Cour I
A-6527/2008
{T 1/2}
A r r ê t d u 2 j u i l l e t 2 0 0 9
Jérôme Candrian (président du collège),
Beat Forster, Kathrin Dietrich, juges,
Virginie Fragnière, greffière.
Association du journal La Nation,
1000 Lausanne,
représentée par Maître Jean-Michel Henny,
10, rue Etraz, case postale 7239, 1002 Lausanne,
recourante,
contre
La Poste Suisse,
PostMail, Viktoriastrasse 21, 3030 Berne,
autorité inférieure.
Aide indirecte à la presse.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composit ion
Parties
Objet
A-6527/2008
Faits :
A.
Le 14 septembre 2007, La Poste Suisse (ci-après la Poste) a adressé
aux éditeurs un formulaire de déclaration spontanée, afin de
déterminer si leur titre pouvait continuer à bénéficier de l'aide indirecte
à la presse en regard de la nouvelle législation sur la poste.
L'association du journal La Nation lui a fait parvenir en date du 1er
octobre 2007 le formulaire précité « Presse associative » dûment
rempli et signé pour le titre « La Nation ».
Fondée en 1931, La Nation est, selon son libellé, le journal bimensuel
de la Ligue vaudoise, « mouvement politique hors partis voué au bien
commun du Pays de Vaud ».
Par courrier du 7 décembre 2007, la Poste a refusé à l'association du
journal La Nation l'octroi de l'aide indirecte à la presse.
B.
Suite à un nouvel examen du dossier, la Poste a confirmé, par
décision du 15 septembre 2008, qu'à compter du 1er janvier 2008,
aucun rabais au sens de l'art. 15 al. 2 (recte 15 al. 3) de la
réglementation sur la poste ne serait accordé au titre La Nation.
C.
Par mémoire du 16 octobre 2008, l'association du journal La Nation
(ci-après la recourante) a interjeté recours auprès du Tribunal
administratif fédéral contre cette décision. Elle a conclu à la
modification de la décision attaquée, en ce sens que le périodique La
Nation restait au bénéfice du rabais octroyé par la Poste (ci-après
l'autorité inférieure) conformément à l'art. 15 al. 3 de la législation sur
la poste en vigueur depuis le 1er janvier 2008.
D.
Le 22 octobre 2008, le Tribunal administratif fédéral a accusé
réception du recours et annoncé la composition du collège appelé à
statuer. Dans le délai imparti, l'autorité inférieure a conclu au rejet du
recours.
Appelée à répliquer à la réponse au recours, la recourante a déposé
ses observations en date du 22 janvier 2009 et a confirmé les
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conclusions prises dans son recours. L'autorité inférieure a dupliqué
en date du 5 mars 2009 et en a fait de même.
Le Tribunal administratif fédéral a prononcé la clôture de l'échange
d'écritures en date du 19 mars 2009, sous réserve de mesures
d'instruction complémentaires.
E.
Les autres faits et arguments des parties seront repris en tant que
besoin dans les considérants en droit du présent arrêt.
Droit :
1.
1.1 Aux termes de l'art. 31 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal
administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), la juridiction de céans connaît
des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale
du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative
(PA, RS 172.021).
L'acte attaqué satisfait aux conditions prévalant à la reconnaissance
d'une décision au sens de l'art. 5 PA. En outre, la compétence du
Tribunal administratif fédéral se déduit directement de l'art. 18 de la loi
fédérale du 30 avril 1997 sur la poste (LPO, RS 783.0) (cf. arrêts du
Tribunal administratif fédéral A-5541/2008 du 2 juillet 2009 consid. 1,
A-3066/2008 du 9 octobre 2008 consid. 1). En effet, selon cette
disposition, les décisions de la Poste relatives à l'application de prix
préférentiels au transport des journaux et des périodiques peuvent
faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif fédéral.
1.2 Par ailleurs, les autres conditions de recevabilité du recours
(art. 48, 50 et 52 PA) sont remplies en l'espèce, de sorte qu'il convient
d'entrer en matière.
2.
Le Tribunal administratif fédéral applique le droit d'office, sans être lié
par les motifs invoqués (art. 62 al. 4 PA), ni par l'argumentation
juridique développée dans la décision entreprise (PIERRE MOOR, Droit
administratif, vol. II, Berne 2002, p. 265). La procédure est régie par la
maxime inquisitoire, ce qui signifie que le tribunal de céans définit les
faits et apprécie les preuves d'office et librement (art. 12 PA). Les
parties doivent toutefois collaborer à l'établissement des faits (art. 13
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PA) et motiver leur recours (art. 52 PA). Ainsi, le Tribunal administratif
fédéral se limite en principe aux griefs soulevés et n'examine les
questions de droit non invoquées que dans la mesure où les
arguments des parties ou le dossier l'y incitent.
3.
Selon l'art. 15 al. 2 LPO, afin de maintenir une presse régionale et
locale diversifiée, la Poste octroie des rabais aux quotidiens et aux
hebdomadaires en abonnement dont elle assure la distribution
régulière et qui:
a. sont principalement diffusés en Suisse;
b. paraissent au moins une fois par semaine;
c. ne servent pas de manière prépondérante des fins commerciales ou la
promotion de produits ou de prestations;
d. comprennent une partie rédactionnelle moyenne représentant 50% au
moins de l'ensemble de la publication;
e. ne font pas partie de la presse associative ni de la presse spécialisée;
f. ne relèvent pas du domaine public ni ne sont publiés par une autorité
étatique;
g. ne sont pas des publications gratuites;
h. ont un tirage compris entre 1'000 et 40'000 exemplaires par édition,
certifié par un office de contrôle indépendant et reconnu;
i. ne sont pas détenus majoritairement, ni directement, ni indirectement,
que ce soit du point de vue du capital ou du point de vue des voix, par
l'éditeur du titre principal, s'ils paraissent en tant que têtières;
j. ne pèsent pas plus d'un kilo, encarts compris.
Quant à l'alinéa 3 de cette même disposition, il prévoit que la Poste
octroie des rabais aux journaux et périodiques d'organisations à but
non lucratif (presse associative) dont elle assure la distribution
régulière et qui:
a. paraissent au moins une fois par trimestre;
b. ne pèsent pas plus d'un kilo, encarts compris;
c. ne servent pas de manière prépondérante des fins commerciales ou la
promotion de produits ou de prestations;
d. comprennent une partie rédactionnelle moyenne représentant 50% au
moins de l'ensemble de la publication;
e. ont un tirage compris entre 1'000 et 300'000 exemplaires par édition,
certifié par un office de contrôle indépendant et reconnu.
Conformément aux alinéas 5 et 6 de l'art. 15 LPO, la Confédération
verse à la Poste une indemnité annuelle de 20 et 10 millions de francs
pour l'octroi des rabais prévus respectivement aux alinéas 2 et 3.
4.
L'objet du présent litige revient à déterminer si la recourante est en
droit d'obtenir l'aide indirecte à la presse au sens de l'art. 15 al. 3 LPO.
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Cette aide n'est accordée qu'aux « organisations à but non lucratif »
(« nicht gewinnorientierten Organisationen », « organizzazioni senza
scopo di lucro »), « presse associative (« Mitgliedschaftspresse »,
« stampa associativa »). Il convient donc d'interpréter ces notions.
4.1 Dans l'acte attaqué, la Poste a considéré en substance que le titre
La Nation était commercialisé par abonnement et s'adressait à des
abonnés et non à des membres d'une association; partant, sa
qualification en tant que « presse associative » au sens de l'art. 15
al. 3 LPO était exclue.
En son recours, la recourante a invoqué qu'elle n'avait aucun but
lucratif; le prix des abonnements servait uniquement à payer les frais
de fabrication et de distribution du journal et elle ne réalisait aucun
bénéfice. Elle a en outre relevé qu'il ressortait du projet établi par la
Commission des institutions politiques du Conseil national (CIP-N) que
les périodiques bénéficiant de prix préférentiels indépendants de la
distance, étaient « en abonnement »; cette notion se retrouvait aux
alinéas 1 et 2 du texte en vigueur, mais n'était pas reprise à l'alinéa 3,
lequel ne parlait que de « presse associative ». Elle a souligné
toutefois que la version allemande de l'alinéa 3 prévoyait l'octroi de
l'aide indirecte aux « abonnierte Zeitungen und Zeitschriften »; c'était
du reste dans ce sens qu'allait le rapport de la CIP-N; le texte
allemand montrait dès lors clairement que le législateur n'entendait
pas différencier les périodiques mentionnés à l'alinéa 2 et à l'alinéa 3
de l'art. 15 LPO.
Dans la réponse au recours, l'autorité inférieure a invoqué que ce
n'était que si les quotidiens et périodiques remplissaient la
caractéristique de base, à savoir l'appartenance à des « organisations
non lucratives », « presse associative », que les conditions d'octroi de
rabais devaient être ensuite examinées. Elle a relevé que la presse
associative pouvait être définie comme une publication visant à
informer ses membres et ses sympathisants sur ses activités et ses
interventions; or, le but statutaire de la recourante était « l'édition d'un
périodique voué au bien commun vaudois »; le but de la presse
associative n'était donc pas rempli, car la recourante n'informait pas
sur ses activités, mais bien sur la vie politique vaudoise et fédérale.
Elle a par ailleurs émis des doutes sur le fait que la recourante soit
réellement une association à but idéal. Elle a enfin soutenu que ce qui
était déterminant pour obtenir l'aide indirecte à la presse au sens de
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l'art. 15 al. 3 LPO était l'existence d'un « lien relatif à la qualité de
membre » (« Mitgliedschaftsverhältnis »).
L'autorité inférieure s'est ensuite basée sur les explications du
Département fédéral de l'environnement, des transports et de la
communication (DETEC) du 14 mai 2007 relatives à l'aide indirecte à
la presse (« Erläuterungen zum Vorschlag des UVEK zu Art. 15 PG
vom 14.05.2007 », annexe 9 du bordereau des pièces de l'autorité
inférieure du 12 décembre 2008). Elle a ainsi retenu que la notion
d'abonné figurant dans la version allemande de l'art. 15 al. 3 LPO
visait à ne pas exclure de la presse associative, les périodiques, qui
étaient non seulement distribués aux membres de l'organisation, mais
aussi à ses sympathisants et ses bienfaiteurs; la presse associative
s'adressait à des membres et à des abonnés; les non-membres, soit
les abonnés, payaient un prix supérieur à celui des membres. Elle a
aussi précisé que le journal devait être majoritairement distribué aux
membres de l'organisation. Elle a invoqué que La Nation était
uniquement distribuée aux personnes disposant d'un abonnement et
non à des membres d'une association ou d'une organisation non
lucrative; ce journal n'appartenait dès lors pas à la presse associative
au sens de l'art. 15 al. 3 LPO.
Dans sa réplique du 22 janvier 2009, la recourante a repris pour
l'essentiel les arguments contenus dans son recours. L'autorité
inférieure en a fait de même dans sa duplique du 5 mars 2009.
4.2
4.2.1 Selon les règles générales d'interprétation, il convient en premier
lieu de se fonder sur la lettre de la norme en cause (interprétation
littérale); si le texte de cette dernière n'est absolument pas clair, si
plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le juge recherchera
la véritable portée de la norme, en la dégageant notamment des
travaux préparatoires (interprétation historique), du but et de l'esprit de
la règle (interprétation téléologique), de sa relation avec d'autres
dispositions et de son contexte (interprétation systématique; cf. arrêts
du Tribunal administratif fédéral A-5541/2008 du 2 juillet 2009
consid. 4.2.1, A-6523/2008 du 12 mai 2009 consid. 7 et les réf. citées).
Ces règles d'interprétation doivent en particulier permettre au juge de
définir les termes d'« organisations à but non lucratif » et de « presse
associative » contenus à l'art. 15 al. 3 LPO.
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4.2.2 Dans une jurisprudence récente, le Tribunal administratif fédéral
relève que, selon le langage courant, le terme « Mitgliedschaft »
(« associatif », « associativo ») rattaché à celui d'« Organisation »
(« organisation », « organizzazioni ») doit être compris comme
l'appartenance à un groupe, une association ou une réunion de
personnes, s'étant fixé des devoirs et des buts bien définis. Ces
associations de personnes sont « nicht gewinnorientiert » (« sans but
lucratif », « senza scopo di lucro »), lorsqu'elles ne tendent pas à faire
du profit, obtenir un avantage économique ou réaliser un bénéfice.
Selon la terminologie du droit des sociétés, est un membre
(« Mitglied ») celui qui appartient à une association de personnes
fondée sur une base contractuelle et tendant à poursuivre un but
commun. En droit des sociétés, les associations de personnes sont
« avec but lucratif », lorsqu'elles agissent de façon constante avec
l'intention de réaliser un bénéfice à répartir entre les membres. Le
Tribunal administratif fédéral retient enfin qu'il ressort de
l'interprétation littérale de l'art. 15 al. 3 LPO que la question de savoir
quelle forme juridique doivent revêtir les « organisations » au sens de
cette disposition, pour bénéficier des tarifs préférentiels, demeure
ouverte; seules les fondations (art. 80 du code civil suisse du 10
décembre 1907, CC, RS 210) ne peuvent, selon la lettre de l'art. 15
al. 3 LPO, profiter des prix préférentiels (cf. arrêts du Tribunal
administratif fédéral A-5541/2008 du 2 juillet 2009 consid. 4.2.2,
A-6523/2008 du 12 mai 2009 consid. 8.1).
Le Tribunal administratif fédéral examine dès lors, dans les arrêts
susmentionnés, quelle est la véritable portée de l'art. 15 al. 3 LPO
(interprétations téléologique, historique [cf. infra consid. 4.2.3] et
systématique [cf. infra consid. 4.5]).
4.2.3 Avant l'entrée en vigueur de l'art. 15 al. 3 LPO au 1er janvier
2008, les journaux et les périodiques vendus par abonnement
bénéficiaient déjà de prix préférentiels. Les tarifs étaient établis en
fonction des critères mentionnés dans la loi fédérale du 30 avril 1997
sur la poste (Recueil fédéral [RO] 1997 2452) et précisés dans
l'ordonnance du 26 novembre 2003 sur la poste (RO 2003 4753).
L'aide indirecte à la presse sous cette forme avait pour but de
maintenir une diversité de la presse au niveau régional et local
(cf. arrêts du Tribunal administratif fédéral A-5541/2008 du 2 juillet
2009 consid. 4.2.3, A-6523/2008 du 12 mai 2009 consid. 8.2.1,
A-3066/2008 du 9 octobre 2008 consid. 6.2.2; ATF 120 Ib 142
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consid. 3b et les réf. citées). Comme l'art. 38 let. c de dite ordonnance
(RO 2003 4762) ne prévoyait pas un nombre maximum d'exemplaires
(seul un nombre minimum de 1'000 abonnés était prévu), les éditeurs
à grand tirage pouvaient également bénéficier de cette aide (cf.
Initiative parlementaire. Encouragement de la presse par une
participation aux frais de distribution. Rapport de la Commission des
institutions politiques du Conseil national du 15 février 2007, Feuille
fédérale [FF] 2007 1497 [1508]). Ce système a ainsi fait l'objet de
nombreuses critiques, et était qualifié de "système arrosoir".
Ce système d'aide indirecte à la presse était limité jusqu'au 31
décembre 2007 en vue de l'élaboration d'une base constitutionnelle
pour l'instauration d'un système d'encouragement direct à la presse.
Cependant, le projet dans ce sens (FF 2003 4841), présenté par la
Commission des institutions politiques du Conseil national (CIP-N) et
approuvé par le Conseil national, a été rejeté par le Conseil des Etats,
qui a refusé d'entrer en matière le 4 octobre 2004. Le Conseil national
s'est rallié à cette décision de non-entrée en matière au cours de la
procédure d'élimination des divergences (cf. Bulletin officiel de
l'Assemblée fédérale [BO] 2004 E 553). D'après les parlementaires,
une aide directe à la presse pouvait conduire à une influence étatique
et mettre en danger l'indépendance de la presse (voir aussi PETER
NOBEL/ROLF H. WEBER, Medienrecht, 3ème éd., Berne 2007, note marg.
76–78; HANSPETER KELLERMÜLLER, Staatliche Massnahmen gegen
Medienkonzentration, Zurich etc. 2007, p. 114 ss).
Dès lors, une nouvelle initiative parlementaire a été soumise au
Parlement fédéral, qui visait le maintien de l'ancien système d'aide
indirecte à la presse (cf. Rapport de la CIP-N du 15 février 2007, FF
2007 1497). Selon le concept initial de la CIP-N, l'ancien système
devait être repris dans ses grandes lignes – notamment faute de
temps nécessaire pour élaborer un autre système plus adéquat – et
l'apport de la Confédération devait s'élever à 80 millions de francs.
Ainsi, la Poste devait appliquer des prix préférentiels fixés
indépendamment de la distance pour le transport de journaux et de
périodiques vendus par abonnement, en vertu de quoi la
Confédération l'indemniserait jusqu'à concurrence de 60 millions de
francs par année. La CIP-N proposait, au titre des nouveautés par
rapport au système en vigueur, que la Confédération tienne 20 millions
de francs supplémentaires à la disposition de la Poste, afin que cette
dernière accorde des rabais supplémentaires sur le transport des
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titres à faible tirage en vue de maintenir une presse régionale et locale
diversifiée (cf. FF 2007 1509).
Ce concept initial a toutefois été modifié sur proposition du Conseil
des Etats, en ce sens que la Confédération ne devait verser à la Poste
qu'une somme de 30 millions de francs par an au total. Ainsi, 20
millions devaient être affectés à des rabais en faveur des journaux
régionaux et locaux dont le tirage n'excédait pas 40'000 exemplaires et
10 millions de francs à la presse associative émanant d'organisations
à but non lucratif. Ces restrictions avaient pour but de limiter l'aide à la
presse aux petits et moyens éditeurs qui dépendaient de cette
subvention, contrairement aux titres à grand tirage. Cela devait
permettre de supprimer les subventions de type "arrosoir" qui
existaient dans l'ancien système (cf. FF 2007 1508).
La nouvelle orientation de l'aide indirecte à la presse vers les titres de
la presse locale et régionale à faible et moyen tirage (cf. phrase
introductive de l'art. 15 al. 2 et art. 15 al. 2 let. h LPO), et en particulier
le fait que ces titres doivent paraître au moins une fois par semaine
(art. 15 al. 2 let. b LPO), ont nécessité l'élaboration de dispositions
propres à la presse associative. Celle-ci n'était pas expressément
mentionnée aux art. 15 de la loi sur la poste du 30 avril 1997 (RO
1997 2452) et 38 de l'ordonnance du 26 novembre 2003 sur la poste
(RO 2003 4753), contrairement à ce qui était le cas sous l'empire du
droit précédent. Elle faisait toutefois partie selon la jurisprudence des
« journaux et périodiques » tels que mentionnés à l'art. 15 de la loi sur
la poste du 30 avril 1997 (cf. FF 2007 1505 ss). Selon les critères
prévus au nouvel art. 15 al. 2 LPO, elle n'aurait cependant pas pu
bénéficier, pour ainsi dire, des tarifs réduits.
Même s'il est vrai que la CIP-N avait déjà critiqué le fait que, sous
l'empire de l'ancien droit, la presse associative à grand tirage
d'organisations n'agissant pas dans l'intérêt public, profitait aussi des
tarifs réduits (FF 2007 1505), le Parlement s'est toujours entendu sur
le fait que la presse associative devait en principe continuer à
bénéficier des rabais. Dès lors, sur proposition de la Commission des
institutions politiques du Conseil des Etats (CIP-E), de nouvelles
dispositions, correspondant à l'actuel nouvel art. 15 al. 3 et 6 LPO et
devant apporter une aide ciblée à la presse associative sans but
lucratif, ont été introduites dans la loi (vote Heberlein, BO 2007 E 422).
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Les publications à grand tirage des organisations disposant de
suffisamment d'influence sur le marché, pour négocier des tarifs leur
étant favorables, ne devaient plus être soutenues (votes Heberlein,
Reimann, Escher et Gentil, BO 2007 E 422, 423, 427 et 431). Dans
cette optique, les prix préférentiels accordés à la presse associative
ont été réservés, d'une part, aux organisations « sans but lucratif »
(cf. phrase introductive de l'art. 15 al. 3 LPO) et, d'autre part, aux
produits issus des presses dont le tirage ne dépassait pas 300'000
exemplaires (cf. art. 15 al. 3 let. e LPO).
La différence la plus importante entre l'ancien et le nouveau système a
ainsi consisté en ce que seule la « petite » presse associative, et non
plus la « grande » presse associative, devait désormais être
subventionnée. La part rédactionnelle que devaient contenir au
minimum les titres est en outre passée de 15 à 50% (cf. art. 15 al. 3
let. d LPO). Selon le nouveau droit, seuls les titres de la presse
associative, qui répondaient déjà aux critères en vigueur sous l'ancien
droit, devaient profiter de l'aide indirecte à la presse. L'art. 15 al. 3
let. a, b, c et e LPO devait, pour cette raison, correspondre
matériellement à la réglementation de l'art. 38 de l'ordonnance sur la
poste du 26 novembre 2003. On a du reste souligné que la solution
proposée permettrait de soutenir non seulement les organisations
reconnues d'utilité publique, mais aussi les partis politiques, les
organisations syndicales, les associations professionnelles ou
sportives (Heberlein, BO 2007 E 431). Il n'a en aucun cas été question
d'élargir, par rapport à l'ancien système, le cercle des bénéficiaires
des rabais, et ce d'autant plus que l'aide indirecte prévue à l'art. 15
al. 3 LPO a été – contrairement à l'aide indirecte accordée à la presse
régionale et locale – limitée dans le temps (cf. art. 15 al. 6 LPO).
4.3 Sur la base de ces différents éléments, le Tribunal administratif
fédéral a retenu, dans ses arrêts précités des 2 juillet et 12 mai 2009,
que le nouveau système d'octroi de tarifs préférentiels différait de
l'ancien système, uniquement en ce sens que seule la « petite » et
non plus la « grande » presse associative devait être soutenue; en
d'autres termes, l'art. 15 al. 3 LPO apportait deux modifications à
l'ancien système: les prix préférentiels étaient réservés à la presse
associative, d'une part, « d'organisations à but non lucratif » (art. 15
al. 3 LPO) et, d'autre part, aux produits issus des presses dont le
tirage ne dépassait pas les 300'000 exemplaires (art. 15 al. 3 let. e
LPO); il n'avait en aucun cas été question d'élargir le cercle des
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bénéficiaires des rabais. Il a dès lors considéré que, pour le surplus,
l'art. 15 al. 3 LPO devait être envisagé, selon la volonté du législateur,
sous l'angle de la situation juridique qui prévalait jusqu'à la fin de
l'année 2007; singulièrement, cette disposition devait être comprise en
regard de la jurisprudence qui s'appliquait sous l'ancien droit; les
publications qui ne faisaient pas partie de la presse associative sous
l'ancien droit ne pouvaient profiter pour leur transport des tarifs
préférentiels prévus au nouvel art. 15 al. 3 LPO (cf. arrêts du Tribunal
administratif fédéral A-5441/2008 du 2 juillet 2009 consid. 4.3,
A-6523/2008 du 12 mai 2009 consid. 8.2.3).
Il convient dès lors d'appliquer au cas d'espèce la jurisprudence
rendue sur la presse associative sous l'empire de l'ancien droit, et ce
d'autant plus que cette ancienne pratique n'a en aucun cas été remise
en cause, passée sous silence ou critiquée lors des débats
parlementaires (arrêts du Tribunal administratif fédéral A-5441/2008 du
2 juillet 2009 consid. 4.3, A-6523/2008 du 12 mai 2009 consid. 8.4).
4.4 Selon cette jurisprudence, pour qu'un titre puisse être considéré
comme faisant partie de la « presse associative »
(« Mitgliedschaftspresse »), il doit exister un lien associatif d'un point
de vue juridique (« ein mitgliedschaftsrechtliches Verhältnis ») entre la
corporation qui le publie et son destinataire. Singulièrement, un produit
issu des presses qu'une corporation distribue à ses membres, sur la
base d'un devoir inscrit dans ses statuts ou d'une décision de son
organe compétent, doit être considéré comme une publication de la
presse associative. Un tel rapport n'existe cependant que dans les
associations (art. 60 et 70 ss CC) et les sociétés coopératives (art. 828
al. 1 et 839 ss du code des obligations du 30 mars 1911, CO, RS 220),
mais non dans d'autres formes de sociétés ou dans les fondations (art.
80 CC). Les journaux associatifs (Vereinsblätter) font partie de la
presse associative. L'entrée dans l'association (Vereinsbeitritt) traduit
la volonté de la personne de recevoir régulièrement le journal de
l'association. Les conditions suivantes doivent en tous les cas être
satisfaites: il doit exister un devoir statutaire de publier le titre, un
rapport corporatif entre son destinataire et la corporation résultant
d'une déclaration d'entrée valable en la forme, et, enfin, la volonté de
le recevoir régulièrement doit ressortir de la déclaration d'entrée
(cf. arrêts du Tribunal administratif fédéral A-5541/2008 du 2 juillet
2009 consid. 4.4, A-6523/2008 du 12 mai 2009 consid. 8.3; voir aussi
décision de la Commission de recours du DETEC H-2001-113 du 23
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juin 2003 in: JAAC 67.132 consid. 5.3.1 et 5.3.4, décision de la
Commission de recours du DETEC H-2001-48 du 26 mars 2002 in:
JAAC 66.63 consid. 7.1; ATF 120 Ib 142 consid. 3 cc, ATF 101 Ib 178
consid. 1 et 3b-c).
4.5 Selon une approche systématique, on constate que la notion de
« abonnierten Zeitungen und Zeitschriften » figure à la phrase
introductive de l'art. 15 al. 3 LPO dans ses versions allemande et
italienne mais non française; en effet, cette dernière ne parle que de
« journaux et périodiques »; le terme « abonnierten » se trouve
également dans le titre de l'art. 15 LPO et à l'art. 15 al. 2 LPO.
Les art. 15 al. 1 de la loi sur la poste du 30 avril 1997 et 38 de
l'ordonnance du 26 novembre 2003 ne mentionnaient plus
expressément la presse associative, et ce contrairement au droit
précédent. La jurisprudence retenait toutefois que celle-ci était
rattachée aux « journaux et périodiques ». Le contrat d'abonnement
aux journaux et périodiques est certes un contrat de livraisons
successives. La mise sur un pied d'égalité des journaux et périodiques
en abonnement d'une part et de la presse associative d'autre part était
toutefois considérée comme justifiée, étant donné que de nombreuses
associations offraient à leurs membres leur propre journal, un produit
issu des presses paraissant régulièrement; les cotisations des
membres servaient en outre fréquemment à couvrir en premier lieu les
coûts de publication du journal. Un titre pouvait entrer dans la notion
de « presse associative », même si ses destinataires ne payaient
aucune cotisation pour le recevoir, ce pour autant que les conditions
susmentionnées, imposées pour qu'une association puisse profiter des
prix préférentiels (cf. supra consid. 4.4), soient réalisées (cf. arrêts du
Tribunal administratif fédéral A-5541/2008 du 2 juillet 2009 consid. 4.5,
A-6523/2008 du 12 mai 2009 consid. 8.5 et les réf. citées).
Comme le Tribunal administratif fédéral l'a déjà retenu en se référant à
l'ancienne jurisprudence rendue en cette matière, le terme « en
abonnement » de l'art. 15 al. 2 LPO doit être compris en ce sens qu'un
contrat d'abonnement à titre onéreux a été conclu entre le journal et
ses destinataires. Ce contrat d'abonnement conclu à titre onéreux est
la caractéristique de base à laquelle les titres de la presse locale et
régionale doivent répondre pour pouvoir bénéficier des prix
préférentiels. Le terme « en abonnement » de la phrase introductive
de l'art. 15 al. 3 LPO doit néanmoins être envisagé dans un sens plus
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large. On doit ainsi considérer que la seule qualité de membre de
l'organisation, qu'elle soit acquise à titre onéreux ou non, suffit pour
admettre qu'il est question dans un cas donné d'« abonnierten
Zeitungen und Zeitschriften » (cf. arrêts du Tribunal administratif
fédéral A-3066/2008 du 9 octobre 2008 consid. 6.3 et 6.5,
A-6523/2008 du 12 mai 2009 consid. 8.5 et les réf. citées,
A-5441/2008 du 2 juillet 2009 consid. 4.5).
4.6 Du résultat des différentes méthodes d'interprétation, le Tribunal
administratif fédéral a déduit que l'art. 15 al. 3 LPO s'appliquait
lorsqu'un rapport associatif d'un point de vue juridique - créé à titre
onéreux ou non - existait entre l'association concernée qui publiait le
journal - respectivement la société coopérative - et le destinataire dudit
journal; en outre, les associations et sociétés coopératives ne devaient
pas avoir un but lucratif, ce qui ressortait déjà de la substance même
de l'association (cf. art. 60 ss CC); « ne pas avoir de but lucratif »
devait de surcroît être compris dans un sens plus large que « reconnu
d'utilité publique » et n'excluait pas en particulier la poursuite d'intérêts
propres (arrêts du Tribunal administratif fédéral A-5541/2008 du 2
juillet 2009 consid. 4.6, A-6523/2008 du 12 mai 2009 consid. 8.7).
Il a par ailleurs été retenu que, selon l'art. 15 al. 3 LPO, le fait que le
journal de l'association, souhaitant obtenir l'aide indirecte à la presse,
informe ou non sur ses propres activités n'était pas un critère
déterminant pour décider de l'octroi du rabais (cf. arrêts du Tribunal
administratif fédéral A-5541/2008 du 2 juillet 2009 consid. 4.6,
A-6523/2008 du 12 mai 2009 consid. 12.2).
5.
En l'occurrence, l'organisation du journal La Nation revêt la forme
juridique de l'association au sens des art. 60 ss CC. Contrairement à
ce qu'a invoqué la Poste, le fait que le titre La Nation n'informe pas sur
ses propres activités, mais sur la politique vaudoise et fédérale,
n'exclut pas en soi l'octroi du rabais. En outre, le titre La Nation est
distribué en vertu d'un devoir contenu dans les statuts de l'association.
Il pourrait ainsi sous ces angles prétendre à l'aide indirecte à la presse
selon l'art. 15 al. 3 LPO.
L'octroi des tarifs préférentiels à la presse associative suppose
toutefois, comme on vient de le voir (cf. supra consid. 4.4), l'existence
d'un rapport corporatif entre l'association et les destinataires du
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journal de celle-ci résultant d'une déclaration d'entrée valable en la
forme. La volonté de recevoir régulièrement le titre doit de surcroît
ressortir de la déclaration d'entrée. En l'espèce, il se pose la question
de savoir si un tel lien peut être admis.
Il résulte de la consultation du site internet du journal La Nation qu'il
existe la possibilité de s'y abonner en remplissant un formulaire. Celui-
ci figure sur le site du journal (cf. site internet du journal La Nation). La
personne qui désire s'abonner au journal doit indiquer à l'aide dudit
formulaire ses nom, prénom, domicile, numéro postal, localité et
courriel. Le formulaire n'indique pas cependant que la personne
intéressée, en s'abonnant au titre La Nation, deviendra
automatiquement membre de l'association La Nation. Il s'agit bien
plutôt pour cette personne de conclure uniquement un contrat
d'abonnement avec le journal La Nation qui lui permettra de recevoir
celui-ci contre versement du prix annuel de 72.- francs (prix
« normal ») ou de 30.- francs (prix « étudiant »).
Le fait de devoir payer une somme d'argent pour recevoir un journal ne
s'oppose certes pas au fait que l'association qui le distribue puisse
profiter de l'aide indirecte à la presse. Il faut cependant encore qu'un
lien associatif résultant d'une déclaration d'entrée existe entre le
destinataire du journal et celui-ci. En particulier, un tel lien ne se
déduit pas du formulaire permettant de s'abonner au journal La Nation.
On comprend certes d'un tel formulaire dûment rempli et signé que la
personne souhaite recevoir le journal La Nation. Mais cela ne signifie
pas encore qu'elle désire être membre de l'association concernée. Or,
il ne paraît pas évident au vu du dossier que la personne qui s'abonne
au journal souhaite devenir par la même occasion membre de
l'association La Nation (cf. sur cette même question la décision déjà
citée de la Commission fédérale de recours du DETEC H-2001-48 du
26 mars 2002 consid. 7.3). Il ne ressort du reste pas de la consultation
du site internet de La Nation que l'on devient également membre de
l'association en s'abonnant au journal. Une telle constatation ne peut,
en particulier, se déduire de la consultation des rubriques « La Ligue »
ou « Le canton ». Au demeurant, le dossier ne contient aucun
document propre à démontrer que les abonnés du journal La Nation –
ou une partie d'entre eux – ont rempli une déclaration d'entrée et qu'ils
ont voulu appartenir à l'association. En outre, le simple fait d'alléguer
que La Nation serait une association assimilable à un parti politique ne
permet pas de conclure à l'existence d'un rapport associatif entre le
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journal et ses lecteurs. On ne peut donc que nier qu'un tel lien existe
entre le journal La Nation et ses destinataires.
Dans de telles circonstances, le Tribunal administratif fédéral ne
saurait retenir que le titre La Nation appartient à la presse associative
au sens de l'art. 15 al. 3 LPO. Il n'est pas nécessaire d'examiner si ce
titre remplit les conditions prévues à l'art. 15 al. 3 let. a-e LPO,
auxquels il devrait répondre pour l'octroi du rabais; le fait de devoir
appartenir à la « presse associative » est en effet une caractéristique
de base qui doit être remplie pour qu'une organisation puisse
prétendre à l'octroi de l'aide indirecte à la presse au sens de l'art. 15
al. 3 LPO (cf. sur cette question arrêt du Tribunal administratif fédéral
A-3066/2008 du 9 octobre 2008).
6.
Cela étant, il faut encore déterminer si le titre La Nation est en droit de
bénéficier des tarifs préférentiels prévus à l'art. 15 al. 3 LPO, en raison
de l'application du principe de l'égalité de traitement. Cette question
suppose d'examiner si la production au dossier des pièces requises
par la recourante se justifiait.
6.1 Dans son recours, le journal La Nation a requis la production de
différents documents. La Poste a toutefois invoqué dans sa réponse du
12 décembre 2008 que la production de tels documents n'était pas
nécessaire, dans la mesure où ceux-ci n'étaient pas propres à élucider
les faits; de toute façon, ces listes de documents se trouvaient sur le
site internet du DETEC. Dans sa réplique du 22 janvier 2009, la
recourante a renoncé à consulter certains documents, tels que
demandés dans son recours. Elle a toutefois maintenu sa requête, en
ce sens qu'elle souhaitait disposer de la liste de toutes les publications
bénéficiant du rabais selon l'art. 15 al. 3 LPO, de l'indication des
montants accordés par la Poste selon cette disposition aux « trois
tirages les plus élevés », ainsi qu'aux autres périodiques, soit « sans
les trois tirages les plus élevés ». Elle a en outre souligné qu'elle
n'avait pas pu obtenir les listes précitées à l'adresse indiquée par la
Poste. Enfin, elle a allégué que la consultation des listes précitées
permettrait au tribunal de céans de déterminer si l'acte attaqué
respectait le principe de l'égalité de traitement. L'autorité inférieure a
repris les arguments précédemment développés dans sa duplique du
5 mars 2009.
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6.2 Une décision viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle
établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif
raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou
lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des
circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité
de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de
manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable
injustifié se rapporte à une situation de fait importante. Selon la
jurisprudence, le principe de la légalité de l'activité administrative
(art. 5 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18
avril 1999 [Cst.], RS 101) prévaut sur celui de l'égalité de traitement.
En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre
victime d'une inégalité de traitement, lorsque la loi est correctement
appliquée à son cas, alors qu'elle l'aurait été faussement, voire pas
appliquée du tout dans d'autres cas. Cela présuppose cependant de la
part de l'autorité dont la décision est attaquée la volonté d'appliquer
correctement à l'avenir les dispositions légales en question; le citoyen
ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir
que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (arrêt du
Tribunal fédéral 2C_360/2007 du 13 novembre 2007 consid. 6 et les
réf. citées, arrêt du Tribunal fédéral 2A.615/2006 du 29 mars 2007
consid. 5 et la réf. citée; décision de la Commission fédérale de
recours du DETEC du 23 juin 2003 H-2001-113 in: JAAC 67.132
consid. 6.2.1 ss).
6.3 En l'espèce, on l'a vu (cf. supra consid. 5), l'autorité inférieure a
refusé à juste titre à l'association du journal La Nation l'octroi des prix
préférentiels selon l'art. 15 al. 3 LPO. La recourante a souhaité
consulté la liste des publications bénéficiant dudit rabais, afin de
s'assurer que celui-ci n'avait pas été accordé à d'autres organisations
lui étant semblables. La production au dossier des documents requis
n'est toutefois pas nécessaire. En effet, on ne voit pas en quoi le fait
que la recourante ait connaissance du montant des rabais octroyés
par la Poste selon l'art. 15 al. 3 LPO soit propre à élucider les faits.
Une telle connaissance ne lui permettrait pas, en particulier, de
démontrer que le principe de l'égalité de traitement a été violé. La
requête de la recourante tendant à ce que la liste des publications
ayant bénéficié du rabais précité soit versée au dossier ne peut
également qu'être rejetée. En effet, la Poste a expressément déclaré
dans sa duplique que sa pratique serait revue si nécessaire à la
lumière des considérants de l'arrêt du Tribunal administratif fédéral;
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selon l'issue de la procédure, la situation de différents titres serait
alors réexaminée et au besoin adaptée. On en déduit que l'autorité
inférieure a la volonté d'appliquer correctement les dispositions
légales et qu'il n'y a pas lieu de prévoir qu'elle appliquera une pratique
contraire à la loi. Même s'il fallait admettre qu'une organisation
identique à la recourante a bénéficié du rabais précité, le journal La
Nation ne pourrait donc y avoir droit en application du principe de
l'égalité de traitement. La recourante n'a fourni, au demeurant, aucun
indice de nature à démontrer que la Poste n'a pas l'intention
d'appliquer correctement la réglementation légale.
Au vu de l'ensemble du raisonnement qui a précédé, le recours doit
être rejeté.
7.
En application des art. 63 al. 1 PA et 4 du règlement du 21 février 2008
concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal
administratif fédéral (FITAF, RS 173.320.2), les frais de procédure,
fixés à 1'500.- francs, sont mis à la charge de la recourante. Ils sont
compensés par l'avance de frais déjà versée.
Dans la mesure où elle succombe, il n'y a pas lieu d'allouer à la
recourante une indemnité à titre de dépens (cf. art. 64 al. 1 PA et 7
al. 1 FITAF a contrario).
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais de procédure, d'un montant de 1'500.- francs, sont mis à la
charge de la recourante. Ce montant est compensé par l'avance de
frais déjà versée de 1500.- francs.
3.
Il n'est pas alloué d'indemnité au titre de dépens.
4.
Le présent arrêt est adressé :
- à la recourante (Acte judiciaire)
- à l'autorité inférieure (Recommandé)
- au Secrétariat général du DETEC (Acte judiciaire)
Le président du collège : La greffière :
Jérôme Candrian Virginie Fragnière
Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral,
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public,
dans les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La
décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au
mémoire, pour autant qu'ils soient en mains de la partie recourante
(voir art. 42 LTF).
Expédition :
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