Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung I
A-6603/2010
Urteil vom 21. April 2011
Besetzung Richterin Kathrin Dietrich (Vorsitz),
Richter Jérôme Candrian, Richter Lorenz Kneubühler,
Richter Beat Forster, Richterin Claudia Pasqualetto
Péquignot,
Gerichtsschreiber Bernhard Keller.
Parteien Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft, SRG
SSR idée suisse, Generaldirektion, Rechtsdienst,
Giacomettistrasse 1, 3000 Bern 31,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Kommunikation BAKOM,
Zukunftstrasse 44, Postfach, 2501 Biel,
Vorinstanz.
Gegenstand Zwischenverfügung vom 3. August 2010 i.S. "Zuständigkeit
für die Aufsicht im Bereich des übrigen publizistischen
Angebots der SRG".
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Sachverhalt:
A.
Am 22. Juli 2009 gelangte die Initiative gegen den Klima-Schwindel an
die Ombudsstelle DRS und anschliessend, am 5. August 2009, an die
Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (UBI). Bei
beiden Stellen beanstandete sie u.a. verschiedene Beiträge zum Klima im
Online Portal von SF Meteo.
B.
Mit Schreiben vom 23. Juli 2009 erklärte sich die Ombudsstelle für die
Information im Internet nicht zuständig, da es sich hierbei nicht um
"Sendungen" handle. Mit Entscheid vom 31. August 2009 trat auch die
UBI auf die Beschwerde gegen die Textbeiträge auf der Internetseite des
Schweizer Fernsehens nicht ein. Die Beschwerde wurde an das
Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK)
überwiesen.
C.
In der Folge befasste sich das Bundesamt für Kommunikation BAKOM
mit der Angelegenheit und verlangte mit Schreiben vom 24. September
2009 von der Schweizerischen Radio und Fernsehgesellschaft SRG SSR
idée suisse (nachfolgend SRG) Informationen zum Klima-Dossier,
insbesondere Angaben zu den Kriterien, nach welchen die Beiträge
ausgewählt und zusammengestellt würden.
D.
Die SRG bestritt mit Schreiben vom 12. November 2009 die Zuständigkeit
des BAKOM im Bereich der Aufsicht über das übrige publizistische
Angebot (üpA). Am 21. Mai 2010 hielt das BAKOM an seiner Auffassung
fest, weil das üpA aus Empfangsgebühren finanziert werde und daher
einer Aufsicht unterstehen müsse, die mangels anderweitiger
Zuständigkeit bei ihm liege. Es verlangte weiterhin die Informationen zum
Klima-Dossier im Internet oder ein Gesuch der SRG um Erlass eines
Zwischenentscheids über seine Zuständigkeit.
E.
Nachdem die SRG eine Zwischenverfügung über die Zuständigkeit für die
Aufsicht im Bereich des üpA verlangt hatte, erliess das BAKOM diese am
3. August 2010, stellte seine Zuständigkeit fest und forderte die SRG auf,
ihm die verlangten Informationen innert 10 Tagen ab Rechtskraft der
Zwischenverfügung zuzustellen.
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F.
Am 14. September 2010 erhebt die SRG (Beschwerdeführerin) gegen
diese Zwischenverfügung des BAKOM (Vorinstanz) Beschwerde beim
Bundesverwaltungsgericht und verlangt deren Aufhebung sowie das
Nichteintreten auf die Beschwerde der Initiative gegen den Klima-
Schwindel vom 5. August 2009. Die Beschwerdeführerin bestreitet die
Zuständigkeit der Vorinstanz zur Prüfung des Inhalts redaktioneller Online
Beiträge. Sie rügt, die angefochtene Verfügung verstosse gegen den
Grundsatz der Gesetzmässigkeit, gegen die Unabhängigkeit von Radio
und Fernsehen und die Programmautonomie sowie gegen die
Medienfreiheit.
G.
In ihrer Vernehmlassung vom 22. Oktober 2010 hält die Vorinstanz an
ihrer Zuständigkeit fest. Diese und diejenige der UBI seien gesetzlich klar
definiert. Für das üpA sei die UBI nicht zuständig, weshalb die
Zuständigkeit bei ihr liege. Das üpA bilde von Gesetzes wegen Teil der
Konzession der Beschwerdeführerin, werde mit Empfangsgebühren
finanziert und unterstehe damit einer Aufsicht. Die Aufsichtstätigkeit der
Vorinstanz sei daher weder verfassungs- noch anderweitig rechtswidrig.
H.
Am 9. Dezember 2010 bestätigt die Beschwerdeführerin ihre
Ausführungen in der Replik und hebt nochmals hervor, dass die
Vorinstanz ihrer Auffassung nach für eine inhaltliche Kontrolle von
Verfassungs wegen nicht zuständig sei. Andernfalls sei ihre
Unabhängigkeit nicht gewährleistet. Es fehle der Vorinstanz als
Bundesamt die für die Ausübung einer solchen inhaltlichen Aufsicht
notwendige organisatorische Unabhängigkeit.
I.
Auch die Vorinstanz hält an ihrer Auffassung in der Duplik vom 5. Januar
2011 fest und weist darauf hin, dass es gar keine Aufsicht über das üpA
gäbe, sollte sie hierfür nicht zuständig sein.
J.
Auf weitere Vorbringen der Parteien sowie die sich bei den Akten
befindlichen Schriftstücke wird in den nachfolgenden Erwägungen
eingegangen, soweit sie entscheidrelevant sind.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern sie
von einer in Art. 33 VGG aufgezählten Behörde erlassen wurden und
keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Das BAKOM ist eine
Dienststelle der Bundesverwaltung gemäss Art. 33 Bst. d VGG und damit
eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnahme nach
Art. 32 VGG ist nicht gegeben, weshalb das Bundesverwaltungsgericht
zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig ist.
1.1. Bei der angefochtenen Verfügung handelt es sich um eine
selbständig eröffnete Zwischenverfügung. Selbständig eröffnete
Zwischenverfügungen sind nur dann selbständig mit Beschwerde
anfechtbar, wenn die Voraussetzungen von Art. 45 oder 46 VwVG erfüllt
sind. Gegenstand der vorliegend zu beurteilenden Zwischenverfügung ist
die Zuständigkeit des BAKOM zur aufsichtsrechtlichen Prüfung des zum
übrigen Programmangebot zählenden Internetauftritts der
Beschwerdeführerin. Es handelt sich somit um eine Zwischenverfügung
über die Zuständigkeit, gegen die gemäss Art. 45 Abs. 1 VwVG ohne
weitere Voraussetzung Beschwerde geführt werden kann.
1.2. Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder
Änderung hat. Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der
angefochtenen Zwischenverfügung zur Beschwerde legitimiert.
1.3. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50
Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) gegen die Zwischenverfügung vom
3. August 2010 ist daher einzutreten.
1.4. Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet mit voller Kognition. Es
überprüft auf entsprechende Rüge hin die Verletzung von Bundesrecht,
einschliesslich Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens, die
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und die
Angemessenheit der angefochtenen Verfügung (Art. 49 VwVG).
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2.
Die Beschwerdeführerin rügt eine falsche Rechtsanwendung durch die
Vorinstanz. Es bestehe keine genügende gesetzliche Grundlage für die
von der Vorinstanz beabsichtigte inhaltliche Aufsicht über das übrige
publizistische Angebot (üpA) und sie verstosse gegen den in Art. 5 Abs. 1
der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom
18. April 1999 (BV, SR 101) verankerten Grundsatz der
Gesetzmässigkeit, der namentlich das Erfordernis der gesetzlichen
Grundlage für die staatliche Tätigkeit vorsehe. Zudem habe die
Vorinstanz Art. 86 Abs. 1 und Art. 25 Abs. 3 Bst. b des Bundesgesetzes
vom 24. März 2006 über Radio und Fernsehen (RTVG, SR 784.40) in
Verbindung mit den Bestimmungen ihrer Konzession falsch angewandt.
Art. 25 Abs. 3 Bst. b RTVG ermächtige den Bundesrat, den Umfang und
die Art des übrigen publizistischen Angebots in der Konzession zu regeln
und damit auch einer Aufsicht durch das BAKOM zu unterstellen, nicht
aber die Ausgestaltung, also den Inhalt desselben, wie die Vorinstanz
argumentiere. Einer Aufsicht über den Inhalt des üpA fehle daher die
notwendige gesetzliche Grundlage.
2.1. Die Vorinstanz bergründet ihre Zuständigkeit damit, dass sämtliche
Gesetzesartikel, die das üpA erwähnen, auf Art. 25 Abs. 3 Bst. b RTVG
Bezug nähmen. Dieser Artikel sei unter gesetzessystematischen
Gesichtspunkten im Abschnitt über den Programmauftrag und die
Konzession der SRG zu finden. Das üpA sei neben den Radio- und TV-
Programmen der Beschwerdeführerin Bestandteil ihres konzessionierten
und gebührenfinanzierten Angebotes. Der Programmauftrag sei somit
zentraler Bestandteil des Begriffs üpA, weshalb sich das üpA am
inhaltlichen Massstab für das Programm messen müsse. Der
Programmauftrag habe seine Grundlage im RTVG, dieses lege die
inhaltlichen Vorgaben für die Konzession der SRG fest. Mit Art. 12 Abs. 2
der SRG-Konzession würden einzig die gesetzlichen Vorgaben
umgesetzt und konkretisiert, nicht aber die Befugnisse der Vorinstanz
über den gesetzlichen Rahmen hinaus ausgedehnt.
2.2. Die Tätigkeit der Beschwerdeführerin erfordert gemäss Art. 25 Abs. 1
RTVG eine Konzession. Diese Konzession bestimmt namentlich die
Anzahl und die Art der Radio- und Fernsehprogramme (Art. 25 Abs. 3
Bst. a RTGV) sowie den Umfang des übrigen publizistischen Angebots,
das zur Erfüllung des Programmauftrags auf sprachregionaler, nationaler
und internationaler Ebene notwendig ist (Art. 25 Abs. 3 Bst. b RTVG).
Das üpA wird aus Gebühren finanziert (vgl. auch Art. 35 Abs. 2 RTVG).
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Art. 12 Abs. 1 der Konzession für die SRG SSR idée suisse sieht vor,
dass das üpA die Online-Angebote nach Art. 13, den Teletext,
programmassoziierte Informationen, das publizistische Angebot für das
Ausland im Sinne von Art. 28 Abs. 1 RTVG und Begleitmaterialien zu
einzelnen Sendungen umfasst. Die inhaltlichen Grundsätze nach den
Art. 4 bis 6 RTVG und die Qualitätsbestimmung in Art. 3 der Konzession
gelten für das üpA sinngemäss (Art. 12 Abs. 2 Konzession). Der
Programmauftrag der Beschwerdeführerin wird in Art. 24 RTVG
umschrieben. Es bestehen somit gesetzliche sowie aus der Konzession
fliessende Verpflichtungen an die Beschwerdeführerin hinsichtlich des
üpA, deren Einhaltung sicherzustellen ist bzw. die einer Aufsicht
zugänglich sind (vgl. Art. 25 Abs. 6 und Art. 89 RTVG).
Als Grundsatz legt Art. 86 Abs. 1 RTVG fest, dass die Vorinstanz über die
Einhaltung des RTVG und der Ausführungsbestimmungen, der
Konzession sowie der einschlägigen internationalen Übereinkommen
wacht. Für die Behandlung von Beschwerden über den Inhalt
redaktioneller Sendungen ist demgegenüber die Beschwerdeinstanz
zuständig, d.h. gemäss Art. 82 ff. RTVG die unabhängige
Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (UBI). Eine redaktionelle
Sendung ist gemäss Legaldefinition in Art. 2 Bst. c RTVG ein formal und
inhaltlich in sich geschlossener Teil eines Programms, der nicht Werbung
ist. Art. 2 Bst. a RTVG definiert das Programm als eine Folge von
Sendungen, die kontinuierlich angeboten, zeitlich angesetzt und
fernmeldetechnisch übertragen werden sowie für die Allgemeinheit
bestimmt sind. Den Parteien, aber auch der UBI, ist dahingehend
zuzustimmen, dass ein Text, der im Rahmen des üpA im Internet
publiziert wird, nicht als Sendung qualifiziert werden kann und ein Beitrag
im Internet im Übrigen auch nicht zeitlich angesetzt ist (vgl. Entscheid der
UBI b.606 vom 31. August 2009 E. 3). Im Internetauftritt der
Beschwerdeführerin publizierte Texte oder Sammlungen von Texten zu
einem Thema fallen daher nicht in die Zuständigkeit der UBI. Da die
streitigen Fragen hinsichtlich des üpA auch nicht den Bereich der
Finanzaufsicht betreffen, wofür gemäss Art. 36 RTVG das Departement
für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) zuständig ist,
kommt für die Beurteilung, ob Art. 25 Abs. 3 Bst. b i.V.m. Art. 24 RTVG
und die Konzession eingehalten sind, einzig die Vorinstanz in Frage.
Andere Aufsichtsbehörden hat das Parlament anlässlich der Beratungen
zum RTVG diskutiert, namentlich eine unabhängige Kommission für
Fernmeldewesen und elektronische Medien oder Publikumsräte, letztlich
jedoch abgelehnt (Amtliches Bulletin der Bundesversammlung [AB] 2004
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N 51 ff., AB 2005 S 194 ff.; ROLF H. WEBER, Rundfunkrecht, Bern 2008,
S. 515 f.). Nicht anwendbar ist ferner innerhalb des Titels über die
Aufsicht und den Rechtsschutz das 2. Kapitel (Art. 91-98 RTVG), da auch
dieses nach dem Wortlaut auf redaktionelle Sendungen beschränkt ist.
2.3. Eine Aufsichtstätigkeit benötigt, wie jedes staatliche Handeln, eine
gesetzliche Grundlage, die hinreichend klar und bestimmt sein muss, um
dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit und damit den Anforderungen an
die Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns gemäss Art. 5 Abs. 1 BV zu
genügen (GIOVANNI BIAGGINI, Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, Kommentar, Zürich 2007, N. 8 ff. zu Art. 5 BV). Für
ihre Aufsichtstätigkeit über das üpA kann sich die Vorinstanz auf Art. 86
RTVG abstützen. Ihre Aufsichtsbefugnis umfasst die Überprüfung, ob die
dem RTVG unterstellten bzw. konzessionierten Programmveranstalter
dieses Gesetz, die Ausführungsbestimmungen, eine allfällige Konzession
und die einschlägigen internationalen Übereinkommen einhalten, also
eine umfassende Rechtskontrolle. In diesem Rahmen verfügt die
Aufsichtstätigkeit der Vorinstanz über eine hinreichend bestimmte
gesetzliche Grundlage. Ob die Vorinstanz Art. 86 und 24 f. RTVG richtig
angewandt und zu Recht ihre Zuständigkeit bejaht hat, kann aber nicht
nur anhand des Gesetzeswortlautes und des Gesetzmässigkeitsprinzips
beurteilt werden, vielmehr sind insbesondere die einschlägigen Vorgaben
der Bundesverfassung im Rahmen der Auslegung zu berücksichtigen.
3.
Es ist daher weiter zu prüfen, ob der Schluss, dass die Vorinstanz für die
Beaufsichtigung von Texten im Internetauftritt der Beschwerdeführerin
umfassend zuständig ist, sich als verfassungskonform erweist.
3.1. Die Beschwerdeführerin bringt in diesem Zusammenhang vor, die
Bejahung der Zuständigkeit zur umfassenden Aufsicht über das üpA
verletze die in Art. 93 Abs. 3 BV verankerte Unabhängigkeit von Radio
und Fernsehen sowie die Programmautonomie. Zudem greife die von der
Vorinstanz beanspruchte aufsichtsrechtliche Zuständigkeit in die
Medienfreiheit (Art. 17 BV) ein, ohne dass hierzu eine genügende
gesetzliche Grundlage bestehe. Der beabsichtigten, systematisch und
von Amtes wegen erfolgenden Inhaltskontrolle komme präventiver
Charakter zu und sie verstosse gegen das Verbot der Zensur (Art. 17
Abs. 2 BV). Da dieselbe Redaktion Sendungen und das entsprechende
Internetangebot erarbeiteten, wirke sich eine Inhaltskontrolle des
Internetauftrittes auch auf die Sendungen aus. Die Überprüfung
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inhaltlicher Grundsätze habe der Gesetzgeber abschliessend geregelt
und sei von der Frage der Erfüllung des Programmauftrages zu trennen.
Soweit das Gesetz eine Aufsicht über den Programminhalt vorsehe, sei
hierfür die UBI eingesetzt. Diese unterstehe besonderen
verfahrensrechtlichen Regeln. Der Gesetzgeber habe keine lückenlose
Aufsicht angestrebt, für das üpA sei keine solche Aufsicht vorgesehen.
3.2. Die Vorinstanz stellt sich demgegenüber auf den Standpunkt, der
Gesetzgeber habe ihre Zuständigkeit in Kenntnis der
verfassungsrechtlichen Problematik festgelegt und insbesondere eine
umfassend zuständige, verwaltungsunabhängige Kommission für den
gesamten Rundfunk- und Fernmeldebereich abgelehnt. Ebenso sei im
Parlament die Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen UBI und
BAKOM lange diskutiert worden. Im Bereich der Aufsicht bestehe daher
keine Lücke. Hingegen habe die Vorinstanz die Aufsicht im Bereich des
üpA verfassungskonform auszuüben, weshalb ihr eine rein fachliche
Aufsicht verwehrt sei. Im Wissen um die Problematik der
verfassungsrechtlichen Unabhängigkeit von Radio und Fernsehen habe
sie in Aussicht gestellt, sich im Bereich des üpA an der Praxis der UBI zu
orientieren und sich die nötige Zurückhaltung aufzuerlegen. Zudem
bestehe die Möglichkeit, einen Aufsichtsentscheid an das
Bundesverwaltungsgericht und anschliessend an das Bundesgericht
weiterzuziehen, während gegen Entscheide der UBI nur der Gang ans
Bundesgericht offen stehe. Endlich obliege ihr auch die Kontrolle, ob die
SRG mit der Gesamtheit ihrer Programme den Leistungsauftrag erfülle,
anlässlich derer ebenfalls konkrete publizistische Leistungen zu
beurteilen seien. Zur Wahrung der verfassungsrechtlich garantierten
Unabhängigkeit der SRG nehme sie die Aufsichtstätigkeit in diesem
Bereich nicht selbst vor, sondern beauftrage damit unabhängige
wissenschaftliche Institutionen. Die Überprüfung der Inhalte des üpA sei
nicht problematischer als die von der Beschwerdeführerin nicht
bestrittene Kontrolle betreffend Einhaltung des Leistungsauftrages.
3.3. Art. 17 Abs. 1 BV gewährleistet die Medienfreiheit, d.h. die Freiheit
von Presse, Radio und Fernsehen sowie anderer Formen der öffentlichen
fernmeldetechnischen Verbreitung von Darbietungen und Informationen.
Eine Internetpublikation fällt in den Schutzbereich der Medienfreiheit
(ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 7. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2008, Rz. 474). Das hier
streitige üpA wird somit ohne weiteres von Art. 17 BV erfasst und
geschützt.
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3.3.1. Für Radio und Fernsehen enthält Art. 93 BV besondere
Bestimmungen, weil der Verfassungsgeber diese Medien als besonders
regelungsbedürftig erachtet hat (HERBERT BURKERT, in: Ehrenzeller/
Mastronardi/Schweizer/Vallender [Hrsg.], Die Schweizerische
Bundesverfassung, Kommentar, 2. Aufl. Zürich/St. Gallen 2008, N. 2 zu
Art. 93). Es ist daher zu prüfen, ob diese besonderen
verfassungsmässigen Rechte auch für das üpA gelten.
Art. 93 Abs. 3 BV hält fest, dass die Unabhängigkeit von Radio und
Fernsehen sowie die Autonomie in der Programmgestaltung
gewährleistet ist. Damit wird die sog. Staatsfreiheit des Rundfunks
verankert, die es dem Staat verbietet, selber Rundfunkprogramme zu
betreiben, mittelbar auf ihre Gestaltung einzuwirken oder sich
massgeblich an privaten Veranstaltern zu beteiligen (RENÉ
RHINOW/MARKUS SCHEFER, Schweizerisches Verfassungsrecht, 2. Aufl.
Basel 2009, Rz. 1650). Diese Unabhängigkeit soll sowohl gegenüber den
politischen Behörden als auch gegenüber aussenstehenden
gesellschaftlichen Kräften und Gruppierungen gewährleistet werden (vgl.
JÖRG PAUL MÜLLER/MARKUS SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz: im
Rahmen der Bundesverfassung, der EMRK und der UNO-Pakte, 4. Aufl.,
Bern 2008, S. 514 f.). Als organisatorisches Mittel zur Sicherstellung der
Unabhängigkeit und Autonomie sieht Art. 93 Abs. 5 BV vor, dass
Programmbeschwerden einer unabhängigen Beschwerdeinstanz
vorgelegt werden können. Diese spezifische Unabhängigkeitsgarantie mit
ihrer institutionellen Absicherung umfasst die anderen Formen der
öffentlichen fernmeldetechnischen Verbreitung von Darbietungen und
Informationen jedoch nicht (BIAGGINI, a.a.O., N. 15 zu Art. 93; JEAN-
FRANÇOIS AUBERT in: Aubert/Mahon, Petit commentaire de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse, Zürich/Basel/Genf 2003, N. 7 zu Art.
93).
3.3.2. Art. 93 Abs. 1 BV enthält die Gesetzgebungskompetenz, aber auch
einen Gesetzgebungsauftrag betreffend Radio und Fernsehen sowie
anderer Formen der öffentlichen fernmeldetechnischen Verbreitung von
Darbietungen und Informationen (BIAGGINI, a.a.O., N. 3 zu Art. 93). Der
Gesetzgeber war somit ohne weiteres ermächtigt, auch die anderen
Formen der öffentlichen fernmeldetechnischen Verbreitung im RTVG zu
regeln, insbesondere auch das üpA der Beschwerdeführerin. Ebenso
konnte er die Grundsätze über den Leistungsauftrag gemäss Art. 93
Abs. 2 BV für anwendbar erklären (vgl. BIAGGINI, a.a.O., N. 11 zu Art. 93).
Hingegen hatte der Gesetzgeber auf die Stellung und Aufgaben anderer
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Medien, vor allem der Presse, Rücksicht zu nehmen (Art. 93 Abs. 4 BV),
zumal der gebührenfinanzierte Internetauftritt der Beschwerdeführerin
grundsätzlich geeignet ist, in Konkurrenz zu Internetauftritten anderer
Medienunternehmen zu treten und den Wettbewerb zu verzerren. Nach
dem Gesagten wäre es im Rahmen der Gesetzgebung möglich, nicht
aber Pflicht gewesen, die UBI für Beschwerden zuständig zu erklären, die
den Inhalt des üpA betreffen, insbesondere die Frage, ob ein Internet-
Dossier umfassend, vielfältig und sachgerecht informiert. Davon hat der
Gesetzgeber nach eingehender Diskussion der Abgrenzung der
Zuständigkeiten von UBI und Vorinstanz abgesehen und stattdessen in
Art. 86 Abs. 1 RTVG als Grundsatz eine allgemeine Aufsicht der
Vorinstanz im Rundfunkbereich vorgesehen. Die Aufsichtszuständigkeit
der Vorinstanz ist demnach einzig dahingehend zu prüfen, ob sie die
Medienfreiheit gemäss Art. 17 BV wahrt. Eine Verletzung der
Unabhängigkeit gemäss Art. 93 Abs. 3 und 5 BV stellt sie hingegen nicht
dar, weshalb sich die diesbezügliche Rüge als unbegründet erweist.
3.3.3. Die Medienfreiheit schützt den gesamten Prozess der Herstellung
und Veröffentlichung eines Medienerzeugnisses, namentlich die
Recherche des Journalisten, die Beschaffung von Informationen zur
Berichterstattung, die Erstellung des Beitrages sowohl sprachlich und
gestalterisch, als auch die technische Herstellung, etwa einer Datei, bis
hin zu deren Publikation, beispielsweise im Internet (MÜLLER/SCHEFER,
a.a.O., S. 443 f.). Ein Eingriff in eine dieser geschützten Tätigkeiten muss
die Voraussetzungen von Art. 36 BV erfüllen. Zur Einschränkung der
Medienfreiheit führte das Bundesgericht in BGE 136 I 167 E. 2.2 aus,
dass "ein aufsichtsrechtliches Eingreifen des Staates in den
pluralistischen Meinungsbildungsprozess eine Interessenabwägung
zwischen der Medien- bzw. Programmfreiheit des Veranstalters einerseits
und der Informationsfreiheit des Publikums oder verfassungsmässiger
Rechte Dritter andererseits voraus[-setzt] (BGE 135 II 296 E. 2.1 S. 300,
BGE 135 II 224 E. 3.2.1 und 3.2.3; BGE 134 I 2 E. 3.2.2 S. 6; BGE 133 II
136 E. 5.1). Die jeweiligen Beschränkungen müssen gesetzlich
vorgesehen sein, einem legitimen Zweck dienen und in einer
demokratischen Gesellschaft erforderlich und verhältnismässig
erscheinen (Art. 36 i.V.m. Art. 17 BV und Art. 10 Ziff. 2 EMRK;
RHINOW/SCHEFER, Schweizerisches Verfassungsrecht, 2. Aufl. 2008,
N. 1645 und 1650). Eingriffe in die Rechtsstellung der (öffentlich-
rechtlichen oder privaten) Programmveranstalter dürfen nicht über das
hinausgehen, was zur Realisierung des Programmauftrags und des
pluralistischen Wettbewerbs der Meinungen in Staat und Gesellschaft
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nötig erscheint (BGE 135 II 224 E. 2.2.1, BGE 135 II 296 E. 4.3 S. 306;
BGE 134 I 2 E. 3.2.2 S. 6)."
Die Aufsichtstätigkeit der Vorinstanz stellt einen Eingriff in die
Medienfreiheit der Beschwerdeführerin dar, dessen Schwere von der
konkreten Ausgestaltung der Aufsicht und den getroffenen
Aufsichtsmassnahmen abhängt. Die Aufsichtstätigkeit verfügt – wie
bereits erwähnt – über eine gesetzliche Grundlage in Art. 86 RTVG. Wie
in den rundfunkrechtlichen Aufsichtsverfahren dient auch die
Aufsichtstätigkeit über das üpA dem Schutz der Meinungsbildung des
Publikums (vgl. hierzu Urteil des Bundesgerichts 2C_59/2010 vom 2. Juni
2010, E. 2.2). Die Vorinstanz verfolgt damit den Zweck, im Bereich des
üpA die Einhaltung der verfassungskonformen gesetzlichen sowie der in
der Konzession enthaltenen Verpflichtungen der Beschwerdeführerin
sicherzustellen, insbesondere die aus dem Programmauftrag fliessende
Pflicht zur freien Meinungsbildung mittels umfassender, vielfältiger und
sachgerechter Information und die entsprechende Verwendung der
Empfangsgebühren. Die Aufsicht verfolgt somit einen legitimen Zweck im
Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung.
Der Eingriff in ein Grundrecht hat erforderlich zu sein, d.h. es darf keine
geeignete, mildere Massnahme geben, um den legitimen Zweck zu
erreichen. Zu beurteilen ist im derzeitigen Stand des vorinstanzlichen
Verfahrens einzig, ob eine grundsätzliche Aufsicht durch die Vorinstanz,
also ihre Zuständigkeit, erforderlich ist und diese Aufsicht den übrigen
Anforderungen an eine Einschränkung der Medienfreiheit genügt. Erst in
einem konkreten Anwendungsfall wird zu prüfen sein, ob eine konkret
verfügte aufsichtsrechtliche Massnahme rechtmässig ist.
Von Gesetzes wegen besteht keine anderweitige Aufsicht oder
Aufsichtsmöglichkeit über das üpA, weder die UBI noch eine andere
Instanz sind dafür zuständig. Es ist nicht ersichtlich, wie im Bereich des
üpA die Einhaltung des Leistungsauftrages und damit die
Voraussetzungen für die freie Meinungsbildung überprüft und – falls
erforderlich – auch durchgesetzt werden können. Aufgrund der starken
Stellung und der grossen Bekanntheit der Beschwerdeführerin durch ihre
landesweiten Programme sowie angesichts der Hinweise in ihrem
Programm auf das üpA, etwa die regelmässige Angabe ihrer
Internetadresse, dürften auch ihre Angebote im Internet grosse
Beachtung finden und für die Meinungsbildung bedeutsam sein. Eine
Selbstkontrolle durch die Beschwerdeführerin oder andere Massnahmen
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genügen für die Sicherstellung des Leistungsauftrages nicht. Die Existenz
einer Aufsicht erweist sich damit als in einer demokratischen Gesellschaft
notwendig.
An einer Aufsicht über das üpA und damit an der Einhaltung des
Leistungsauftrages, der im Rahmen der Rechtsordnung die Vielfalt des
Meinungsaustauschs bezüglich aller gesellschaftlich und individuell
relevanten Belange in einer demokratisch-pluralistischen Gesellschaft
gewährleistet, besteht ein starkes öffentliches Interesse (vgl. RHINOW/
SCHEFER, a.a.O., Rz. 1649 ff.) Dieses überwiegt die Interessen der SRG
und ihrer Medienschaffenden an der unkontrollierten Ausübung ihrer
Tätigkeit und erweist sich damit als verhältnismässig. Die Bejahung der
Zuständigkeit der Vorinstanz zur Aufsicht über das üpA erweist sich
folglich als bundesrechtskonform, weshalb die Beschwerde abzuweisen
ist.
4.
Auch wenn die Zulässigkeit einer Aufsicht durch die Vorinstanz
grundsätzlich zu bejahen ist, gilt es festzuhalten, dass deren konkrete
Ausgestaltung sich gemäss Art. 86 Abs. 1 Satz 1 RTVG auf eine
Rechtskontrolle beschränken muss und verfassungskonform zu erfolgen
hat. Sollte ein Aufsichtsverfahren betreffend das üpA nicht nur auf
begründete Veranlassung hin – etwa nicht offensichtlich haltlosen
Beanstandungen aus der Bevölkerung – sondern regelmässig und
systematisch erfolgen, könnte dies eine unzulässige Vorzensur im Sinne
von Art. 17 Abs. 2 BV darstellen (vgl. MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 451).
Weiter ist daran zu erinnern, dass gemäss Art. 86 Abs. 2 RTVG
Aufsichtsmassnahmen, die sich auf Produktion und Vorbereitung der
Programme beziehen sowie reine Zweckmässigkeitskontrollen nicht
zulässig sind. Aufgrund des engen Zusammenhangs, den das üpA mit
dem Programm aufweist und aufweisen muss (Art. 25. Abs. 3 Bst. b
RTVG), ist stets im Rahmen des Eintretens zu klären, ob die
entsprechenden Arbeiten sich noch auf die Produktion und Vorbereitung
des Programms beziehen und daher auf die Einleitung eines
Aufsichtsverfahrens zu verzichten ist. Die Aufsicht wird sich demnach auf
bereits im Internet aufgeschaltete Beiträge und auf den Zeitraum nach
der Ausstrahlung der zugehörigen Sendung beschränken, da erst dann
die Zuständigkeits- und Eintretensfragen geklärt werden können. Ebenso
versteht sich, dass die Aufsicht der Vorinstanz sich nicht auf über Internet
zugängliche Sendungen erstrecken kann, sei es auf die zeitgleiche
Übertragung (beispielsweise Live-Streaming) oder auf eine archivierte
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Sendung (Art. 86 Abs. 1 Satz 2 RTVG). Diese sind und bleiben
Sendungen im Sinne von Art. 2 Bst. b und c RTVG und unterstehen der
Aufsicht durch die UBI.
5.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens gilt die Beschwerdeführerin als
unterliegend und hat die entsprechenden Kosten des Verfahrens,
bestimmt auf Fr. 2'000.—, zu übernehmen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Sie
werden mit dem geleisteten Vorschuss in derselben Höhe verrechnet.
6.
Der unterliegenden Beschwerdeführerin ist keine Parteientschädigung
zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom
12. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem
Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2] e contrario).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 2'000.— werden der Beschwerdeführerin
auferlegt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe
verrechnet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. 5480-00/1000283847; Einschreiben)
– das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
A-6603/2010
Seite 14
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Kathrin Dietrich Bernhard Keller
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 92, 95 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der
Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene
Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in
Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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