 Abs. 3 PG verwendete Ausdruck "Mitgliedschaftspresse"
sei nicht wörtlich, sondern gemäss dem ihm vom Gesetz gegebenen
Sinngehalt auszulegen. Der Begriff "Mitgliedschaftspresse" meine
"Zeitungen und Zeitschriften von nicht gewinnorientierten Organisatio-
nen". Irrelevant sei dabei, ob die betreffenden Presseprodukte an Mit-
glieder oder zahlende Abonnenten abgegeben würden. Die sogenann-
te Mitgliederpresse umfasse beide Arten von Presseprodukten. Mass-
geblich sei, dass mit dem Presseerzeugnis kein Gewinn erwirtschaftet
werde, beziehungsweise dass die herausgebende Organisation nicht
gewinnorientiert sei. Der Begriff "Mitgliederpresse" sei weit auszulegen
und umfasse auch die Abonnementspresse unter den gewohnten Vor-
aussetzungen. Der Gesetzestext spreche zweimal von "abonnierten"
Zeitungen und Zeitschriften, nämlich im Titel von Art. 15 PG und in Art.
15 Abs. 3 PG selbst, und bringe auch so zum Ausdruck, dass kein Mit-
gliedschaftsverhältnis im streng rechtlichen Sinn gefordert sei.
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6.2.2 Die Beschwerdeführerinnen 2 bis 4 schliessen sich grundsätz-
lich den Ausführungen der Beschwerdeführerin 1 an. Weiter führen sie
aus, im Rahmen der parlamentarischen Beratungen sei zugesichert
worden, dass die bisherigen Privilegien weiterhin gewährt würden,
damit die Herausgeber der kleinen und mittleren Abonnementspresse
nicht um ihre Existenz bangen müssten. Sie (die Beschwerde-
führerinnen 2 bis 4) beriefen sich heute auf diese Zusicherung.
Gestützt darauf hätten ihnen die ermässigten Tarife auch ohne
Gründung eines Vereins mit "Abonnentenmitgliedern" gewährt werden
müssen. Das Argument der Vorinstanz, lediglich Presseerzeugnisse
von Vereinen oder Herausgebern, welche über einen Mitgliederkreis
verfügen würden, kämen in den Genuss der ermässigten Tarife, lasse
sich weder am Wortlaut des Gesetzes ablesen, noch entspreche er der
Sinngebung durch das Parlament. Vielmehr erscheine der Begriff
"Mitgliedschaftspresse" beziehungsweise "Mitgliederpresse" als "Pars-
pro-toto-Begriff" für die Mitgliedschaftspresse im engeren Sinne – das
heisst Presseerzeugnisse, welche unentgeltlich an bestehende
Mitglieder abgegeben würden – sowie für abonnierte Zeitungen und
Zeitschriften von nicht gewinnorientierten Organisationen. Seien die
Bedingungen von Art. 15 Abs. 3 Bst. a–e PG erfüllt, spiele es keine
Rolle, ob dabei ein Erzeugnis der Mitgliedschaftspresse im engeren
Sinne oder ein abonniertes Presseerzeugnis vorliege. Entsprechend
sei auch im Parlament argumentiert worden. Es sei offensichtlich, dass
die sogenannte Mitgliederpresse auch die Abonnementspresse von
nicht gewinnorientierten Organisationen umfasse. Es komme auf das
Kriterium der ideellen, das heisst nicht gewinnstrebigen Zielsetzung an
und nicht auf ein Mitgliedschaftsverhältnis zwischen Herausgeber und
Leser.
6.2.3 In ihren gemeinsamen Schlussbemerkungen führen die Be-
schwerdeführerinnen aus, der Gesetzgeber habe mit der Gesetzesän-
derung für "die kleinauflagige Mitglieder- und Abonnementspresse"
keine erschwerten Bedingungen einführen wollen. Ausserdem bekräf-
tigen sie, der Begriff "Organisation" in Art. 15 Abs. 3 PG beschränke
sich nicht auf Vereine und Genossenschaften.
6.3 Angesichts des unterschiedlichen Verständnisses der Tragweite
von Art. 15 Abs. 3 PG, das den Ausführungen der Parteien zugrunde
liegt, stellt sich vorab die Frage, was unter "abonnierten Zeitungen und
Zeitschriften von "nicht gewinnorientierten Organisationen (Mitglied-
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schaftspresse)" zu verstehen ist. Dies ist nachfolgend durch Ausle-
gung näher zu bestimmen.
7.
Ausgangspunkt jeder Gesetzesauslegung ist der Wortlaut einer Be-
stimmung. Ist der Gesetzestext nicht ohne weiteres klar und sind ver-
schiedene Interpretationen möglich, so muss unter Berücksichtigung
aller Auslegungsmethoden nach seiner wahren Tragweite gesucht wer-
den. Dabei kommt es namentlich auf den Zweck der Regelung, die
dem Text zugrunde liegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusam-
menhang an, in dem die Norm steht (BGE 131 III 33 E. 2 und BGE 130
II 202 E. 5.1, jeweils mit weiteren Hinweisen).
8.
8.1 Ermässigte Beförderungstarife sind nach dem Wortlaut von Art. 15
Abs. 3 PG Presseerzeugnissen von "nicht gewinnorientierten Organi-
sationen (Mitgliedschaftspresse)" vorbehalten. Der französische Ge-
setzestext spricht von "organisations à but non lucratif (presse asso-
ciative)", der italienische von "organizzazioni senza scopo di lucro
(stampa associativa)".
Nach allgemeinem Sprachgebrauch wird unter der "Mitgliedschaft" bei
einer "Organisation" die Zugehörigkeit zu einer Gruppe von Personen,
einem Verband oder einer Vereinigung mit bestimmten Aufgaben und
Zielen verstanden, gleichgültig, ob diese Personenzusammenschlüsse
über juristische Persönlichkeit verfügen oder nicht (vgl. Duden, Das
Bedeutungswörterbuch, Bd. 10, 3. Aufl., Mannheim 2002, S. 627 und
671, sowie GERHARD WAHRIG, Deutsches Wörterbuch, 7. Aufl., Hrsg. Re-
nate Wahrig-Burfeind, Gütersloh 2006, S. 879 und 945). Noch deutli-
cher kommt dieses personelle Element im französischen und italieni-
schen Gesetzestext zum Ausdruck mit den Begriffen "associatif" und
"associativo", die sich auf "association" und "associazione" beziehen
(vgl. dazu Le Nouveau Petit Robert, Dictionnaire alphabétique et ana-
logique de la langue française, Paris 2007, S. 159, und Lo Zingarelli,
vocabolario della lingua italiana, 12. Aufl., Bologna 2008, S. 199).
"Nicht gewinnorientiert" sind diese Zusammenschlüsse, wenn sie nicht
auf die Erzielung eines wirtschaftlichen Nutzens, Vorteils oder Ertrags
ausgerichtet sind (vgl. Duden, S. 427; WAHRIG, S. 554; vgl. für die ent-
sprechende Bedeutung von "lucratif" und "lucro" Le Noveau Petit Ro-
bert, S. 1487, beziehungsweise Lo Zingarelli, S. 1280).
Seite 9
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In der gesellschaftsrechtlichen Terminologie ist "Mitglied", wer einer
auf vertraglicher Basis beruhenden, auf gemeinsame Zweckverfolgung
gerichteten Personenvereinigung angehört (vgl. ARTHUR MEIER-
HAYOZ/PETER FORSTMOSER, Schweizerisches Gesellschaftsrecht, 10. Aufl.,
Bern 2007, § 1 Rz. 2 ff., insbesondere Rz. 13). In diesem weiten Sinne
kann sich die "Mitgliedschaft" auf eine Körperschaft (die Aktiengesell-
schaft nach Art. 620 des Obligationenrechts vom 30. März 1911 [OR,
SR 220], die Kommanditaktiengesellschaft [Art. 764 OR], die Gesell-
schaft mit beschränkter Haftung [Art. 772 OR], die Genossenschaft
[Art. 828 OR] und der Verein nach Art. 60 des Schweizerischen Zivilge-
setzbuchs vom 10. Dezember 1907 [ZGB, SR 210]) oder eine Rechts-
gemeinschaft ohne Rechtspersönlichkeit (die einfache Gesellschaft
[Art. 530 OR], die Kollektivgesellschaft [Art. 552 OR] und die Komman-
ditgesellschaft [Art. 594 OR]) beziehen, unabhängig davon, ob die Ge-
sellschaft personenbezogen oder kapitalbezogen ist (personenbezo-
gen sind grundsätzlich die einfache Gesellschaft, die Kollektivgesell-
schaft, die Kommanditgesellschaft, der Verein und die Genossen-
schaft, kapitalbezogen die Aktiengesellschaft) oder aber eine Misch-
form aus diesen beiden Strukturelementen bildet (so die Gesellschaft
mit beschränkter Haftung und die Kommanditaktiengesellschaft (vgl.
MEIER-HAYOZ/FORSTMOSER, a.a.O., § 2 Rz. 2 ff., insbesondere Rz. 82 ff.,
und § 3 Rz. 2 ff., insbesondere Rz. 8–10).
Als gewinnorientiert (bzw. gewinnstrebig) gelten im Gesellschaftsrecht
Personenvereinigungen, die regelmässig und typischerweise in der
Absicht tätig sind, einen an die Mitglieder zu verteilenden Gewinn zu
erzielen. Wie bei allen Personenvereinigungen, die einen wirtschaftli-
chen (End-)Zweck verfolgen, erstrebt die gewinnorientierte Gesell-
schaft einen ökonomischen Vorteil (geldwerten Nutzen) zugunsten ih-
rer Mitglieder. Den Mitgliedern sollen aber nicht spezifische wirtschaft-
liche Sachvorteile, sondern – mit der Gewinnausschüttung – ein Vorteil
in der neutralen Form von Geld verschafft werden (vgl. MEIER-
HAYOZ/FORSTMOSER, a.a.O., § 4 Rz. 5–14). Für die nicht wirtschaftliche
und damit auch nicht gewinnorientierte Zweckverfolgung stehen nach
geltendem Recht grundsätzlich sämtliche Gesellschaftsformen des
Obligationenrechts sowie die Rechtsform des Vereins zur Verfügung
(vgl. im Einzelnen MEIER-HAYOZ/FORSTMOSER, a.a.O., § 4 Rz. 68–70).
Die vorstehenden Ausführungen zeigen, dass der Wortlaut von Art. 15
Abs. 3 PG weitgehend offen lässt, welche Rechtsform die betreffenden
"Organisationen" aufweisen müssen, um Vorzugspreise für ihre Publi-
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kationen beanspruchen zu können. Immerhin sind privatrechtliche Stif-
tungen (Art. 80 ZGB) bereits nach dem Wortlaut von Art. 15 Abs. 3 PG
von der Gewährung von Vorzugspreisen ausgeschlossen, da sie als
Vermögensgesamtheiten zwar einem bestimmten Zweck gewidmet
sind und von einer eigenen Organisation verwaltet werden, jedoch
nicht auf personeller Grundlage beruhen und damit auch keine
"Mitglieder" haben können (vgl. MEIER-HAYOZ/FORSTMOSER, a.a.O., § 1
Rz. 4 und § 2 Rz. 49 ff., insbesondere Rz. 57).
8.2 Ob beziehungsweise inwieweit der Geltungsbereich von Art. 15
Abs. 3 PG noch weiter einzugrenzen ist, muss vorab im Lichte des mit
dieser Rechtsnorm verfolgten Zwecks ermittelt werden. Die mit einer
Norm verbundenen Zweckvorstellungen sind vom Gericht allerdings
nicht nach seinen eigenen, subjektiven Wertvorstellungen, sondern
nach den Vorgaben des Gesetzgebers zu ermitteln. Das Gesetz darf
zwar nicht einseitig historisch ausgelegt werden. Im Grundsatz ist die
Auslegung aber dennoch auf die Regelungsabsicht des Gesetzgebers
und die damit erkennbar getroffenen Wertentscheidungen auszurich-
ten, da sich die Zweckbezogenheit des rechtsstaatlichen Normver-
ständnisses nicht aus sich selbst begründen lässt, sondern aus den
Absichten des Gesetzgebers abzuleiten ist. Dem Willen des Gesetzge-
bers und dessen Wertentscheidungen kommt dabei um so grössere
Bedeutung zu, je neuer ein auszulegender Erlass ist (vgl. BGE 132 V
215 E. 4.5.2; BGE 131 II 710 E. 4.1; BVGE 2007/7 E. 4.4).
8.2.1 Zweck der indirekten Presseförderung in Form ermässigter Be-
förderungstarife ("Posttaxenverbilligung") ist im Allgemeinen die Erhal-
tung einer vielfältigen und unabhängigen Presse im demokratie- und
staatspolitischen Interesse, das heisst im Interesse der Information
und pluralistischen Meinungsbildung (vgl. Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts [BVGer] A-3066/2008 vom 9. Oktober 2008 E. 6.2.2,
BGE 120 Ib 142 E. 3b, je mit weiteren Hinweisen). Die indirekte
Presseförderung durch den Bund war im Hinblick auf die Schaffung
einer verfassungsmässigen Grundlage für eine direkte Presseförde-
rung bis Ende 2007 befristet worden. Eine parlamentarische Initiative
der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats (SPK-N), mit wel-
cher die Einführung einer direkten Presseförderung vorgeschlagen
wurde ("Parlamentarische Initiative Medien und Demokratie" vom
3. Juli 2003, BBl 2003 5357 ff.), fand jedoch im Ständerat keine Zu-
stimmung. Gegen diese Form der Presseförderung wurde in den parla-
mentarischen Beratungen hauptsächlich eingewendet, eine direkte fi-
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nanzielle Unterstützung der Presse könne zu staatlicher Einflussnah-
me führen und damit die Unabhängigkeit der Presse gefährden (vgl.
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung [AB] 2004 S 552 ff.; PETER
NOBEL/ROLF H. WEBER, Medienrecht, 3. Aufl., Bern 2007, Rz. 76–78;
HANSPETER KELLERMÜLLER, Staatliche Massnahmen gegen Medienkon-
zentration, Zürich etc. 2007, S. 114 f.).
8.2.2 Vor diesem Hintergrund wurde beschlossen, am bisherigen Sys-
tem einer indirekten Presseförderung grundsätzlich weiterhin festzu-
halten. Eine entsprechende Initiative der SPK-N vom 15. Februar 2007
("Parlamentarische Initiative Presseförderung mittels Beteiligung an
den Verteilungskosten", BBl 2007 1589 ff.) wurde im Parlament an-
genommen.
Das ursprüngliche Konzept der SPK-N orientierte sich – nicht zuletzt
auch aus Zeitgründen – weitgehend am bisherigen System, das Bun-
desbeiträge in der Höhe von 80 Millionen Franken vorsah. Gemäss
diesem Konzept hatte die Post für die Beförderung von abonnierten
Zeitungen und Zeitschriften Ermässigungen zu gewähren, wofür sie
durch den Bund mit maximal 60 Millionen Franken pro Jahr entschä-
digt worden wäre. Darüber hinaus schlug die SPK-N vor, der Post pro
Jahr 20 Millionen Franken zur Verfügung zu stellen, mit welchen zu-
sätzliche Vergünstigungen für die Beförderung kleinauflagiger Titel der
Regional- und Lokalpresse vorzunehmen gewesen wären (vgl. im Ein-
zelnen BBl 2007 1590, 1597, 1602 und 1608).
Entgegen diesem ursprünglichen Modell wurde jedoch auf Vorschlag
des Ständerats hin entschieden, die indirekte Presseförderung auf den
Gesamtbetrag von 30 Millionen Franken pro Jahr zu reduzieren und
diese – in einer Höhe von jährlich 20 Millionen Franken (vgl. Art. 15
Abs. 5 i.V.m. Art. 15 Abs. 2 PG) – in erster Linie kleinen und mittleren
Vertretern der Regional- und Lokalpresse zukommen zu lassen, da ein
vielfältiger Pressemarkt vor allem auf lokaler und regionaler Ebene als
gefährdet betrachtet wurde. Gemäss bisheriger Regelung stand eine
Abstufung der Posttaxen "nach Massgabe der Erscheinungshäufigkeit"
im Vordergrund, wobei eine Posttaxenverbilligung voraussetzte, dass
die betreffende Zeitung oder Zeitschrift vierteljährlich mindestens
einmal erschien (vgl. Art. 15 Abs. 1 aPG, in der Fassung vom 30. April
1997 [AS 1997 III 2455]; Art. 38 Bst. a der alten Fassung der Postver-
ordnung vom 26. November 2003 [VPG, SR 783.01; AS 2003 4762],
aufgehoben mit Wirkung seit 1. Januar 2008 [AS 2006 5648]). Da die
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indirekte Presseförderung nicht von einer bestimmten Auflagenhöchst-
zahl abhing (vgl. Art. 38 Bst. c VPG, der in dieser Hinsicht nur eine
Mindestzahl von 1'000 Exemplaren kannte), wurden selbst überregio-
nal tätige Verlagshäuser mit auflagenstarken Titeln einbezogen. Eine
Mehrheit im Parlament war indessen der Auffassung, diese Verlags-
häuser seien nicht auf staatliche Unterstützung angewiesen; vielmehr
sollte mit einer entsprechenden Konzentration der finanziellen Mittel
von der bisherigen, von verschiedener Seite als "Giesskannensystem"
kritisierten Regelung (vgl. BBl 2007 1600; NOBEL/WEBER, a.a.O., Rz. 79
und 81 mit weiteren Hinweisen) Abstand genommen werden.
Diese grundlegenden Änderungen, die das von der SPK-N vorge-
schlagene Modell im Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens erfuhr,
bleiben in den Ausführungen der Beschwerdeführerinnen weitgehend
unberücksichtigt. Unzutreffend ist insbesondere die von ihnen ver-
tretene Meinung, das Parlament habe die Absicht verfolgt, das bis-
herige Tarifsystem unverändert beizubehalten und Tariferhöhungen für
Presseerzeugnisse, die bisher von Vorzugspreisen profitiert hätten,
auszuschliessen.
Die Neuausrichtung der indirekten Presseförderung auf Titel der Re-
gional- und Lokalpresse mit kleinen und mittleren Auflagen (vgl. Art. 15
Abs. 2 Einleitungssatz und Art. 15 Abs. 2 Bst. h PG) und insbesondere
die Tatsache, dass diese Titel neu mindestens einmal wöchentlich
erscheinen müssen (Art. 15 Abs. 2 Bst. b PG), machte eine besondere
Regelung für die sogenannte Mitgliedschaftspresse (auch als Mit-
gliederpresse bezeichnet) erforderlich. Diese war im bisherigen Recht
nicht ausdrücklich erwähnt, jedoch von den allgemeinen Kriterien nach
Art. 15 Abs. 1 aPG i.V.m. Art. 38 VPG miterfasst (vgl. BBl 2007 1596 f.,
1601), wäre aber nach den Kriterien des neuen Art. 15 Abs. 2 PG von
der Gewährung von Vorzugspreisen praktisch ausgeschlossen geblie-
ben.
Selbst wenn zwar bereits die SPK-N kritisiert hatte, dass nach damals
geltendem Recht auch "die auflagenstarke Mitgliederpresse nicht ge-
meinnützig tätiger Organisationen" von Vergünstigungen profitieren
würde (BBl 2007 1597), bestand im Parlament weitgehend Einigkeit
darüber, dass die Mitgliedschaftspresse grundsätzlich weiterhin
Ermässigungen erhalten sollte. Entsprechend wurden auf Vorschlag
der Staatspolitischen Kommission des Ständerats (SPK-S) zusätzli-
che, den heutigen Art. 15 Abs. 3 und 6 PG entsprechende Bestimmun-
Seite 13
A-6523/2008
gen ins Gesetz aufgenommen, die der "gezielte[n] Förderung der nicht
gewinnorientierten Mitgliederpresse" (Votum Heberlein als Präsidentin
der SPK-S und Kommissionssprecherin, AB 2007 S 422) dienen soll-
ten.
Auch in diesem Zusammenhang war der Ständerat jedoch bestrebt,
die finanziellen Mittel im Vergleich zum bisherigen Recht stärker zu
konzentrieren und staatliche Unterstützung nur noch denjenigen zu-
kommen zu lassen, die für die Publikation ihrer Presseerzeugnisse tat-
sächlich auf diese Form der Presseförderung angewiesen sind. Aufla-
genstarke Publikationen von Organisationen, welche genügend Markt-
kraft besitzen, um für sich günstige Preise auszuhandeln, sollten da-
gegen nicht mehr unterstützt werden (vgl. Voten Heberlein, Reimann,
Escher und Gentil, der die neue Regelung treffend als "status quo
moins les subventions aux grands" umschrieb, AB 2007 S 422, 423,
427 und 431). Zu diesem Zweck wurden Vorzugspreise für die
Mitgliedschaftspresse einerseits "nicht gewinnorientierten" Organisa-
tionen vorbehalten (Art. 15 Abs. 3 Einleitungssatz PG), andererseits
auf Presseerzeugnisse mit einer Auflage von höchstens 300'000
Exemplaren beschränkt (Art. 15 Abs. 3 Bst. e PG).
Die wichtigste Neuerung bestand also darin, dass anders als bisher
nur noch die "kleine", nicht mehr aber auch die "grössere" Mitglied-
schaftspresse gefördert werden sollte (Votum Heberlein, AB 2007
S 431). Daneben wurde der minimal erforderliche redaktionelle Anteil
von bisher 15 auf 50 Prozent erhöht (vgl. Art. 15 Abs. 3 Bst. d PG).
Weitergehende Änderungen blieben aus. Mit den Worten der Kommis-
sionssprecherin sollten nach neuem Recht nur solche Titel der
Mitgliedschaftspresse von der indirekten Presseförderung profitieren,
"welche die bereits heute geltenden Förderkriterien" erfüllen, weshalb
Art. 15 Abs. 3 Bst. a, b, c und – bezüglich der unteren Auflagegrenze –
e PG materiell den damals geltenden Verordnungsbestimmungen von
Art. 38 VPG entsprechen würden (Votum Heberlein, AB 2007 S 431).
Erläutert wurde im Übrigen, dass mit der vorgeschlagenen Lösung
nicht nur gemeinnützige Organisationen förderungsberechtigt seien,
sondern auch politische Verbände, Gewerkschaften, Berufsverbände
oder Sportverbände (so Heberlein, a.a.O.). Keinesfalls wurde aber
beabsichtigt, den Kreis der Förderungsberechtigten im Vergleich zum
bisherigen Recht weiter auszudehnen, zumal die Förderung hier –
anders als bei der Regional- und Lokalpresse – ohnehin zeitlich
befristet wurde (vgl. Art. 15 Abs. 6 PG).
Seite 14
A-6523/2008
8.2.3 Art. 15 Abs. 3 PG knüpft damit nach dem Willen des Gesetzge-
bers weitgehend an die bis Ende 2007 geltende Rechtslage an. Neu
sind nach Art. 15 Abs. 3 PG Publikationen, die von gewinnorientierten
Organisationen herausgegeben werden oder eine Auflage von 300'000
Exemplaren überschreiten, nunmehr von der indirekten Presseförde-
rung ausgeschlossen. Im Übrigen kann aber für das Verständnis dieser
Bestimmung weiterhin auf die Praxis zum früheren Recht abgestellt
werden. So können insbesondere Organisationen, welche bereits da-
mals die Förderungskriterien für die Mitgliedschaftspresse nicht erfüll-
ten, auch nach Art. 15 Abs. 3 PG keine Vorzugspreise für ihre Publi-
kationen beanspruchen.
8.3 Gemäss langjähriger Praxis im Bereich der indirekten Presseför-
derung handelt es sich bei der Mitgliedschaftspresse um Publikatio-
nen, die eine Körperschaft aufgrund einer statutarischen Pflicht bezie-
hungsweise eines Beschlusses des zuständigen Organs ihren Mitglie-
dern zukommen lässt. Ein solches mitgliedschaftsrechtliches Verhält-
nis wurde allerdings nur bei Vereinen (vgl. Art. 60 und Art. 70 ff. ZGB)
und Genossenschaften (vgl. Art. 828 Abs. 1 und Art. 839 ff. OR) ange-
nommen, dagegen nicht bei anderen Gesellschaftsformen oder gar
etwa Stiftungen. Der damit verbundene Schematismus, namentlich
also der Ausschluss von nicht gewinnorientierten beziehungsweise ge-
meinnützigen Aktiengesellschaften (vgl. Art. 620 Abs. 1 und 3 OR) und
von Stiftungen (Art. 80 ZGB), wurde zugunsten der Rechtssicherheit
und Rechtsgleichheit in Kauf genommen. Dass gemeinnützige Organi-
sationen etwa unabhängig von ihrer Rechtsform privilegiert zu behan-
deln wären, wurde ausdrücklich verneint. Lag aber ein mitgliedschafts-
rechtliches Verhältnis zu einem Verein oder einer Genossenschaft vor,
wurden deren Publikationen selbst dann zur Mitgliedschaftspresse
gezählt, wenn die Mitgliedschaftsbeiträge in erster Linie der Finanzie-
rung dieser Publikationen dienten (vgl. zum Ganzen Entscheid REKO
UVEK H-2001-113 vom 23. Juni 2003 E. 5.3.1, 5.3.4 und 6.1.1;
Entscheid REKO UVEK H-2001-48 vom 26. März 2002, veröffentlicht
in VPB 66.63, E. 7.1; BGE 101 Ib 178 E. 1 und 3b–c).
8.4 Diese Grundsätze sollen nach dem Willen des Gesetzgebers auch
nach der letzten Revision von Art. 15 PG unverändert massgeblich
sein, zumal die bisherige Praxis im Verlauf der parlamentarischen Be-
ratungen in keiner Weise in Frage gestellt, geschweige denn beanstan-
det wurde.
Seite 15
A-6523/2008
Insbesondere bestehen keine Anhaltspunkte für die Annahme, die
Mehrheit des Parlaments habe mit der ausdrücklichen Erwähnung
nicht gewinnorientierter Organisationen (Art. 15 Abs. 3 Einleitungssatz
PG) eine Sonderregelung für bestimmte Publikationen einführen
wollen, die anders als nach früherem Recht nun unabhängig von der
Rechtsform ihrer Herausgeber privilegiert zu behandeln wären. Viel-
mehr sollte mit diesem zusätzlichen Kriterium der Geltungsbereich der
indirekten Presseförderung für die Mitgliedschaftspresse im Vergleich
zum bisherigen Recht gerade eingeschränkt werden (vgl. E. 8.2.2 f.
hiervor). Überdies wird mit dem Klammerhinweis in Art. 15 Abs. 3 Ein-
leitungssatz PG ("Mitgliedschaftspresse") deutlich gemacht, dass mit
Zeitungen nicht gewinnorientierter Organisationen ausschliesslich
Publikationen der Mitgliedschaftspresse gemeint sind. Förderungsbe-
rechtigt ist mit anderen Worten die "nicht gewinnorientierte Mitglied-
schaftspresse" (vgl. Voten Heberlein, Bundesrat Leuenberger und
Roth-Bernasconi, AB 2007 S 422 und 535 bzw. AB 2007 N 1000 und
1002). Damit sind aber nicht gewinnorientierte Organisationen –
entgegen der von den Beschwerdeführerinnen vertretenen Ansicht –
nicht generell, sondern nur dann förderungsberechtigt, wenn sie auch
die allgemeinen Förderungskriterien für die Mitgliedschaftspresse er-
füllen, wie sie in der Praxis zum bisherigen Recht angewandt wurden.
Dies setzt aber nach dem Gesagten – entgegen der Meinung der Be-
schwerdeführerinnen – unter anderem weiterhin voraus, dass es sich
bei den betreffenden Organisationen um Vereine oder Genossenschaf-
ten handelt.
Den Begriff der Mitgliedschaftspresse weiter zu fassen, würde darauf
hinauslaufen, dass die – strengeren – Bedingungen für die Presse-
förderung nach Art. 15 Abs. 2 PG umgangen werden könnten, was
nicht Sinn der Regelung von Art. 15 Abs. 3 PG sein kann. Ent-
sprechend war es auch nicht die Absicht des Gesetzgebers, Heraus-
geber von Publikationen der "kleinauflagigen Abonnementspresse",
welche nach früherem Recht Anspruch auf die Gewährung von
Ermässigungen hatten, die Voraussetzungen von Art. 15 Abs. 2 PG
dagegen nicht erfüllen würden, in genereller Weise und unabhängig
von ihrer Rechtsform von den Vorzugspreisen für die Mitgliedschafts-
presse nach Art. 15 Abs. 3 PG profitieren zu lassen. Dies verkennen
die Beschwerdeführerinnen, wenn sie ausführen, der Gesetzgeber
habe mit der Gesetzesänderung für "die kleinauflagige [...] Abonne-
mentspresse" keine erschwerten Bedingungen einführen wollen.
Seite 16
A-6523/2008
8.5 In gesetzessystematischer Hinsicht ist zu beachten, dass nicht nur
in Art. 15 Abs. 3 Einleitungssatz PG von "abonnierten" Zeitungen und
Zeitschriften die Rede ist (so auch im italienischen Gesetzestext ["gior-
nali e periodici in abbonamento"], nicht aber im französischen ["jour-
naux et périodiques"]), sondern bereits auch im Titel von Art. 15 PG
selbst sowie in Art. 15 Abs. 2 PG, der die Kriterien für die Förderung
der Regional- und Lokalpresse umschreibt. Dies könnte nahelegen,
den Begriff "abonniert" einheitlich auszulegen.
Gemäss früherem Verordnungsrecht wurde die Mitgliedschaftspresse
zu den abonnierten Zeitungen und Zeitschriften gezählt. Art. 15
Abs. 1 aPG und Art. 38 VPG erwähnten die Mitgliedschaftspresse
nicht mehr ausdrücklich, in der Praxis wurde sie aber dennoch wei-
terhin den "abonnierten Zeitungen und Zeitschriften" zugeordnet (vgl.
bereits E. 8.2.2 hiervor). Der Zeitungs- oder Zeitschriftenabonne-
mentsvertrag ist zwar ein entgeltlicher Sukzessivlieferungsvertrag. Die
Gleichbehandlung von abonnierten Zeitungen und Zeitschriften einer-
seits und Mitgliedschaftspresse andererseits wurde jedoch deshalb als
gerechtfertigt betrachtet, weil auch zahlreiche Vereine ihren Mitglie-
dern ein regelmässig erscheinendes Druckerzeugnis, ihr eigenes
Vereinsblatt, anbieten würden und die Vereinsbeiträge häufig dazu
dienten, die Kosten der Vereinsblätter zu bestreiten. In diesem Sinne
könne im Vereinsbeitritt der Wille zum Ausdruck kommen, regelmässig
das Publikationsorgan des Vereins zu erhalten. Entsprechendes gelte
für Genossenschaftsblätter. Aber auch Vereins- oder Genossen-
schaftsblätter, die ihren Mitgliedern zugesandt würden, ohne dass
diese einen Mitgliederbeitrag zu entrichten hätten, seien zur Mitglied-
schaftspresse zu zählen, sofern eine statutarische Pflicht zur Heraus-
gabe des Blattes bestehe, aufgrund einer formgültigen Beitrittserklä-
rung ein mitgliedschaftsrechtliches Verhältnis zwischen dem Emp-
fänger des Blattes und der Körperschaft vorliege und mit der Beitritts-
erklärung auch der Wille bekundet worden sei, die Publikation
regelmässig erhalten zu wollen. Seien diese Voraussetzungen erfüllt,
komme es auf das Ausmass der Bindung der einzelnen Mitglieder an
ihren Verband nicht mehr an (Entscheid REKO UVEK H-2001-48 vom
26. März 2002 E. 7.1; BGE 101 Ib 178 E. 3b–d). Vor diesem Hinter-
grund spricht die Vorinstanz zu Recht von einem "historisch ge-
wachsenen engen Konnex" zwischen dem Begriff der Mitgliedschafts-
presse und dem Begriff "Abonnement" beziehungsweise "abonniert"
(vgl. Vernehmlassung, S. 5).
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A-6523/2008
Wie das Bundesverwaltungsgericht jedoch in einem kürzlich ergange-
nen Entscheid festgehalten hat, geht Art. 15 Abs. 2 Einleitungssatz PG
mit dem Begriff "abonnierte" Zeitungen von einem Abonnementsver-
hältnis im engen Sinne aus, das den Abschluss eines entgeltlichen
Abonnementsvertrags zwischen einer Zeitung und ihren jeweiligen
Empfängerinnen und Empfängern voraussetzt. Dieses entgeltliche
Abonnementsverhältnis bilde die eigentliche Grundeigenschaft, die Ti-
tel der Regional- und Lokalpresse erfüllen müssten, um Anspruch auf
Vorzugspreise für ihre Beförderung zu haben (vgl. Urteil des BVGer
A-3066/2008 vom 9. Oktober 2008 E. 6.3 und 6.5).
Wenn nun aber im Bereich der Mitgliedschaftspresse dasselbe Erfor-
dernis gelten würde, wäre kaum eine Organisation (Verein oder Ge-
nossenschaft) förderungsberechtigt, wird doch hier regelmässig kein
entgeltlicher Abonnementsvertrag zwischen der herausgebenden Or-
ganisation und ihren Mitgliedern vorliegen, die entsprechende Publika-
tionen in der Regel bereits unmittelbar aufgrund ihrer Mitgliedschaft
erhalten. Dies kann nicht die Absicht des Gesetzgebers gewesen sein.
Vielmehr erscheint es angezeigt, den Begriff "abonnierte" Zeitungen in
Art. 15 Abs. 3 Einleitungssatz PG ebenfalls in Anlehnung an die kon-
stante, jahrzehntelange Praxis zu früheren Regelungen auszulegen,
wie sie im Bereich der Potsttaxenverbilligung bereits seit 1849 beste-
hen. Danach genügt bei der Mitgliedschaftspresse für die Annahme
eines Abonnementsverhältnisses in einem weiteren Sinne bereits die
blosse Mitgliedschaft bei der jeweiligen Organisation, sei sie entgelt-
lich oder unentgeltlich erworben worden (vgl. zum Ganzen BGE 101 Ib
178 E. 3d; Entscheid REKO UVEK H-2001-113 vom 23. Juni 2003
E. 5.2 und 5.3.1; DENIS BARRELET, Droit de la communication,
Bern 1998, Rz. 563).
Die Vorinstanz wirft die Frage auf, ob der Begriff "abonniert" in Art. 15
Abs. 3 PG nicht auch hätte weggelassen werden können, zumal die
Mitgliedschaftspresse nun ausdrücklich im Gesetzestext erwähnt
werde und in der französischen Fassung dieser Begriff fehle (vgl. Ver-
nehmlassung, S. 5 f.). Darauf ist nicht im Einzelnen einzugehen, haben
sich doch die Rechtsanwendungsbehörden grundsätzlich am vorge-
gebenen Gesetzestext zu orientieren. Angemerkt sei immerhin, dass
der Begriff "abonniert" in Art. 15 Abs. 3 PG insofern keineswegs über-
flüssig erscheint, als auch damit eine klare historische Verbindung zum
früheren Recht und zur entsprechenden Praxis hergestellt wird, was
zusätzlich für die grundsätzliche Weitergeltung des bisherigen Ver-
Seite 18
A-6523/2008
ständnisses von "Mitgliedschaftspresse" spricht. Überdies macht der
Begriff "abonniert" ebenfalls deutlich, dass es sich bei den be-
treffenden Presseerzeugnissen um Publikationen handeln muss, wel-
che die Empfängerinnen und Empfänger tatsächlich erhalten wollen.
Diese Willenserklärung braucht allerdings nicht ausdrücklich zu
erfolgen, sondern wird vielmehr regelmässig bereits in der Erklärung
des Beitritts zum betreffenden Verband mitenthalten sein.
8.6 Eine Auslegung von Art. 15 Abs. 3 PG, die Zeitungen und Zeit-
schriften von der indirekten Presseförderung ausnimmt, die nicht von
(nicht gewinnorientierten) Vereinen oder Genossenschaften herausge-
geben werden, ist verfassungskonform (vgl. zur verfassungskonformen
Auslegung allgemein PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizeri-
schen Eidgenossenschaft, 2. Aufl., Bern 2007, § 8 Rz. 19 f.). Insbeson-
dere wird durch die demokratie- und staatspolitisch motivierte indirekte
Presseförderung nicht in die Pressefreiheit als Teil der allgemeinen
Medienfreiheit (Art. 17 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) eingegriffen. Eine
Organisation, die keine Vorzugspreise nach Art. 15 Abs. 3 PG erhält,
wird nämlich nicht daran gehindert, ihre Meinung mit den Mitteln der
Presse zu verbreiten, und bleibt in der Wahl des Inhalts der Zeitung
völlig frei (vgl. BGE 120 Ib 142 E. 3a).
8.7 Als Auslegungsergebnis ist damit festzuhalten, dass Art. 15
Abs. 3 PG an ein – entgeltlich oder unentgeltlich begründetes – mit-
gliedschaftsrechtliches Verhältnis zwischen einem eine bestimmte
Publikation herausgebenden Verein oder einer entsprechenden Ge-
nossenschaft und den Empfängerinnen und Empfängern der Pub-
likation anknüpft. Die betreffenden Vereine oder Genossenschaften
dürfen zudem nicht gewinnorientiert sein, was sich allerdings zumin-
dest beim Verein bereits aus seinem Wesen selbst ergibt (vgl. Art. 60
Abs. 1 ZGB und näher dazu E. 14.1 nachfolgend). "Nicht gewinn-
orientiert" ist im Übrigen in einem weiteren Sinne als "gemeinnützig"
zu verstehen und schliesst insbesondere die Verfolgung eigener Inte-
ressen nicht aus.
Eine Ausdehnung des Geltungsbereichs von Art. 15 Abs. 3 PG kann
nicht auf dem Wege der Auslegung erfolgen, sondern muss dem Ge-
setzgeber vorbehalten bleiben. Die Bundesbeiträge für die Förderung
der Mitgliedschaftspresse werden ohnehin nur bis zum Inkrafttreten
neuer Bestimmungen über die Presseförderung, längstens aber bis
Seite 19
A-6523/2008
zum 31. Dezember 2011 gewährt werden (Art. 15 Abs. 6 PG [Fussnote
11]). In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass eine
Totalrevision des Postgesetzes bereits geplant ist. Freilich wird im
Entwurf des Bundesrates, der im März 2008 in die Vernehmlassung
gegeben wurde, die Regelung von Art. 15 Abs. 3 PG unverändert
übernommen. Bestehen bleiben soll zudem auch die Befristung des
Bundesbeitrags von 10 Millionen an die Mitgliedschaftspresse bis
Ende 2011 (vgl. zum Ganzen Art. 16 Abs. 3 des Vernehmlassungs-
entwurfs und den erläuternden Bericht dazu vom März 2008, S. 35).
Der Ausgang des Gesetzgebungsverfahrens ist im heutigen Zeitpunkt
noch offen.
9.
9.1 Die Beschwerdeführerin 1 ist eine Aktiengesellschaft nach
Art. 620 OR und damit bereits aus diesem Grund vom Geltungs-
bereich von Art. 15 Abs. 3 PG ausgeschlossen. Sie hat entsprechend
keinen Anspruch auf Gewährung von Vorzugspreisen für die Beför-
derung ihrer Presseerzeugnisse. Ob die weiteren Voraussetzungen
von Art. 15 Abs. 3 PG bei ihr erfüllt wären, braucht daher nicht weiter
geprüft zu werden und wurde von der Vorinstanz denn auch zu Recht
offen gelassen (vgl. Verfügung vom 15. September 2008 E. 14). Ohne
Bedeutung ist insbesondere, ob es sich bei der Beschwerdeführerin 1
– wie sie selbst unter Hinweis auf eine entsprechende Statuten-
änderung vom 9. Oktober 2007 behauptet – um eine "nicht gewinn-
orientierte" Gesellschaft handelt.
9.2
9.2.1 Die Beschwerdeführerin 1 stellt sich auf den Standpunkt, sie
habe auch nach den Grundsätzen des Vertrauensschutzes Anspruch
auf ermässigte Beförderungstarife. Sie führt in diesem Zusammen-
hang aus, ihre Presseerzeugnisse seien bis zum 31. Dezember 2007
zu einem ermässigten Tarif transportiert worden. Aufgrund der parla-
mentarischen Beratungen zum neuen Art. 15 PG habe sie in guten
Treuen davon ausgehen dürfen, dass eine existenzbedrohende
Erhöhung der Transportkosten der Post nicht zu befürchten sei. Den
Vertretern der Beschwerdeführerin 1 sei auch von Vertretern der
Vorinstanz – allerdings informell – zugesichert worden, dass ihre
Produkte nicht verteuert würden.
9.2.2 Aus dem in Art. 9 BV statuierten Grundsatz von Treu und
Glauben ergibt sich unter anderem ein grundrechtlicher Anspruch auf
Seite 20
A-6523/2008
Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen
oder in anderes, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der
Behörden (vgl. im Einzelnen BGE 131 V 480 E. 5, BGE 129 I 161
E. 4.1, je mit weiteren Hinweisen; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf
2006, Rz. Rz. 631 ff.). Die Post entscheidet über die Gewährung von
Vorzugspreisen für die Beförderung von Zeitungen und Zeitschriften
mit Verfügung (Art. 18 PG). Sie handelt in diesem Bereich hoheitlich,
untersteht dem öffentlichen Recht und ist gemäss Art. 35 Abs. 2 BV an
die Grundrechte gebunden (vgl. Urteil des BVGer A-2039/2006 vom
23. April 2007 E. 2.2.1 und 2.2.2, Entscheid der früheren Eidgenös-
sischen Rekurskommission für Infrastruktur und Umwelt [REKO/INUM]
H-2004-174 vom 20. Oktober 2005 E. 9.4 und 12). In dieser Hinsicht ist
daher auch das öffentlich-rechtliche Vertrauensprinzip anwendbar.
Zu beachten ist indessen, dass das Prinzip des Vertrauensschutzes
einer Änderung des geltenden Rechts grundsätzlich nicht entge-
gensteht (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 641). Ohnehin ist aber
vorliegend entscheidend, dass die Beschwerdeführerin 1 die Voraus-
setzungen für die indirekte Förderung von Erzeugnissen der Mitglied-
schaftspresse bereits vor der Revision von Art. 15 aPG nicht erfüllte
und daher insofern gar nicht auf einen Fortbestand des vor dem Jahr
2008 geltenden Rechts vertrauen konnte. Erst recht nicht zu schützen
wäre im Übrigen ein allfälliges Vertrauen der Beschwerdeführerin 1,
dass der Geltungsbereich von Art. 15 aPG mit dessen Revision
ausgedehnt würde.
Auch aus den angeblichen "Zusicherungen" durch die Vorinstanz kann
die Beschwerdeführerin 1 nichts zu ihren Gunsten ableiten. Behörd-
liche Auskünfte und Zusicherungen können nämlich nur dann schutz-
würdiges Vertrauen begründen, wenn sie inhaltlich hinreichend be-
stimmt sind und vorbehaltlos erteilt werden. Nicht schutzwürdig ist
dagegen das Vertrauen in Auskünfte und Zusicherungen, wenn die
Behörde wenigstens sinngemäss klar zum Ausdruck bringt, dass sie
sich nicht festlegen will (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 669 f. und
680 mit weiteren Hinweisen). Vorliegend sollen die betreffenden
vorinstanzlichen "Zusicherungen" gemäss den Ausführungen der
Beschwerdeführerin 1 selbst bloss "informell" erfolgt sein. Weitere
Angaben über Form und Inhalt dieser "Zusicherungen" hat sie nicht
gemacht. Die Voraussetzungen für eine erfolgreiche Berufung der
Seite 21
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Beschwerdeführerin 1 auf den Vertrauensgrundsatz sind damit auch in
diesem Zusammenhang offensichtlich nicht erfüllt.
9.3 Die Beschwerdeführerin 1 macht schliesslich geltend, die Vorin-
stanz gewähre zurzeit bestimmten, von ihr namentlich bezeichneten
Dritten Vorzugspreise, obwohl sie nicht die Rechtsform des Vereins
oder der Genossenschaft aufweisen würden.
Soweit sich die Beschwerdeführerin 1 mit diesen Ausführungen sinn-
gemäss auf das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) beruft, ist
darauf hinzuweisen, dass es grundsätzlich keinen Anspruch auf
Gleichbehandlung im Unrecht gibt. Das Gesetzmässigkeitsprinzip
(Art. 5 Abs. 1 BV) geht nämlich im Konfliktfall dem Gleichheitsgrund-
satz vor. Nur in Ausnahmefällen lässt sich aus dem Gleichheitsgebot
ein Anspruch auf gesetzeswidrige Begünstigung ableiten. Dies setzt
allerdings voraus, dass geradezu eine gesetzeswidrige Praxis besteht
und die Behörde zusätzlich zu erkennen gibt, dass sie auch in Zukunft
daran festhalten wird (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 518 mit
weiteren Hinweisen).
Vorliegend legt die Vorinstanz indessen überzeugend dar, dass sie bei
der Umsetzung der neuen Bestimmungen zur Presseförderung darauf
bedacht sei, nach einfachen und klaren Regeln vorzugehen, dabei
dem Willen des Gesetzgebers Rechnung zu tragen und die Rechts-
gleichheit zu wahren. Gleichwohl könne aufgrund der grossen Zahl der
betroffenen Titel und der Vielfalt der Erscheinungsformen nicht aus-
geschlossen werden, dass einzelne Titel zu Unrecht von Vorzugs-
preisen profitieren würden. Die Vorinstanz sei bemüht, eine konse-
quente und rechtsgleiche Praxis anzuwenden. In diesem Sinne würden
die von der Beschwerdeführerin 1 erwähnten Fälle noch einmal genau
geprüft. Halte das Bundesverwaltungsgericht an der bisherigen Recht-
sprechung zur Mitgliedschaftspresse fest und sollte sich die Behaup-
tung der Beschwerdeführerin 1 bestätigen, dass es sich bei den an-
gesprochenen Titeln um solche von Aktiengesellschaften und Stif-
tungen handle, würden die Vorzugspreise auch für diese Titel nicht
mehr gewährt. Diesen Ausführungen der Vorinstanz kann entnommen
werden, dass sie durchaus gewillt ist, Art. 15 Abs. 3 PG gesetzes-
konform anzuwenden. Eine gesetzeswidrige Praxis, die Anspruch auf
Gleichbehandlung im Unrecht geben könnte, liegt daher zumindest
zurzeit nicht vor.
Seite 22
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9.4 Ebenfalls nicht weiter zu prüfen ist, ob die wirtschaftliche Existenz
der Beschwerdeführerin 1 tatsächlich – wie von ihr behauptet wird –
davon abhängt, ob sie weiterhin von Vorzugspreisen profitieren kann.
Art. 15 Abs. 3 PG räumt in dieser Hinsicht keinen Ermessensspielraum
ein. Ausschlaggebend ist für sich allein der Umstand, dass die Publi-
kationen der Beschwerdeführerin 1 nicht zur Mitgliedschaftspresse ge-
zählt werden können.
9.5 Festzuhalten bleibt damit, dass im Fall der Beschwerdeführerin 1
die Voraussetzungen von Art. 15 Abs. 3 PG nicht erfüllt sind, weshalb
die Vorinstanz ihr zu Recht die Vorzugspreise ab 1. Januar 2008
verweigert hat. Die Beschwerde vom 15. Oktober 2008 erweist sich als
unbegründet und ist entsprechend abzuweisen.
10.
Die Beschwerdeführerinnen 2 bis 4 sind Vereine nach Art. 60 ZGB und
damit grundsätzlich vom Geltungsbereich von Art. 15 Abs. 3 PG er-
fasst. Dies wird auch von der Vorinstanz nicht bestritten, die den
Beschwerdeführerinnen 2 bis 4 die Ermässigungen nach Art. 15
Abs. 3 PG aber dennoch verweigert hat. Zum einen ist sie nämlich
zum Schluss gekommen, die Beschwerdeführerinnen 2 bis 4 würden
sich in rechtsmissbräuchlicher Weise auf die Vereinsform berufen (vgl.
im Einzelnen die nachfolgenden Ausführungen unter E. 11), zum
anderen hält sie die von ihnen herausgegebenen Publikationen aus
inhaltlichen Gründen für keine Erzeugnisse der Mitgliedschaftspresse
im Sinne von Art. 15 Abs. 3 PG (vgl. nachfolgend E. 12).
11.
11.1 Die Vorinstanz führt aus, die Titel "Scelgo io", "L'inchiesta" und
"Spendere Meglio" seien noch im Jahr 2007 durch die Consumedia
sagl, einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung, herausgegeben
worden. Ihre Titel hätten damit nicht zur Mitgliedschaftspresse gezählt.
Dies habe sich für sie insofern nicht ausgewirkt, als ihre Publikationen
im Abonnement vertrieben worden seien und allen abonnierten Titeln
die Vorzugspreise gewährt worden seien, soweit sie die übrigen
damals geltenden Kriterien erfüllt hätten. Da die Consumedia sagl
offenbar damit gerechnet habe, dass ihre Titel nach der Revision des
Postgesetzes nicht mehr förderungsberechtigt sein würden, habe sie
der Vorinstanz am 18. Dezember 2007 die Statuten der zu gründenden
Vereine Associazione Scelgo io, Associazione L'inchiesta und Asso-
ciazione Spendere Meglio zur Prüfung zugestellt. Sie habe dabei an-
Seite 23
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gefragt, ob mit der Gründung der genannten Vereine die betreffenden
drei Titel weiterhin von den Vorzugspreisen für die Mitgliedschafts-
presse profitieren könnten, und sich im Hinblick darauf bereit erklärt,
die Statuten der Vereine, soweit erforderlich, entsprechend den Wei-
sungen der Vorinstanz anzupassen. Am 1. Januar 2008 seien die be-
treffenden Vereine gegründet worden. Die Abonnenten der Zeitschrif-
ten "Scelgo io", "L'inchiesta" und "Spendere Meglio" würden automa-
tisch Mitglieder des jeweiligen Vereins.
Die Vorinstanz ist der Ansicht, das Verhalten der Consumedia sagl
beziehungsweise der Beschwerdeführerinnen 2 bis 4 lasse erkennen,
dass die betreffenden Vereine hauptsächlich oder sogar einzig deshalb
per 1. Januar 2008 gegründet worden seien, um über diese Kon-
struktion weiterhin von der Presseförderung profitieren zu können.
Dieser Eindruck werde nicht zuletzt dadurch bestärkt, dass der
Gründer der Titel – welcher Gesellschafter und Geschäftsführer der
bisherigen Herausgeberin sei – sich in den jeweiligen Vereinsstatuten
ein Vetorecht eingeräumt habe. Dies zeige die Abhängigkeit der
Vereine – wohl auch in wirtschaftlicher Hinsicht – von der Consumedia
sagl augenscheinlich auf. Berücksichtige man darüber hinaus noch,
dass der Abonnementsbetrag einfach als Mitgliedsbeitrag an den
entsprechenden Verein definiert worden sei, komme man nicht mehr
umhin, die Vereine nur als vorgeschobene Konstruktion wahrzuneh-
men. Sie seien lediglich leere Hüllen und hätten, abgesehen von der
Herausgabe des jeweiligen Titels keine eigenständige Funktion oder
Aufgabe. Es verstiesse aber gegen die Absichten des Gesetzgebers,
wenn abonnierte Zeitungen und Zeitschriften, die aufgrund der neuen,
seit 1. Januar 2008 geltenden gesetzlichen Regelung keinen Anspruch
mehr auf ermässigte Beförderungstarife hätten, in den Genuss der
Vorzugspreise für die Mitgliedschaftspresse nach Art. 15 Abs. 3 PG
kommen könnten, indem einfach ein neuer Verein gegründet würde.
Dadurch würden dem Rechtsmissbrauch Tür und Tor geöffnet.
11.2 Demgegenüber machen die Beschwerdeführerinnen 2 bis 4 gel-
tend, die drei Vereine Associazione Scelgo io, Associazione L'in-
chiesta und Associazione Spendere Meglio seien rechtmässig gegrün-
det worden. Sie seien nicht gewinnorientierte Vereine auf dem Gebiet
des Konsumentenschutzes. Gemäss Statuten sei der Abonnements-
betrag der Publikationen gleichzeitig der Mitgliederbeitrag und berech-
tige die Mitglieder unter anderem, Rechtsberatungen beziehungsweise
rechtliche Unterstützung als Konsumenten zu beanspruchen, an der
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A-6523/2008
Generalversammlung teilzunehmen und das Publikationsorgan mit der
Post zugestellt zu erhalten. Die früheren Abonnenten der gleichna-
migen Publikationen würden in die Rechte von Vereinsmitgliedern
erhoben. Der Einwand des Rechtsmissbrauchs sei unbegründet. Der
Begriff der Mitgliedschaftspresse tauche erstmals in der Gesetzes-
novelle von 2007 auf. Es sei den Herausgebern von Presseorganen
nicht übel zu nehmen, wenn sie mit Blick darauf entsprechende
Dispositionen treffen würden. So komme es auch mit Bezug auf die
Beschwerdeführerinnen 2 bis 4 nicht darauf an, ob die Umwandlung
von Abonnenten in Mitglieder "zweckgerichtet im Hinblick auf die
Posttarife" oder aus anderen Gründen erfolgt sei.
11.3
11.3.1 Der Grundsatz von Treu und Glauben im öffentlichen Recht
verlangt auch von Privaten ein loyales und vertrauenswürdiges
Verhalten im Rechtsverkehr und verbietet ihnen insbesondere, sich in
ihren öffentlich-rechtlichen Beziehungen rechtsmissbräuchlich zu ver-
halten (vgl. Art. 5 Abs. 3 BV; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 622 ff.
und 715 ff.). Das Verbot des Rechtsmissbrauchs untersagt namentlich,
ein Rechtsinstitut zweckwidrig zur Verwirklichung von Interessen zu
verwenden, die dieses Rechtsinstitut nicht schützen will (vgl.
BGE 131 I 166 E. 6.1 mit weiteren Hinweisen). Auf Rechtsmissbrauch
ist besonders dann zu schliessen, wenn die Inanspruchnahme eines
Rechts zu einem stossenden, vom Gesetzgeber nicht gewollten
Ergebnis führt (PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines Verwal-
tungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 22 Rz. 21). Rechtsmissbrauch darf
allerdings nicht leichthin angenommen werden, findet doch nach dem
für die gesamte Rechtsordnung geltenden Art. 2 Abs. 2 ZGB nur der
offenbare Missbrauch eines Rechts keinen Rechtsschutz (vgl.
BGE 131 II 265 E. 4.2 mit weiteren Hinweisen).
Gestützt auf das Rechtsmissbrauchsverbot kann es sich im Einzelfall
rechtfertigen, die rechtliche Selbständigkeit einer juristischen Person
nicht zu beachten, sofern diese durch eine hinter ihr stehende, beherr-
schende Person zweckwidrig und damit rechtsmissbräuchlich verwen-
det wird. So sind auch Fälle rechtsmissbräuchlicher Vereinsgründun-
gen denkbar, in denen die Verwendung der Rechtsform des Vereins
bloss vorgeschoben wird, in Wirklichkeit aber Umgehungszwecken
dient. Solche Fälle sind gemäss den allgemeinen Grundsätzen zum
sogenannten Durchgriff zu beurteilen (ANTON HEINI/URS SCHERRER, in:
Honsell/Vogt/Geiser [Hrsg.], Basler Kommentar, Schweizerisches Zivil-
Seite 25
A-6523/2008
gesetzbuch I, 3. Aufl., Basel 2006, Rz. 43 zu Art. 60 ZGB). Der Durch-
griff bildet jedoch eine eigentliche Ausnahme vom Grundsatz der
rechtlichen Selbständigkeit einer juristischen Person. Ein Abweichen
von diesem Grundsatz setzt die Abhängigkeit einer juristischen Person
von einer anderen Person und damit die Identität ihrer wirtschaftlichen
Interessen voraus. Die Berufung auf die rechtliche Selbständigkeit der
juristischen Person muss zudem rechtsmissbräuchlich sein, das heisst
im Ergebnis dazu führen, dass Gesetzesvorschriften umgangen, dass
Verträge nicht erfüllt oder dass sonstwie berechtigte Interessen Dritter
offensichtlich verletzt werden. Zur Annahme von Rechtsmissbrauch
müssen geradezu eine Massierung unterschiedlicher und ausser-
ordentlicher Verhaltensweisen im Sinne eigentlicher Machenschaften
und eine qualifizierte Schädigung Dritter vorliegen (allgemein zum
Durchgriff: BGE 132 III 489 E. 3.2 und Urteil des Bundesgerichts
5A_498/2007 vom 28. Februar 2008 E. 2.1 und 2.2, je mit weiteren
Hinweisen; vgl. auch HEINZ HAUSHEER/REGINA E. AEBI-MÜLLER, Das Per-
sonenrecht des Schweizerischen Zivilgesetzbuches, 2. Aufl., Bern
2008, Rz. 17.101 ff., die Durchgriffstatbestände weitgehend, aber nicht
ausschliesslich als Anwendungsfälle des Rechtsmissbrauchsverbots
betrachten, sowie HEINRICH HONSELL, in: Honsell/Vogt/Geiser [Hrsg.],
a.a.O., Rz. 52 zu Art. 2 ZGB).
11.3.2 Die Vereine Associazione Scelgo io, Associazione L'inchiesta
und Associazione Spendere Meglio sind mit Verabschiedung der
Statuten durch die Gründerversammlung am 15. Januar 2008 ent-
standen (vgl. Art. 60 Abs. 1 und 2 ZGB; HAUSHEER/AEBI-MÜLLER, a.a.O.,
Rz. 18.19). Der Vorinstanz kann zwar darin zugestimmt werden, dass
die Vereine bewusst im Hinblick auf die am 1. Januar 2008 in Kraft
getretene Revision des Postgesetzes gegründet wurden, wie die bei
den Akten liegenden schriftlichen Anfragen der Consumedia sagl bei
der Vorinstanz deutlich aufzeigen. Dieser zeitliche Zusammenhang
allein lässt aber die Gründung der Vereine und die spätere Berufung
auf deren rechtliche Selbständigkeit nicht bereits als rechtsmiss-
bräuchlich erscheinen. Vielmehr ist es naheliegend, dass Herausgeber
von abonnierten Zeitungen und Zeitschriften, die damit rechnen
mussten, die Voraussetzungen des neuen Art. 15 Abs. 2 PG nicht zu
erfüllen, durch eine entsprechende Anpassung ihrer Strukturen an-
strebten, vom Geltungsbereich von Art. 15 Abs. 3 PG erfasst zu
werden. Dagegen ist aus rechtlicher Sicht nichts einzuwenden, soweit
nicht aufgrund weiterer Umstände in besonderen Fällen von einer
Seite 26
A-6523/2008
eigentlichen, rechtsmissbräuchlichen Gesetzesumgehung ausgegan-
gen werden muss. Dies ist vorliegend nicht der Fall.
Der Zweck der betreffenden Vereine besteht in der Verbreitung von
Informationen zum Konsumentenschutz durch Herausgabe einer –
ausdrücklich als Vereinsblatt ("organo sociale") bezeichneten –
Zeitschrift, daneben aber auch in der individuellen Beratung von
Vereinsmitgliedern in Fragen des Konsumentenschutzes (vgl. jeweils
Art. 3 und 6 der Statuten). Die Abonnenten der Zeitschriften "Scelgo
io", "L'inchiesta" und "Spendere Meglio" – Anfang Januar 2008 betrug
ihre Zahl 10'553, 8'007 beziehungsweise 13'873 – werden gemäss den
Ausführungen der Beschwerdeführerinnen 2 bis 4 beziehungsweise
den Angaben im Impressum der betreffenden Zeitschriften automa-
tisch ("automaticamente") Vereinsmitglieder (vgl. dazu freilich E. 14.2
nachfolgend). Im Impressum wird überdies festgehaltgen, der Abonne-
mentspreis sei im Mitgliederbeitrag von Fr. 40.-- mitenthalten. Dieser
Mitgliederbeitrag dient angesichts des Vereinszwecks offenbar in
erster Linie der Finanzierung der Zeitschriften, was indessen grund-
sätzlich nicht zu beanstanden ist und auf zahlreiche weitere Vereine
ebenfalls zutrifft (vgl. E. 8.5 hiervor). Da im Übrigen das Ausmass der
Bindung der Mitglieder an den Verein nicht ausschlaggebend ist (vgl.
dazu ebenfalls E. 8.5), können die betreffenden Vereine nicht ohne
weiteres als "vorgeschobene Konstruktionen" beziehungsweise "leere
Hüllen" betrachtet werden.
Für die Verbindlichkeiten der Vereine haftet ausschliesslich das
Vereinsvermögen (vgl. Art. 9 der jeweiligen Statuten i.V.m.
Art. 75a ZGB). Wie sich das Vereinsvermögen im Einzelnen zusam-
mensetzt und ob die Consumedia sagl daran beteiligt ist, ja überhaupt
Mitglied der betreffenden Vereine ist, kann den Akten nicht entnom-
men werden. Eine wirtschaftliche Abhängigkeit der Vereine wird von
der Vorinstanz denn auch lediglich vermutet, indem festgehalten wird,
die Vereine seien "wohl auch in wirtschaftlicher Hinsicht" von der
Consumedia sagl abhängig.
Eine solche Abhängigkeit kann aber allein aus dem jeweils in Art. 8
der Vereinsstatuten vorgesehenen Vetorechts ("diritto di veto") des
Vereinspräsidenten, der gleichzeitig Gründer der Zeitschriften sowie
Gesellschafter und Geschäftsführer der Consumedia sagl ist, nicht
abgeleitet werden. So ist dieses Vetorecht etwa gerade im Verhältnis
zur Vereinsversammlung erheblich eingeschränkt: Gemäss den Statu-
Seite 27
A-6523/2008
ten gilt es nicht gegen Beschlüsse der Vereinsversammlung, wenn
mindestens ein Zehntel der Mitglieder anwesend war und der Be-
schluss mit Zweidrittelmehrheit gefasst wurde; war ein Fünftel der Mit-
glieder anwesend, besteht auch gegen Beschlüsse mit einfacher
Mehrheit kein Vetorecht (so gemäss Art. 8 der Statuten). Ohnehin ist
zu beachten, dass die Vereinsversammlung gemäss Art. 64
Abs. 1 ZGB das oberste Organ des Vereins bildet. Diese Bestimmung
hat zumindest insofern zwingenden Charakter (vgl. Art. 63
Abs. 2 ZGB), als die Gründung und Auflösung des Vereins sowie
Statutenänderungen zum unentziehbaren Aufgabenbereich der Ver-
einsversammlung zählen (HAUSHEER/AEBI-MÜLLER, a.a.O., Rz. 18.29; vgl.
auch HEINI/SCHERRER, a.a.O., Rz. 16 f. zu Art. 64 ZGB). Ganz allgemein
gehört es zum Wesen des Vereins, dass die in ihm zusammenge-
schlossenen Mitglieder in den grundlegenden Fragen des Vereins in
geeigneter Art und Weise das letzte Wort haben. Es wäre deshalb
unzulässig, der Vereinsversammlung statutarisch oder vertraglich
generell ein Organ überzuordnen, sei es auch nur dadurch, dass
einem einzelnen (Gründungs-)Mitglied, einer Gruppe von solchen oder
gar Drittpersonen ein allgemeines Genehmigungs- oder Einsprache-
recht gegenüber Entscheidungen der Vereinsversammlung eingeräumt
wird (vgl. BGE 97 II 108 E. 3; HANS MICHAEL RIEMER, Berner Kommentar,
Schweizerisches Zivilgesetzbuch, Band I, Zweiter Teilband, Die Ver-
eine, Rz. 13 zu Art. 64 ZGB). Inwiefern sich Art. 8 der Statuten der
Beschwerdeführerinnen 2 bis 4 mit dem Bereich unentziehbarer
Kompetenzen der Vereinsversammlung verträgt, braucht vorliegend
nicht abschliessend beurteilt zu werden. Fest steht jedenfalls, dass
Art. 64 Abs. 1 ZGB eine Beherrschung der betreffenden Vereine durch
deren Präsidenten oder gar durch die Consumedia sagl rechtlich
ausschliesst.
Damit bleibt festzuhalten, dass das Bundesverwaltungsgericht auf-
grund der bestehenden Aktenlage kein rechtmissbräuchliches Verhal-
ten der Beschwerdeführerinnen 2 bis 4 erblicken kann, soweit sich
diese zur Geltendmachung der Vorzugspreise nach Art. 15 Abs. 3 PG
auf ihre wirtschaftliche Unabhängigkeit und rechtliche Selbständigkeit
von der Consumedia sagl berufen.
12.
12.1 Auch unabhängig von der Frage eines Rechtsmissbrauchs be-
streitet die Vorinstanz, dass die von den Beschwerdeführerinnen 2 bis
4 herausgegebenen Zeitschriften als förderungsberechtigte Mitglied-
Seite 28
A-6523/2008
schaftsblätter im Sinne von Art. 15 Abs. 3 PG zu betrachten seien. Sie
führt in diesem Zusammenhang aus, nach gängiger Meinung werde
eine Zeitschrift dann der Mitgliedschaftspresse zugerechnet, wenn sie
dazu diene, die Mitglieder und allenfalls Sympathisanten über die
Aktivitäten des Vereins zu informieren. Bei dieser Information handle
es sich aber stets nur um einen Nebenzweck des Vereins. Die damit
verbundene Herausgabe eines Vereinsblattes sei lediglich ein Mittel
zur Information über den eigentlichen Hauptzweck des Vereins. Im
Gegensatz dazu bestehe vorliegend der Zweck der fraglichen Vereine
in der individuellen Rechtsberatung von Mitgliedern und in der Ver-
breitung von Informationen zum Konsumentenschutz, also in der
Herausgabe einer Zeitschrift. Die Zeitschriften enthielten daher auch
nicht Informationen über die Aktivitäten des Vereins, das heisst
Informationen über die gewährten individuellen Rechtsberatungen
oder Berichte über die Art und Weise der Verbreitung der Informatio-
nen zum Konsumentenschutz, also über die Herausgabe der Zeit-
schrift. Stattdessen setzten sich die Zeitschriften gerade aus den Infor-
mationen zum Konsumentenschutz selbst zusammen. Dies sei aber
jeweils der Hauptzweck der Vereine selbst und nicht Information der
Mitglieder über die Erreichung dieses Hauptzwecks. Damit könnten die
betreffenden Titel auch inhaltlich nicht als Mitgliedschaftspresse
betrachtet werden.
12.2 Das Bundesverwaltungsgericht kann sich diesen Ausführungen
nicht anschliessen. Die Vorinstanz stellt nämlich weitgehend auf
inhaltliche Kriterien ab. Sie verweist dabei auf einen Bericht, der im
Auftrag der IG Mitgliederpresse erstellt wurde (JOCHEN HOFFMANN/DANIELA
SPRANGER, Die Mitgliederpresse von Nonprofit-Organisation in der
Schweiz, Bern, 28. Oktober 2005). Die IG Mitgliederpresse selbst hält
aber hinsichtlich dieses Berichts fest, eine Selektion der Publikationen
nach inhaltlichen Kriterien, wie sie für eine direkte Presseförderung
nötig wäre, erachte sie als nicht praktikabel und lehne sie als Eingriff
in die Pressefreiheit ab (vgl. ,
besucht am 26. Januar 2008). Doch auch im Bericht selbst orientiert
sich die Definition der Mitgliedschaftspresse nicht an bestimmten
inhaltlichen Massstäben. Mitgliederzeitschriften werden vielmehr wie
folgt definiert: "[...] periodisch erscheinende Publikationen, die von
privaten Nonprofit-Organisationen herausgegeben werden und sich
ausschliesslich oder teilweise an die Mitglieder der Organisation
wenden. Der Bezug der Zeitschrift wird entweder über den Mitglieds-
beitrag entgolten, oder sie kann von Mitgliedern abonniert werden.
Seite 29
A-6523/2008
Bezugsmöglichkeiten für Nicht-Mitglieder sind nicht ausgeschlossen"
(HOFFMANN/SPRANGER, a.a.O., S. 17). Diese Begriffsbestimmung aus dem
Gebiet der Kommunikations- und Medienwissenschaft ist zwar für die
Auslegung von Art. 15 Abs. 3 PG nicht unmittelbar massgeblich. Sie
deckt sich aber immerhin insofern mit dem rechtlichen Begriff der
Mitgliedschaftspresse, als auch die Abgrenzung von Publikationen, für
die Ermässigungen nach Art. 15 Abs. 3 PG zu gewähren sind, von
solchen, die nicht förderungsberechtigt sind, nicht in erster Linie auf-
grund inhaltlicher Kriterien erfolgen soll. Eine staatliche Inhalts-
kontrolle bei der indirekten Presseförderung gilt nämlich als verpönt
und soll daher ausbleiben (vgl. BGE 120 Ib 142 E. ). Das Gesetz
selbst schreibt denn auch lediglich vor, dass die betreffenden
Publikationen nicht überwiegend Geschäftszwecken oder der Bewer-
bung von Produkten und Dienstleistungen dienen dürfen (Art. 15
Abs. 3 Bst. c PG) und einen redaktionellen Anteil von durchschnittlich
mindestens 50 Prozent aufweisen müssen (Art. 15 Abs. 3 Bst. d PG).
Weitergehende inhaltliche Anforderungen werden nicht gestellt. Eine
Differenzierung danach, ob in einem Vereinsblatt über die Aktivitäten
des betreffenden Vereins selbst informiert wird oder nicht, verlangt
Art. 15 Abs. 3 PG nicht.
13.
Damit ergibt sich, dass die Vorinstanz den Beschwerdeführerinnen 2
bis 4 zu Unrecht eine rechtsmissbräuchliche Geltendmachung der
Vorzugspreise nach Art. 15 Abs. 3 PG vorgehalten hat. Bei der
Verweigerung dieser Vorzugspreise hat die Vorinstanz überdies auf
inhaltliche Kriterien abgestellt, für deren Berücksichtigung Art. 15
Abs. 3 PG keinen Raum lässt.
14.
Da die Vorinstanz – zu Unrecht – bereits aus grundsätzlichen Überle-
gungen davon ausgegangen ist, die Beschwerdeführerinnen 2 bis 4
hätten keinen Anspruch auf die Ermässigungen nach Art. 15
Abs. 3 PG, hat sie die Frage, ob sämtliche Voraussetzungen für die
Gewährung solcher Ermässigungen erfüllt sind, gemäss eigenen Aus-
führungen "bewusst offengelassen". Für den Fall, dass das Bundesver-
waltungsgericht zum Schluss gelangen sollte, "die in Frage stehenden
Presseerzeugnisse [seien] der Mitgliedschaftspresse im Sinne von
Art. 15 Abs. 3 PG zuzurechnen", beantragt die Vorinstanz denn auch
die Rückweisung der Sache zur Beurteilung der "übrigen Kriterien der
Seite 30
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genannten Gesetzesbestimmung" (vgl. Vernehmlassung, S. 8 Rz. 36,
und bereits Bst. F hiervor).
14.1 Ungeprüft blieb vor allem auch die Frage, ob es sich bei den Be-
schwerdeführerinnen 2 bis 4 um nicht gewinnorientierte Organisa-
tionen im Sinne von Art. 15 Abs. 3 Einleitungssatz PG handelt, wie von
diesen selbst behauptet beziehungsweise in ihren Statuten festgehal-
ten wird (vgl. Beschwerdeschrift, S. 9, Schlussbemerkungen, S. 3, und
Art. 2 der jeweiligen Statuten). Zwar hält die Vorinstanz an sich zutref-
fend fest, die Rechtmässigkeit der drei Vereine bilde nicht Gegenstand
des vorliegenden Verfahrens (vgl. Vernehmlassung, S. 8). Das Fehlen
von Gewinnabsichten der Beschwerdeführerinnen 2 bis 4 ist indessen
nicht nur für die Beurteilung der Rechtmässigkeit ihres Vereinszwecks
von Bedeutung (vgl. Art. 60 Abs. 1 ZGB und sogleich die nachfolgen-
den Ausführungen), sondern bildet gleichzeitig auch eine zentrale Tat-
bestandsvoraussetzung von Art. 15 Abs. 3 PG selbst.
Der Zweck der Beschwerdeführerinnen 2 bis 4 besteht im Wesentli-
chen in der periodischen Herausgabe einer Konsumentenzeitschrift,
die jedenfalls zum Teil über Abonnements- beziehungsweise Mitglie-
derbeiträge der Leserinnen und Leser finanziert wird (vgl. bereits
E. 11.3.2 hiervor). Es fragt sich, ob die Vereine mit dieser Tätigkeit
einen idealen, das heisst nicht wirtschaftlichen (Haupt-)Zweck ver-
folgen, wie dies durch Art. 60 Abs. 1 ZGB vorgeschrieben wird. Der
Zweck eines Vereins ist wirtschaftlicher Natur, wenn durch seine
Tätigkeit den Mitgliedern ökonomische (geldwerte) Vorteile verschafft
werden sollen. Dieser ökonomische Vorteil kann in einer Beteiligung
der Mitglieder an einem allfälligen Gewinn des Vereins und damit in
einer Geldleistung oder aber auch nur in bestimmten Sachleistungen
(Güter oder Dienstleistungen) bestehen. Nicht wirtschaftlich kann die
Zielsetzung eines Vereins aber selbst dann sein, wenn er – lediglich
als Mittel zum Zweck – ein wirtschaftliches Unternehmen, "ein nach
kaufmännischer Art geführtes Gewerbe" (Art. 61 Abs. 2 Ziff. 1 ZGB;
Art. 934 Abs. 1 OR), betreibt oder die Befriedigung wirtschaftlicher
Interessen Dritter (Nichtmitglieder) bezweckt. Massgeblich ist allein,
dass die Mitglieder keine geldwerten Vorteile für sich selbst aus der
Vereinstätigkeit ziehen. Werden etwa mit dem Betrieb eines wirt-
schaftlichen Unternehmens Gewinne erzielt, schliesst dies die Verfol-
gung eines idealen (End-)Zwecks nicht aus, sofern die Gewinne – zur
(besseren) Zweckverfolgung – im Verein selbst verbleiben oder aus-
schliesslich zugunsten Dritter ausgeschüttet werden (vgl. zum Ganzen
Seite 31
A-6523/2008
allgemein bereits E. 8.1 hiervor, mit besonderem Bezug zum Vereins-
recht RIEMER, a.a.O., Rz. 46 ff. zu Art. 60 ZGB, HEINI/SCHERRER, a.a.O.,
Rz. 4 ff. zu Art. 60 ZGB, HAUSHEER/AEBI-MÜLLER, a.a.O., Rz. 18.05 ff.,
sowie MEIER-HAYOZ/FORSTMOSER, a.a.O., § 4 Rz. 22 ff.).
Aufgrund der Akten lässt sich nicht abschliessend beurteilen, ob die
Beschwerdeführerinnen 2 bis 4 einen nicht wirtschaftlichen Zweck ver-
folgen und entsprechend als nicht gewinnorientierte Organisationen im
Sinne von Art. 15 Abs. 3 PG zu betrachten sind. Insbesondere können
aufgrund der bestehenden Aktenlage keine Aussagen über die Ein-
nahmen und Ausgaben sowie die Vermögenslage der Vereine gemacht
werden (vgl. zur entsprechenden Buchführungspflicht Art. 69a ZGB).
Entscheidend dürfte dabei sein, ob die Vereine mit der Herausgabe
ihrer Zeitschriften einen Gewinn erzielen und wie ein allfälliger Gewinn
verwendet wird (vgl. RIEMER, a.a.O., Rz. 55 zu Art. 60 ZGB).
Zur Beantwortung dieser Frage kann auch nicht etwa auf die Verhält-
nisse bei der Consumedia sagl abgestellt werden, der Gesellschaft mit
beschränkter Haftung, welche die heute von den Beschwerdeführerin-
nen 2 bis 4 herausgegebenen Zeitschriften bis Ende 2007 publizierte.
Auch diesbezüglich lässt die Aktenlage nämlich keine schlüssigen
Aussagen zu. Die Consumedia sagl selbst bezeichnet sich als nicht
gewinnorientierte Gesellschaft (vgl. Art. 1 der Statuten vom 1. Ja-
nuar 2005 und den entsprechenden [nicht beglaubigten] Internet-Aus-
zug des Handelsregisters des Kantons Zürich, abrufbar auf der vom
Eidgenössischen Amt für das Handelsregister [EHRA] zur Verfügung
gestellten Seite , besucht am 5. Mai 2009). Zwar stand
die Rechtsform der Gesellschaft mit beschränkter Haftung vor der am
1. Januar 2008 in Kraft getretenen OR-Revision nur für die Verfolgung
wirtschaftlicher Zwecke zur Verfügung (Art. 772 Abs. 3 aOR). Diese
Einschränkung wurde jedoch in der Praxis kaum beachtet und mit der
OR-Revision entsprechend aufgehoben (ARTHUR MEIER-HAYOZ/PETER
FORSTMOSER, a.a.O., § 4 Rz. 18 und 68).
14.2 Nicht näher abgeklärt hat die Vorinstanz auch die Frage, ob
zwischen den Empfängerinnen und Empfängern der Zeitschriften
"Scelgo io", "L'inchiesta" und "Spendere Meglio" einerseits und den
Beschwerdeführerinnen 2, 3 beziehungsweise 4 andererseits tatsäch-
lich ein mitgliedschaftsrechtliches Verhältnis besteht, wie es für die
Gewährung von Vorzugspreisen nach Art. 15 Abs. 3 PG vorhanden
sein muss (vgl. E. 8.3 ff. hiervor). Die Vorinstanz geht in ihren
Seite 32
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Ausführungen davon aus, die Abonnenten der betreffenden Zeit-
schriften würden automatisch Vereinsmitglieder. Sie stützt sich dabei
aber lediglich auf Angaben der Beschwerdeführerinnen 2 bis 4 selbst
beziehungsweise im Impressum ihrer Zeitschriften.
Anders als der Beitritt zu einer Genossenschaft, der einer schriftlichen
Erklärung bedarf (Art. 840 Abs. 1 OR), kann die Vereinsmitgliedschaft
zwar – abweichende Bestimmungen in den Statuten vorbehalten –
auch formlos und stillschweigend erworben werden. Der Beitritt (das
Gesetz spricht in Art. 70 Abs. 1 ZGB von "Eintritt") zu einem Verein
nach dessen Gründung setzt aber immerhin eine vertragliche Überein-
kunft (Art. 7 ZGB i.V.m. Art. 1 ff. OR) zwischen beitretender Person und
Verein voraus. Erforderlich ist mit anderen Worten ein Beitrittsantrag
und dessen Annahme durch den Verein beziehungsweise die An-
nahme einer vom Verein selbst ausgehenden Offerte zum Vereins-
beitritt. Auch wenn Antrag und Annahme stillschweigend erfolgen
können (vgl. Art. 1 Abs. 2 und Art. 6 OR), bleibt der Vereinsbeitritt ein
zweiseitiges Rechtsgeschäft (Vertrag) und kann daher niemals durch
die Willenserklärung einer einzigen Partei allein zustande kommen
(vgl. zum Ganzen HAUSHEER/AEBI-MÜLLER, a.a.O., Rz. 18.38 f.; RIEMER,
a.a.O., Rz. 42 f. und 48 zu Art. 70 ZGB; HEINI/SCHERRER, a.a.O., Rz. 33
zu Art. 70 ZGB).
Daraus wird aber deutlich, dass die Mitteilung im Impressum der
Zeitschriften "Scelgo io", "L'inchiesta" und "Spendere Meglio", die
Abonnenten würden "automatisch" Mitglieder des entsprechenden
Vereins, nicht bereits für sich allein die Vereinsmitgliedschaft zu
begründen vermag. Insbesondere kann nicht davon ausgegangen wer-
den, dass in der blossen Erklärung der Leserinnen und Leser, die
betreffende Zeitschrift erhalten zu wollen, gleichzeitig auch die Zustim-
mung zu einem Vereinsbeitritt mitenthalten wäre, die weitere Willens-
erklärungen erübrigen würde. Zwar liegt den betreffenden Zeitschriften
ein separater Talon bei, mit dem die Leserinnen und Leser eine
schriftliche Beitrittserklärung ("Mi associo [...]") abgeben können. Doch
abgesehen davon, dass nach dem Wortlaut dieses Talons die
beitrittswillige Person "Mitglied" ("socio") der Zeitschrift und nicht des
Vereins selbst wird, kann den Akten nicht entnommen werden, wie
viele Leserinnen und Leser ("Abonnenten") durch Ausfüllung dieses
Talons oder allenfalls auf andere Weise ihren Beitritt zu den Anfang
2008 gegründeten Vereinen erklärt haben. Zwar erachtete die Vorin-
stanz in ihrer Praxis zum früheren Recht auch "Mischformen aus Abo-
Seite 33
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und Mitgliedschaftspresse" als zulässig (vgl. Entscheid der REKO
UVEK H-2001-113 vom 23. Juni 2003 E. 5.2). Selbst wenn aber weiter-
hin von der Zulässigkeit solcher Mischformen ausgegangen würde,
kann aufgrund der bestehenden Aktenlage nicht beantwortet werden,
ob die betreffenden Zeitschriften zumindest überwiegend Mitgliedern
der Beschwerdführerinnen 2 bis 4 zugestellt werden, was aber für ihre
Qualifikation als Mitgliedschaftspresse im Sinne von Art. 15 Abs. 3
Einleitungssatz PG unabdingbar ist.
14.3 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz im Fall
der Beschwerdeführerinnen 2 bis 4 zu Unrecht nicht sämtliche Voraus-
setzungen nach Art. 15 Abs. 3 PG geprüft hat. Indem sie die be-
treffenden Rechtsfragen offenliess, hat sie aber auch den rechtserheb-
lichen Sachverhalt unrichtig beziehungsweise unvollständig festgestellt
und damit gleichzeitig ihre Untersuchungspflicht (vgl. Art. 12 VwVG)
verletzt. Es stellt sich daher die Frage, ob diese Verfahrensmängel im
Rahmen des vorliegenden Beschwerdeverfahrens geheilt werden kön-
nen oder zur Kassation der angefochtenen Verfügung führen müssen.
15.
15.1 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in der Regel in der
Sache selbst und weist diese nur ausnahmsweise an die Vorinstanz
zurück (vgl. Art. 61 Abs. 1 VwVG). Eine Missachtung von Verfahrens-
vorschriften im vorinstanzlichen Verfahren kann aufgrund der umfas-
senden Kognition des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Art. 49 VwVG)
in bestimmten Schranken durchaus geheilt werden. Eine sachgerechte
Lösung im Sinne einer Heilung oder Kassation wird sich unter an-
derem auch massgeblich an Art und Umfang der Abklärungsmass-
nahmen orientieren müssen, die im Rahmen des Beschwerdeverfah-
rens nachzuholen wären, um eine noch fehlende Entscheidungsreife
nachträglich herzustellen (vgl. zum Ganzen ANDRÉ MOSER/MICHAEL
BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungs-
gericht, Basel 2008, S. 180 f. Rz. 3.193–3.195).
15.2 Vorliegend könnte das Bundesverwaltungsgericht sämtliche im
Fall der Beschwerdeführerinnen 2 bis 4 noch nötigen Sachverhalts-
abklärungen (vgl. vorne, E. 14) nicht ohne grösseren zeitlichen Auf-
wand nachholen, ganz abgesehen davon, dass ihnen durch ein sol-
ches Vorgehen eine Instanz verloren ginge. Die Vorinstanz ist überdies
aufgrund ihrer Vertrautheit mit den tatsächlichen Verhältnissen im Be-
reich der indirekten Presseförderung, die sich nicht zuletzt aus der
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A-6523/2008
Vielzahl der von ihr behandelten Fälle ergibt, besser in der Lage, die
noch erforderlichen Abklärungen vorzunehmen. Vor diesem Hinter-
grund rechtfertigt sich eine Kassation der angefochtenen Verfügungen.
16.
Nach dem Gesagten ist festzuhalten, dass sich die Beschwerden der
Beschwerdeführerinnen 2 bis 4 als begründet erweisen, soweit sie die
Aufhebung der angefochtenen Verfügungen beantragen. Ob ihnen die
Vorzugspreise nach Art. 15 Abs. 3 PG zu gewähren sind, hängt vom
Ergebnis der von der Vorinstanz noch vorzunehmenden Sachverhalts-
abklärungen ab und kann im heutigen Zeitpunkt nicht beurteilt werden.
Die Beschwerden der Beschwerdeführerinnen 2 bis 4 sind damit in
dem Sinne gutzuheissen, dass die vorinstanzlichen Verfügungen vom
15. September 2008 aufzuheben sind und die Vorinstanz anzuweisen
ist, nach Vornahme der noch nötigen Abklärungen in der Sache neu zu
entscheiden.
17.
17.1 Die Verfahrenskosten sind in der Regel von der unterliegenden
Partei zu tragen. Unterliegt sie nur teilweise, so werden die Verfah-
renskosten ermässigt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Obsiegen und Unter-
liegen im Prozess ist grundsätzlich nach den Rechtsbegehren der
Beschwerde führenden Partei, gemessen am Ergebnis der Anfechtung
des vorinstanzlichen Entscheides, zu beurteilen (BGE 123 V 156 E. 3c
und BGE 123 V 159 E. 4b). In der Verwaltungsrechtspflege des
Bundes gilt die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zu weiteren
Abklärungen und neuem Entscheid (mit noch offenem Ausgang)
praxisgemäss als volles Obsiegen der Beschwerde führenden Partei,
dies jedenfalls dann, wenn die Rückweisung aufgrund eines Ver-
fahrensfehlers der Vorinstanz erfolgt (BGE 132 V 215 E. 6.1; Urteil des
Bundesgerichts 9C_885/2008 vom 8. April 2009 E. 8; Urteile des
BVGer C-5131/2007 vom 16. März 2009 E. 5.1, D-3896/2006 vom
27. Oktober 2008 E. 7.1, A-6450/2007 vom 3. März 2008 E. 4,
A-3627/2008 vom 9. Januar 2008 E. 7 und E-6174/2006 vom
8. Mai 2007 E. 7; HANSJÖRG SEILER/NICOLAS VON WERDT/ANDREAS GÜNGERICH,
Bundesgerichtsgesetz [BGG]: Bundesgesetz über das Bundesgericht,
Handkommentar, Bern 2007, Rz. 22 zu Art. 66 BGG; MARCEL MAILLARD,
in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskom-
mentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zü-
rich 2009, Rz. 14 zu Art. 63 VwVG; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O.,
S. 207 Rz. 4.43).
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Keine Verfahrenskosten sind gemäss Art. 63 Abs. 2 erster Teilsatz
VwVG Vorinstanzen aufzuerlegen.
17.2 Die Beschwerdeführerin 1 ist im vorliegenden Verfahren unterle-
gen. Sie hat daher die Verfahrenskosten zu übernehmen, die im Zu-
sammenhang mit der Behandlung ihrer Beschwerde entstanden sind.
Diese Kosten sind insgesamt auf Fr. 1'500.-- festzusetzen. Dieser Be-
trag ist mit dem geleisteten Kostenvorschuss in derselben Höhe zu
verrechnen.
17.3 Die Beschwerdeführerinnen 2 bis 4 haben angesichts des Verfah-
rensausgangs praxisgemäss als obsiegend zu gelten (vgl. E. 17.1),
weshalb ihnen keine Verfahrenskosten aufzuerlegen sind.
18.
18.1 Der ganz oder teilweise obsiegenden Partei ist von Amtes wegen
oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige
und verhältnismässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG
i.V.m. Art. 7 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten
und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE,
SR 173.320.2]).
18.2 Angesichts ihres Unterliegens steht der Beschwerdeführerin 1
keine Parteientschädigung zu.
18.3 Den Beschwerdeführerinnen 2 bis 4 ist als obsiegenden Parteien
für die Kosten der Vertretung und allfällige weitere notwendige Ausla-
gen (Art. 8 f. VGKE) jeweils eine von der Vorinstanz zu entrichtende
Parteientschädigung zuzusprechen.
Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerinnen 2 bis 4 hat am 2. Feb-
ruar 2009 eine Kostennote eingereicht, in der ein Zeitaufwand von ins-
gesamt 29 Stunden 25 Minuten und Barauslagen im Betrag von
Fr. 226.-- ausgewiesen werden. Darin enthalten sind jedoch auch Zeit-
aufwand und Barauslagen, die im Zusammenhang mit der Vertretung
der Beschwerdeführerin 1 sowie der Editions Plus GmbH angefallen
sind. Auf die Beschwerde der Letzteren gegen eine entsprechende
Verfügung der Post vom 15. September 2008 ist das Bundesverwal-
tungsgericht indessen nicht eingetreten (Urteil A-6522/2008 vom
25. November 2008). Da sich aufgrund der eingereichten Kostennote
nicht ermitteln lässt, welche Vertretungskosten den Beschwerdeführe-
rinnen 2 bis 4 selbst entstanden sind, ist die Parteientschädigung
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aufgrund der Akten festzusetzen (vgl. Art. 14 Abs. 1 und 2 VGKE).
Gestützt darauf ist den Beschwerdeführerinnen 2 bis 4 eine Partei-
entschädigung von je Fr. 1'800.-- (inkl. Auslagen und MwSt) zuzu-
sprechen.
18.4 Die Vorinstanz hat gemäss Art. 7 Abs. 3 VGKE keinen Anspruch
auf eine Parteientschädigung.
(Dispositiv nächste Seite)
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde der Beschwerdeführerin 1 wird abgewiesen.
2.
Die Beschwerden der Beschwerdeführerinnen 2, 3 und 4 werden im
Sinne der Erwägungen gutgeheissen. Die sie betreffenden Verfügun-
gen der Vorinstanz vom 15. September 2008 werden aufgehoben, und
die Vorinstanz wird angewiesen, nach Vornahme aller nötigen Abklä-
rungen in der Sache neu zu entscheiden.
3.
Der Beschwerdeführerin 1 werden Verfahrenskosten von Fr. 1'500.--
auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss in dersel-
ben Höhe verrechnet.
4.
Den Beschwerdeführerinnen 2, 3 und 4 werden keine Verfahrenskos-
ten auferlegt. Die von ihnen geleisteten Kostenvorschüsse in der Höhe
von jeweils Fr. 1'500.-- werden ihnen nach Eintritt der Rechtskraft des
vorliegenden Urteils zurückerstattet. Hierzu haben sie dem Bundesver-
waltungsgericht ihre Bankverbindung oder ihre Postcheckkontonum-
mer anzugeben.
5.
Den Beschwerdeführerinnen 2, 3 und 4 wird eine durch die Vorinstanz
nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu entrichtende
Parteientschädigung von jeweils Fr. 1'800.-- (inkl. Auslagen und MwSt)
zugesprochen.
6.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin 1 (Gerichtsurkunde)
- die Beschwerdeführerin 2 (Gerichtsurkunde)
- die Beschwerdeführerin 3 (Gerichtsurkunde)
- die Beschwerdeführerin 4 (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Einschreiben)
- das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
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Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Christoph Bandli Mario Vena
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14 Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die
Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die
Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die
Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in
Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).
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