A-6550/2007 - Abteilung I - Auflösung des Arbeitsverhältnisses - Auflösung des Arbeitsverhältnisses

Abtei lung I
A-6550/2007
{T 0/2}
U r t e i l v o m 2 9 . A p r i l 2 0 0 8
Richter Jürg Kölliker (Vorsitz), Richterin Marianne Ryter
Sauvant, Richter Beat Forster,
Gerichtsschreiberin Susanne Kuster Zürcher.
A._______,
vertreten durch Fürsprecherin Dr. Kathrin Kummer,
Beschwerdeführerin,
gegen
Eidgenössisches Finanzdepartement EFD,
Vorinstanz.
Auflösung des Arbeitsverhältnisses.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
A-6550/2007
Sachverhalt:
A.
A._______, Jahrgang ......., ist ....... Muttersprache. Sie besuchte in ih-
rer Kindheit bzw. Jugend eine sonderpädagogische Einrichtung und
absolvierte danach keine Berufslehre, weil ihr mehrfache Gebrechlich-
keit und ein bescheidener Intelligenzquotient (78) attestiert worden
waren. Die Regionalstelle für berufliche Eingliederung der Eid-
genössischen Invalidenversicherung hatte am 18. September 1970
eine «.......» (leichte Geistesschwäche und Sprachschwierigkeiten)
festgestellt. Ein Invaliditätsgrad wurde in der Folge nicht festgelegt. Im
Jahr 1983 musste A._______ einen Gehirntumor operativ entfernen
lassen, der unter anderem zu psychischen Auffälligkeiten geführt
hatte.
B.
A._______ wurde am 1. August 1985 vom Amt für Bundesbauten
(heute: Bundesamt für Bauten und Logistik [BBL]) als Aufräumerin,
später als Reinigungsmitarbeiterin mit einem Beschäftigungsgrad von
62.5% angestellt. Sie arbeitete – nachdem sie zu Beginn kurz an
anderen Einsatzorten beschäftigt gewesen war – bis zum 3. Oktober
2005 im ....... (erster Arbeitsplatz). Gemäss den aus dieser Zeit verfüg-
baren schriftlichen Leistungsbeurteilungen war ihre Arbeit zwischen
dem 1. September 2003 und dem 31. August 2004 auf einer fünfteili-
gen Skala (A++, A+, A, B, C) gesamthaft mit einem A (d.h. «entspricht
den Anforderungen voll und ganz») und jene vom 1. September 2004
bis 31. August 2005 mit einem B (d.h. «entspricht den Anforderungen
teilweise») beurteilt worden.
C.
Mit Schreiben vom Mai 2005 und September 2005 teilte das BBL
A._______ mit, dass ihr Arbeitsort aufgrund der Einführung des neuen
Reinigungskonzepts «GERE 05» per 3. Oktober 2005 an ....... (zweiter
Arbeitsplatz) verlegt werde.
D.
Am 6. Juni 2005 wandte sich der stellvertretende Generalsekretär
des ....... (Departement) zusammen mit ....... (erster Arbeitsplatz)
tätigen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern an das BBL mit der Bitte,
A._______ nicht zu versetzen. Sie seien sehr zufrieden mit ihrer Arbeit
und es bestünden nach den vielen Jahren ihrer Beschäftigung .......
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(erster Arbeitsplatz) äusserst gute Beziehungen zu ihr. Man befürchte,
dass die Versetzung negative Konsequenzen für die Gesundheit und
die Arbeitsfähigkeit von A._______ haben werde.
Das BBL teilte mit Schreiben vom 20. Juni 2005 jedoch mit, dass es
auf das Anliegen der Büronutzerinnen und -nutzer nicht eingehen kön-
ne; aufgrund der Einführung des neuen Reinigungskonzepts könnten
nicht alle Wünsche und Interessen berücksichtigt werden.
E.
A._______ nahm ihre Arbeit am neuen Arbeitsort am 31. Oktober
2005 auf. In der Folge wurde ihre Leistung und ihr Verhalten in
mehreren Qualitätskontrollen überprüft. Gemäss den Qualitätssiche-
rungs- und Beurteilungsformularen vom 30. November 2005, 23. Janu-
ar 2006, 21. Februar 2006 und 5. April 2006 wurde ihre Fachkom-
petenz (d.h. die Reinigungsleistung) auf einer dreiteiligen Beurtei-
lungsskala (A, B, C) zwar mehrheitlich entweder mit A («sauber gerei-
nigt») oder B («teilweise sauber gereinigt») beurteilt. Demgegenüber
erhielt sie bei der Selbstkompetenz, wofür insbesondere der Umgang
mit der Arbeitskleidung, die Arbeitstechnik und die Revierdokumenta-
tion als Kriterien bewertet wurden, überwiegend ein B oder ein C. Die
Sozialkompetenz (d.h. das Verhalten gegenüber den Vorgesetzten)
wurde jeweils mit einem C bewertet («Mitarbeiterin nimmt die Beurtei-
lung nicht ernst, nimmt Änderungen nicht offen auf, bleibt nicht sach-
lich»).
F.
Am 17. Februar 2006 ersuchte das BBL A._______ um eine Er-
mächtigung für den Medical Service, um bei ihrem Hausarzt medizini-
sche Auskünfte zu ihrer Arbeitsfähigkeit einholen zu dürfen. Der ent-
sprechende Antrag des Personaldienstes des BBL vom 12. Januar
2006 an die zuständigen Vorgesetzten enthielt für dieses Vorgehen die
Begründung, es liege die Problematik «Vergesslichkeit (und als Folge
Qualitätsmängel)» vor. A._______ lehnte eine medizinische Un-
tersuchung ab bzw. erteilte die dazu erforderliche Ermächtigung nicht.
G.
Am 16. März 2006 ermahnte das BBL A._______ schriftlich, ihre
Pflichten aus dem Arbeitsverhältnis besser wahrzunehmen. Das BBL
könne die festgestellten Mängel in Leistung und Verhalten nicht mehr
tolerieren; falls sich keine konkrete Verbesserung zeige, müssten
«andere Massnahmen» ergriffen werden.
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H.
Mit Schreiben vom 25. April 2006 bat der Generalsekretär des .......
(Departement) den Direktor des BBL im Namen der Mitarbeiterinnen
und Mitarbeiter ....... (erster Arbeitsplatz), eine Rückversetzung von
A._______ an ihren vorherigen Arbeitsort zu prüfen. Diese Bitte wurde
am 12. Mai 2006 abschlägig beantwortet; ein Arbeitseinsatz von
A.________ ....... (erster Arbeitsplatz) sei aufgrund der Umsetzung des
Reinigungskonzepts GERE 05 nicht mehr möglich.
I.
Am 19. Mai 2006 drohte das BBL A._______ formell den Erlass einer
Kündigungsverfügung an, da sich ihre ungenügende Leistung und ihr
ungenügendes Verhalten trotz der Mahnung vom 16. März 2006 nicht
gebessert hätten. A._______ erhielt Gelegenheit, sich zu der in
Aussicht genommenen Kündigung zu äussern.
Mit Verfügung vom 21. Juni 2006 löste das BBL das Arbeitsverhältnis
per 31. Dezember 2006 auf.
J.
A._______ erhob am 24. August 2006 gegen die erwähnte Kün-
digungsverfügung Beschwerde beim Eidgenössischen Finanzdeparte-
ment (EFD) und machte gleichzeitig gegenüber dem BBL die Nichtig-
keit der Kündigung geltend. Die aufschiebende Wirkung einer allfälli-
gen Beschwerde gegen die Kündigung wurde nicht entzogen. Das BBL
verlangte am 25. September 2006 die Feststellung der Gültigkeit der
Kündigung. Das EFD vereinigte am 20. Dezember 2006 das Be-
schwerde- und das Einspracheverfahren; Fürsprecherin Dr. Kathrin
Kummer wurde als unentgeltlicher Rechtsbeistand für A._______
bestimmt.
K.
Ab dem 15. Januar 2007 wurde A._______ an ....... (dritter
Arbeitsplatz) versetzt, wo sie zwar ebenfalls Reinigungsarbeiten zu
verrichten hatte, jedoch keine Büroräume und Toiletten und nicht
gemäss den Anforderungen von GERE 05 zu putzen hatte.
L.
Das EFD wies die Beschwerde von A.______ am 29. August 2007 ab
und hiess das Gesuch um Feststellung der Gültigkeit der Kün-
digungsverfügung vom 21. Juni 2006 gut.
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M.
Am 28. September 2007 hat A._______ (Beschwerdeführerin) gegen
den Entscheid des EFD (Vorinstanz) beim Bundesverwaltungsgericht
Beschwerde einreichen lassen. Sie verlangt zusammengefasst die
Aufhebung des Entscheids der Vorinstanz, soweit er nicht die Ent-
schädigung des unentgeltlichen Rechtsbeistands regelt; das Gesuch
des BBL um Feststellung der Gültigkeit der Kündigung vom 21. Juni
2006 sei abzuweisen. Ferner stellt die Beschwerdeführerin ein Gesuch
um unentgeltliche Rechtspflege und um Beiordnung einer amtlichen
Anwältin. Sie macht hauptsächlich geltend, dass keiner der von der
Vorinstanz bzw. dem BBL vorgebrachten Kündigungsgründe zutreffe.
Das BBL habe bei der Versetzung im Rahmen der Einführung von
GERE 05 zu Unrecht nicht auf die besondere Verletzlichkeit bzw. die
geschwächte Gesundheit von ihr, der Beschwerdeführerin, Rücksicht
genommen. Die Beschwerdeführerin macht ausserdem darauf auf-
merksam, dass ihr das BBL noch vor Ablauf der Beschwerdefrist eröff-
net habe, ihre Mitarbeit sei infolge des Entscheids des EFD ab sofort
nicht mehr erwünscht.
N.
Am 8. Oktober 2007 hat das Bundesverwaltungsgericht in einer Zwi-
schenverfügung ausdrücklich darauf hingewiesen, dass der einge-
reichten Beschwerde von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung zu-
komme.
O.
Mit Vernehmlassung vom 5. Dezember 2007 beantragt die Vorinstanz
die Abweisung der Beschwerde. Sie erklärt, dass die Beschwerdefüh-
rerin vom BBL von der Arbeit freigestellt sei. Weil die Beschwerde-
führerin am 1. Oktober 2007 ihre Arbeitskraft weiterhin angeboten
habe, habe das BBL ihr am 22. Oktober 2007 mitgeteilt, es zahle ihr
bis zum Abschluss des Verfahrens den Lohn, verzichte aber auf ihren
Arbeitseinsatz; aufgrund eines Umzugs ...... von ....... (dritter
Arbeitsplatz) an ....... könne ihr keine einfache Reinigungstätigkeit
mehr angeboten werden. Die Beschwerdeführerin sei – nach
zwischenzeitlich erfolgter Abmeldung – bei der Pensionskasse
PUBLICA wieder angemeldet.
In materieller Hinsicht macht die Vorinstanz insbesondere geltend,
dass die Beschwerdeführerin ihre Arbeits- und Treuepflicht gegenüber
dem BBL als Arbeitgeber verletzt habe, indem sie sich nicht an die
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Weisungen im Zusammenhang mit dem Reinigungskonzept GERE 05
gehalten habe. Es hätten sodann Leistungs- und Verhaltensmängel zur
Kündigung geführt, die nicht in Verbindung mit dem gesundheitlichen
Zustand der Beschwerdeführerin gebracht werden könnten. Die Män-
gel hätten sich sodann trotz schriftlicher Mahnung wiederholt. Der Be-
schwerdeführerin habe zudem die Bereitschaft gefehlt, ihre arbeitsver-
traglichen Pflichten zu erfüllen.
P.
Am 20. Dezember 2007 hat das Bundesverwaltungsgericht das Ge-
such der Beschwerdeführerin um einen unentgeltlichen Rechtsbei-
stand gutgeheissen und ihr Fürsprecherin Dr. Kathrin Kummer als
amtliche Anwältin beigeordnet.
Q.
Die Beschwerdeführerin hat am 4. Februar 2008 Unterlagen zu der in
ihrer Kindheit und Jugend festgestellten leichten Geistesschwäche und
ihren Sprachschwierigkeiten eingereicht. Sie hält daran fest, dass sie
unter die Schutzbestimmungen der Bundespersonalgesetzgebung für
verletzliche und behinderte Personen falle. Sie habe nicht aus man-
gelndem Subordinationswillen die Wünsche ihrer Vorgesetzten nicht
umgesetzt, sondern aufgrund ihrer gesundheitlichen Disposition. Ihre
tadellosen Arbeitsleistungen am neuen Einsatzort ....... (dritter
Arbeitsplatz) belegten, dass sie den Anforderungen durchaus genügen
könne, wenn sie angemessen geführt werde.
R.
Die Vorinstanz hat mit Schreiben vom 13. März 2008 zu den neu ein-
gereichten Akten betreffend Behinderung Stellung genommen und hält
an ihrem Antrag auf Beschwerdeabweisung bzw. Feststellung der Gül-
tigkeit der Kündigung fest. Sie ist der Ansicht, dass aus den einge-
reichten Unterlagen nicht auf eine Behinderung zu schliessen sei;
zwar gehe daraus hervor, dass der Beschwerdeführerin gewisse Fä-
higkeiten für einen Lehrabschluss fehlten, es sei jedoch kein Invalidi-
tätsgrad festgelegt worden. Auch seien die Unterlagen zwischen 37
und 48 Jahre alt. Die Arbeit als Reinigungsmitarbeiterin sei keine Be-
hindertenstelle und die Beschwerdeführerin übe diese Arbeit seit Jah-
ren aus. Auch aus den Arztzeugnissen im Zusammenhang mit den bei-
den Hirnoperationen lasse sich nicht schliessen, dass die Be-
schwerdeführerin aufgrund ihres Gesundheitszustands Mühe habe,
Reinigungsarbeiten auszuführen. Die festgestellten Leistungs- und
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Verhaltensmängel seien nicht auf den gesundheitlichen Zustand der
Beschwerdeführerin, sondern auf ihren revoltierenden Charakter zu-
rückzuführen. Es würde sich nicht rechtfertigen lassen, wenn eine
Kündigung von Angestellten mit solchen Eigenschaften nicht möglich
wäre. Für die Versetzung von ....... (zweiter Arbeitsplatz) an .......
(dritter Arbeitsplatz) sei als Notlösung ein spezielles Stellenprofil
kreiert worden, das GERE 05 nicht entspreche. Es könne aufgrund
des Gleichbehandlungsgebots und des Verhältnismässigkeitsprinzips
von einem Arbeitgeber nicht verlangt werden, dass er auf Dauer
solche speziellen Stellenprofile schaffe, die den Wünschen der
Angestellten entsprächen.
S.
Auf weitere Vorbringen der Parteien und sich bei den Akten befindliche
Schriftstücke wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägun-
gen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal-
tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom
20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR
172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist. Im
vorliegend zur Beurteilung stehenden Bereich des Bundespersonal-
rechts besteht keine derartige Ausnahme (vgl. Art. 32 Abs. 1 Bst. c
VGG), weshalb die Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht zuläs-
sig ist.
2.
Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders be-
rührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder
Änderung hat. Die Beschwerdeführerin ist durch die angefochtene
Verfügung unmittelbar betroffen und deshalb zur Beschwerde berech-
tigt. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50
und 52 VwVG) ist demnach grundsätzlich einzutreten.
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Nicht eingetreten werden kann auf die Beschwerde jedoch insoweit,
als die Beschwerdeführerin die Aufhebung der erstinstanzlichen Verfü-
gung des BBL vom 21. Juni 2006 sowie die Abweisung des Gesuches
des BBL um Feststellung der Gültigkeit der Kündigungsverfügung be-
antragt; Anfechtungsobjekt im Verfahren vor dem Bundesverwaltungs-
gericht bildet einzig der angefochtene Entscheid der Vorinstanz.
3.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge-
schränkter Kognition. Gerügt werden kann nicht nur die Verletzung von
Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Er-
messens, oder die unrichtige bzw. unvollständige Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhalts, sondern auch die Unangemessenheit
des angefochtenen Entscheids (Art. 49 VwVG).
4.
Die Beschwerdeführerin bringt zunächst vor, dass der angefochtene
Entscheid auf einer falschen Sachverhaltsdarstellung beruhe, soweit
er unter Missachtung der Beweislastumkehr gemäss Art. 14 des Bun-
despersonalgesetzes vom 24. März 2000 (BPG, SR 172.220.1) fest-
halte, die Beschwerdeführerin habe ihre vertraglichen Pflichten nicht
erfüllt und sich ihren Vorgesetzten widersetzt.
4.1 Die Beschwerdeführerin erläutert ihren Vorwurf folgendermassen:
Nach Art. 14 BPG müsse nicht die gekündigte Person die Fehlerhaftig-
keit der Kündigung beweisen, sondern der Arbeitgeber die Gültigkeit
derselben. Diese Beweislastumkehr sei im vorinstanzlichen Verfahren
gänzlich ausser Acht gelassen worden.
4.2 Aus der Sicht der Vorinstanz entbehrt dieser Vorwurf jeglicher
Grundlage. Sie habe im angefochtenen Entscheid ausführlich und
sorgfältig geprüft, ob die Kündigung gemäss Art. 12 Abs. 6 Bst. a-c
BPG habe ausgesprochen werden dürfen und sei zum Schluss ge-
kommen, dass dies der Fall gewesen sei. Zu keinem Zeitpunkt aber
habe sie die Kündigung so geprüft, als ob die Beschwerdeführerin die
Fehlerhaftigkeit der Kündigung nachzuweisen hätte.
4.3 Das Einspracheverfahren von Art. 14 Abs. 1 und 2 BPG bringt eine
Umkehr der Parteirollen sowie der Beweislast mit sich: Nicht die ge-
kündigte Person, sondern der Arbeitgeber muss innert 30 Tagen nach
Eingang der Einsprache die Beschwerdeinstanz anrufen und bewei-
sen, dass die Kündigung gültig ist. Es genügt somit, wenn die gekün-
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digte Angestellte die Nichtigkeit der Kündigung schriftlich und glaub-
haft geltend macht (BVGE 2007/2 E. 3.2 sowie BVGE 2007/3 E. 3.3, je
mit weiteren Hinweisen).
Die erwähnte Bedeutung von Art. 14 Abs. 1 und 2 BPG ist vorliegend
nicht bestritten worden. Darauf ist nicht weiter einzugehen. Der
Vorwurf der Beschwerdeführerin gegenüber der Vorinstanz kann aus
diesem Grund nur so verstanden werden, dass diese einen für die
Beschwerdeführerin negativen Entscheid aufgrund von unbewiesen
gebliebenen Behauptungen der Arbeitgeberin und damit aufgrund
einer falschen Sachverhaltsannahme gefällt habe. Dieser Vorwurf ist
im Folgenden zu prüfen.
4.4 In einem Rechtsmittelverfahren gegen eine Kündigung bleiben die
Bestimmungen des VwVG trotz der Umkehrung der Parteirollen und
der Beweislast direkt anwendbar, soweit sich das Verfahren vor der zu-
ständigen Instanz nach den Verfahrensregeln des VwVG richtet (vgl.
BVGE 2007/2 E. 3.2). Dies hat unter anderem zur Folge, dass eine
Instanz, die über die Rechtmässigkeit einer Kündigung nach BPG be-
finden muss, gemäss Art. 12 i.V.m. Art. 33 VwVG den Sachverhalt von
Amtes wegen festzustellen hat. Die Beweislastumkehr aufgrund des
besonderen Einspracheverfahrens von Art. 14 Abs. 1 und 2 BPG ist
demnach hauptsächlich für den Entscheid darüber von Bedeutung,
wer die Folgen der Beweislosigkeit zu tragen hat, falls eine geltend ge-
machte Tatsache nicht bewiesen werden konnte: Das Risiko der Be-
weislosigkeit für das Vorliegen von Kündigungsgründen trifft dann den
Arbeitgeber, d.h. die Kündigung ist unter diesen Umständen als nichtig
zu betrachten.
4.5 Im zu beurteilenden Fall sind im vorinstanzlichen Verfahren um-
fangreiche Vorakten und inbesondere auch das Personaldossier der
Beschwerdeführerin ins Recht gelegt worden. Ebenfalls wurden meh-
rere Zeugenbefragungen durchgeführt. Thema dieser Akten und Ins-
truktionsmassnahmen bzw. der entsprechenden Beweise war haupt-
sächlich die Leistung und das Verhalten der Beschwerdeführerin. Aus
der erstinstanzlichen Beschwerdeschrift wie auch aus der beim Bun-
desverwaltungsgericht eingereichten Beschwerde ergibt sich bei ge-
nauer Betrachtung, dass die Beschwerdeführerin nicht grundsätzlich
bestreitet, ihr Verhalten und ihre Arbeitsleistung in der Zeit nach der
Einführung von GERE 05 und der Versetzung ....... (zweiter
Arbeitsplatz) habe gewisse Mängel aufgewiesen. Mit dem Verweis auf
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die gesundheitliche Disposition der Beschwerdeführerin und die
daraus folgenden besonderen Schwierigkeiten im Zusammenhang mit
den neuen Anforderungen und der Versetzung bringt sie aber vor, dass
diese Mängel auf die Verletzung der Fürsorgepflicht des Arbeitgebers
ihr gegenüber zurückzuführen seien, weshalb die Kündigung
unverhältnismässig sei. Die Vorinstanz hatte es im angefochtenen
Entscheid abgelehnt, auf ein unverhältnismässiges Vorgehen des BBL
zu schliessen. Damit ist vorliegend nicht darüber zu entscheiden, ob
die Vorinstanz einen bestimmten Sachverhalt falsch dargestellt hat
oder welche Sachverhaltselemente allenfalls unbewiesen geblieben
sind bzw. wer die Folgen einer entsprechenden Beweislosigkeit zu tra-
gen hat; es geht ausschliesslich um die Frage, wie die vorhandenen
Akten und Zeugenaussagen rechtlich zu würdigen sind.
Der von der Beschwerdeführerin erhobene Vorwurf der falschen Sach-
verhaltsdarstellung durch die Vorinstanz erweist sich infolgedessen als
unbegründet.
5.
Materiellrechtlich ist demnach zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Recht
eine Kündigung gestützt auf Art. 12 Abs. 6 BPG ausgesprochen hat.
Nach dieser Bestimmung gelten als Gründe für die ordentliche Kün-
digung durch den Arbeitgeber u.a. die Verletzung wichtiger gesetz-
licher oder vertraglicher Pflichten (Bst. a), Mängel in der Leistung oder
im Verhalten, die trotz schriftlicher Mahnung anhalten oder sich wie-
derholen (Bst. b) und mangelnde Eignung, Tauglichkeit oder Bereit-
schaft, die im Arbeitsvertrag vereinbarte Arbeit zu verrichten (Bst. c).
5.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass sie ihre zentrale Pflicht
als Aufräumerin bzw. Reinigungsangestellte, nämlich das Putzen und
Aufräumen, immer erfüllt habe. Soweit sie den Reinigungsplan nicht
eingehalten habe, sei dies auf ihre aktenkundige Desorientierung und
Überforderung zurückzuführen. Es stimme zudem nicht, dass sie die
Qualitätskontrollen verweigert habe, denn nur aufgrund der Tatsache,
dass sie die auch nach Meinung der Vorinstanz oftmals ungerechten
Bewertungen nicht unterschrieben habe, habe sie die Qualitätskontrol-
len nicht verunmöglicht. Insbesondere könne ihr nicht der Umstand
vorgeworfen werden, dass sie intellektuell nicht wendig genug gewe-
sen sei, um mit einer geeigneten schriftlichen Bemerkung zu ihrem
Protest das Formular doch zu unterschreiben. Weil die grundlegenden
Vertragspflichten stets erfüllt worden seien, liege kein Kündigungs-
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grund gemäss Art. 12 Abs. 6 Bst. a BPG vor. Ebenso seien die Voraus-
setzungen von Art. 12 Abs. 6 Bst. b BPG nicht gegeben, weil ihr die
Kündigung nicht ausdrücklich angedroht worden sei. Weil die Vorge-
setzten grösstenteils nur Deutsch gesprochen hätten, habe sie allfälli-
ge mündliche Kündigungsandrohungen nur unvollständig verstanden.
Weil man ihr zuvor auch mit der Invalidisierung gedroht habe, sei sie
sich über die Bedeutung der schriftlichen Androhung von «weiteren
Schritten» nicht im Klaren gewesen. Es liege somit einerseits ein for-
meller Fehler vor. Andererseits könne man Arbeitnehmenden Verhal-
tensweisen, mit denen sie sich lediglich gegen persönlichkeitsverletz-
ende Angriffe des Arbeitgebers gewehrt hätten, nicht als Mangel vor-
werfen. Sodann sei auch Art. 12 Abs. 6 Bst. c BPG nicht erfüllt, weil
der Arbeitgeber alle sinnvollen Möglichkeiten einer zumutbaren Weiter-
beschäftigung ausschöpfen müsse, bevor er einer Angestellten ohne
deren Verschulden kündige. Sie, die Beschwerdeführerin, sei eine
hochmotivierte Mitarbeiterin, die aber gewisse Einarbeitungsschwierig-
keiten in den ...... Gebäuden ....... (zweiter Arbeitsplatz) gehabt habe
und von ihren Vorgesetzten bei der Anpassung nicht unterstützt,
sondern vielmehr schikaniert worden sei. Bei dieser Sachlage wäre es
die Pflicht des BBL als Arbeitgeberin gewesen, sie an einen anderen
Arbeitsort zu versetzen. Auch hätte das BBL die zuständigen
Vorgesetzten ermahnen oder versetzen können, weil diese einen
offensichtlich persönlichkeitsverletzenden Führungsstil an den Tag ge-
legt hätten. Die Tatsache, dass sie, die Beschwerdeführerin, .......
(dritter Arbeitsplatz) nach der nochmaligen Versetzung ihre Aufgaben
zur vollen Zufriedenheit ihrer neuen Vorgesetzten erfülle, zeige, dass
eine Versetzung auch schon vorher ohne unverhältnismässigen
Aufwand möglich gewesen wäre.
5.2 Die Vorinstanz bringt vor, dass die Versetzung ....... (zweiter
Arbeitsplatz) und die neuen Reinigungspläne nach GERE 05 Teil des
allgemeinen Weisungsrechts des BBL als Arbeitgeber seien. Aus den
Qualitätssicherungs- und Beurteilungsprotokollen, Aktennotizen sowie
Befragungsprotokollen gehe hervor, dass die Beschwerdeführerin kon-
stant gegen diese betriebsorganisatorischen Weisungen verstossen
und sich nicht in das neue Arbeitsumfeld eingegliedert habe. Unter an-
derem habe sie den vorgegebenen Reinigungsablauf inhaltlich wie
auch zeitlich nicht eingehalten, entgegen den Weisungen mit den Bü-
ronutzenden Reinigungsabsprachen getroffen und sich ihren Vorge-
setzten gegenüber unkorrekt verhalten, unter anderem durch Verwei-
gerung der bzw. Widerstand gegen die Qualitätskontrollen. Insgesamt
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habe sie damit ihre Arbeits- und Treuepflicht bzw. eine wichtige Pflicht
gegenüber dem BBL im Sinne von Art. 12 Abs. 6 Bst. a BPG verletzt.
Zwar fehlten der Beschwerdeführerin gewisse Fähigkeiten, um sich mit
dem neuen Reinigungssystem sowie im ....... Gebäude ....... (zweiter
Arbeitsplatz) zurechtzufinden; deshalb sei sie manchmal überfordert
gewesen. Die Pflichtverletzungen seien aber ebenfalls auf die fehlende
Kooperationsbereitschaft sowie auf den mangelnden Willen der Be-
schwerdeführerin zur Verrichtung der vertraglich vereinbarten Arbeit
zurückzuführen. Die Beschwerdeführerin weise gegenüber der Hierar-
chie und der Betriebsorganisation einen revoltierenden Charakter auf
und habe die Weisungen und Kontrollen aus diesem Grund – wie auch
schon am alten Arbeitsort ....... (erster Arbeitsplatz) – oft nicht akzep-
tiert. Deshalb sei gleichzeitig der Kündigungsgrund von Art. 12 Abs. 6
Bst. c BPG erfüllt. Auch wenn der Ton der Notizen und Aktennotizen
der Vorgesetzten oftmals nicht adäquat gewesen sei und manchmal
polizeilichen Charakter aufgewiesen habe, habe man der Beschwerde-
führerin immer wieder die Aufgaben erklärt und sie ermahnt, ihr Ver-
halten zu ändern. Das BBL als Arbeitgeberin habe der Beschwerde-
führerin damit immer wieder Gelegenheit gegeben, sich besser zu in-
tegrieren und die Weisungen besser auszuführen. Ausserdem habe
man ihr mündlich mehrmals die Kündigung angedroht. Daher habe die
Beschwerdeführerin die schriftliche Mahnung vom 16. März 2006 nur
als Kündigungsandrohung verstehen dürfen. Es liege kein Formfehler
vor, weshalb auch der Kündigungsgrund von Art. 12 Abs. 6 Bst. b BPG
gegeben sei.
5.3 Aus den Qualitätssicherungs- und Beurteilungsformularen (Sach-
verhalt Bst. E) ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin die Weisungen
im Zusammenhang mit GERE 05 nicht oder nur teilweise erfüllt hat.
Sie bestreitet diesen Sachverhalt nicht, sondern gibt, wie bereits er-
wähnt (E. 4.5), unter anderem zu, dass sie den Reinigungsplan teilwei-
se nicht eingehalten hat (Beschwerde vom 28. September 2007, S. 9,
Aktennotiz vom 23. März 2006, S. 1) bzw. dass sie mit der neuen
Situation und den an sie gestellten Anforderungen manchmal überfor-
dert gewesen ist (Beschwerde vom 24. August 2006, S. 11). Sie macht
demzufolge nicht geltend, die Beurteilungen, wie sie aus den Quali-
tätssicherungs- und Beurteilungsformularen zum Ausdruck kommen,
seien objektiv unwahr. Deshalb gilt als bewiesen, dass sich die Be-
schwerdeführerin bei der Ausübung ihrer Reinigungstätigkeit trotz
mehrfacher Ermahnungen und Anleitungen durch ihre Vorgesetzten
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nach der Einführung von GERE 05 nicht oder nur ungenügend an die
diesbezüglichen Weisungen ihres Arbeitgebers gehalten hat.
Das Verhalten der Beschwerdeführerin gegenüber ihren Vorgesetzten
anlässlich der Qualitätsüberprüfungen wurde mehrmals mit einem C
bewertet (vgl. Sachverhalt Bst. E). Die Beschwerdeführerin nahm dem-
nach aus der Sicht ihrer Vorgesetzten die Beurteilung nicht ernst,
nahm Änderungen nicht offen auf und blieb nicht sachlich. In der
schriftlichen Ermahnung vom 16. März 2006 sowie der formellen
Kündigungsandrohung mit Gehörsgewährung vom 19. Mai 2006 ist
insbesondere die Rede von ungebührlichem und unhöflichem
Verhalten gegenüber ihren Vorgesetzten, abfälligen Äusserungen über
das BBL und dessen Arbeitsorganisation und beharrlicher Weigerung,
sachliche Kritik und Anregungen anzunehmen. Auch wenn die
Beschwerdeführerin die fraglichen Formulare jeweils aus Protest nicht
unterzeichnet hat, macht sie nun selber nicht geltend, dass die Ein-
schätzungen ihres Verhaltens durch die Vorgesetzten grundsätzlich
unzutreffend seien. Auch die vom Arbeitgeber angeführten Verhaltens-
weisen sind demzufolge nicht bestritten. Es steht demnach fest, dass
das Verhalten der Beschwerdeführerin ihren Vorgesetzten gegenüber
Mängel aufgewiesen hat.
5.4 Die objektiv mangelhafte Befolgung von Weisungen sowie die
Mängel in Leistung und Verhalten nach der Versetzung sind der Be-
schwerdeführerin grundsätzlich vorwerfbar. Ob damit gleichzeitig auch
einer (oder gar mehrere) der Kündigungsgründe nach Art. 12 Abs. 6
Bst. a-c BPG erfüllt ist, kann angesichts des besonderen Status' der
Beschwerdeführerin (vgl. unten E. 6.5) nicht ohne weiteres beantwortet
werden. Die Frage kann indessen offen bleiben, denn wie nachfolgend
aufzuzeigen ist, erweist sich das Vorgehen des BBL als unverhältnis-
mässig (vgl. E. 6).
6.
Nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit von Art. 5 Abs. 2 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom
18. April 1999 (BV, SR 101) muss alles staatliche Handeln verhältnis-
mässig sein. Insbesondere muss eine Verwaltungsmassnahme geeig-
net und notwendig sein zur Verwirklichung des im öffentlichen Interes-
se liegenden Zieles. Der angestrebte Zweck muss in einem vernünfti-
gen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die den Privaten auferlegt
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werden (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Ver-
waltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 581).
Nach der Rechtsprechung wird dem Arbeitgeber bei der Wahl der an-
gemessenen Sanktion ein gewisser Spielraum zugestanden. Indes
verlangt das Verhältnismässigkeitsprinzip, dass eine Verwaltungsmass-
nahme das richtige Mittel zur Verwirklichung des im öffentlichen Inte-
resse liegenden Zieles ist; der Eingriff darf nicht schärfer sein, als der
Zweck der Massnahme es verlangt. Lässt sich das im öffentlichen
Interesse liegende Ziel mit einem schonenderen Mittel erreichen, so ist
dieses zu wählen. Dem Verhältnismässigkeitsprinzip entsprechend
muss die Kündigung deshalb stets ultima ratio sein. Sie ist ausge-
schlossen, wenn dem Arbeitgeber mildere Massnahmen zur Verfügung
stehen, um die eingetretene Störung des Arbeitsverhältnisses in zu-
mutbarer Weise zu beheben (Entscheide des Bundesverwaltungsge-
richts A-1508/2007 vom 15. November 2007 E. 3.4.5 und A-6609/2007
vom 17. Dezember 2007 E. 4.2.3). Diese Grundsätze sind auch für die
ordentliche Auflösung des Dienstverhältnisses zu beachten (statt vieler
vgl. Entscheid der Eidg. Personalrekurskommission PRK 2004-002
vom 16. Juni 2004, publiziert in VPB 68.150, E. 4e und 6b, je mit Hin-
weisen).
6.1 Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, dass die Kündigung un-
verhältnismässig sei. Die Normen zum Persönlichkeitsschutz und ei-
nes sozialverträglichen Einsatzes der Arbeitnehmenden seien verletzt,
insbesondere im Zusammenhang mit gesundheitlich geschwächten
und schutzbedürftigen bzw. behinderten Mitarbeitenden. Art. 8 der
Bundespersonalverordnung vom 3. Juli 2001 (BPV, SR 172.220.111.3)
bestimme, dass behinderte Personen gezielt beschäftigt und nachhal-
tig beruflich eingegliedert werden sollen. Aus den eingereichten Akten
der Invalidenversicherung gehe hervor, dass die Beschwerdeführerin
ein Geburtsgebrechen (leichte Debilität, Agrammatismus) habe, das
eine Sonderschulung in ihrer Kindheit und Jugend nötig gemacht habe.
Dieser Umstand sowie die Tatsache, dass später noch hartnäckige
Hirntumore dazugekommen seien, belegten, welche enorme Leistung
die Beschwerdeführerin erbracht habe, indem sie während Jahrzehn-
ten zur Zufriedenheit aller ....... (erster Arbeitsplatz) ihren Dienst
versehen habe. Die erneut tadellosen Arbeitsleistungen ....... (dritter
Arbeitsplatz) belegten, dass die Beschwerdeführerin den
Anforderungen durchaus genügen könne, wenn sie angemessen
geführt werde. Die Fakten über den Gesundheitszustand der
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Beschwerdeführerin seien dem BBL spätestens nach den Bitten der
Büronutzerinnen und -nutzer ....... (erster Arbeitsplatz) um Verzicht auf
eine Versetzung bzw. Rückversetzung bekannt gewesen. Indem das
BBL aber nicht einmal das Gespräch mit der Beschwerdeführerin
gesucht habe und sie gegen ihren Willen und jede Vernunft
zwangsversetzt habe, habe es die Grenze des sozial Verantwortbaren
verletzt. Die Gleichbehandlung einer geschwächten und
schutzbedürftigen Mitarbeiterin mit den gesunden Mitarbeitenden des
BBL verletze überdies den Grundsatz der Rechtsgleichheit (zu
letzterem vgl. unten E. 7).
6.2 Die Vorinstanz stellt sich demgegenüber auf den Standpunkt, dass
die Kündigung sorgfältig abgewogen worden sei. Sie sei wegen Leis-
tungs- und Verhaltensmängeln ausgesprochen worden, die nicht im
Zusammenhang mit dem gesundheitlichen Zustand der Beschwerde-
führerin stünden. Die Beschwerdeführerin sei keine behinderte Person
im Sinne der von ihr angeführten Gesetzesbestimmungen. Sie habe
aufgrund des im Jahr 1983 entfernten Hirntumors keine Schäden (wie
z.B. verminderte Sehkraft oder Mühe, Dimensionen zu erkennen) da-
von getragen, die sie an der Verrichtung ihrer Arbeit hindern würden.
Auch die später eingereichten Unterlagen der Invalidenversicherung
belegten nicht, dass sie aufgrund ihres Zustands Mühe habe, Reini-
gungsarbeiten auszuführen. Sie könne aber erwiesenermassen nicht
mehr für jene Aufgaben eingesetzt werden, für die sie ursprünglich
angestellt worden sei. Eine Weiterführung des Arbeitsverhältnisses
hätte nicht nur das gute Funktionieren des Dienstes, sondern auch das
Vertrauen des übrigen Reinigungspersonals in den Arbeitgeber in Fra-
ge gestellt und ausserdem dem Gleichbehandlungsgebot widersproch-
en. Der Einsatz ....... (dritter Arbeitsplatz) sei eine Behelfslösung, die
dem BBL auf Dauer nicht zugemutet werden könne. Der Schutz der
Interessen des BBL als Arbeitgeber gehe den privaten Interessen der
Beschwerdeführerin vor. Daher sei die Kündigung verhältnismässig.
6.3 Nach dem oben (E. 6.1) Erwähnten ist vorliegend die Frage zu
beantworten, ob die Kündigung vom 21. Juni 2006 für den Arbeitgeber
im damaligen Zeitpunkt das notwendige bzw. das einzig mögliche Mit-
tel war, um den Schwierigkeiten im Arbeitsverhältnis mit der Be-
schwerdeführerin effektiv begegnen zu können.
Bei der Frage der Notwendigkeit der Kündigung ist u.a. zu berück-
sichtigen, dass sich aus Art. 4 Abs. 2 Bst. g BPG i.V.m. Art. 6 Abs. 2
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BPG und Art. 328 des Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR,
SR 220) für den Bund als Arbeitgeber eine Fürsorgepflicht gegenüber
seinen Angestellten ergibt: Der Arbeitgeber hat zum Schutz von Le-
ben, Gesundheit und persönlicher Integrität der Arbeitnehmerinnen
und Arbeitnehmer die Massnahmen zu treffen, die nach der Erfahrung
notwendig, nach dem Stand der Technik anwendbar und den Verhält-
nissen des Betriebes oder Haushaltes angemessen sind, soweit es
ihm mit Rücksicht auf das einzelne Arbeitsverhältnis und die Natur der
Arbeitsleistung billigerweise zugemutet werden kann. Ergreift der Ar-
beitgeber nicht alle zumutbaren Schutzmassnahmen zu Gunsten der
Gesundheit einer Arbeitnehmerin bzw. eines Arbeitnehmers oder auch
etwa zur Lösung eines Konflikts, die es ermöglichen würden, das Ar-
beitsverhältnis fortzusetzen, und spricht er stattdessen die Kündigung
aus, ist diese nicht rechtmässig (BGE 132 III 115 E. 2.2). Eine erhöhte
Fürsorgepflicht gilt sodann im Fall, wenn eine Arbeitnehmerin oder ein
Arbeitnehmer bereits jahrzehntelang beim gleichen Arbeitgeber be-
schäftigt war (BGE 132 III 115 E. 5.3 und 5.4).
6.4 Eine besondere Ausprägung der Fürsorgepflicht des Arbeitgebers
ergibt sich zudem aus dem Anspruch von Behinderten auf Gleichbe-
handlung (vgl. dazu auch ULLIN STREIFF/ADRIAN VON KAENEL, Arbeitsver-
trag, Praxiskommentar zu Art. 319−362 OR, 6. Aufl., Zürich 2006,
N. 12 zu Art. 328 OR). Bereits aus Art. 328 OR folgt, dass Behinderte
im Arbeitsverhältnis geschützt sind, indem der (privat- oder öffentlich-
rechtliche) Arbeitgeber insbesondere Verhaltensweisen entgegenzutre-
ten hat, welche gegenüber Menschen mit Behinderungen verletzend,
abwertend oder ausgrenzend wirken (Botschaft zur Volksinitiative
«Gleiche Rechte für Behinderte» und zum Entwurf eines Bundesge-
setzes über die Beseitigung von Benachteiligungen behinderter Men-
schen vom 11. Dezember 2000, BBl 2001 1715 [im Folgenden: Bot-
schaft BehiG], S. 1829 f.; STREIFF/VON KAENEL, a.a.O.).
Für die Bundesverwaltung bestehen ausserdem die folgenden beson-
deren Bestimmungen: Gemäss Art. 4 Abs. 2 Bst. f BPG sind die Arbeit-
geber des Bundes verpflichtet, geeignete Massnahmen für die Chan-
cengleichheit der Behinderten sowie zu deren Beschäftigung und Ein-
gliederung zu treffen. Nach Art. 8 Abs. 1 BPV schaffen die Departe-
mente im Rahmen der bundesrätlichen Vorgaben geeignete Beding-
ungen, um gezielt behinderte Personen zu beschäftigen und sorgen
für deren nachhaltige berufliche Eingliederung. Des Weiteren muss der
Bund als Arbeitgeber nach Art. 13 Abs. 1 des Behindertengleichstel-
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lungsgesetzes vom 13. Dezember 2002 (BehiG, SR 151.3) alles daran
setzen, Behinderten gleiche Chancen wie nicht Behinderten anzubie-
ten; er ist verpflichtet, bei allen Arbeitsverhältnissen und auf allen Ebe-
nen, namentlich bei Anstellungen, die zur Umsetzung des Gesetzes
erforderlichen Massnahmen zu treffen. Aus diesen Bestimmungen geht
hervor, dass der Bund im Bereich der Anstellung und Beschäftigung
von Behinderten bzw. von Personen mit eingeschränkter Leistungsfä-
higkeit eine Vorbildfunktion wahrnehmen will bzw. muss, gerade auch
um Abwertungstendenzen und Ausgrenzungsmechanismen entgegen-
zutreten (Botschaft BehiG, S. 1735 f. und S. 1783, vgl. auch Art. 8 der
Erläuterungen des EFD zur BPV [undatiert] sowie Art. 7 der Personal-
politischen Leitsätze für die Bundesverwaltung vom 19. November
2003).
Für den Bund als Arbeitgeber besteht aus den genannten Gründen zu-
sammengefasst eine erhöhte Fürsorgepflicht der Arbeitgeber gegen-
über behinderten Angestellten. Es ist daher nachfolgend zu prüfen, ob
die Beschwerdeführerin - wie von ihr geltend gemacht - als Behinderte
im Sinne der zitierten Bestimmungen gilt.
6.5 Als Mensch mit Behinderung gilt gemäss Art. 2 Abs. 1 BehiG eine
Person, der es eine voraussichtlich dauernde körperliche, geistige
oder psychische Beeinträchtigung erschwert oder verunmöglicht, all-
tägliche Verrichtungen vorzunehmen, soziale Kontakte zu pflegen, sich
fortzubewegen, sich aus- und fortzubilden oder eine Erwerbstätigkeit
auszuüben.
6.5.1 Der genannte Begriff der Behinderung geht weiter als jener der
Invalidität im Bereich der Invalidenversicherung, der an die Erwerbs-
unfähigkeit anknüpft (Botschaft BehiG, S. 1776). Daher ist der Begriff
der Behinderung nach BehiG nicht gleichzusetzen mit Erwerbsbe-
hinderung oder mit ökonomischer Unselbständigkeit (Botschaft BehiG,
S. 1725). Eine Behinderung im so verstandenen Sinne ist als Resultat
eines komplexen Zusammenwirkens von individuellen, familiären, so-
zialen, ökonomischen, kulturellen und juristischen Gegebenheiten und
Kräften zu sehen. Dies ist im Bereich des Arbeitsmarkts von beson-
derer Bedeutung, ist doch dieser für Menschen mit Behinderungen
«ein Kristallisationspunkt der gesellschaftlichen Akzeptanz» (Botschaft
BehiG, S. 1726).
Die erhöhte Fürsorgepflicht eines Arbeitgebers des Bundes gegenüber
behinderten Angestellten bedeutet im Hinblick auf den Behindertenbe-
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griff von Art. 2 Abs. 1 BehiG demzufolge, dass die gesamte Arbeits-
und Lebenssituation der behinderten Person in die arbeitgeberischen
Entscheidungen einbezogen werden müssen. In Art. 12 Abs. 1 der Be-
hindertengleichstellungsverordnung vom 19. November 2003 (BehiV,
SR 151.31) ist weiter konkret vorgesehen, dass der Arbeitgeber das
berufliche Umfeld entsprechend den Bedürfnissen der behinderten An-
gestellten gestalten muss. Gefordert sind demnach je nach den Um-
ständen ganz bestimmte Unterstützungsmassnahmen zu Gunsten des
behinderten Personals, die auch darin bestehen könne, dass die An-
forderungen hinsichtlich Leistung und Verhalten angepasst werden.
6.5.2 Es ist aufgrund des geringen Intelligenzquotienten der Be-
schwerdeführerin belegt, dass diese über beschränkte geistige bzw.
logisch-abstrakte Fähigkeiten verfügt. Dies ist eine geistige Beein-
trächtigung, die dauerhaft ist. An dieser Einschätzung ändert daher die
Tatsache, dass die entsprechenden Abklärungen bereits Jahrzehnte
zurückliegen, nichts. Aufgrund ihrer geringen Auffassungsgabe war es
der Beschwerdeführerin auch nicht möglich, sich aus- bzw. weiter-
zubilden; so konnte sie etwa keine Lehre absolvieren (vgl. Sachverhalt
Bst. A, Q und R). Aus den konkreten Umständen geht ebenfalls hervor,
dass sie auch heute nur beschränkt fähig ist, anspruchsvollere Tätig-
keiten selbständig auszuführen, besonders wenn dafür v.a. logische
Fähigkeiten gefragt wären. Dieser Umstand erschwert der Beschwer-
deführerin die Ausübung einer Erwerbstätigkeit. Unbestritten sind auch
die Sprachschwierigkeiten bzw. die angeborene Einschränkung der
Fähigkeit der Beschwerdeführerin, sich klar auszudrücken. Es versteht
sich von selbst, dass sich daraus auch gewisse Schwierigkeiten bzw.
Einschränkungen bei der Pflege sozialer Kontakte ergeben. Die Be-
schwerdeführerin erfüllt aus diesen Gründen die Kriterien von Art. 2
Abs. 1 BehiG und ist daher eine Behinderte im Sinne dieses Gesetzes.
Diese Schlussfolgerung widerspricht – entgegen der Auffassung der
Vorinstanz – nicht der Tatsache, dass die Beschwerdeführerin die Ar-
beit als Reinigungskraft bereits seit mehr als zwanzig Jahren ausgeübt
hat, für sie kein Invaliditätsgrad festgelegt und ihre Stelle nicht als be-
sondere Behindertenstelle definiert worden ist: Wie erwähnt, setzt das
BehiG für seine Anwendbarkeit keine (teilweise oder ganze) Erwerbs-
unfähigkeit oder bereits bestehende Fördermassnahmen voraus.
Ob die Beschwerdeführerin über ihre geistige Beeinträchtigung hinaus
wegen der später hinzugekommenen Hirntumore mit zusätzlichen kör-
perlichen Beeinträchtigungen, etwa ihrer Sehkraft, zu kämpfen hat, die
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allenfalls zu weiteren Einschränkungen etwa ihrer Leistungsfähigkeit
geführt haben könnten, ist damit im vorliegenden Zusammenhang gar
nicht von Bedeutung und braucht nicht weiter geprüft zu werden.
6.6 Nach dem Gesagten kommt dem BBL mit Bezug auf die Be-
schwerdeführerin eine erhöhte Fürsorgepflicht zu. Es ist im Folgenden
zu untersuchen, wie die angefochtene Kündigung unter diesem Aspekt
zu beurteilen und was daraus für die Frage der Verhältnismässigkeit
abzuleiten ist.
6.6.1 Dem BBL ist es während der mehr als zwanzigjährigen Beschäf-
tigungsdauer der Beschwerdeführerin bis zum Entscheid über die Ver-
setzung ....... (zweiter Arbeitsplatz) keineswegs entgangen, dass die
Beschwerdeführerin über sehr beschränkte intellektuelle bzw. logische
und soziale Fähigkeiten und über eine geringe Auffassungsgabe
verfügt. Ebenfalls ist den früheren Vorgesetzten aufgefallen, dass die
Beschwerdeführerin schon seit jeher Mühe hatte, sich auf Verän-
derungen ihres Arbeitsrhythmus' und ihres gewohnten Arbeitsumfeldes
einzustellen. Dies geht aus den Befragungen ihrer früheren Vorge-
setzten ....... (erster Arbeitsplatz) eindeutig hervor: So erwähnt der
Leiter des ......., dass der Beschwerdeführerin eine frühere Versetzung
auf eine andere Etage innerhalb ....... (erster Arbeitsplatz) sehr
schwergefallen sei. Ebenfalls ergibt sich aus dessen Aussage, dass
die Beschwerdeführerin die zu dieser Zeit eingeführten Reini-
gungspläne nur mit Mühe und Unterstützung umsetzen konnte. Beide
damaligen Vorgesetzten hatten erkannt, dass die Beschwerdeführerin
Ausführungsschwierigkeiten hatte und bei der Arbeit begleitet werden
musste. Auch die sprachlichen Schwierigkeiten waren ihnen bewusst.
Die Beschwerdeführerin hat während ihrer Tätigkeit ....... (erster
Arbeitsplatz) trotzdem keine gravierenden Probleme in der
Zusammenarbeit mit ihren Vorgesetzten verursacht. Zwar hat der eine
ihrer früheren Vorgesetzten Verbesserungsbedarf bei der
Umgangssprache mit Team und Vorgesetzten festgestellt (vgl. ange-
fochtener Entscheid, S. 4, Befragungsprotokoll B._______, S.2). Da er
aber gleichzeitig das Verhalten der Beschwerdeführerin insgesamt mit
einem A bewertet hatte und – wie er selbst ausgesagt hat – gewisse
Schwierigkeiten aufgrund sprachlicher Missverständnisse entstanden
sind, ist es keineswegs angezeigt, daraus auf einen revoltierenden
Charakter oder mangelnde Kooperationsbereitschaft der Be-
schwerdeführerin zu schliessen, wie es das BBL und die Vorinstanz
getan haben. Auch die Büronutzerinnen und -nutzer waren mit der
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Leistung und dem Verhalten der Beschwerdeführerin insgesamt
zufrieden oder sogar sehr zufrieden, weil sie ihre Hauptaufgabe, die
Reinigungsarbeit, stets gut erfüllt hat (zum Ganzen vgl.
Befragungsprotokoll B._______, S. 2; Befragungsprotokoll C._______,
S. 2).
Auch wenn vorliegend nicht bekannt ist, ob den für die Einführung von
GERE 05 Verantwortlichen die persönlichen Umstände der Beschwer-
deführerin zu Beginn ihrer Planungsarbeit bekannt waren, wussten
diese doch spätestens seit der ersten Bitte der Benutzerinnen und
Benutzer ....... (erster Arbeitsplatz) um Nichtversetzung am 6. Juni
2005 darum. Offenbar wurden diesbezüglich aber keine näheren Ab-
klärungen getroffen, denn das BBL beantwortete die Bitte, wie
erwähnt, abschlägig mit der pauschalen Begründung, man könne nicht
alle Interessen berücksichtigen (Sachverhalt Bst. D und H). Schon ein
Gespräch mit den früheren Vorgesetzten hätte hingegen gezeigt, dass
die anstehenden Veränderungen für die Beschwerdeführerin ohne
Begleitmassnahmen zu Schwierigkeiten führen würden.
6.6.2 Aus den in den Qualitätsbeurteilungen geprüften Kriterien ergibt
sich, dass GERE 05 an die Reinigungsmitarbeitenden ganz allgemein
hohe Anforderungen stellt, so hinsichtlich der korrekten bzw. sys-
tematischen Reinigungsabfolge, der planmässigen Verwendung der
vorgesehenen Putzmaterialien, der Dokumentation etc. Erst recht war
die Einführung des Reinigungssystems mit vollkommen neuen Abläu-
fen und Anforderungen, kombiniert mit einem neuen Arbeitsort in ei-
nem unbekannten Gebäude, das gemäss Vorinstanz kompliziert ist
und dessen Pläne schwer zu lesen sind (angefochtener Entscheid,
S. 12), für die Beschwerdeführerin eine besondere Heraus- bzw. teil-
weise Überforderung.
Die neuen Vorgesetzten haben die Überforderung der Beschwer-
deführerin nach der Versetzung ....... (zweiter Arbeitsplatz) jedenfalls
recht schnell erkannt (vgl. Mail D._______ vom 28. November 2005).
Trotzdem brachten sie aufgrund der (aus ihrer Sicht für alle geltenden)
Anforderungen von GERE 05 kein Verständnis für die Probleme der
Beschwerdeführerin auf. So schrieb die Reinigungsinspektorin, die mit
der Beschwerdeführerin als einzige der neuen Vorgesetzten auf .......
kommunizieren konnte, bereits ungefähr einen Monat nach
Arbeitsaufnahme ....... (zweiter Arbeitsplatz) (und laut eigener Aussage
nach einer Woche seit Einsatz der neuen Arbeitspläne) an ihre eigene
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Vorgesetzte, dass die Beschwerdeführerin anscheinend Betreuung
nötig habe. Diese könne sie bzw. das BBL ihr aber nicht bieten. Sie
habe keine Erfahrung mit Menschen, die eine «Beeinträchtigung im
Hirn» hätten. Sie habe sich entschieden, dass «das» (d.h. die bisheri-
gen Erläuterungen, Anweisungen und Begleitungen) «die letzte Inves-
tition» gegenüber der Beschwerdeführerin gewesen sei. Bei der Be-
schwerdeführerin wurden in der Folge dieselben Qualitätssicherungs-
kriterien angewendet, wie sie auch für die übrigen Mitarbeitenden
ohne besondere intellektuelle oder sprachliche Behinderungen erfolg-
ten. Es wurden keine Unterstützungsmassnahmen zu Gunsten der Be-
schwerdeführerin ergriffen – im Gegenteil: Bereits in diesem Zeitpunkt
war man offenbar zum Schluss gekommen, dass die Beschwerde-
führerin den gestellten Anforderungen nicht würde genügen können. In
einem späteren Mail der Reinigungsinspektorin vom 24. Januar 2006
wurde sodann eine Art Kündigungsplanung skizziert: Diese hielt fest,
dass es im Rahmen eines ersten formellen Standortbestimmungs-
gesprächs «Ziel wäre», der Beschwerdeführerin «eine C Beurteilung
zu geben» und dass sie beim zweiten Standortbestimmungsgespräch
voraussichtlich nochmal eine solche erhalten werde.
Von besonderer Bedeutung ist in diesem Zusammenhang auch, dass
bereits die Vorinstanz festgestellt hat, der Ton der Aktennotizen und
Notizen der Vorgesetzten ....... (zweiter Arbeitsplatz) sei oftmals nicht
adäquat gewesen und habe manchmal polizeilichen Charakter
aufgewiesen. Diese Einschätzung teilt das Bundesverwaltungsgericht
aufgrund der Art und Weise, wie auch kleinere Fehler oder
Eigenheiten der Beschwerdeführerin äusserst detailliert festgehalten
und den nächsthöheren Vorgesetzten rapportiert worden sind (z.B. «...
ist Frau X. und mir beinahe die Luft weg geblieben, da um Frau
A._______ eine starke Parfumwolke war.» [Mail D._______ vom
26. Januar 2006], «die Begriffe 'Mo' + 'Mi' hat sie ebenfalls nicht
gekannt» [Mail D._______ vom 28. November 2005], «in der einen
Hand hatte sie das blaue Mikrofasertuch und im anderen die Fransen
des Minimop» [Aktennotiz vom 12. Oktober 2005]). Es ist davon
auszugehen, dass die schriftlichen Zeugnisse zumindest teilweise
einen Spiegel des konkreten Umgangs der Vorgesetzten mit der
Beschwerdeführerin darstellen. Fest steht aufgrund der Bezeugung
von unbeteiligter Seite (Befragungsprotokoll E._______ vom 29. März
2007, S. 2) auch, dass es zwischen der Beschwerdeführerin und ihren
Vorgesetzten mehrfach zu teils lautstarken Konflikten gekommen ist,
bei dem bei der befragten Person der Eindruck entstanden ist, die Be-
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schwerdeführerin werde von ihren Vorgesetzten «geplagt». Aus dieser
Perspektive ergibt sich, dass das Verhalten der direkten Vorgesetzten
selber zum Konflikt und zum mangelhaften Verhalten der
Beschwerdeführerin beigetragen hat. Der Beschwerdeführerin wurde
es auf jeden Fall noch zusätzlich erschwert, sich in der neuen
Situation zurechtzufinden.
Einige Monate nach der Versetzung, am 4. Mai 2006, wurde in einer
internen Besprechung zwischen den Vorgesetzten, dem Personalleiter
des BBL sowie weiteren Personen Folgendes festgehalten: Ein Einsatz
an einem anderen Ort gemäss (erneutem) Vorschlag der Mitarbeiterin-
nen und Mitarbeiter ....... (erster Arbeitsplatz) sei «theoretisch möglich,
jedoch mit Schwierigkeiten im Betriebsablauf und erheblichem Auf-
wand verbunden (Einarbeitung, Führungsaufwand, Integration,
etc.)» (Sitzungsprotokoll vom 4. Mai 2006). Aus dieser Belegstelle er-
gibt sich zweifelsfrei, dass in jenem Zeitpunkt selbst für die Verant-
wortlichen nach wie vor eine Alternative zu einer Kündigung existierte;
stattdessen beschlossen sie noch am gleichen Tag die Einleitung des
formellen Kündigungsverfahrens (Entscheidprotokoll vom 4. Mai 2006).
Die später ermöglichte Beschäftigung der Beschwerdeführerin .......
(dritter Arbeitsplatz) während des Beschwerdeverfahrens, die zur
Zufriedenheit der zuständigen neuen Vorgesetzten ausgefallen ist, hat
wenigstens im Nachhinein belegt, dass gerade ein
Versetzungsversuch unter veränderten Arbeitsbedingungen keines-
wegs im Vornherein hätte ausgeschlossen werden dürfen – unabhän-
gig davon, ob das entsprechende Stellenprofil speziell für die Be-
schwerdeführerin geschaffen worden ist oder nicht. Erst recht ist es
wahrscheinlich, dass andere Unterstützungsmassnahmen wie eine be-
sondere Begleitung durch eine dafür geeignete Person oder die
Herabsetzung der Anforderungen zu einer Verbesserung der Situation
hätte beitragen können. Damit wäre es der Beschwerdeführerin er-
möglicht worden, sich besser in die neuen betriebsorganisatorischen
Strukturen zu integrieren und sich leichter an die neuen Arbeitsanfor-
derungen anzupassen. Aus damaliger Optik hätte zumindest
berücksichtigt werden müssen, dass die Beschwerdeführerin bereits
seit mehr als zwei Jahrzehnten beim BBL tätig gewesen ist und sie in
dieser Zeit gesamthaft gute Arbeit geleistet hat. Schon allein diese
Tatsache hätte die Fürsorgepflicht des Arbeitgebers erhöht. Am
besagten Gespräch waren sodann auch Personen anwesend, die nicht
selber in die verschiedenen Konflikte und Probleme mit der
Beschwerdeführerin involviert gewesen waren und dadurch eine
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objektivere Sicht hätten einbringen können. Auch fällt auf, dass nicht
danach gefragt worden ist, ob allenfalls auch die direkten Vorgesetzten
der Beschwerdeführerin einen gewissen Anteil an den negativen
Entwicklungen beigetragen haben könnten. Ebenfalls wurde nicht
berücksichtigt, dass die Beschwerdeführerin trotz der Konflikte mit
ihren Vorgesetzten ....... (zweiter Arbeitsplatz) keine grundsätzlich
negative Einstellung zu ihrer Arbeit als Reinigungskraft entwickelt zu
haben scheint. Dies zeigte sich beispielsweise darin, dass sie
weiterhin immer pünktlich zur Arbeit erschien. Ebenfalls hatte sie es
abgelehnt, sich invalidisieren zu lassen. Ausserdem hätte in die
Überlegungen einfliessen müssen, dass die Beschwerdeführerin kaum
eine andere Arbeitsstelle finden könnte und die realistische Alternative
zu einer Weiterbeschäftigung beim BBL der Bezug einer
Invalidenrente, allenfalls auch von Sozialhilfegeldern wäre.
Insgesamt ist es unter den gegebenen Umständen nicht nachvoll-
ziehbar, warum anfangs Mai 2006 nicht ein Versuch zu einer Verbesse-
rung der Situation, etwa durch besondere Begleitmassnahmen, eine
(längerfristige) örtliche Versetzung oder einen Einsatz der Beschwer-
deführerin ausserhalb des Reinigungsplans GERE 05 unternommen
und stattdessen das Kündigungsverfahren eingeleitet worden ist. Der
pauschale Verweis des BBL auf den als zu gross empfundenen Auf-
wand und das Risiko einer Signalwirkung für andere Mitarbeitende als
Begründung für einen Verzicht auf solche Schritte vermag jedenfalls
nicht zu genügen.
6.6.3 Das BBL nicht zu entlasten vermag im Weiteren, dass es einen
Einsatz der Beschwerdeführerin in einem anderen Reinigungszentrum
auch aufgrund ihrer ....... Muttersprache ausgeschlossen hat, dies
offenbar weil zuwenig Führungskräfte im BBL ....... sprechen und
daher der Führungsaufwand «unverhältnismässig hoch und
unzumutbar» gewesen wäre (Sitzungsprotokoll vom 4. Mai 2006, S. 2).
.......
6.6.4 Gesamthaft ergibt sich, dass das BBL nicht alle notwendigen
und ihm zumutbaren Massnahmen ergriffen hat, um für die Probleme
im Arbeitsverhältnis mit der Beschwerdeführerin eine Lösung zu fin-
den. Damit hat das BBL seine erhöhte Fürsorgepflicht gegenüber der
Beschwerdeführerin verletzt. Die Kündigung war nicht das einzige,
letzte noch zur Verfügung stehende Mittel und ist deshalb als unver-
hältnismässig zu qualifizieren.
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7. Eine Benachteiligung von Behinderten im Sinne von Art. 2 Abs. 2
BehiG liegt vor, wenn diese rechtlich oder tatsächlich anders als nicht
Behinderte behandelt und dabei ohne sachliche Rechtfertigung
schlechter gestellt werden, oder wenn eine unterschiedliche Behand-
lung fehlt, die zur tatsächlichen Gleichstellung Behinderter und nicht
Behinderter notwendig ist. Erfasst sind somit insbesondere auch
rechtliche oder tatsächliche Schlechterstellungen, die sich aufgrund ei-
ner Gleichbehandlung von Behinderten und nicht Behinderten erge-
ben, obwohl eine sachliche Differenzierung angezeigt wäre (Botschaft
BehiG, S. 1777; BGE 131 V 9 E.3.5.1.3). Der Anspruch auf tatsäch-
liche Gleichstellung von Behinderten konkretisiert damit den besonde-
ren Gesetzgebungsauftrag von Art. 8 Abs. 4 BV (Botschaft BehiG,
a.a.O.; zur Abgrenzung gegenüber den Diskriminierungstatbeständen
nach Art. 8 Abs. 2 BV siehe BGE 131 V 9 E. 3.5.1.2, BGE 126 II 377
E.6.a).
Aus verschiedenen Äusserungen der Verantwortlichen ergibt sich,
dass sie GERE 05 aus prinzipiellen Gründen unterschiedslos auf alle
Mitarbeitenden gleich anwenden wollten, weil sie bei Ausnahmen Ab-
grenzungsprobleme und eine unerwünschte präjudizielle Wirkung be-
fürchteten (Sitzungsprotokoll vom 4. Mai 2006, S. 2; Schreiben des
BBL an das EFD vom 20. Juni 2005). Zwar ist es durchaus nach-
vollziehbar, dass das Funktionieren eines Systems wie GERE 05 mit
einer umfangreichen, detaillierten Arbeitsorganisation nicht im Vornhe-
rein durch zu viele Ausnahmen vereitelt werden soll. Im Fall der Be-
schwerdeführerin lag jedoch ein tatsächlicher und erheblicher Unter-
schied im Vergleich zu den nichtbehinderten Mitarbeitenden vor, die
sich in neuen Situationen wie der Einführung eines neuen Reinigungs-
systems und einem neuen Arbeitsort gut zurechtfinden und ein neues
Arbeitskonzept selbständig und systematisch umsetzen konnten. Die-
ser wesentliche und sachliche Unterschied musste den Zuständigen,
wie zuvor erläutert, auch bekannt sein. Dennoch haben sie das Reini-
gungskonzept GERE 05 holzschnittartig, d.h. undifferenziert, auf alle
Reinigungsmitarbeitenden gleich angewendet. Die Beschwerdeführerin
als Behinderte wurde damit zu Unrecht nach den gleichen strengen
Kriterien beurteilt wie ihre nichtbehinderten Kolleginnen und Kollegen.
Darin zeigt sich infolgedessen eine tatsächliche Benachteiligung der
Beschwerdeführerin nach Art. 2 Abs. 2 BehiG. Die ausgesprochene
Kündigung ist auch unter diesem Aspekt zu beanstanden.
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8. Zusammenfassend erweist sich das Vorgehen des BBL und damit
die von ihm ausgesprochene Kündigung als rechtswidrig. Die Be-
schwerde ist somit gutzuheissen und der vorinstanzliche Entscheid
aufzuheben. Das BBL hat die Beschwerdeführerin demnach mit einer
ihr zumutbaren Arbeit wie beispielsweise jener, die sie zuvor .......
(erster Arbeitsplatz) oder zuletzt ....... (dritter Arbeitsplatz) ausgeübt
hat, weiter zu beschäftigen und die dafür notwendigen Unterstützungs-
massnahmen zu treffen.
9.
In personalrechtlichen Angelegenheiten ist das Beschwerdeverfahren
vor dem Bundesverwaltungsgericht unabhängig vom Verfahrensaus-
gang kostenlos, ausser bei Mutwilligkeit (Art. 34 Abs. 2 BPG). Es sind
daher keine Verfahrenskosten zu erheben.
10.
Der obsiegenden und anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin ist
von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr er-
wachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zuzuspre-
chen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. des Reglements vom 11. De-
zember 2006 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes-
verwaltungsgericht [VGKE; SR 173.320.2]). Die Anwältin der Be-
schwerdeführerin hat eine Kostennote im Betrage von Fr. 3'424.85
(inkl. Mehrwertsteuer) eingereicht, was für den vorliegenden Fall ange-
messen ist. Eine Kürzung des Honorars wegen des teilweisen Nicht-
eintretens ist nicht gerechtfertigt. Die demzufolge entsprechend der
Kostennote festzulegende Parteientschädigung ist der Beschwerde-
führerin durch die Vorinstanz zu entrichten.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird, soweit darauf eingetreten wird, gutgeheissen
und der Entscheid der Vorinstanz vom 29. August 2007 aufgehoben.
2.
Das BBL wird verpflichtet, die Beschwerdeführerin mit einer ihr zumut-
baren Arbeit weiter zu beschäftigen und die dafür notwendigen Unter-
stützungsmassnahmen zu treffen.
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3.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
4.
Der Vorinstanz wird eine Parteientschädigung zu Gunsten der Be-
schwerdeführerin von Fr. 3'424.85 auferlegt.
5.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. 653.2 bka/lia; Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Jürg Kölliker Susanne Kuster Zürcher
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtli-
chen Angelegenheiten geführt werden, sofern die Voraussetzungen
gemäss den Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) gegeben sind. Die Rechts-
schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren,
deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift
zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind,
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soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (vgl.
Art. 42 BGG).
Versand:
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