Cour I
A-6600/2008
{T 1/2}
A r r ê t d u 6 j u i l l e t 2 0 0 9
Jérôme Candrian (président du collège),
Markus Metz, Marianne Ryter Sauvant, juges,
Virginie Fragnière, greffière.
Association du Journal de la Construction de la
Suisse Romande par inEDIT Publications SA,
chemin des Jordils 40, 1025 St-Sulpice VD,
représentée par Maître Yves Grandjean,
2, rue du Concert, case postale 2273, 2001 Neuchâtel,
recourante,
contre
La Poste Suisse,
PostMail, Viktoriastrasse 21, 3030 Berne,
autorité inférieure.
Aide indirecte à la presse.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composit ion
Parties
Objet
A-6600/2008
Faits :
A.
Afin de déterminer si un titre pouvait continuer à bénéficier de l'aide
indirecte à la presse dans le nouveau cadre législatif, La Poste Suisse
(ci-après la Poste) a adressé aux éditeurs, le 14 septembre 2007, un
formulaire de déclaration spontanée. La procédure avait été
préalablement convenue avec les associations d'éditeurs.
Le 29 octobre 2007, l'association du Journal de la Construction de la
Suisse romande (ci-après l'AJCSR) lui a fait parvenir le formulaire
« Presse associative », rempli partiellement et signé, pour le titre
« Bâtir ».
Le 7 décembre 2007, la Poste a indiqué à l'AJCSR que le titre Bâtir ne
remplissait pas tous les critères fixés par l'art. 15 de la législation sur
la poste, et que le tarif normal, autrement dit sans le rabais accordé au
titre d'aide indirecte à la presse, lui serait désormais applicable. Le
17 décembre 2007, l'AJCSR a répondu à la Poste qu'elle contestait ce
point de vue.
B.
Suite à un nouvel examen du dossier, par décision du
15 septembre 2008, la Poste a prononcé qu'à compter du
1er janvier 2008, aucun rabais au sens de l'art. 15 al. 2 (recte 15 al. 3)
de la réglementation sur la poste ne serait accordé au titre Bâtir.
C.
Par mémoire du 17 octobre 2008, l'AJCSR (ci-après la recourante) a
interjeté recours contre cette décision auprès du Tribunal administratif
fédéral. Elle a conclu principalement à ce que le tarif préférentiel lui
soit accordé et subsidiairement à ce que l'affaire soit renvoyée à la
Poste.
D.
Le 22 octobre 2008, le Tribunal administratif fédéral a accusé
réception du recours et annoncé la composition du collège appelé à
statuer. La Poste (ci-après l'autorité inférieure) a répondu au recours le
12 décembre 2008 et a conclu à son rejet.
Invitée à répliquer, la recourante a confirmé dans le délai imparti les
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conclusions prises dans son recours. Appelée à dupliquer, l'autorité
inférieure en a fait de même en date du 5 mars 2009.
Le Tribunal administratif fédéral a ensuite prononcé la clôture de
l'échange d'écritures, sous réserve de mesures d'instruction
complémentaires.
E.
Les autres faits et arguments des parties seront repris en cas de
besoin dans les considérants en droit du présent arrêt.
Droit :
1.
1.1 Aux termes de l'art. 31 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal
administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le Tribunal administratif fédéral
connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 de la loi
fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative
(PA, RS 172.021).
L'acte attaqué en l'espèce satisfait aux conditions prévalant à la
reconnaissance d'une décision au sens de l'art. 5 PA. En outre, la
compétence du Tribunal administratif fédéral se déduit directement de
l'art. 18 de la loi fédérale sur la poste du 30 avril 1997 (LPO,
RS 783.0) (cf. arrêts du Tribunal administratif fédéral A-5541/2008 du
2 juillet 2009 consid. 1, A-3066/2008 du 9 octobre 2008 consid. 1).
En effet, selon cette disposition, les décisions de la Poste relatives à
l'application de prix préférentiels au transport des journaux et des
périodiques peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif
fédéral.
1.2 Par ailleurs, les autres conditions de recevabilité du recours
(art. 48, 50 et 52 et suivants PA) sont remplies en l'espèce, de sorte
qu'il convient d'entrer en matière.
2.
Le Tribunal administratif fédéral applique le droit d'office, sans être lié
par les motifs invoqués (art. 62 al. 4 PA), ni par l'argumentation
juridique développée dans la décision entreprise (PIERRE MOOR, Droit
administratif, vol. II, Berne 2002, p. 265). La procédure est régie par la
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maxime inquisitoire, ce qui signifie que le Tribunal administratif fédéral
définit les faits et apprécie les preuves d'office et librement
(art. 12 PA). Les parties doivent toutefois collaborer à l'établissement
des faits (art. 13 PA) et motiver leur recours (art. 52 PA). Ainsi, le
tribunal de céans se limite en principe aux griefs soulevés et
n'examine les questions de droit non invoquées que dans la mesure
où les arguments des parties ou le dossier l'y incitent.
3.
Selon l'art. 15 al. 2 LPO, afin de maintenir une presse régionale et
locale diversifiée, la Poste octroie des rabais aux quotidiens et aux
hebdomadaires en abonnement dont elle assure la distribution
régulière et qui:
a. sont principalement diffusés en Suisse;
b. paraissent au moins une fois par semaine;
c. ne servent pas de manière prépondérante des fins commerciales ou la
promotion de produits ou de prestations;
d. comprennent une partie rédactionnelle moyenne représentant 50% au
moins de l'ensemble de la publication;
e. ne font pas partie de la presse associative ni de la presse spécialisée;
f. ne relèvent pas du domaine public ni ne sont publiés par une autorité
étatique;
g. ne sont pas des publications gratuites;
h. ont un tirage compris entre 1'000 et 40'000 exemplaires par édition,
certifié par un office de contrôle indépendant et reconnu;
i. ne sont pas détenus majoritairement, ni directement, ni indirectement,
que ce soit du point de vue du capital ou du point de vue des voix, par
l'éditeur du titre principal, s'ils paraissent en tant que têtières;
j. ne pèsent pas plus d'un kilo, encarts compris.
Quant à l'alinéa 3 de cette même disposition, il prévoit que la Poste
octroie des rabais aux journaux et périodiques d'organisations à but
non lucratif (presse associative) dont elle assure la distribution
régulière et qui:
a. paraissent au moins une fois par trimestre;
b. ne pèsent pas plus d'un kilo, encarts compris;
c. ne servent pas de manière prépondérante des fins commerciales ou la
promotion de produits ou de prestations;
d. comprennent une partie rédactionnelle moyenne représentant 50% au
moins de l'ensemble de la publication;
e. ont un tirage compris entre 1'000 et 300'000 exemplaires par édition,
certifié par un office de contrôle indépendant et reconnu.
Conformément aux alinéas 5 et 6 de l'art. 15 LPO, la Confédération
verse à la Poste une indemnité annuelle de 20 et 10 millions de francs
pour l'octroi des rabais prévus respectivement aux alinéas 2 et 3.
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4.
L'objet du présent litige revient à déterminer si la recourante est en
droit d'obtenir l'aide indirecte à la presse au sens de l'art. 15 al. 3 LPO.
4.1 Dans l'acte attaqué, l'autorité inférieure a retenu que le titre Bâtir
ne pouvait être qualifié de « presse associative » au sens de
l'art. 15 al. 3 LPO. En effet, elle a relevé que, selon la déclaration
spontanée du 20 octobre 2007, ledit titre servait de manière
prépondérante des fins commerciales ou la promotion de produits et
de prestations, et ne revêtait pas la qualité d'« organisation à but non
lucratif ». Elle a considéré que, pour savoir si cette condition était
réalisée dans un cas donné, il fallait se fonder sur l'impression
générale laissée par le titre, conformément aux indications contenues
dans la brochure « Journaux suisses » (édition janvier 2008); or, le
journal Bâtir contenait énormément de publicité. Elle a ajouté qu'il
s'adressait à un public payant. Elle a souligné à cet égard que l'AJCSR
comprenait 7 membres; or, le tirage du journal s'élevait à
5'688 exemplaires, et ne s'adressait donc pas à des membres d'une
association, mais à des abonnés.
Pour sa part, dans son recours, la recourante a invoqué avoir renoncé
à cocher les cases « ne sert pas de manière prépondérante à des fins
commerciales ou à la promotion de produits ou de prestations » et
« Organisations à but non lucratif » sur le formulaire de déclaration
spontanée, afin de ne pas commettre d'impair. Elle a relevé qu'elle
était une association à but non lucratif, étant donné que selon ses
statuts elle était expressément soumise aux art. 60 ss du code civil
suisse du 10 décembre 1907 (CC, RS 210), et qu'elle n'était pas
inscrite au registre du commerce. Elle a ajouté qu'elle avait pour but,
selon ses statuts, la publication en langue française d'un périodique de
la construction; ses membres n'avaient en outre aucun droit à la
fortune de l'association; ses ressources provenaient du produit de la
publication du Journal et de dons. Elle a dès lors allégué qu'elle
poursuivait un but idéal au sens de la jurisprudence du Tribunal
fédéral. Elle a souligné que la partie rédactionnelle du titre était de
50% de l'ensemble de la publication; le Journal ne pouvait donc servir
de manière prépondérante à des fins commerciales ou à la promotion
de produits ou de prestations.
Dans sa réponse au recours, l'autorité inférieure a relevé que le but
statutaire de l'AJCSR était « la publication en langue française d'un
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périodique de la construction »; le but de la presse associative n'était
manifestement pas rempli, car le titre Bâtir n'informait pas sur les
activités de l'AJCSR, mais sur la construction en Suisse romande. Elle
s'est aussi référée aux explications du Département fédéral de
l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication
relatives à l'aide indirecte à la presse (cf. « Erläuterungen zum
Vorschlag des UVEK zu Art. 15 PG vom 14.04.2007 », annexe 8 du
bordereau de l'autorité inférieure du 12 décembre 2008). Elle a
souligné à cet égard qu'un rapport associatif (« Mitgliedschafts-
verhältnis ») devait exister entre l'association et ses membres pour
que le journal de celle-ci puisse être considéré comme faisant partie
de la presse associative. Elle a ajouté qu'il fallait que le journal soit
majoritairement distribué aux membres de l'organisation; les non-
membres, soit les abonnés, devaient en outre payer un prix supérieur
à celui des membres. Elle a ensuite expliqué que l'AJCSR était une
association constituée de 7 membres seulement; il était dès lors
manifeste que, compte tenu de son tirage (5'688 exemplaires), Bâtir
n'appartenait pas à la presse associative; il ne s'agissait
manifestement pas, en effet, d'un journal destiné à informer les
membres d'une association ou d'une organisation non lucrative. Elle a
aussi allégué que le titre Bâtir était clairement commercialisé sous
forme d'abonnements payants et s'adressait à des abonnés, et non à
des membres d'une association ou d'une organisation non lucrative; le
lien entre Bâtir et les abonnés était indubitablement fondé sur un
rapport contractuel et non sur la qualité de membre. Elle a enfin
avancé que la recourante servait de manière prépondérante des fins
commerciales et la promotion de produits ou de prestations; la
condition prévue à l'art. 15 al. 3 let. c LPO faisait donc défaut.
Dans sa réplique du 22 janvier 2009, la recourante a invoqué que le
but de la presse associative n'avait pas à être celui d'informer ses
membres et ses sympathisants sur ses activités; aucune disposition
légale ne l'imposait. Elle a repris pour le surplus les arguments
développés dans son recours. La Poste en a fait de même dans sa
duplique du 5 mars 2009.
4.2
4.2.1 Selon les règles générales d'interprétation, il convient en
premier lieu de se fonder sur la lettre de la norme en cause
(interprétation littérale); si le texte de cette dernière n'est absolument
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pas clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le juge
recherchera la véritable portée de la norme, en la dégageant
notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but
et de l'esprit de la règle (interprétation téléologique), de sa relation
avec d'autres dispositions et de son contexte (interprétation
systématique; cf. arrêts du Tribunal administratif fédéral
A-5541/2008 du 2 juillet 2009 consid. 4.6, A-6527/2008 du
2 juillet 2009 consid. 4.2.1, A-6523/2008 du 12 mai 2009 consid. 7 et
les réf. citées). Ces règles d'interprétation doivent en particulier
permettre au juge de définir les termes d'« organisations à but non
lucratif » et de « presse associative » contenus à l'art. 15 al. 3 LPO.
4.2.2 Dans une jurisprudence récente, le Tribunal administratif fédéral
relève que, selon le langage courant, le terme « Mitgliedschaft »
(« associatif », « associativo ») rattaché à celui d'« Organisation »
(« organisation », « organizzazioni ») doit être compris comme
l'appartenance à un groupe, une association ou une réunion de
personnes, s'étant fixé des devoirs et des buts bien définis. Ces
associations de personnes sont « nicht gewinnorientiert » (« sans but
lucratif », « senza scopo di lucro »), lorsqu'elles ne tendent pas à faire
du profit, obtenir un avantage économique ou réaliser un bénéfice.
Selon la terminologie du droit des sociétés, est un membre
(« Mitglied ») celui qui appartient à une association de personnes
fondée sur une base contractuelle et tendant à poursuivre un but
commun. En droit des sociétés, les associations de personnes sont
« avec but lucratif », lorsqu'elles agissent de façon constante avec
l'intention de réaliser un bénéfice à répartir entre les membres. Le
Tribunal administratif fédéral retient enfin qu'il ressort de
l'interprétation littérale de l'art. 15 al. 3 LPO que la question de savoir
quelle forme juridique doivent revêtir les « organisations » au sens de
cette disposition, pour bénéficier des tarifs préférentiels, demeure
ouverte; seules les fondations (art. 80 CC) ne peuvent, selon la lettre
de l'art. 15 al. 3 LPO, profiter des prix préférentiels (cf. arrêts du
Tribunal administratif fédéral A-5541/2008 du 2 juillet 2009
consid. 4.2.2, A-6523/2008 du 12 mai 2009 consid. 8.1).
Le Tribunal administratif fédéral examine dès lors, dans les arrêts
susmentionnés des 2 juillet et 12 mai 2009, quelle est la véritable
portée de l'art. 15 al. 3 LPO (interprétations téléologique, historique
[cf. infra consid. 4.2.3] et systématique [cf. infra consid. 4.5]).
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A-6600/2008
4.2.3 Avant l'entrée en vigueur de l'art. 15 al. 3 LPO au
1er janvier 2008, les journaux et les périodiques vendus par
abonnement bénéficiaient déjà de prix préférentiels. Les tarifs étaient
établis en fonction des critères mentionnés dans la loi fédérale du
30 avril 1997 sur la poste (Recueil fédéral [RO] 1997 2452) et précisés
dans l'ordonnance du 26 novembre 2003 sur la poste (RO 2003 4753).
L'aide indirecte à la presse sous cette forme avait pour but de
maintenir une diversité de la presse au niveau régional et local
(cf. arrêts du Tribunal administratif fédéral A-5541/2008 du
2 juillet 2009 consid. 4.2.3, A-6527/2008 du 2 juillet 2009 consid. 4.2.3,
A-6523/2008 du 12 mai 2009 consid. 8.2.1, A-3066/2008 du 9 octobre
2008 consid. 6.2.2; ATF 120 Ib 142 consid. 3b et les réf. citées).
Comme l'art. 38 let. c de dite ordonnance (RO 2003 4762) ne prévoyait
pas un nombre maximum d'exemplaires (seul un nombre minimum de
1'000 abonnés était prévu), les éditeurs à grand tirage pouvaient
également bénéficier de cette aide (cf. Initiative parlementaire.
Encouragement de la presse par une participation aux frais de
distribution. Rapport de la Commission des institutions politiques du
Conseil national du 15 février 2007, Feuille fédérale [FF] 2007 1497
[1508]). Ce système a ainsi fait l'objet de nombreuses critiques et était
qualifié de "système arrosoir".
Ce système d'aide indirecte à la presse était limité jusqu'au
31 décembre 2007 en vue de l'élaboration d'une base constitutionnelle
pour l'instauration d'un système d'encouragement direct à la presse.
Cependant, le projet dans ce sens (FF 2003 4841), présenté par la
Commission des institutions politiques du Conseil national (CIP-N) et
approuvé par le Conseil national, a été rejeté par le Conseil des Etats,
qui a refusé d'entrer en matière le 4 octobre 2004. Le Conseil national
s'est rallié à cette décision de non-entrée en matière au cours de la
procédure d'élimination des divergences (cf. Bulletin officiel de
l'Assemblée fédérale [BO] 2004 E 553). D'après les parlementaires,
une aide directe à la presse pouvait conduire à une influence étatique
et mettre en danger l'indépendance de la presse (cf. aussi PETER NOBEL/
ROLF H. WEBER, Medienrecht, 3ème éd., Berne 2007, note marg. 76–78;
HANSPETER KELLERMÜLLER, Staatliche Massnahmen gegen
Medienkonzentration, Zurich etc. 2007, p. 114 ss).
Dès lors, une nouvelle initiative parlementaire a été soumise au
Parlement fédéral, qui visait le maintien de l'ancien système d'aide
indirecte à la presse (cf. Rapport de la CIP-N du 15 février 2007,
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A-6600/2008
FF 2007 1497). Selon le concept initial de la CIP-N, l'ancien système
devait être repris dans ses grandes lignes – notamment faute de
temps nécessaire pour élaborer un autre système plus adéquat – et
l'apport de la Confédération devait s'élever à 80 millions de francs.
Ainsi, la Poste devait appliquer des prix préférentiels fixés
indépendamment de la distance pour le transport de journaux et de
périodiques vendus par abonnement, en vertu de quoi la
Confédération l'indemniserait jusqu'à concurrence de 60 millions de
francs par année. La CIP-N proposait, au titre des nouveautés par
rapport au système en vigueur, que la Confédération tienne 20 millions
de francs supplémentaires à la disposition de la Poste, afin que cette
dernière accorde des rabais supplémentaires sur le transport des
titres à faible tirage en vue de maintenir une presse régionale et locale
diversifiée (cf. FF 2007 1509).
Ce concept initial a toutefois été modifié sur proposition du Conseil
des Etats, en ce sens que la Confédération ne devait verser à la Poste
qu'une somme de 30 millions de francs par an au total. Ainsi,
20 millions devaient être affectés à des rabais en faveur des journaux
régionaux et locaux dont le tirage n'excédait pas 40'000 exemplaires et
10 millions de francs à la presse associative émanant d'organisations
à but non lucratif. Ces restrictions avaient pour but de limiter l'aide à la
presse aux petits et moyens éditeurs qui dépendaient de cette
subvention, contrairement aux titres à grand tirage. Cela devait
permettre de supprimer les subventions de type "arrosoir" qui
existaient dans l'ancien système (cf. FF 2007 1508).
La nouvelle orientation de l'aide indirecte à la presse vers les titres de
la presse locale et régionale à faible et moyen tirage (cf. phrase
introductive de l'art. 15 al. 2 et art. 15 al. 2 let. h LPO), et en particulier
le fait que ces titres doivent paraître au moins une fois par semaine
(art. 15 al. 2 let. b LPO), ont nécessité l'élaboration de dispositions
propres à la presse associative. Celle-ci n'était pas expressément
mentionnée aux art. 15 de la loi sur la poste du 30 avril 1997
(RO 1997 2452) et 38 de l'ordonnance du 26 novembre 2003 sur la
poste (RO 2003 4753), contrairement à ce qui était le cas sous
l'empire du droit précédent. Elle faisait toutefois partie selon la
jurisprudence des « journaux et périodiques », tels que mentionnés à
l'art. 15 de la loi sur la poste du 30 avril 1997 (cf. FF 2007 1505 ss).
Selon les critères prévus au nouvel art. 15 al. 2 LPO, elle n'aurait
cependant pas pu bénéficier, pour ainsi dire, des tarifs réduits.
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A-6600/2008
Même s'il est vrai que la CIP-N avait déjà critiqué le fait que, sous
l'empire de l'ancien droit, la presse associative à grand tirage
d'organisations n'agissant pas dans l'intérêt public, profitait aussi des
tarifs réduits (FF 2007 1505), le Parlement s'est toujours entendu sur
le fait que la presse associative devait en principe continuer à
bénéficier des rabais. Dès lors, sur proposition de la Commission des
institutions politiques du Conseil des Etats (CIP-E), de nouvelles
dispositions, correspondant à l'actuel nouvel art. 15 al. 3 et 6 LPO et
devant apporter une aide ciblée à la presse associative sans but
lucratif, ont été introduites dans la loi (vote Heberlein, BO 2007 E 422).
Les publications à grand tirage des organisations disposant de
suffisamment d'influence sur le marché, pour négocier des tarifs leur
étant favorables, ne devaient plus être soutenues (votes Heberlein,
Reimann, Escher et Gentil, BO 2007 E 422, 423, 427 et 431). Dans
cette optique, les prix préférentiels accordés à la presse associative
ont été réservés, d'une part, aux organisations « sans but lucratif »
(cf. phrase introductive de l'art. 15 al. 3 LPO) et, d'autre part, aux
produits issus des presses dont le tirage ne dépassait pas
300'000 exemplaires (cf. art. 15 al. 3 let. e LPO).
La différence la plus importante entre l'ancien et le nouveau système a
ainsi consisté en ce que seule la « petite » presse associative, et non
plus la « grande » presse associative, devait désormais être
subventionnée. La part rédactionnelle que devaient contenir au
minimum les titres est en outre passée de 15 à 50%
(cf. art. 15 al. 3 let. d LPO). Selon le nouveau droit, seuls les titres de
la presse associative, qui répondaient déjà aux critères en vigueur
sous l'ancien droit, devaient profiter de l'aide indirecte à la presse.
L'art. 15 al. 3 let. a, b, c et e LPO devait, pour cette raison,
correspondre matériellement à la réglementation de l'art. 38 de
l'ordonnance sur la poste du 26 novembre 2003. On a du reste
souligné que la solution proposée permettrait de soutenir non
seulement les organisations reconnues d'utilité publique, mais aussi
les partis politiques, les organisations syndicales, les associations
professionnelles ou sportives (Heberlein, BO 2007 E 431). Il n'a en
aucun cas été question d'élargir, par rapport à l'ancien système, le
cercle des bénéficiaires des rabais, et ce d'autant plus que l'aide
indirecte prévue à l'art. 15 al. 3 LPO a été – contrairement à l'aide
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indirecte accordée à la presse régionale et locale – limitée dans le
temps (cf. art. 15 al. 6 LPO).
4.3 Sur la base de ces différents éléments, le Tribunal administratif
fédéral a retenu, dans ses arrêts des 2 juillet et 12 mai 2009 précités,
que le nouveau système d'octroi de tarifs préférentiels différait de
l'ancien système, uniquement en ce sens que seule la « petite », et
non plus la « grande » presse associative devait être soutenue; en
d'autres termes, l'art. 15 al. 3 LPO apportait deux modifications à
l'ancien système: les prix préférentiels étaient réservés à la presse
associative, d'une part, « d'organisations à but non lucratif »
(art. 15 al. 3 LPO) et, d'autre part, aux produits issus des presses dont
le tirage ne dépassait pas les 300'000 exemplaires
(art. 15 al. 3 let. e LPO); il n'avait en aucun cas été question d'élargir
le cercle des bénéficiaires des rabais. Le Tribunal de céans a dès lors
considéré que, pour le surplus, l'art. 15 al. 3 LPO devait être envisagé,
selon la volonté du législateur, sous l'angle de la situation juridique qui
prévalait jusqu'à la fin de l'année 2007; singulièrement, cette
disposition devait être comprise en regard de la jurisprudence qui
s'appliquait sous l'ancien droit; les publications qui ne faisaient pas
partie de la presse associative sous l'ancien droit ne pouvaient profiter
pour leur transport des tarifs préférentiels prévus au nouvel
art. 15 al. 3 LPO (cf. arrêts du Tribunal administratif fédéral
A-5441/2008 du 2 juillet 2009 consid. 4.3, A-6523/2008 du 12 mai
2009 consid. 8.2.3).
Il convient dès lors d'appliquer au cas d'espèce la jurisprudence
rendue sur la presse associative sous l'empire de l'ancien droit, et ce
d'autant plus que cette ancienne pratique n'a en aucun cas été remise
en cause, passée sous silence ou critiquée lors des débats
parlementaires (arrêts du Tribunal administratif fédéral A-5441/2008 du
2 juillet 2009 consid. 4.3, A-6523/2008 du 12 mai 2009 consid. 8.4).
4.4 Selon cette jurisprudence, pour qu'un titre puisse être considéré
comme faisant partie de la « presse associative »
(« Mitgliedschaftspresse »), il doit exister un lien associatif d'un point
de vue juridique (« ein mitgliedschaftsrechtliches Verhältnis ») entre la
corporation qui le publie et son destinataire. Singulièrement, un produit
issu des presses qu'une corporation distribue à ses membres, sur la
base d'un devoir inscrit dans ses statuts ou d'une décision de son
organe compétent, doit être considéré comme une publication de la
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presse associative. Un tel rapport n'existe cependant que dans les
associations (art. 60 et 70 ss CC) et les sociétés coopératives
(art. 828 al. 1 et 839 ss du code des obligations du 30 mars 1911, CO,
RS 220), mais non dans d'autres formes de sociétés ou dans les
fondations (art. 80 CC). Les journaux associatifs (Vereinsblätter) font
partie de la presse associative. L'entrée dans l'association
(Vereinsbeitritt) traduit la volonté de la personne de recevoir
régulièrement le journal de l'association. Les conditions suivantes
doivent en tous les cas être satisfaites: il doit exister un devoir
statutaire de publier le titre, un rapport corporatif entre son
destinataire et la corporation résultant d'une déclaration d'entrée
valable en la forme, et, enfin, la volonté de le recevoir régulièrement
doit ressortir de la déclaration d'entrée (cf. arrêts du Tribunal
administratif fédéral A-5541/2008 du 2 juillet 2009 consid. 4.4,
A-6523/2008 du 12 mai 2009 consid. 8.3; voir aussi décision de la
Commission de recours du DETEC H-2001-113 du 23 juin 2003
in: JAAC 67.132 consid. 5.3.1 et 5.3.4, décision de la Commission de
recours du DETEC H-2001-48 du 26 mars 2002 in: JAAC 66.63
consid. 7.1; ATF 120 Ib 142 consid. 3 cc, ATF 101 Ib 178 consid. 1 et
3b-c).
4.5 Selon une approche systématique, on constate que la notion de
« abonnierte Zeitungen und Zeitschriften » figure à la phrase
introductive de l'art. 15 al. 3 LPO dans ses versions allemande et
italienne mais non française; en effet, cette dernière ne parle que de
« journaux et périodiques ». En revanche, le terme « abonnierte », qui
se trouve également dans le titre de l'art. 15 LPO et à
l'art. 15 al. 2 LPO, est mentionné, en ces mêmes dispositions, dans
les versions française et italienne.
Les art. 15 al. 1 de la loi sur la poste du 30 avril 1997 et 38 de
l'ordonnance du 26 novembre 2003 ne mentionnaient plus
expressément la presse associative, et ce contrairement au droit
précédent. La jurisprudence retenait toutefois que celle-ci était
rattachée aux « journaux et périodiques ». Le contrat d'abonnement
aux journaux et périodiques est certes un contrat de livraisons
successives. La mise sur un pied d'égalité des journaux et périodiques
en abonnement d'une part et de la presse associative d'autre part était
toutefois considérée comme justifiée, étant donné que de nombreuses
associations offraient à leurs membres leur propre journal, un produit
issu des presses paraissant régulièrement; les cotisations des
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membres servaient en outre fréquemment à couvrir en premier lieu les
coûts de publication du journal. Un titre pouvait entrer dans la notion
de « presse associative », même si ses destinataires ne payaient
aucune cotisation pour le recevoir, ce pour autant que les conditions
susmentionnées, imposées pour qu'une association puisse profiter des
prix préférentiels (cf. supra consid. 4.4), soient réalisées (cf. arrêts du
Tribunal administratif fédéral A-5541 du 2 juillet 2009 consid. 4.5,
A-6523/2008 du 12 mai 2009 consid. 8.5 et les réf. citées).
Comme le Tribunal administratif fédéral l'a déjà retenu en se référant à
l'ancienne jurisprudence rendue en cette matière, le terme « en
abonnement » de l'art. 15 al. 2 LPO doit être compris en ce sens qu'un
contrat d'abonnement à titre onéreux a été conclu entre le journal et
ses destinataires. Ce contrat d'abonnement conclu à titre onéreux est
la caractéristique de base à laquelle les titres de la presse locale et
régionale doivent répondre pour pouvoir bénéficier des prix
préférentiels. Le terme « en abonnement » de la phrase introductive
de l'art. 15 al. 3 LPO doit néanmoins être envisagé dans un sens plus
large. On doit ainsi considérer que la seule qualité de membre de
l'organisation, qu'elle soit acquise à titre onéreux ou non, suffit pour
admettre qu'il est question dans un cas donné d'« abonnierte
Zeitungen und Zeitschriften » (cf. arrêts du Tribunal administratif
fédéral A-3066/2008 du 9 octobre 2008 consid. 6.3 et 6.5,
A-6523/2008 du 12 mai 2009 consid. 8.5 et les réf. citées, A-5541 du 2
juillet 2009 consid. 4.5).
4.6 Du résultat des différentes méthodes d'interprétation, le Tribunal
administratif fédéral a déduit que l'art. 15 al. 3 LPO s'appliquait
lorsqu'un rapport associatif d'un point de vue juridique – créé à titre
onéreux ou non – existait entre l'association concernée qui publiait le
journal – respectivement la société coopérative – et le destinataire
dudit journal; en outre, les associations et sociétés coopératives ne
devaient pas avoir un but lucratif, ce qui ressortait déjà de la
substance même de l'association (cf. art. 60 ss CC); « ne pas avoir de
but lucratif » devait de surcroît être compris dans un sens plus large
que « reconnu d'utilité publique » et n'excluait pas en particulier la
poursuite d'intérêts propres (arrêts du Tribunal administratif fédéral
A-5541/2008 du 2 juillet 2009 consid. 4.6, A-6527/2008 du 2 juillet
2009 consid. 4.6, A-6523/2008 du 12 mai 2009 consid. 8.7).
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4.7 En l'occurrence, l'AJCSR revêt la forme juridique de l'association
au sens des art. 60 ss CC. Contrairement à ce qu'a invoqué la Poste,
le fait que le titre Bâtir n'informe pas sur les activités de l'AJCSR, mais
sur différents thèmes de construction n'exclut pas en soi l'octroi du
rabais. En outre, le titre Bâtir est distribué en vertu d'un devoir contenu
dans les statuts de l'association. Il pourrait ainsi sous ces angles
prétendre à l'aide indirecte à la presse selon l'art. 15 al. 3 LPO.
L'octroi des tarifs préférentiels à la presse associative suppose
toutefois, comme on vient de le voir (cf. supra consid. 4.4), l'existence
d'un rapport corporatif entre l'association et les destinataires du
journal de celle-ci résultant d'une déclaration d'entrée valable en la
forme. La volonté de recevoir régulièrement le titre doit de surcroît
ressortir de la déclaration d'entrée. En l'espèce, il se pose la question
de savoir si un tel lien peut être admis.
Il résulte de la consultation du site internet du journal Bâtir qu'il existe
la possibilité de s'y abonner en remplissant un formulaire. Celui-ci
figure sur le site du journal (cf. ). La personne
qui désire s'abonner au journal doit indiquer à l'aide dudit formulaire
ses raison sociale, branche, nom, prénom, adresse, NPA/localité,
adresse Email et type d'abonnement (1 an: 88.- francs et 2 ans:
155.- francs). Le formulaire n'indique pas cependant que la personne
intéressée, en s'abonnant au titre Bâtir, deviendra automatiquement
membre de l'AJCSR. Il s'agit bien plutôt pour cette personne de
conclure uniquement un contrat d'abonnement avec le journal Bâtir,qui
lui permettra de recevoir celui-ci contre versement du prix annuel de
88.- francs ou bisannuel de 155.- francs.
Le fait de devoir payer une somme d'argent pour recevoir un journal ne
s'oppose certes pas au fait que l'association qui le distribue puisse
profiter de l'aide indirecte à la presse. Il faut cependant encore qu'un
lien associatif résultant d'une déclaration d'entrée existe entre le
destinataire du journal et celui-ci. En particulier, un tel lien ne se
déduit pas du formulaire permettant de s'abonner au journal Bâtir. On
comprend certes d'un tel formulaire dûment rempli et signé que la
personne souhaite recevoir le journal Bâtir. Mais cela ne signifie pas
encore qu'elle désire être membre de l'association concernée. Or, il ne
paraît pas évident au vu du dossier que la personne qui s'abonne au
journal Bâtir souhaite devenir par la même occasion membre de
l'association (cf. sur cette même question décision déjà citée de la
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Commission fédérale de recours du DETEC H-2001-48 du 26 mars
2002 consid. 7.3). Il ne ressort du reste pas de la consultation du site
internet du journal Bâtir que l'on devient également membre de
l'association en s'abonnant au journal. Une telle constatation ne peut,
en particulier, se déduire de la consultation de la rubrique «
Abonnements ». Au demeurant, le dossier ne contient aucun
document propre à démontrer que les abonnés du journal Bâtir – ou
une partie d'entre eux – ont rempli une déclaration d'entrée et qu'ils
ont voulu appartenir à l'AJCSR. On ne peut donc que nier qu'un lien
associatif d'un point de vue juridique existe entre le journal Bâtir et ses
destinataires.
Il convient en outre de relever le caractère tout à fait particulier de la
situation de la recourante, qui, tout en étant une association, ne
comprend que 7 membres aux dires de ses statuts, alors qu'elle
compte plus de 5'500 abonnés (cf. Déclaration spontanée « Presse
associative » remplie par la recourante le 29 octobre 2007). Or, une
telle disproportion entre le nombre d'associés, d'une part, et
d'abonnés, d'autre part, ne permet pas la reconnaissance à la
recourante du caractère de « presse associative » au sens de
l'art. 15 al. 3 LPO.
Au vu de toutes ces circonstances, le Tribunal administratif fédéral ne
saurait donc retenir que le titre Bâtir appartient à la presse associative
au sens de l'art. 15 al. 3 LPO. Il n'est pas nécessaire d'examiner si les
conditions prévues à l'art. 15 al. 3 let. a-e LPO, qui devraient être
réalisées pour pouvoir obtenir un rabais, le sont in casu; le fait de
devoir appartenir à la « presse associative » est en effet une
caractéristique de base qui doit être remplie pour qu'une organisation
puisse prétendre à l'octroi de l'aide indirecte à la presse au sens de
l'art. 15 al. 3 LPO (cf. sur cette question arrêt du Tribunal administratif
fédéral A-3066/2008 du 9 octobre 2008).
5.
Cela étant, il faut encore déterminer si la recourante peut, pour
pouvoir bénéficier des tarifs préférentiels, se prévaloir du fait que
d'autres titres, en particulier les journaux « Habitation » et « Papeterie
und Büro », ont obtenu l'aide indirecte à la presse sur la base de
l'art. 15 al. 3 LPO. En d'autres termes, il sied d'examiner si le principe
de l'égalité de traitement a été respecté dans l'acte attaqué.
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5.1 En sa réplique, la recourante a invoqué que d'autres publications
similaires à Bâtir avaient obtenu l'aide indirecte à la presse au sens de
l'art. 15 al. 3 LPO; il s'agissait des titres suivants: « Journal Coiffure
Suisse », « Auto & lifestyle », « Electro Revue », « Open Golf »,
« Aero Revue », « Journal des Arts et Métiers », « Le Fleuriste »,
« Swiss Camion », « Papeterie und Büro », « Swiss Export Journal »
et « Habitation ». Elle a relevé que ces titres ne s'adressaient pas
majoritairement aux membres de l'association qui les distribuait, mais
aux entrepreneurs et sympathisants de chaque branche concernée.
Elle a précisé que le titre Bâtir avait les mêmes format et conception
que le journal « Habitation »; ces deux publications contenaient de
surcroît le même pourcentage de publicité. Elle a aussi souligné que le
titre « Papeterie und Büro » était essentiellement une publication
publicitaire. Enfin, elle a reproché à l'autorité inférieure d'avoir accordé
le rabais de l'art. 15 al. 3 LPO aux titres susmentionnés qui
comportaient le même contenu publicitaire que le journal Bâtir.
Dans sa duplique, la Poste a allégué qu'elle reverrait sa pratique en
cas de besoin à la lumière des considérants du tribunal de céans;
selon l'issue de la présente procédure, la situation de différents titres
serait dès lors réexaminée et si nécessaire adaptée. Elle a en outre
souligné que la partie publicitaire du titre « Habitation » était bien
moins importante que celle du titre Bâtir; le journal « Habitation » ne
servait pas, de plus, de manière prépondérante des fins commerciales
et la promotion de produits ou de prestations. Elle a ajouté que cette
revue était distribuée aux membres de l'Association suisse pour
l'habitat; le prix de la revue était en outre distinct selon qu'il s'agissait
de membres ou d'abonnés. Elle a dès lors considéré qu'il était
question d'une situation de fait différente de celle du titre Bâtir.
5.2 Une décision viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle
établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif
raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou
lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des
circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité
de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de
manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable
injustifié se rapporte à une situation de fait importante. Selon la
jurisprudence, le principe de la légalité de l'activité administrative
(art. 5 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du
18 avril 1999 [Cst., RS 101]) prévaut sur celui de l'égalité de
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traitement. En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas
se prétendre victime d'une inégalité de traitement, lorsque la loi est
correctement appliquée à son cas, alors qu'elle l'aurait été
faussement, voire pas appliquée du tout dans d'autres cas. Cela
présuppose cependant de la part de l'autorité dont la décision est
attaquée la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions
légales en question; le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans
l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera
dans l'inobservation de la loi (arrêt du Tribunal fédéral 2C_360/2007
du 13 novembre 2007 consid. 6 et les réf. citées, arrêt du Tribunal
fédéral 2A.615/2006 du 29 mars 2007 consid. 5 et la réf. citée;
décision de la Commission fédérale de recours du DETEC du
23 juin 2003 H-2001-113 in: JAAC 67.132 consid. 6.2.1 ss). En outre,
le citoyen ne peut être mis au bénéfice de l'illégalité que lorsque
l'autorité viole la loi, non pas dans un cas isolé, ni même dans
plusieurs cas, mais selon une pratique constante et pour autant que
cela ne lèse pas d'autres intérêts légitimes (arrêt du Tribunal fédéral
1P.44/2006 du 18 janvier 2007 consid. 2.1 et les réf. citées).
5.3 En l'espèce, on l'a vu (cf. supra consid. 4.7), l'autorité inférieure a
refusé à juste titre que l'AJCSR puisse bénéficier des prix préférentiels
selon l'art. 15 al. 3 LPO. La recourante a produit la liste des
publications ayant profité du rabais précité, alors que celles-ci étaient
semblables, de son point de vue, au titre Bâtir. Elle ne saurait toutefois
prétendre à l'égalité dans l'illégalité, à supposer que cette dernière soit
avérée. En effet, la Poste a expressément déclaré dans sa duplique
que sa pratique serait revue à la lumière des considérants de l'arrêt du
Tribunal administratif fédéral si nécessaire; selon l'issue de la
procédure, la situation de différentes publications serait alors
réexaminée, au besoin adaptée. On en déduit que l'autorité inférieure
a la volonté d'appliquer correctement les dispositions légales et qu'il
n'y a pas lieu de prévoir qu'elle appliquera une pratique contraire à la
loi. La recourante n'a fourni en outre aucun indice de nature à
démontrer que la Poste n'a pas l'intention d'appliquer correctement la
réglementation légale.
Au demeurant, on relève que la situation de fait de l'Association
Suisse pour l'Habitat n'est pas la même que celle de la recourante. Sur
le site internet de l'Association Suisse pour l'Habitat, figure en effet un
formulaire de « demande d'adhésion ». Il résulte clairement de ce
document que la personne qui le remplit et le signe souhaite devenir
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membre de l'association précitée. En outre, en déclarant par ce
formulaire vouloir adhérer à l'Association Suisse pour l'Habitat, la
personne concernée déclare en même temps vouloir recevoir le titre
« Habitation ». Elle doit en effet indiquer sur ledit formulaire le nombre
d'abonnement qu'elle souhaite souscrire. Il y est en outre précisé que
la conclusion d'un abonnement est obligatoire selon les statuts de
l'association.
6.
Reste encore à déterminer si la recourante peut bénéficier de l'aide
indirecte à la presse jusqu'à l'entrée en force de la décision querellée.
6.1 Dans l'acte attaqué, la Poste a précisé qu'elle acceptait
provisoirement - et sans que cela n'ait valeur de précédent - de
prendre en charge et d'acheminer les envois de la recourante au tarif
préférentiel selon l'art. 15 al. 3 LPO, et ce depuis le 1er janvier 2008.
La recourante a relevé dans son recours qu'elle pourrait profiter du
rabais précité jusqu'à l'entrée en force de la décision attaquée. Elle
s'est appuyée sur un courrier de la Poste daté du 21 juillet 2008,
indiquant: « dans l'intervalle, votre titre continuera à bénéficier de la
solution transitoire appliquée en matière de tarification et de
conditions ».
Dans sa réponse au recours, la Poste s'est référée à un courrier du
8 février 2008. Ce courrier indiquait que, dans le cadre d'une solution
transitoire, le titre Bâtir bénéficierait des tarifs et conditions applicables
aux titres soumis à l'aide indirecte à la presse; il précisait de plus
qu'une fois la décision prise, la Poste procéderait à la perception
rétroactive au 1er janvier 2008 de la différence de prix entre les titres
soumis à l'aide indirecte et ceux qui ne l'étaient pas.
Dans sa réplique du 22 janvier 2009, la recourante a insisté sur le fait
qu'elle devait pouvoir bénéficier des prix préférentiels jusqu'à l'entrée
en force de la décision attaquée. Elle a allégué qu'il ne lui appartenait
pas de demander la restitution de l'effet suspensif au recours, étant
donné que la Poste ne l'avait pas retiré dans la décision attaquée.
Dans sa duplique, la Poste a renvoyé aux arguments développés dans
la réponse au recours.
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6.2 Le tribunal de céans ne peut que confirmer, pour les raisons
suivantes, la position prise par la Poste.
En effet, et de première part, le courrier de l'autorité inférieure du
21 juillet 2008 doit être interprété en regard de celui daté du
8 février 2008. Ce dernier indique expressément que la recourante
devra rembourser la différence de prix entre les titres soumis à l'aide
indirecte et ceux qui ne le sont pas. La clarté de cette interprétation
conjointe des deux courriers s'impose à la recourante, conformément
au principe de la bonne foi découlant de l'art. 5 al. 3 Cst. (arrêt du
Tribunal administratif fédéral A-1260/2008 du 13 janvier 2009
consid. 5.4 et les réf.).
Le fait par ailleurs que le recours ait effet suspensif conformément à
l'art. 55 al. 1 PA ne permet pas à la recourante de profiter du rabais,
aussi longtemps que dure la procédure devant le Tribunal administratif
fédéral, sans qu'aucun remboursement ne lui soit demandé en cas
d'échec de son recours. Il convient bien plutôt de retenir qu'en
l'espèce, la suspension des effets de la décision attaquée, induite par
le recours et l'effet suspensif qui lui est attaché ex lege, prend fin de
manière rétroactive dès la notification de la décision sur recours, c'est-
à-dire ex tunc, et permet à la décision attaquée de déployer tous ses
effets au jour de son prononcé (cf. ATF 127 III 569 consid. 4b;
HANSJÖRG SEILER, in Waldmann/Weissenberger (Hrsg.), VwVG,
Zurich/Bâle/Genève 2009, n. 69-70 ad art. 55; XAVER BAUMBERGER,
Aufschiebende Wirkung bundesrechtlicher Rechtsmittel im öffentlichen
Recht, Zurich/Bâle/Genève 2006, p. 95/96; MOOR, op. cit., vol. II,
p. 680).
Il s'ensuit que le recours doit être rejeté.
7.
En application des art. 63 al. 1 PA et 4 du règlement du 21 février 2008
concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal
administratif fédéral (FITAF, RS 173.320.2), les frais de procédure,
fixés à 1'500.- francs, sont mis à la charge du recourant. Ils sont
compensés par l'avance de frais déjà versée. Dans la mesure où il
succombe, il n'y a pas lieu d'allouer au recourant une indemnité à titre
de dépens (cf. art. 64 al. 1 PA et 7 al. 1 FITAF a contrario).
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais de procédure, d'un montant de 1500.- francs, sont mis à la
charge de la recourante. Ce montant est compensé par l'avance de
frais déjà versée de 1500.- francs.
3.
Il n'est pas alloué d'indemnité au titre de dépens.
4.
Le présent arrêt est adressé :
- à la recourante (Acte judiciaire)
- à l'autorité inférieure (Recommandé)
- Secrétariat général du DETEC (Acte judiciaire)
Le président du collège : La greffière :
Jérôme Candrian Virginie Fragnière
Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral,
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public,
dans les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La
décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au
mémoire, pour autant qu'ils soient en mains de la partie recourante
(voir art. 42 LTF).
Expédition :
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