A-6750/2018 - Abteilung I - Staatshaftung (Bund) - Schadenersatz- und Genugtuungsbegehren

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Abteilung I
A-6750/2018



Ur t e i l vom 1 6 . De zembe r 2 0 1 9
Besetzung
Richterin Christine Ackermann (Vorsitz),
Richter Jürg Steiger, Richter Maurizio Greppi,
Gerichtsschreiber Benjamin Strässle.



Parteien
A._______,
Beschwerdeführerin,



gegen


Eidgenössisches Finanzdepartement EFD,
Generalsekretariat, Rechtsdienst,
Bundesgasse 3, 3003 Bern,
Vorinstanz.




Gegenstand
Schadenersatz- und Genugtuungsbegehren.



A-6750/2018
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Sachverhalt:
A.
A._______ war seit dem (…) als Juristin in verschiedenen Funktionen beim
heutigen Staatssekretariat für Migration SEM (vormals Delegierter für das
Flüchtlingswesen, später Bundesamt für Flüchtlinge BFF bzw. Bundesamt
für Migration BFM) angestellt.
In der Zeit vom (…) bis zum (…) arbeitete A._______ mit einem Beschäfti-
gungsgrad von (zuletzt) (…) % in der Funktion als (…). In dieser Funktion
war sie im Wesentlichen zuständig für die Kurzbefragung und Anhörung
von Asylsuchenden, die Redaktion von Nichteintretensentscheiden und die
Vorbereitung des Vollzugs der Ausreise von Asylsuchenden. Im Jahr (…)
absolvierte A._______ einen mehrmonatigen internen Stage, für welchen
sie sich gemäss eigenen Angaben aufgrund gesundheitlicher Probleme so-
wie einer zunehmend unbefriedigenden Situation an ihrem Arbeitsplatz (…)
beworben hatte.
Am (…) wechselte A._______ innerhalb des SEM und neu mit einem Be-
schäftigungsgrad von 100 % in die Abteilung (…) mit Arbeitsort (…). Dort
war sie ab dem (…) als (…) in der Sektion (…) tätig und als solche im
Wesentlichen zuständig für die Erarbeitung von Entscheiden über Gesuche
in den Bereichen Einreise und Zulassung sowie die Beurteilung des Mas-
snahmenvollzugs in den Bereichen Wegweisung und Fernhaltung. Hinzu
kamen verschiedene Spezialaufgaben.
B.
Ab dem (…) war A._______, abgesehen von einer teilweisen Arbeitsfähig-
keit im ersten Halbjahr (…), wegen Krankheit zu 100 % an ihrer Arbeitsleis-
tung verhindert. Der Versuch einer Wiedereingliederung in ihre bisherige
Tätigkeit, der während der teilweisen Arbeitsfähigkeit im ersten Halbjahr
(…) durchgeführt worden war, blieb ohne Erfolg. Am (…) erfolgte die An-
meldung bei der Invalidenversicherung (IV).
C.
Nachdem eine Besserung der gesundheitlichen Situation nicht absehbar
und eine einvernehmliche Aufhebung des Arbeitsvertrages nicht zu Stande
gekommen waren, löste das SEM den Arbeitsvertrag mit A._______ mit
Verfügung vom (…) per (…) auf.
Gegen die Kündigungsverfügung erhob A._______ Beschwerde beim Bun-
desverwaltungsgericht. Dieses hiess die Beschwerde mit Urteil
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A-7441/2014 vom 23. März 2015 teilweise gut. Es sprach A._______ eine
Abgangsentschädigung in der Höhe von einem Monatslohn zu, wobei es
berücksichtigte, dass das SEM ihr länger als gesetzlich vorgeschrieben
den Lohn fortbezahlt hatte. Bezüglich eines allfälligen Begehrens um Scha-
denersatz und/oder Genugtuung wurde sie auf das Staatshaftungsverfah-
ren gemäss dem Verantwortlichkeitsgesetz (VG, SR 170.32) verwiesen.
Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts ist unangefochten in Rechts-
kraft erwachsen.
D.
Mit rechtskräftiger Verfügung vom 27. April 2015 sprach die IV A._______
rückwirkend ab dem (…) eine ganze Rente zu.
E.
E.a Mit Schreiben vom 26. Mai 2015 machte A._______ beim Eidgenössi-
schen Finanzdepartement (EFD) Schadenersatz- und Genugtuungsan-
sprüche gegen die Schweizerische Eidgenossenschaft geltend.
Zur Begründung ihrer Begehren brachte A._______ im Wesentlichen vor,
das SEM habe in verschiedener Hinsicht die ihm als Arbeitgeber oblie-
gende Fürsorgepflicht verletzt, was schliesslich in adäquat-kausaler Weise
zu einer Schädigung ihrer Gesundheit in Form einer depressiven Erkran-
kung und schliesslich zum dauerhaften Verlust ihrer Erwerbsfähigkeit ge-
führt habe. Für den daraus entstandenen Schaden – den Einkommensver-
lust bis zu ihrem Altersrücktritt – sei ihr eine Entschädigung in der Höhe
von Fr. 360'000.– und für die erlittene psychische Unbill eine Genugtuung
in der Höhe von Fr. 20'000.– auszurichten.
E.b Mit Verfügung vom 6. Juni 2016 wies das EFD das Schadenersatz-
und Genugtuungsbegehren von A._______ ab, soweit es darauf eintrat.
Das EFD erachtete allfällige Ansprüche von A._______ als verwirkt. Zudem
habe sich das SEM nicht widerrechtlich verhalten. Zwar treffe auch die Ar-
beitgeber des Bundes eine Fürsorgepflicht und sei das SEM daher ver-
pflichtet gewesen, alle zumutbaren Massnahmen zum Schutz vor einer
Schädigung der (psychischen) Gesundheit der Angestellten zu treffen. Wi-
derrechtliche Unterlassungen in dieser Hinsicht seien vorliegend indes
nicht ersichtlich. Die Belastungen von A._______ hätten sich vielmehr im
Wesentlichen aus der Eigenart des konkreten Arbeitsverhältnisses erge-
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ben; sie habe anspruchsvolle Aufgaben in einem politisch und gesellschaft-
lich spannungsgeladenen Umfeld ausgeübt. Für das stressbedingte Burn-
out, welches A._______ schliesslich erlitten habe, könne das SEM nicht
verantwortlich gemacht werden.
F.
F.a Mit Schreiben vom 4. Juli 2016 erhob A._______ gegen die Verfügung
des EFD vom 6. Juni 2016 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht.
Sie beantragte, es sei die angefochtene Verfügung aufzuheben und ihr
Schadenersatz in der Höhe von Fr. 360'000.– sowie eine Genugtuung in
der Höhe von Fr. 20'000.– zuzusprechen. Eventualiter seien die Summen
vom Gericht festzulegen.
Das EFD beantragte mit Vernehmlassung vom 18. August 2016 die Abwei-
sung der Beschwerde.
F.b Das Bundesverwaltungsgericht hiess die Beschwerde von A._______
mit Urteil A-4147/2016 vom 4. August 2017 gut. Es hob die Verfügung des
EFD vom 6. Juni 2016 auf und wies die Angelegenheit zur Neubeurteilung
im Sinne der Erwägungen an das EFD zurück.
Das Bundesverwaltungsgericht hielt zunächst fest, die von A._______ gel-
tend gemachten Ansprüche seien weder relativ noch absolut verwirkt. Wei-
ter führte es aus, dass auch den öffentlichen Arbeitgeber gegenüber dem
Arbeitnehmer eine Fürsorgepflicht treffe und dieser insoweit eine Garan-
tenstellung inne habe. Demnach habe der Arbeitgeber zum Schutz der Per-
sönlichkeit und der Gesundheit des Arbeitnehmers die nach der Erfahrung
notwendigen und ihm mit Rücksicht auf das einzelne Arbeitsverhältnis und
die Natur der Arbeitsleistung billigerweise zumutbaren Massnahmen zu
treffen und für eine (im Einzelfall) zweckmässige Arbeitsorganisation zu
sorgen. Belastungen, die mit der Erfüllung eines bestimmten Arbeitsvertra-
ges verbunden seien, sog. tätigkeitsimmanente Belastungen, müssten
demgegenüber hingenommen werde. Zudem habe der Arbeitnehmer auch
im Arbeitsverhältnis entsprechend dem Grundsatz von Treu und Glauben
Eigenverantwortung zu übernehmen und den Arbeitgeber über Mängel
etwa in der Arbeitsorganisation zu informieren und sich über eine unbefrie-
digende Situation zu beschweren. Entsprechend habe von A._______ er-
wartet werden können, dass sie von sich aus den Arbeitgeber hinsichtlich
der von ihr im Einzelnen kritisierten Umstände angeht und um Verbesse-
rung der Situation nachsucht. Es könne daher insoweit nicht bereits von
einer unzweckmässigen Arbeitsorganisation gesprochen werden, welche
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geeignet gewesen sei, über längere Zeit übermässigen Druck auf die Ar-
beitnehmerin auszuüben. Indes habe A._______ das SEM wiederholt auf
die ihrer Ansicht nach übermässige Arbeitsbelastung hingewiesen und das
SEM zudem im September 2009 darüber informiert, dass sie aus diesem
Grund in ärztlicher Behandlung sei. Insoweit habe den Arbeitgeber eine
erhöhte Fürsorge- sowie eine konkrete Handlungspflicht getroffen. Ob und
gegebenenfalls welche konkreten Schutzmassnahmen der Arbeitgeber in
der Folge ergriffen habe, gehe jedoch aus den Akten nicht hervor, weshalb
eine Beurteilung, ob das SEM in dieser Hinsicht seiner Fürsorgepflicht
nachgekommen ist, nicht möglich sei. Das Bundesverwaltungsgericht hob
daher die angefochtene Verfügung auf und wies die Angelegenheit zur wei-
teren Sachverhaltsermittlung sowie zum neuen Entscheid an das EFD zu-
rück.
Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts ist unangefochten in Rechts-
kraft erwachsen.
G.
G.a Mit Schreiben vom 15. August 2017 ersuchte das EFD das SEM, mit-
zuteilen, welche konkreten Schutzmassnahmen es in Nachachtung seiner
Fürsorgepflicht zu Gunsten von A._______ getroffen habe, nachdem es
von der sich bei ihr abzeichnenden Erkrankung Kenntnis erhalten habe.
G.b Das SEM nahm am 15. September 2017 zu den getroffenen Schutz-
massnahmen Stellung. Mit Schreiben vom 20. November 2017 reichte es
auf entsprechende Aufforderung hin zudem eine Auflistung der krankheits-
bedingten Absenzen von A._______ ein, umfassend den Zeitraum von
September 2009 bis (…) 2012. Aus der Auflistung geht hervor, dass
A._______ in den verbleibenden Monaten des Jahres 2009 während sie-
ben Tagen, im Jahr 2010 während (gerundet) 31 Tagen, im Jahr 2011 wäh-
rend (gerundet) 24 Tagen und im Jahr 2012 bis zu ihrer krankheitsbeding-
ten Arbeitsunfähigkeit ab dem (…) 2012 vier Tage krankheitsbedingt ihre
Arbeitsleistung nicht erbringen konnte. Hinzu kamen gemäss der Zeiterfas-
sung mehr als 70 Arztbesuche im Zeitraum von September 2009 bis (…)
2012 (Vorakten, act. 381–406).
G.c Die Eingaben des SEM wurden A._______ vom EFD mit Schreiben
vom 20. September 2017 und vom 23. November 2017 zur Kenntnisnahme
zugestellt.
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H.
Mit Verfügung vom 29. Oktober 2018 wies das EFD das Schadenersatz-
und Genugtuungsbegehren von A._______ vom 26. Mai 2015 ab.
Das EFD kam (erneut) zu dem Ergebnis, dass dem SEM kein widerrecht-
liches Verhalten bzw. Unterlassen vorzuhalten sei. Es habe gestützt auf
Angaben von A._______ davon ausgehen dürfen, sie habe in Nachachtung
ihrer Eigenverantwortung durch Konsultation eines Arztes die notwendigen
Vorkehren zum Schutz ihrer Gesundheit selbständig getroffen. Dies umso
mehr, als ihrerseits keine konkreten Vorschläge unterbreitet bzw. Forde-
rungen wie etwa eine solche um Reduktion des Arbeitspensums gestellt
worden waren. Im Weiteren habe das SEM A._______ die zur Wahrneh-
mung von Arztterminen erforderliche Zeit gewährt, eine verbindliche Zu-
ständigkeits- und Stellvertreterregelung eingeführt und im Rahmen der
Neustrukturierung im Jahr 2010 sei darauf geachtet worden, dass
A._______ im bisherigen Aufgabenbereich verbleiben könne. Ferner sei im
Nachgang zur Neustrukturierung im Jahr 2010 eine umfangreiche Perso-
nalbedarfserhebung durchgeführt worden. Diese habe für die betreffende
Abteilung kein offensichtliches Missverhältnis zwischen Arbeitslast und
personellen Ressourcen ergeben, wobei für jene Sektionen, in welchen
auch A._______ tätig gewesen sei, gleichwohl zwei zusätzliche Stellen be-
willigt worden seien. Später, als A._______ krankheitsbedingt an ihrer Ar-
beitsleistung gehindert war, habe das SEM einen Reintegrationsversuch
mit einem reduzierten Arbeitspensum ermöglicht und ihr zudem den Lohn
länger als die gesetzlich vorgesehenen zwei Jahre fortbezahlt. Weitere
Schutzmassnahmen, die, obschon geboten, nicht ergriffen worden seien,
seien nicht ersichtlich. Dem SEM könne somit nicht vorgeworfen werden,
seine Fürsorgepflicht gegenüber A._______ verletzt zu haben, wobei es für
tätigkeitsimmanente Belastungen, in welche die Arbeitnehmerin mit Unter-
zeichnung des Arbeitsvertrages eingewilligt habe, und solche in ihrem per-
sönlichen Umfeld ohnehin keine Verantwortung trage. Vielmehr wäre es an
der Arbeitnehmerin gewesen, sich eine weniger belastende Anstellung zu
suchen.
I.
Mit Schreiben vom 28. November 2018 erhebt A._______ (nachfolgend:
Beschwerdeführerin) gegen die Verfügung des EFD (nachfolgend: Vo-
rinstanz) vom 29. Oktober 2018 Beschwerde beim Bundesverwaltungsge-
richt. Sie beantragt, es sei die angefochtene Verfügung aufzuheben und es
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sei ihr Schadenersatz in der Höhe von Fr. 360'000.– sowie eine Genugtu-
ung in der Höhe von Fr. 20'000.– zuzusprechen. Eventualiter seien die
Summen vom Gericht festzulegen.
Die Beschwerdeführerin rügt zunächst eine Verletzung ihres Anspruchs auf
rechtliches Gehör; sie sei vor dem erneuten Entscheid der Vorinstanz nicht
angehört worden. Aus Gründen der Prozessökonomie ersucht sie jedoch
darum, von einer Rückweisung allein aus diesem Grund abzusehen. In der
Sache bestreitet die Beschwerdeführerin, dass das SEM in Nachachtung
von dessen Fürsorgepflicht konkrete Schutzmassnahmen getroffen habe;
die von Seiten des SEM bezeichneten Massnahmen seien entweder ge-
setzlich vorgesehen oder untauglich gewesen, etwas an der Belastungssi-
tuation zu ändern. Die Beschwerdeführerin schildert sodann den Ablauf ei-
nes Arbeitstages, wobei sie insbesondere auf den hohen Erledigungs- und
Zeitdruck sowie auf die häufigen Unterbrechungen u.a. durch telefonische
Anfragen hinweist.
J.
Die Vorinstanz schliesst mit Vernehmlassung vom 7. Februar 2019 auf Ab-
weisung der Beschwerde.
K.
Die Beschwerdeführerin hält mit Schlussbemerkungen vom 9. März 2019
an ihren Rechtsbegehren und Ausführungen gemäss der Beschwerde-
schrift vom 28. November 2018 fest.
L.
Die Vorinstanz reicht mit Schreiben vom 3. April 2019 ebenfalls Schluss-
bemerkungen ein.
M.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die bei den Akten liegenden
Schriftstücke wird, soweit für den Entscheid erheblich, im Rahmen der
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.




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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal-
tungsgerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügun-
gen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021),
soweit diese von einer Vorinstanz i.S.v. Art. 33 VGG erlassen worden sind
und kein Ausnahmegrund i.S.v. Art. 32 VGG vorliegt. Es prüft von Amtes
wegen, ob die Sachurteilsvoraussetzungen im Urteilszeitpunkt gegeben
sind (Art. 7 Abs. 1 VwVG).
Die Vorinstanz gehört zu den Behörden gemäss Art. 33 Bst. d VGG und
der angefochtene Entscheid, der in Anwendung des VG ergangen ist, stellt
eine Verfügung i.S.v. Art. 5 Abs. 1 Bst. c VwVG dar. Da zudem kein Aus-
nahmegrund i.S.v. Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht
zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde sachlich wie funktional zu-
ständig. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich
nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG;
Art. 10 Abs. 1 VG).
1.2 Zur Beschwerde ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor
der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat, durch den angefochtenen
Entscheid besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an des-
sen Änderung oder Aufhebung besitzt. Die Beschwerdeführerin ist Adres-
satin der angefochtenen Verfügung vom 29. Oktober 2018 und mit ihren
Begehren um Schadenersatz und Genugtuung vor der Vorinstanz erneut
nicht durchgedrungen. Sie ist daher ohne weiteres als zur Beschwerdeer-
hebung berechtigt anzusehen.
1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist demnach einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen – einschliesslich der unrichtigen und unvollständigen
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der
Ausübung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49
VwVG). Es stellt sodann den Sachverhalt unter Vorbehalt der Mitwirkungs-
pflicht der Parteien von Amtes wegen fest (sog. Untersuchungsgrundsatz;
Art. 12 und Art. 13 VwVG). Wird – wie vorliegend – ein Verwaltungsverfah-
ren auf Gesuch hin eingeleitet, muss der Gesuchsteller darlegen, wie sich
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der Sachverhalt ereignet hat; die Parteien trifft in Bezug auf ihre Rechtsbe-
gehren eine Behauptungslast. Zur Beweisführung bleibt im Verwaltungs-
verfahren, dem Untersuchungsgrundsatz folgend, indes die Behörde ver-
pflichtet (vgl. KIENER/RÜTSCHE/KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl.
2015, Rz. 678 f. und 682 f.). Sie würdigt dabei die Beweise grundsätzlich
frei, ohne Bindung an förmliche Beweisregeln, sowie umfassend und
pflichtgemäss (Grundsatz der freien Beweiswürdigung; vgl. Art. 19 VwVG
i.V.m. Art. 40 des Bundesgesetzes über den Bundeszivilprozess [SR 273];
BGE 137 II 266 E. 3.2; Urteil des BGer 2C_483/2013 vom 13. September
2013 E. 3.1.1; BVGE 2012/33 E. 6.2.1). Schliesslich gilt auch im öffentli-
chen Recht der allgemeine Grundsatz gemäss Art. 8 ZGB, wonach derje-
nige die Folgen einer allfälligen Beweislosigkeit zu tragen hat, der aus der
unbewiesen gebliebenen Tatsache Rechte ableitet (zum Ganzen BGE 140
I 285 E. 6.3.1 und KRAUSKOPF/EMMENEGGER/BABEY, in: Praxiskommentar
VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 12 Rz. 8, 207–209, 213 und 215; zudem Urteil
des BVGer A-1700/2017 vom 25. April 2018 E. 2 mit Hinweisen).
3.
3.1 Die Vorinstanz hat über das Schadenersatz- und Genugtuungsbegeh-
ren der Beschwerdeführerin erstmals mit Verfügung vom 6. Juni 2016 ent-
schieden. Das Bundesverwaltungsgericht hat diese Verfügung mit rechts-
kräftigem Urteil A-4147/2016 vom 4. August 2017 aufgehoben und die An-
gelegenheit zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vor-
instanz zurückgewiesen.
Es ist vorab zu bestimmen, was sich daraus für das vorliegende Beschwer-
deverfahren ergibt.
3.2 Hebt die Beschwerdeinstanz einen angefochtenen Entscheid auf und
weist sie die Sache (mit verbindlichen Weisungen) zur Neubeurteilung an
die Vorinstanz zurück, so ist diese bei ihrem neuen Entscheid an den Rück-
weisungsentscheid gebunden. Die mit der Neubeurteilung befasste Instanz
hat entsprechend die rechtliche Beurteilung, mit welcher die Rückweisung
begründet worden ist, ihrer neuen Entscheidung zu Grunde zu legen; be-
reits entschiedene Fragen sind nicht mehr zu prüfen. Wie weit die Vor-
instanz an die Entscheidung gebunden ist, ergibt sich aus der Begründung
der Rückweisung, die sowohl den Rahmen für die neue Tatsachenfeststel-
lung als auch jenen für die neue rechtliche Begründung vorgibt. Wird der
neue Entscheid der unteren Instanz wiederum bei der Beschwerdeinstanz
angefochten, so ist diese selbst an ihre früheren Erwägungen gebunden
(vgl. Urteil des BVGer A-5925/2011 vom 26. April 2012 E. 2.1; MADELEINE
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CAMPRUBI, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum VwVG,
2. Aufl. 2019, Art. 61 Rz. 8; ferner BGE 135 III 334 E. 2 f. sowie Urteil des
BGer 4A_236/2015 vom 15. September 2015 E. 2.2 f.). Eine freie Überprü-
fung des angefochtenen Entscheids ist der Beschwerdeinstanz nur betref-
fend jene Punkte möglich, die im Rückweisungsentscheid nicht entschie-
den wurden, oder bei Vorliegen neuer Sachumstände (zum Ganzen BVGE
2016/13 E. 1.3.4 mit Hinweisen).
Im Folgenden ist somit zu prüfen, von welchen Erwägungen sich das Bun-
desverwaltungsgericht in seinem Urteil A-4147/2016 vom 4. August 2017
hat leiten lassen.
3.3 Das Bundesverwaltungsgericht hat im erwähnten Urteilt zunächst aus-
geführt, der vorliegend zu beurteilende Sachverhalt falle in den sachlichen
und persönlichen Geltungsbereich des VG. Weiter hat es geprüft, ob die
Vorinstanz zu Recht die Einrede der Verwirkung erhoben hatte und dies-
bezüglich erwogen, allfällige Ansprüche der Beschwerdeführerin aus
Staatshaftung wegen Verletzung der im Arbeitsverhältnis geltenden Für-
sorgepflicht des Arbeitgebers seien vorliegend weder relativ noch absolut
verwirkt. Die Einrede der Verwirkung sei daher zu Unrecht erhoben worden
(E. 4 des Urteils vom 4. August 2017).
Im Weiteren legte das Bundesverwaltungsgericht die Voraussetzungen
dar, die gemäss Art. 3 Abs. 1 VG kumulativ erfüllt sein müssen, damit der
Bund für Schäden, die ein Beamter in Ausübung seiner amtlichen Tätigkeit
Dritten zugefügt hat, haftet. Eine Haftung setzt demnach u.a. ein wider-
rechtliches Verhalten voraus. Dieses kann in einem Tun oder einem Unter-
lassen bestehen, wobei Unterlassungen nur dann widerrechtlich sein könn-
ten, wenn eine Rechtspflicht des Staates zum Handeln bestehe (sog. Ga-
rantenstellung). Das Bundesverwaltungsgericht hielt sodann fest, dass
auch den öffentlich-rechtlichen Arbeitgeber eine Fürsorgepflicht gegenüber
dem Arbeitnehmer treffe (Art. 328 OR i.V.m. Art. 6 Abs. 2 des Bundesper-
sonalgesetzes [BPG, SR 172.220.1) sowie Art. 4 Abs. 2 Bst. b und g BPG)
und das SEM insoweit eine Garantenstellung gegenüber der Beschwerde-
führerin innegehabt habe (E. 7.3 des Urteils vom 4. August 2017). Es sei
mithin verpflichtet gewesen, zum Schutz der Persönlichkeit und der Ge-
sundheit der Beschwerdeführerin die nach der Erfahrung notwendigen und
mit Rücksicht auf das einzelne Arbeitsverhältnis und die Natur der Arbeits-
leistung billigerweise zumutbaren Massnahmen zu treffen und eine im Ein-
zelfall zweckmässige Arbeitsorganisation zu schaffen, wobei dem SEM als
Arbeitgeber hinsichtlich der konkret zu treffenden (organisatorischen)
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Seite 11
Massnahmen ein nicht unerheblicher Ermessensspielraum zukomme. Der
Arbeitnehmer habe auf der anderen Seite jedoch auch Eigenverantwortung
zu übernehmen und den Arbeitgeber etwa über Mängel in der Arbeitsorga-
nisation zu informieren und sich über unbefriedigende Situationen zu be-
schweren (E. 7.4.2 und E. 7.5.2 des Urteils vom 4. August 2017). Das Bun-
desverwaltungsgericht kam vor diesem Hintergrund hinsichtlich der im Ein-
zelnen von der Beschwerdeführerin gerügten Unterlassungen – insbeson-
dere fehlendes Coaching während ihrer Anstellung als Asylbefragerin, feh-
lender Ferienvertretung sowie unterbliebene Zuweisung einer Funktion
und Einarbeitung nach dem Stellenwechsel am (…) sowie fehlende Feri-
envertretung – zu dem Ergebnis, dass die Beschwerdeführerin diesbezüg-
lich den Arbeitgeber hätte angehen und jeweils um Klärung bzw. Verbes-
serung der Situation hätte nachsuchen müssen. Das SEM habe insofern
seine Pflicht, die (psychische) Gesundheit der Beschwerdeführerin zu
schonen, nicht verletzt (E. 7.1 und 7.5.2 des Urteils vom 4. August 2017).
Weiter erwog das Bundesverwaltungsgericht, die Pflicht zur Rücksicht-
nahme auf das einzelne Arbeitsverhältnis könne unter Umständen auch
vorsorgliches Handeln oder gar ein aktives Einschreiten des Arbeitgebers
verlangen. Entsprechend obliege dem Arbeitgeber gegenüber gesundheit-
lich beeinträchtigten Arbeitnehmern eine erhöhte Fürsorgepflicht, voraus-
gesetzt, die gesundheitliche Beeinträchtigung ist ihm bekannt oder hätte
ihm bekannt sein müssen. Zu der Frage, welche (weiteren) Amtspflichten
das SEM traf, nachdem es von der psychischen Erkrankung der Beschwer-
deführerin erfahren hatte und ob es diesen in hinreichendem Mass nach-
gekommen ist, erwog das Bundesverwaltungsgericht (E. 7.5.3 des Urteils
vom 4. August 2017):
Spätestens zu dem Zeitpunkt, da die Beschwerdeführerin ausdrücklich auf
ihre Erkrankung hingewiesen und diese auf ihre Arbeit zurückgeführt hatte,
hätte das SEM reagieren müssen. Aus den vorliegenden Akten geht jedoch
nicht hervor, ob und gegebenenfalls welche konkreten Schutzmassnahmen
das SEM in Nachachtung seiner Fürsorgepflicht zu Gunsten der Beschwerde-
führerin getroffen hat, nachdem es (spätestens) anlässlich des Personalge-
sprächs vom 7. September 2009 von deren Erkrankung erfahren hatte. […]
Dabei ist anzumerken, dass der Entscheid des SEM aus dem Jahr 2011, auf-
grund des Abschlusses der Reorganisation die Ressourcenauslastung im gan-
zen Amt überprüfen zu lassen, als konkrete Schutzmassnahme – jedenfalls
ohne Kenntnis weiterer Gegebenheiten – nicht zu genügen vermag, zumal u.a.
fraglich ist, ob dieser Entscheid in hinreichendem Mass mit der konkreten Si-
tuation der Beschwerdeführerin in Verbindung gebracht werden kann.
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Seite 12
Das Bundesverwaltungsgericht kam entsprechend zu dem Ergebnis, dass
hinsichtlich der vom SEM getroffenen konkreten Schutzmassnahmen wei-
tere Sachverhaltsabklärungen erforderlich sind, hob die Verfügung vom
6. Juni 2016 auf und wies die Sache im Sinne der Erwägungen zur Neube-
urteilung der Schadenersatz- und Genugtuungsansprüche an die Vor-
instanz zurück.
3.4 Im vorliegenden Beschwerdeverfahren sind somit namentlich die Fra-
gen, ob der vorliegend zu beurteilende Sachverhalt in den Anwendungsbe-
reich des VG fällt und ob hinsichtlich der von der Beschwerdeführerin gel-
tend gemachten Ansprüche die Verwirkung eingetreten ist, nicht erneut zu
prüfen. Im Weiteren ist das Bundesverwaltungsgericht hinsichtlich der
Feststellung einer erhöhten Fürsorge- und einer konkreten Handlungs-
pflicht sowie der damit in Verbindung stehenden rechtlichen Begründung
an seinen Rückweisungsentscheid gebunden. Dies bedeutet indes entge-
gen der Einwände der Beschwerdeführerin auch, dass die Vorinstanz nach
der Rückweisung und gestützt auf die weiteren Sachverhaltsermittlungen
begründet zu dem Ergebnis kommen durfte, das SEM sei seiner erhöhten
Fürsorgepflicht in hinreichendem Mass nachgekommen.
Das Bundesverwaltungsgericht hat somit im vorliegenden Verfahren ge-
stützt auf den ergänzten Sachverhalt zu prüfen, ob das SEM seiner erhöh-
ten Fürsorgepflicht in hinreichendem Mass nachgekommen ist (nachfol-
gend E. 5 und 6) und die Vorinstanz insoweit das Schadenersatz- und Ge-
nugtuungsbegehren der Beschwerdeführerin mangels Widerrechtlichkeit
zu Recht abgewiesen hat.
4.
4.1 Zunächst ist auf die gesetzlichen Haftungsvoraussetzungen gemäss
dem VG einzugehen.
4.2
4.2.1 Für den Schaden, den ein Beamter in Ausübung seiner amtlichen Tä-
tigkeit Dritten widerrechtlich zufügt, haftet die Schweizerische Eidgenos-
senschaft gemäss Art. 3 Abs. 1 VG ohne Rücksicht auf das Verschulden
des Beamten. Die Haftungsvoraussetzungen sind mithin ein (quantifizier-
ter) Schaden, das Verhalten eines Bundesbeamten in Ausübung einer amt-
lichen Tätigkeit, ein adäquater Kausalzusammenhang zwischen diesem
Verhalten und dem Schaden sowie die Widerrechtlichkeit des Verhaltens,
wobei die Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein müssen (Urteil des BGer
2C_1059/2014 vom 25. Mai 2016 E. 4; Urteil des BVGer A-5172/2014 vom
A-6750/2018
Seite 13
8. Januar 2016 E. 4.1 mit Hinweisen). Wer in seiner Persönlichkeit wider-
rechtlich verletzt wird, hat bei Verschulden des Beamten sodann Anspruch
auf Leistung einer Geldsumme als Genugtuung, sofern die Schwere der
Verletzung es rechtfertigt und diese nicht anders wiedergutgemacht wor-
den ist (Art. 6 Abs. 2 VG).
4.2.2 Die Widerrechtlichkeit i.S.v. Art. 3 Abs. 1 VG unterscheidet sich, wie
im Rückweisungsentscheid erwogen, nicht grundsätzlich von jener gemäss
Art. 41 OR. Sie ist entsprechend gegeben, wenn entweder ein absolutes
Recht des Geschädigten beeinträchtigt (sog. Erfolgsunrecht) oder eine
reine Vermögensschädigung durch Verstoss gegen eine einschlägige
Schutznorm bewirkt wird (sog. Verhaltensunrecht).
Das haftungsbegründende Verhalten kann entweder in einem Tun oder in
einem Unterlassen bestehen. Die Haftung für eine Unterlassung setzt da-
bei in jedem Fall – auch, wenn wie vorliegend die Verletzung eines abso-
luten Rechts in Frage steht – voraus, dass eine Pflicht zum Handeln be-
standen hat; eine allgemeine Rechtspflicht, im Interesse anderer tätig zu
werden, besteht nicht. Haftpflichtrechtlich ist eine Handlungspflicht von Be-
deutung, wenn sie das Interesse des Geschädigten verfolgt und sich aus
einer Schutzvorschrift zu dessen Gunsten ergibt. Eine widerrechtliche Un-
terlassung setzt mithin eine Garantenpflicht für den Geschädigten voraus.
Daraus ergibt sich die Verknüpfung zwischen der im Weiteren geforderten
Adäquanz und der Rechtswidrigkeit der Unterlassung; die Frage der Kau-
salität einer Unterlassung kann nicht losgelöst von der Pflichtwidrigkeit der
staatlichen Behörde und einem (allfälligen) Selbstverschulden des Ge-
schädigten beantwortet werden (Urteile des BGer 2C_816/2017 vom
8. Juni 2018 E. 3.3 und 2C_1059/2014 vom 25. Mai 2016 E. 5.3 und 6.1 f.;
vgl. auch MAX B. BERGER, in: Fischer/Luterbacher [Hrsg.], Haftpflichtkom-
mentar, 2016, Art. 3 VG Rz. 20 und 33 f.).
4.2.3 Die Haftung des Bundes setzt weiter voraus, dass zwischen dem
schädigenden Verhalten und dem eingetretenen Schaden ein adäquater
Kausalzusammenhang besteht. Dies ist nicht bereits dann der Fall, wenn
das in Frage stehende Verhalten im Sinne der natürlichen Kausalität eine
nicht wegzudenkende Bedingung (sog. conditio sine qua non) für den Ein-
tritt der Schaden ist. Vielmehr ist zusätzlich erforderlich, dass das betref-
fende, natürlich kausale Verhalten nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge
und der allgemeinen Lebenserfahrung geeignet ist, den eingetretenen Er-
folg zu bewirken, der Eintritt des Erfolges mithin durch die Ursache als all-
gemein begünstigt erscheint. Die Adäquanz beurteilt sich dabei aufgrund
A-6750/2018
Seite 14
einer objektiv-retrospektiven Betrachtung (vgl. Urteil des BGer
2C_816/2017 vom 8. Juni 2018 E. 3.4 mit Hinweisen auf die Rechtspre-
chung; FELIX UHLMANN, Schweizerisches Staatshaftungsrecht, 2017,
Rz. 135; MARIANNE RYTER, Staatshaftungsrecht, in: Fachhandbuch Ver-
waltungsrecht, 2015, Rz. 29.117 ff.; vgl. BGE 143 II 661 E. 5.1).
Der adäquate Kausalzusammenhang kann auch durch eine Unterlassung
begründet werden. Rechtlich wird dem Haftpflichtigen dabei der Vorwurf
gemacht, er habe die Änderung des Kausalverlaufs unterlassen, zu der er
verpflichtet gewesen wäre. Dieser sog. hypothetische Kausalzusammen-
hang liegt vor, wenn rechtzeitiges Handeln mit überwiegender Wahrschein-
lichkeit die Schädigung verhindert hatte (Urteil des BGer 2C_816/2017 vom
8. Juni 2018 E. 3.4). Dies setzt, wie vorstehend ausgeführt, voraus, dass
im Rahmen einer Garantenpflicht überhaupt eine Pflicht zum Handeln be-
steht bzw. bestanden hat (vgl. vorstehend E. 4.2.2). Das normalerweise
(erst) bei der Beurteilung der Adäquanz vorzunehmende, auf der allgemei-
nen Lebenserfahrung basierende Werturteil fliesst bei der Feststellung des
hypothetischen Kausalzusammenhangs in die Gesamtbetrachtung des
Unterlassens ein, weshalb es in der Regel nicht sinnvoll ist, den angenom-
menen hypothetischen Kausalverlauf auch noch auf seine Adäquanz hin
zu überprüfen (Urteil des BGer 2C_1059/2014 vom 25. Mai 2016 E. 5.2 mit
Hinweisen insbes. BGE 132 III 715 E. 2.3).
Die Besonderheiten bei der Beurteilung eines hypothetischen Kausalver-
laufs haben auch Auswirkungen auf die Verteilung der Beweislast. Steht
ein aktives Tun in Frage, ist die Feststellung des natürlichen Kausalzusam-
menhangs Tatfrage, für welche die gewöhnlichen Regeln der Beweislast-
verteilung gelten (vgl. vorstehend E. 2). Demgegenüber stellt in diesem Fall
die Adäquanz eine Rechtsfrage dar, die als solche nicht zu beweisen ist
und für die nicht die Beweislastregel gemäss Art. 8 ZGB gilt. Wie vorste-
hend ausgeführt, spielen wertende Gesichtspunkte bei Unterlassungen in
der Regel schon bei der Feststellung des hypothetischen Kausalzusam-
menhangs eine Rolle und ist insofern eine Gesamtbetrachtung vorzuneh-
men. Der hypothetische Kausalzusammenhang ist nach der Rechtspre-
chung grundsätzlich als Tatfrage zu beurteilen, womit die Beweislast beim
Geschädigten liegt. Wird die hypothetische Kausalität indes ausschliess-
lich gestützt auf die allgemeine Lebenserfahrung und nicht gestützt auf Be-
weismittel festgestellt, handelt es sich (auch) um eine Rechtsfrage mit den
entsprechenden Folgen hinsichtlich der Verteilung der Beweislast (vgl.
BGE 132 III 715 E. 2.3; Urteile des BGer 2C_1059/2014 vom 25. Mai 2016
E. 5.2 und 2C_936/2012 vom 14. Januar 2013 E. 2.3 und 3.3).
A-6750/2018
Seite 15
4.3 Gemäss dem Rückweisungsentscheid hatte das SEM gegenüber der
Beschwerdeführerin eine Garantenstellung inne; die Fürsorgepflicht ge-
mäss Art. 328 OR i.V.m. Art. 6 Abs. 2 BPG und die arbeitsrechtlichen
Bestimmungen zum Gesundheitsschutz verpflichten den Arbeitgeber, die
unter den konkreten Umständen zum Schutz von Leben, Gesundheit und
persönlicher Integrität der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer notwendi-
gen Massnahmen zu treffen (E. 7.3 des Urteils vom 4. August 2017). Im
vorliegenden Beschwerdeverfahren ist (weiterhin) der Umfang der Fürsor-
gepflicht des SEM unter den vorliegenden Umständen streitig. Im Folgen-
den ist daher auf diese Frage vorab (erneut) einzugehen (nachfolgend
E. 5). Anschliessend ist zu prüfen, ob das SEM, wie die Vorinstanz festhielt,
seiner Fürsorgepflicht im vorliegenden Einzelfall in hinreichendem Mass
nachgekommen und insoweit widerrechtliches Unterlassen zu Recht ver-
neint worden ist (nachfolgend E. 6).
5.
5.1 Die Beschwerdeführerin macht hinsichtlich des Umfangs der Fürsorge-
pflicht u.a. geltend, sie habe ihren Vorgesetzten anlässlich der jährlichen
Personalgespräche wiederholt darauf hingewiesen, dass sie aufgrund der
hohen Arbeitsbelastung gesundheitliche Probleme habe und aus diesem
Grund in ärztlicher Behandlung sei. Gleichwohl habe das SEM keinerlei
Massnahmen getroffen, die geeignet gewesen wären, die Belastung am
Arbeitsplatz zu reduzieren.
Nach Ansicht der Vorinstanz hat das SEM indes davon ausgehen dürfen,
die Beschwerdeführerin habe in Nachachtung ihrer Eigenverantwortung
durch Konsultation eines Arztes die notwendigen Vorkehren zum Schutz
ihrer Gesundheit selbständig getroffen, zumal sie hinsichtlich ihres Ge-
sundheitszustandes lediglich unbestimmte Aussagen gemacht habe. Es
wäre (somit) an der Beschwerdeführerin gewesen, konkrete Anregungen
und Wünsche (hinsichtlich der Arbeitsorganisation) zu äussern oder etwa
um eine Reduktion des Arbeitspensums nachzusuchen.
5.2
5.2.1 Der Arbeitgeber hat gemäss Art. 328 Abs. 1 OR i.V.m. Art. 6 Abs. 2
BPG im Arbeitsverhältnis die Persönlichkeit des Arbeitnehmers zu achten
und zu schützen, auf dessen Gesundheit gebührend Rücksicht zu nehmen
und für die Wahrung der Sittlichkeit zu sorgen (vgl. zur Anwendbarkeit von
Art. 328 OR im öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnis bereits E. 7.3 des
Urteils vom 4. August 2017). Er hat (entsprechend) zum Schutz von Leben,
A-6750/2018
Seite 16
Gesundheit und persönlicher Integrität des Arbeitnehmers die Massnah-
men zu treffen, die nach der Erfahrung notwendig, nach dem Stand der
Technik anwendbar und den Verhältnissen des Betriebes angemessen
sind, soweit es mit Rücksicht auf das einzelne Arbeitsverhältnis und die
Natur der Arbeitsleistung ihm billigerweise zugemutet werden kann
(Art. 328 Abs. 2 OR).
Dem Arbeitgeber obliegt gemäss Art. 328 Abs. 1 OR eine allgemeine Für-
sorgepflicht gegenüber dem Arbeitnehmer. Sie ist das Gegenstück zur all-
gemeinen Treuepflicht des Arbeitnehmers (vgl. Art. 321a Abs. 1 OR) und
hat denselben umfassenden Charakter wie diese (PORTMANN/RUDOLPH, in:
Basler Kommentar zum Obligationenrecht, 6. Aufl. 2015, Art. 328 Rz. 1).
Die Bestimmung von Art. 328 Abs. 2 OR statuiert im Bereich des arbeits-
bezogenen Gesundheitsschutzes sodann eine Handlungspflicht des Ar-
beitgebers – dies im Gegensatz zur allgemeinen Fürsorgepflicht, die in ers-
ter Linie eine Unterlassungspflicht darstellt (vgl. THOMAS LETSCH, Rechtli-
che Aspekte von Work-Life-Balance, 2008, Rz. 112). Eine im Wesentlichen
übereinstimmende Pflicht, insbesondere zum Schutz der physischen und
psychischen Gesundheit, ergibt sich auch aus den öffentlich-rechtlichen
Bestimmungen zum Arbeitsschutz (Art. 6, Art. 35 und Art. 36a des Arbeits-
gesetzes [ArG, SR 822.11]), die auch auf die Verwaltung des Bundes an-
wendbar sind (Art. 3a Bst. a ArG; vgl. zudem wiederum E. 7.3 des Urteils
vom 4. August 2017; ferner HARRY NÖTZLI, in: Blesi/Pietruszak/Wildhaber
[Hrsg.], Kurzkommentar zum Arbeitsgesetz, 2018, Art. 6 Rz. 12).
Übereinstimmender Zweck der Fürsorgepflicht und der Bestimmungen
zum Arbeitsschutz ist es insbesondere, die Arbeitnehmer vor berufsbeding-
ten Erkrankungen und Unfällen am Arbeitsplatz zu bewahren. Er darf mit-
hin weder in qualitativer noch in quantitativer Hinsicht derart belastet wer-
den, dass auf die Dauer seine physische oder psychische Gesundheit be-
einträchtigt wird (vgl. Urteil des BGer 2P.251/2001 vom 14. Juni 2002
E. 5.3). Der Arbeitgeber ist entsprechend insbesondere verpflichtet, die Ar-
beitsumgebung und die Arbeitsabläufe einschliesslich der Verteilung der
Arbeit in einer Weise auszugestalten bzw. zu organisieren, dass eine über-
mässige Beanspruchung vermieden wird (Art. 6 Abs. 2 ArG und Art. 2
Abs. 1 Bst. c der Verordnung 3 zum Arbeitsgesetz [ArGV 3, SR 822.113];
zum betrieblichen Anwendungsbereich der ArGV 3 vgl. MÜLLER/MADUZ, Ar-
beitsgesetz, Kommentar, 8. Aufl. 2017, Art. 3a Rz. 4 mit Hinweis auf die
Rechtsprechung). Belastungen, die mit der Erfüllung der vertraglichen Ar-
beitspflichten zusammenhängen (sog. tätigkeitsimmanente Belastungen),
sind demgegenüber grundsätzlich hinzunehmen und der Arbeitgeber kann
A-6750/2018
Seite 17
diesbezüglich nicht in die Verantwortung genommen werden (vgl. E. 7.4.2
des Urteils vom 4. August 2017).
5.2.2 Ein wirksamer Gesundheitsschutz erfordert die Mitwirkung des Ar-
beitnehmers. Er wird entsprechend in Art. 6 Abs. 3 ArG zur Mitwirkung
beim Gesundheitsschutz und der Unfallverhütung verpflichtet. Diese Pflicht
wird in der ArGV 3 konkretisiert: Gemäss Art. 10 Abs. 1 ArGV 3 muss der
Arbeitnehmer die Weisungen des Arbeitgebers in Bezug auf den Gesund-
heitsschutz befolgen und die allgemein anerkannten Regeln berücksichti-
gen. Stellt ein Arbeitnehmer Mängel fest, welche die Gesundheitsvorsorge
beeinträchtigen, muss er sie beseitigen. Ist er dazu nicht befugt oder nicht
in der Lage, muss er den Mangel dem Arbeitgeber melden (Art. 10 aAbs. 2
ArGV 3 in der bis zum 30. September 2015 gültigen Fassung [AS 1993
2555]). Ferner ist der Arbeitnehmer gestützt auf seine Treuepflicht
(Art. 321a OR) sowie grundsätzlich bereits nach dem Grundsatz von Treu
und Glauben verpflichtet, dem Arbeitgeber über die wesentlichen Aspekte
seiner Arbeitstätigkeit zu berichten und ihn über wesentliche Vorkomm-
nisse im Betrieb zu informieren (vgl. PORTMANN/RUDOLPH, a.a.O., Art. 321a
Rz. 12; vgl. zur Eigenverantwortung des Arbeitnehmers auch vorstehend
E. 3.3).
Wie weit eine Mitteilungspflicht betreffend Arbeit und Betrieb im Einzelfall
geht, wenn wie vorliegend eine übermässige Arbeitsbelastung gerügt wird,
musste bisher weder vom Bundesverwaltungs- noch vom Bundesgericht
entschieden werden. Nach der Literatur besteht jedenfalls eine Obliegen-
heit, den Arbeitgeber über eine andauernde übermässige Arbeitsbelastung
zu informieren; der Arbeitgeber kann in der Regel nur tätig werden, wenn
er informiert ist (vgl. E. 7.5.2 des Urteils vom 4. August 2017; SABINE STEI-
GER-SACKMANN, Schutz vor psychischen Gesundheitsrisiken am Arbeits-
platz, 2013, Rz. 747 und 754, nachfolgend: Gesundheitsrisiken; ferner Ur-
teil des BGer 4A_714/2014 vom 22. Mai 2015 E. 2.4.2 am Schluss; WOLF-
GANG PORTMANN, Stresshaftung im Arbeitsverhältnis, Arbeitsrecht [ARV]
2008, S. 10). Die Zurückhaltung hinsichtlich der Bejahung einer eigentli-
chen Mitteilungspflicht dürfte im Wesentlichen darin begründet sein, dass
eine entsprechend Mitteilung an den Arbeitgeber regelmässig im Kontext
mit dem (psychischen) Gesundheitszustand stehen wird und diesbezüglich
eine Offenbarungspflicht aus Gründen des Persönlichkeitsschutzes grund-
sätzlich zu verneinen ist, soweit sich eine gesundheitliche Beeinträchtigung
(noch) nicht auf die Arbeitsleistung auswirkt (vgl. Urteil des BVGer
A-5326/2015 vom 24. August 2016 E. 7.3.3; REHBINDER/STÖCKLI, Berner
Kommentar zum Obligationenrecht, 2010, Art. 321a Rz. 9; PORTMANN,
A-6750/2018
Seite 18
a.a.O., S. 10; FRANK TH. PETERMANN, Rechte und Pflichten des Arbeitge-
bers gegenüber psychisch labilen oder kranken Arbeitnehmern, ARV 2005
S. 7 und 10; ferner im Zusammenhang mit vorvertraglichen Offenbarungs-
pflichten Urteil des BGer 8C_417/2011 vom 3. September 2012 E. 4.4 und
Urteil des BVGer A-5326/2015 vom 24. August 2016 E. 6.3, je mit Hinwei-
sen).
5.2.3 In der ArGV 3 sind u.a. die besonderen Pflichten des Arbeitgebers in
Bezug auf den Gesundheitsschutz und die Gesundheitsvorsorge konkreti-
siert. Gemäss Art. 3 Abs. 1 ArGV3 hat der Arbeitgeber dafür zu sorgen,
dass die notwendigen Massnahmen getroffen und in ihrer Wirksamkeit
nicht beeinträchtigt werden. Er hat hierzu die getroffenen Massnahmen in
angemessenen Zeitabständen zu überprüfen. Liegen Hinweise vor, dass
die Gesundheit des Arbeitnehmers durch die von ihm ausgeübte Tätigkeit
geschädigt wird, so ist eine arbeitsmedizinische Abklärung durchzuführen
(Art. 3 aAbs. 3 ArGV 3 in der bis zum 30. September 2015 gültigen Fas-
sung [AS 1993 2554]). Zeigen sich also beim Arbeitnehmer Anzeichen ei-
ner arbeitsbezogenen Gesundheitsgefährdung oder weisen betroffene Ar-
beitnehmer selbst begründet auf eine solche hin, muss der Arbeitgeber
eine arbeitsmedizinische Abklärung durchführen (lassen) und gestützt auf
deren Ergebnisse Abhilfe schaffen (Staatssekretariat für Wirtschaft SECO,
Wegleitung zu den Verordnungen 3 und 4 zum Arbeitsgesetz, 2015, S. 303-
1, abrufbar unter Arbeit > Arbeitsgesetz und Ver-
ordnungen > Wegleitungen zum Arbeitsgesetz und seinen Verordnungen,
besucht am 2. Dezember 2019, nachfolgend: Wegleitung ArGV 3;
vgl. auch ADRIAN VON KAENEL, Medizinische Untersuchungen und Tests im
Arbeitsverhältnis, Mitteilungen des Instituts für Schweizerisches Arbeits-
recht [ArbR] 2006 S. 108; PETERMANN, a.a.O., S. 7). Im Rahmen der (ar-
beits- oder organisationspsychologischen) Abklärungen trifft den Arbeit-
nehmer entsprechend seiner Treuepflicht grundsätzlich eine Mitwirkungs-
pflicht (vgl. auch Art. 6 Abs. 3 ArG; zum Spannungsverhältnis zwischen
Fürsorgepflicht und Schutz der Privatsphäre zudem PETERMANN, a.a.O.,
S. 7).
5.2.4 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass den Arbeitgeber gegenüber
dem Arbeitnehmer eine Fürsorgepflicht trifft und es (entsprechend) grund-
sätzlich Sache des Arbeitgebers ist, die Arbeit zweckmässig zu organisie-
ren und die Arbeitsabläufe so zu gestalten, dass arbeitsbezogene Gesund-
heitsgefährdungen und Überbeanspruchungen unterbleiben. Auf der ande-
ren Seite obliegt es dem Arbeitnehmer, wie bereits im Rückweisungsent-
scheid festgehalten wurde, den Arbeitgeber näher über eine andauernde
A-6750/2018
Seite 19
Überlastung zu informieren und auf Mängel in der Arbeitsorganisation hin-
zuweisen. Liegen begründete Anhaltspunkte vor, dass die Gesundheit des
Arbeitnehmers gefährdet ist, ist der Arbeitgeber verpflichtet, auf der Grund-
lage einer arbeitsmedizinischen Abklärung Abhilfe zu schaffen.
Für die Beurteilung der Widerrechtlichkeit der geltend gemachten Unter-
lassungen ergibt sich nach dem Gesagten das folgende Prüfschema:
- Anzeichen einer übermässigen arbeitsbezogenen Beanspruchung
- Erkennbarkeit der Überbeanspruchung für den Arbeitgeber
- Notwendigkeit, Eignung und Zumutbarkeit von Massnahmen
- deren ganz oder teilweises Unterlassen durch den Arbeitgeber
5.3 Vorliegend ergibt sich aus den Akten, dass die Beschwerdeführerin an-
lässlich der jährlichen Personalgespräche in verschiedener Hinsicht eine
ungenügende Arbeitsorganisation gerügt und auf die ihrer Ansicht nach
(zu) hohe Arbeitsbelastung hingewiesen hat: Anlässlich des Gesprächs
vom 7. September 2009 führte sie aus, sie werde die Belastung auf Dauer
nicht ertragen und sei deswegen in ärztlicher Behandlung. Ein Jahr später,
am 30. September 2010 und im Wesentlichen übereinstimmend im Jahr
2011 führte sie aus, sie sei weiter in ärztlicher Behandlung und ohne Ein-
nahme von Antidepressiva nicht mehr in der Lage, weiter zu arbeiten. Der
Vorgesetzte der Beschwerdeführerin hat im Selben jeweils festgehalten,
die Probleme mit der (zu) hohen Geschäftslast und die unbefriedigende
Ressourcensituation seien bekannt und es bestehe diesbezüglich Hand-
lungsbedarf.
Gemäss den Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts im Rückwei-
sungsentscheid war das SEM zu konkreten Schutzmassnahmen gegen-
über der Beschwerdeführerin verpflichtet, nachdem die Beschwerdeführe-
rin wiederholt darauf hingewiesen hatte, dass sie sich aufgrund der ihrer
Ansicht nach übermässigen Arbeitsbelastung und der in verschiedener
Hinsicht ungenügenden Arbeitsorganisation in ihrer psychischen Gesund-
heit beeinträchtigt fühle und aus diesem Grund in ärztlicher Behandlung
sei (vgl. E. 7.5.3 des Urteils vom 4. August 2017). Gemäss den neuen vom
SEM zu den Akten gegebenen Unterlagen hat die Beschwerdeführerin so-
dann zwischen September 2009 und (…) 2012 während rund 66 Tagen
krankheitsbedingt ihre Arbeitsleistung nicht erbringen können und nahm im
selben Zeitraum in regelmässigen Abständen mehr als 70 Arztbesuche
A-6750/2018
Seite 20
wahr (vgl. vorstehend Sachverhalt Bst. G.b). Dies ist unter den vorliegen-
den Umständen als zusätzlicher Anhaltspunkt für eine arbeitsplatzbezo-
gene Gesundheitsgefährdung zu werten; die Beschwerdeführerin hat wie-
derholt auf die übermässige Arbeitsbelastung sowie den Umstand, dass
sie deswegen in ärztlicher Behandlung sei, hingewiesen.
Damit liegen im vorliegenden Einzelfall hinreichende Anhaltspunkte für
eine arbeitsbezogene Gesundheitsgefährdung vor und das SEM wäre ent-
sprechend seiner Fürsorgepflicht sowie gestützt auf Art. 3 Abs. 3 ArGV 3
verpflichtet gewesen, nähere Angaben zu verlangen, eine arbeitsmedizini-
sche Abklärung vorzunehmen und gestützt darauf soweit erforderlich Ab-
hilfe zu schaffen. Es ist Sache des Arbeitgebers, die Arbeit zweckmässig
sowie in einer Weise zu organisieren, dass keine Gesundheitsgefährdun-
gen und Überbeanspruchungen entstehen, weshalb das SEM sich nicht
damit begnügen durfte, darauf zu vertrauen, die Beschwerdeführerin habe
durch Konsultation eines Arztes bereits alle notwendigen Vorkehren zum
Schutz ihrer Gesundheit selbständig getroffen. Dies gilt umso mehr, als die
Zahl der Arztkonsultationen und Krankheitstage mit der Zeit nicht (wesent-
lich) abnahm. Von der Beschwerdeführerin konnte zudem nicht verlangt
werden, dass sie (bereits) im Rahmen der ihr obliegenden Mitteilungspflicht
konkrete Vorschläge zur Verbesserung der Arbeitsorganisation unterbrei-
tet. Damit würde die Treuepflicht, die nur unter besonderen Umständen zu
einem aktiven Tun verpflichtet (vgl. PORTMANN/RUDOLPH, a.a.O., Art. 321a
Rz. 11 f.), überspannt. Es war mithin – wie bereits im Rückweisungsent-
scheid festgehalten – am SEM, tätig zu werden. Aufgedrängt hätte sich
insbesondere, eine arbeitsmedizinische Abklärung durchzuführen und ge-
stützt darauf die allenfalls erforderlichen Massnahmen zur Verringerung
der Arbeitsbelastung bzw. der damit verbundenen gesundheitlichen Folgen
zu treffen. Dabei wäre es, dem Zweck der arbeitsmedizinischen Abklärung
als Mittel zur Sachverhaltsfeststellung entsprechend, zunächst darum ge-
gangen, auf der Grundlage der vorliegenden Anhaltspunkte festzustellen,
ob überhaupt eine übermässige arbeitsbezogene Gefährdung bzw. (be-
reits) Beeinträchtigung der Gesundheit besteht, ob allenfalls weitere (pri-
vate) Faktoren Reflexwirkung zeigen und welche Massnahmen vom Arbeit-
geber somit hätten getroffen werden können und müssen.
6.
6.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, das SEM habe weder weitere
Abklärungen getroffen noch konkrete Schutzmassnahmen zur Verringe-
rung der Arbeitsbelastung ergriffen; die von der Vorinstanz genannten
Massnahmen seien entweder gesetzlich vorgesehen und aus diesem
A-6750/2018
Seite 21
Grund nicht weiter zu berücksichtigen, stünden in keinem Zusammenhang
mit ihrer Person oder seien zu einem Zeitpunkt erfolgt, da sie bereits wegen
Krankheit an ihrer Arbeitsleistung gehindert gewesen sei. Demgegenüber
hat nach Ansicht der Vorinstanz das SEM in Nachachtung seiner Fürsor-
gepflicht zweckmässige und zielgerichtete Massnahmen zugunsten (auch)
der Beschwerdeführerin getroffen.
6.2 Wie vorstehend ausgeführt und bereits im Rückweisungsentscheid er-
wogen, hat der Arbeitgeber im Rahmen seiner Fürsorgepflicht jene Mass-
nahmen zu treffen, die nach der Erfahrung notwendig und ihm mit Rück-
sicht auf das einzelne Arbeitsverhältnis und die Natur der Arbeitsleistung
billigerweise zugemutet werden können (vorstehend E. 5.2.1). Der Arbeit-
geber muss dabei die Erkenntnisse der arbeitswissenschaftlichen For-
schung beachten und hat (entsprechend) insbesondere die betrieblichen
Einrichtungen und den Arbeitsablauf so zu gestalten, dass Gesundheitsge-
fährdungen und Überbeanspruchungen der Arbeitnehmer nach Möglich-
keit vermieden werden (vgl. Art. 6 Abs. 2 ArG). Belastungen, die erfah-
rungsgemäss gesundheitsgefährdende physische oder psychische Folgen
haben, dürfen nicht toleriert werden. Diese Vorgaben betreffen nebst den
zeitlichen und mengenmässigen Arbeitsanforderungen bzw. Zielvorgaben
auch andere Aspekte der Arbeitsorganisation wie etwa Stellvertreterrege-
lungen, Unterstützungsangebote, die Instruktion und Zuweisung von Arbeit
sowie den Personalbestand. Die Fürsorgepflicht verlangt insoweit eine (im
Einzelfall) zweckmässige Arbeitsorganisation, welche die physische und
psychische Gesundheit der Arbeitnehmer achtet (E. 7.4.2 des Urteils vom
4. August 2017). Bestehen wie vorliegend Anhaltspunkte, dass die Ge-
sundheit eines Arbeitnehmers am Arbeitsplatz gefährdet wird, ist eine ar-
beitsmedizinische Abklärung durchzuführen und gestützt darauf Abhilfe zu
schaffen (vgl. Art. 3 Abs. 3 ArGV 3).
Vor diesem Hintergrund ist im Folgenden unter Berücksichtigung der vor-
liegenden Umstände zu prüfen, ob das SEM seiner Abklärungspflicht nach-
gekommen ist (nachfolgend E. 6.3) und (gestützt auf die Ergebnisse der
Abklärung) in Nachachtung seiner Fürsorgepflicht die erforderlichen Mas-
snahmen getroffen hat (nachfolgend E. 6.4).
6.3
6.3.1 Es wird weder behauptet noch ergibt sich aus den Akten, dass das
SEM eine arbeitsmedizinische Abklärung durchgeführt oder – zumindest –
nähere Angaben (von der Beschwerdeführerin) eingefordert hat, nachdem
A-6750/2018
Seite 22
hinreichende Anhaltspunkte für eine gesundheitsgefährdende Arbeitsbe-
lastung vorlagen. Auf eine entsprechende Abklärung kann indes, wenn
überhaupt, nur verzichtet werden, wenn aufgrund der konkreten Umstände
entweder von vornherein (übermässige) Belastungsfaktoren ausgeschlos-
sen werden können oder die zu ergreifenden Massnahmen auch ohne ent-
sprechende Abklärungen auf der Hand liegen.
6.3.2 Die (jüngere) arbeitsrechtliche Literatur hat sich verschiedentlich mit
der Frage übermässiger psychischer Belastungen am Arbeitsplatz sowie
möglichen Massnahmen befasst, wobei darauf hingewiesen wird, dass in
Bezug auf Belastungen der psychischen Gesundheit grosse individuelle
Unterschiede in der Wahrnehmung bestehen; was ein Arbeitnehmer als
Herausforderung annimmt, empfindet ein anderer als (übermässigen)
Druck. Zudem können die konstitutionelle Disposition und das private Um-
feld Faktoren sein, welche das Erkrankungsrisiko erhöhen oder reduzieren.
Psychische Überlastungen sind demnach keiner objektiven Messung zu-
gänglich und es existieren keine anerkannten Massstäbe, so dass die
Übermässigkeit wie auch die allenfalls zu treffenden Massnahmen im Ein-
zelfall ermittelt werden müssen (vgl. MICHÈLE SCHNIDER, Schutz des Arbeit-
nehmers vor psychischem Druck, 2017, S. 36 f. und 51; SABINE STEIGER-
SACKMANN, Krankmachende Arbeitsbedingungen - ein unterschätztes Haf-
tungsrisiko?, in: Ohne jegliche Haftung: Beiträge zum schweizerischen
Haftplicht- und Schuldrecht, Festschrift für Willi Fischer zum 65. Geburts-
tag, 2016, S. 490 und 495 f.; ERWIN MURER, Welches sind die Ursachen
von Stress und Burnout?, in: Mehr oder weniger Staat? Festschrift für Peter
Hänni zum 65. Geburtstag, 2015, S. 495 f.; STEIGER-SACKMANN, Gesund-
heitsrisiken, Rz. 280 und 375 ff.).
Als mögliche Faktoren, die nach der Erfahrung und der Wissenschaft zu
einer übermässigen psychischen Belastung und (letztlich) Erkrankung (ins-
bes. Depression) führen können, werden in der Literatur neben einer Über-
und Unterforderung ein hoher Zeit- und Termindruck, eine hohe Arbeitsin-
tensität sowie regelmässige Störungen und Unterbrechungen genannt, die
ein fragmentiertes Arbeiten erzwingen; je nach Häufigkeit der Störungen
und in Abhängigkeit davon, wie viel Zeit benötigt wird, um die ursprüngliche
Handlung wieder aufzunehmen bzw. fortzusetzen, können Störungen und
Unterbrechungen (mit) der Grund für psychische Belastungen sein (vgl.
SCHNIDER, a.a.O., S. 45 und 57; STEIGER-SACKMANN, Gesundheitsrisiken,
Rz. 303, 307 und 311 f. mit Hinweisen; RENATE RAU, Risikobereiche für
psychische Belastungen, iga.Report 32, 2015, insbes. S. 17 ff., 31 ff. und
35 f., abrufbar unter Veröffentlichungen > iga.Reporte,
A-6750/2018
Seite 23
besucht am 4. Dezember 2019; JEAN-PHILIPPE DUNAND, in: Dunand/Mahon
[Hrsg.], Commentair du contrat de travail, 2013, Art. 328 Rz. 46; PORT-
MANN, a.a.O., S. 3 f.). Als denkbarer weiterer Belastungsfaktor gilt eine feh-
lende Stellvertretung, da dies etwa dazu führen kann, dass ein Arbeitneh-
mer trotz Krankheit zur Arbeit kommt (sog. Präsentismus; vgl. hierzu STEI-
GER-SACKMANN, Gesundheitsrisiken, Rz. 326).
Als mögliche Massnahmen zur Reduktion einer allfälligen psychischen Be-
lastung werden eine Änderung der Arbeitsteilung und des Zeitmanage-
ments sowie das Festlegen von Blockzeiten, vorab also arbeitsorganisato-
rische Massnahmen genannt, um insbesondere ein Arbeiten ohne bzw. mit
weniger Unterbrechungen zu ermöglichen (SCHNIDER, a.a.O., S. 230 f.;
STEIGER-SACKMANN, Gesundheitsrisiken, Rz. 307 mit Hinweisen und
Rz. 310). Zudem wird darauf hingewiesen, dass allenfalls auch die Einstel-
lung von zusätzlichem Personal erforderlich sein kann, um eine übermäs-
sige Arbeitsbelastung zu beseitigen (STEIGER-SACKMANN, Gesundheitsrisi-
ken, Rz. 315 unter Verweis u.a. auf PORTMANN, a.a.O., S. 8 f., sowie
Rz. 471)
6.3.3 Nach den unbestritten gebliebenen Ausführungen der Beschwerde-
führerin gehörte zu ihren täglichen Aufgaben das Erarbeiten von Entschei-
den über Gesuche in den Bereichen Einreise und Zulassung. Zudem hatte
sie kurzfristige Anfragen in den Bereichen Einreise, Wegweisung und Fern-
haltung zu beantworten, wobei die meisten dieser Anfragen entweder tele-
fonisch oder per E-Mail eintrafen. In diesen Fällen war in der Regel sofort
eine Verfügung zu erlassen, da etwa die am Flughafen Zürich von einem
Einreiseverbot betroffenen Personen das Land mit dem nächsten Flugzeug
wieder verlassen mussten. Die verfügten Massnahmen waren zudem in
den elektronischen Systemen wie dem Schengener Informationssystem
(SIS) oder dem Zentralen Migrationsinformationssystem (ZEMIS) zu erfas-
sen. Zur Erledigung dieser kurzfristigen Aufgaben musste die übrige Arbeit
jeweils unterbrochen werden.
Der Arbeitsalltag der Beschwerdeführerin war nach dem Gesagten geprägt
von hohem Zeit- und Termindruck sowie regelmässigen Unterbrechungen.
Hinzu kamen die von der Beschwerdeführerin gerügten und von ihrem Vor-
gesetzten anerkannten unzureichenden personellen Ressourcen und (da-
mit verbunden) eine jedenfalls nach Sicht der Beschwerdeführerin insge-
samt zu hohe Arbeitsbelastung. Es lagen somit verschiedene arbeitsbezo-
gene Belastungsfaktoren vor, die nach der Erfahrung geeignet sind, die
psychische Gesundheit zu beeinträchtigen. Das SEM wäre daher und mit
A-6750/2018
Seite 24
Blick auf die Hinweise der Beschwerdeführerin verpflichtet gewesen, eine
arbeitsmedizinische Abklärung vorzunehmen hinsichtlich der Frage, ob
und inwieweit die Ursachen der Belastung der Beschwerdeführerin durch
deren Arbeitsverrichtung verursacht werden und somit – wie von ihr be-
hauptet – eine arbeitsbezogene Belastung vorliegt. Eine Abklärung war
umso mehr angezeigt, als, wie vorstehend ausgeführt, in Bezug auf Belas-
tungen der psychischen Gesundheit grosse individuelle Unterschiede in
der Wahrnehmung bestehen und jedenfalls ohne entsprechende Abklärun-
gen die unbelegte Behauptung des SEM, die Ursachen seien vorliegend
im privaten Umfeld der Beschwerdeführerin zu suchen, zu kurz greift (vgl.
hierzu bereits E. 7.5.1 des Urteils vom 4. August 2017). Das SEM ist somit
seiner Abklärungspflicht nicht nachgekommen und hat damit seine Fürsor-
gepflicht gegenüber der Beschwerdeführerin verletzt.
6.4
6.4.1 Gemäss der angefochtenen Verfügung der Vorinstanz hat das SEM
in Nachachtung seiner gesetzlichen Fürsorgepflicht die folgenden Mass-
nahmen zu Gunsten der Beschwerdeführerin getroffen (in Klammern ist je-
weils das Jahr angegeben ist, in welchem die Massnahme getroffen
wurde):
1. Gewährung von Arztbesuchen während der Arbeitszeit
2. Verbindliche Regelung der Zuständigkeit und Stellvertretung
(2011/2012)
3. Verbleib im bisherigen Aufgabengebiet nach Neustrukturierung des
Amtes (2010/2011)
4. Überprüfung der Ressourcenauslastung und Schaffung von zwei wei-
teren Stellen in den (Sektionen) (2012)
5. Versuch der adäquaten Umverteilung der Arbeit auf andere Mitarbei-
tende
6. Krankenbesuch durch den Vorgesetzten (2012)
7. Versuch der Reintegration mit reduziertem Arbeitspensum (2013)
8. Lohnfortzahlung während der Arbeitsverhinderung wegen Krankheit
(ab […] 2012)
A-6750/2018
Seite 25
9. Eröffnung eines Case Managements bei der Personal- und Sozialbe-
ratung der Bundesverwaltung (PSB) (2013)
6.4.2 Vorliegend steht das Verhalten des SEM in der Zeit zwischen Sep-
tember 2009 und (…) 2012 in Frage; gemäss dem Rückweisungsentscheid
lagen spätestens seit dem Personalgespräch vom 7. September 2009 hin-
reichende Anhaltspunkte für eine arbeitsplatzbezogene Gesundheitsge-
fährdung vor und ab dem (…) 2012 war die Beschwerdeführerin wegen
Krankheit nicht mehr (vollständig) arbeitsfähig. Die Massnahmen Nrn. 6–
9, die getroffen wurden, nachdem die Beschwerdeführerin bereits arbeits-
unfähig geworden war, sind daher im vorliegenden Zusammenhang nicht
weiter zu berücksichtigen. Dasselbe gilt für die von der Vorinstanz zusätz-
lich geltend gemachte Wahlmöglichkeit eines bestimmten Arbeitszeitmo-
dells für das Jahr 2009, die, soweit ersichtlich, im Jahr 2008 wahrgenom-
men wurde. Anzumerken ist diesbezüglich jedoch, dass allein der Um-
stand, dass eine Massnahme im Sinne einer generell-abstrakten Konkreti-
sierung der allgemeinen Fürsorgepflicht gesetzlich vorgesehen ist, für sich
alleine deren Beachtung im vorliegenden Zusammenhang nicht aus-
schliessen würde.
Nach den Ausführungen der Vorinstanz hat der direkte Vorgesetzte der Be-
schwerdeführerin im Rahmen seiner Möglichkeiten stets versucht, durch
eine adäquate Umverteilung der Arbeit auf andere Mitarbeitende sowie
durch eine Priorisierung der Aufgaben den Druck auf die Beschwerdefüh-
rerin zu mildern (Massnahme Nr. 5). Entsprechendes ergibt sich jedoch
nicht aus den Akten und auch das SEM selbst macht nicht geltend, dass
Arbeit, welche eigentlich die Beschwerdeführerin zu erledigen gehabt
hätte, auf andere Mitarbeitende umverteilt worden wäre. Vielmehr hielt das
SEM in seiner Stellungnahme vom 15. September 2017 fest, es seien alle
Mitarbeitenden der Sektion voll ausgelastet gewesen, weshalb bei der Be-
schwerdeführerin anfallende Pendenzen nicht anderen Mitarbeitenden hät-
ten delegiert werden können. Massnahme Nr. 5 ist daher vorliegend eben-
falls nicht weiter zu berücksichtigen.
Zu beurteilen bleibt somit, ob das SEM aufgrund der von ihm im fraglichen
Zeitraum getroffenen Massnahmen Nrn. 1–4 seiner Fürsorgepflicht in hin-
reichendem Mass nachgekommen ist.
6.4.3 Das SEM hat der Beschwerdeführerin gewährt, während der Arbeits-
zeit zum Arzt gehen zu können (Massnahme Nr. 1). Diese Massnahme be-
trifft indes nicht die Arbeitsorganisation oder die Arbeitslast und somit die
A-6750/2018
Seite 26
vorliegend in Frage stehende arbeitsbezogene Gefährdung der Gesund-
heit der Beschwerdeführerin. Die Massnahme war daher insoweit nicht ge-
eignet, die Situation der Beschwerdeführerin im Sinne der gesetzlich ge-
forderten Gesundheitsvorsorge, der Verhinderung einer übermässigen Be-
lastung und damit einer Gesundheitsgefährdung, zu verbessern.
Vergleichbares gilt hinsichtlich der Massnahme Nr. 3, dem Verbleib der Be-
schwerdeführerin im bisherigen Aufgabengebiet nach der Neustrukturie-
rung in den Jahren 2010/2011. Zwar handelte es sich dabei um eine orga-
nisatorische Massnahme, sie bezieht sich aber ebenso wenig wie die
Massnahme Nr. 1 auf die von der Beschwerdeführerin als übermässig be-
zeichnete Arbeitslast und damit die vorliegend in Frage stehende arbeits-
bezogene Belastung der Gesundheit. Zudem ist aufgrund der Akten nicht
ersichtlich, dass die Beschwerdeführerin gerade aufgrund ihrer gesund-
heitlichen Situation und nicht (auch) aus anderen Gründen im bisherigen
Aufgabengebiet verblieben ist.
Die Vorinstanz weist sodann darauf hin, dass das SEM die Ressourcenzu-
teilung im gesamten Amt überprüft habe und hiernach für (Sektionen) zwei
zusätzliche Stellen bewilligt worden seien (Massnahme Nr. 4; vgl. hierzu
bereits E. 7.5.3 des Urteils vom 4. August 2017). Aus den Akten ist jedoch
nicht ersichtlich und es wird auch nicht vorgebracht, dass die beiden Stel-
len in der Sektion der Beschwerdeführerin geschaffen worden wären bzw.
direkten Einfluss auf ihre Arbeitsbelastung gehabt hätten. Und selbst wenn
dies der Fall gewesen wäre, ist zu beachten, dass die zwei zusätzlichen
Stellen erst am 17. Februar 2012 bewilligt wurden (Vorakten, act. 226–
229). Es kann daher von vornherein ausgeschlossen werden, dass die Be-
schwerdeführerin, die ab dem (…) 2012 und somit wenige Wochen nach
dem erwähnten Beschluss vom 17. Februar 2012 nicht mehr arbeitsfähig
war, von einer allfälligen Einstellung von zusätzlichem Personal in ihrer
(Sektion) und einer damit allenfalls verbundenen Entlastung noch hat pro-
fitieren können. Zudem wäre die Massnahme vor dem Hintergrund, dass
das SEM (spätestens) seit dem Personalgespräch am 7. September 2009
eine konkrete Handlungspflicht traf, ohnehin als verspätet zu betrachten.
Die Massnahme Nr. 2 steht ebenfalls im Zusammenhang mit der Neustruk-
turierung des SEM in den Jahren 2010/2011. Damals wurden, um die Ge-
schäfte gleichmässig auf die Mitarbeiter zu verteilen, die Zuständigkeiten
verbindlich geregelt und es wurde sichergestellt, dass eine Stellvertretung
jederzeit gewährleistet ist. Ob sich diese Stellvertretung lediglich auf tele-
fonische Anfragen bezog, wie die Beschwerdeführerin geltend macht, oder
A-6750/2018
Seite 27
umfassend zu verstehen ist und somit auch eine Ferienvertretung ein-
schliesst, wie die Vorinstanz unter Verweis auf das SEM ausführt, ergibt
sich nicht abschliessend aus den Akten: Auf den entsprechenden Regelun-
gen für die Jahre 2011 und 2012 ist lediglich der Vermerk angebracht, dass
die Stellvertretung von abwesenden Personen gewährleistet ist und einge-
hende Telefonanrufe auf den Stellvertreter umgeleitet werden (Vorakten,
act. 355–358). Die Frage kann jedoch letztlich offen bleiben. Selbst wenn
mit der erwähnten Regelung eine umfassende Ferienvertretung eingeführt
worden wäre, wäre auch diese Massnahme für sich alleine nicht geeignet
gewesen, entscheidend auf die Arbeitsorganisation und die von der Be-
schwerdeführerin gerügte Arbeitsbelastung einzuwirken.
6.4.4 Aus den Akten ist somit zusammenfassend nicht ersichtlich, dass das
SEM geeignete Massnahmen getroffen hat, um die Arbeitslast zu verrin-
gern oder die Arbeitsorganisation hinsichtlich der vorliegend in allgemeiner
Weise erkennbaren Belastungsfaktoren massgeblich zu verbessern. Le-
diglich die Massnahme Nr. 2 erscheint unter der Annahme, dass damit
auch eine umfassende Ferienvertretung eingeführt wurde, punktuell geeig-
net, die Belastung durch die Arbeit zu mindern und somit einer übermässi-
gen Beanspruchung entgegenzuwirken. Andere, grundsätzlich geeignete
Massnahmen wie beispielsweise die Änderung bzw. Verbesserung des
Zeitmanagements, die Einführung von Blockzeiten oder auch die vorüber-
gehende interne Versetzung von Personal – gemäss dem Bericht zur Per-
sonalbedarfsmessung vom 28. Juni 2012 ergab sich in einer der (Sektio-
nen) ein Einsparungspotential von vier Stellen – wurden nicht in Betracht
gezogen. Zudem ist anzumerken, dass unzureichende personelle Res-
sourcen die übermässige Belastung der Angestellten (über eine längere
Zeit) nicht zu rechtfertigen vermögen, sondern die für eine zweckmässige
Aufgabenerledigung erforderlichen personellen Ressourcen zur Verfügung
zu stellen sind (vgl. Urteil des BVGer A-363/2010 vom 1. März 2010 E. 2.2
mit Hinweisen).
6.5 Nach dem Gesagten ist vorliegend das SEM weder seiner Abklärungs-
noch seiner Handlungspflicht nachgekommen. Es hat, obschon es gegen-
über der Beschwerdeführerin eine Garantenstellung inne hatte und hinrei-
chende Anhaltspunkte für eine arbeitsbezogene Gesundheitsgefährdung
vorlagen, weder die erforderlichen Abklärungen etwa in Form einer arbeits-
medizinische Abklärung durchgeführt, noch hat es geeignete Massnahmen
zur Verbesserung der Arbeitsorganisation getroffen, um die vorliegend in
Frage stehende arbeitsbezogene Gesundheitsbelastung zu reduzieren.
Das SEM hat insoweit durch Unterlassen seine Fürsorgeplicht gegenüber
A-6750/2018
Seite 28
der Beschwerdeführerin verletzt und sich widerrechtlich verhalten. Das
Vorliegen einer haftungsbegründenden Widerrechtlichkeit ist somit auf-
grund der besonderen Umstände zu bejahen.
7.
Die Haftung des Bundes setzt weiter voraus, dass das Verhalten des Bun-
desangestellten bei der Ausübung einer amtlichen Tätigkeit natürlich und
adäquat kausal für den behaupteten Schaden war. Steht nicht ein Tun, son-
dern ein Unterlassen in Frage, ist zu prüfen, ob durch pflichtgemässes
Handeln der Schaden hätte vermieden werden können (sog. hypotheti-
scher Kausalzusammenhang; vgl. vorstehend E. 4.2.3).
Die zur Prüfung der Kausalität erforderlichen Sachverhaltselemente erge-
ben sich vorliegend weder aus der Verfügung noch aus den Akten. Der
Sachverhalt ist daher zu ergänzen und insbesondere abzuklären, ob die
übermässige Belastung der Beschwerdeführerin und die sich bei ihr ab-
zeichnende Erkrankung durch die Arbeit oder (auch) auf andere Ursachen
zurückzuführen ist und welche (zumutbaren) Massnahmen dem SEM zur
Verfügung standen, auf die von der Beschwerdeführerin geltend gemachte
übermässige Arbeitsbelastung zu reagieren. Dabei wird zu berücksichtigen
sein, dass Mitursachen wie etwa die konstitutionelle Prädisposition und
auch andere Formen des Selbstverschuldens i.S.v. Art. 4 VG den Kausal-
zusammenhang in der Regel weder zu unterbrechen noch auszuschlies-
sen vermögen. Entsprechende Umstände können indes zu einer Kürzung
allfälliger Schadenersatzansprüche führen (vgl. Urteil des BGer 2C.4/2000
vom 3. Juli 2000 E. 5.2; RYTER, a.a.O., Rz. 29.131 f.; ferner BGE 130 III
182 E. 5.4). Die Beschwerdeführerin trifft hierbei insbesondere hinsichtlich
ihres Gesundheitszustandes sowie ihrer privaten Verhältnisse eine Mitwir-
kungspflicht; der Behörde ist es aufgrund des Datenschutzes und des Arzt-
geheimnisses gar nicht möglich, ohne Mitwirkung der einen Anspruch er-
hebenden Partei deren Gesundheitszustand festzustellen (vgl. Art. 13
Abs. 1 Bst. a VwVG; Urteil des BVGer A-4716/2017 vom 8. August 2018
E. 4.1). Verweigert die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang die
Mitwirkung, darf dies zu ihren Ungunsten gewürdigt werden (vgl. Urteil des
BVGer A-5326/2015 vom 24. August 2016 E. 4.3.2). Des Weiteren werden
im Zusammenhang mit der Beurteilung der hypothetischen Kausalität die
Besonderheiten in Bezug auf die Beweislastverteilung zu beachten sein
(vgl. vorstehend E. 4.2.3). Sollte sich gestützt auf die weiteren Abklärungen
ergeben, dass rechtzeitiges und pflichtgemässes Handeln des SEM mit
überwiegender Wahrscheinlichkeit den Schaden verhindert oder gemindert
hätte und somit der hypothetische Kausalzusammenhang zu bejahen ist,
A-6750/2018
Seite 29
wird schliesslich der geltend gemachte Schaden – die Beschwerdeführerin
verlangt einen Ausgleich des Einkommensverlusts bis zu ihrem Altersrück-
tritt – zu belegen sein, wobei die Folgen einer allfälligen Beweislosigkeit die
Beschwerdeführerin trägt (vgl. E. 7.6 des Urteils vom 4. August 2017 sowie
vorstehend E. 2).
Vor diesem Hintergrund und insbesondere mit Blick auf die erforderlichen
Sachverhaltsfeststellungen kommt einzig ein kassatorischer Entscheid in
Frage. Die angefochtene Verfügung vom 29. Oktober 2018 ist somit aufzu-
heben und die Sache im Sinne der vorstehenden Erwägungen zur weiteren
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts sowie zum neuen Ent-
scheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. Es wird dabei insbesondere Sa-
che der Vorinstanz sein, zu entscheiden, ob für die Prüfung der hypotheti-
schen Kausalität ein Gutachten einzuholen ist (vgl. hierzu im Zusammen-
hang mit Haftungsansprüchen aufgrund der gesundheitlichen Folgen von
Mobbing Urteile des BVGer A-5748/2008 vom 9. November 2009 E. 3.4–
3.9 und A-4685/2007 vom 24. Juni 2009 E. 6.2 und 6.3.3; ferner Weglei-
tung ArGV 3, S. 303-2) oder eine fachkundige Beurteilung des Kausalver-
laufs vorliegend auch auf andere Weise in hinreichendem Mass gewähr-
leistet werden kann. Die Vorinstanz wird schliesslich auch über den An-
spruch der Beschwerdeführerin auf Genugtuung zu entscheiden haben
(vgl. E. 8 des Urteils vom 4. August 2017).
8.
Die Beschwerdeführerin rügt in formeller Hinsicht eine Verletzung ihres An-
spruchs auf rechtliches Gehör; ihrer Ansicht nach hätte die Vorinstanz sie
anzuhören gehabt, bevor sie nach ergänzender Sachverhaltsfeststellung
neu über ihre Begehren entscheidet. Die Vorinstanz hält demgegenüber
dafür, der Beschwerdeführerin seien die Stellungnahmen des SEM zur
Kenntnisnahme und somit zur freigestellten Stellungnahme zugestellt wor-
den.
Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst gemäss Art. 30 Abs. 1 VwVG
das Recht auf vorgängige Orientierung und Äusserung (vgl. PATRICK SUT-
TER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum VwVG,
2. Aufl. 2019, Art. 30 Rz. 1). Unbestritten ist vorliegend, dass die Vor-
instanz der Beschwerdeführerin die Eingaben des SEM "zur Kenntnis-
nahme" zugestellt hat und insoweit seiner Orientierungspflicht nachgekom-
men ist. Über den weiteren Verfahrensgang sowie die Möglichkeit, sich zu
äussern, hat die Vorinstanz indes nicht (nachweislich) informiert. Zu prüfen
A-6750/2018
Seite 30
bliebe somit, ob die Vorinstanz dadurch, dass sie der nicht anwaltlich ver-
tretenen Beschwerdeführerin die beiden Stellungnahmen des SEM zuge-
stellt hat, ohne sie unter Ansetzung einer Frist zur Stellungnahme einzula-
den, eine Gehörsverletzung beging. Die Vorinstanz verweist zur Begrün-
dung auf die zum Replikrecht entwickelte Praxis. Nach dieser genügt das
Zustellen der Eingaben zur Kenntnisnahme und das Abwarten einer ange-
messenen Frist vor dem Entscheid (vgl. WIEDERKEHR/ROSALES-GEYER, In-
formationspflichten nach Art. 29 Abs. 2 BV, Aktuelle Juristische Praxis
[AJP] 2019 S. 62; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Ver-
waltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 527 f.). Ob diese Pra-
xis auch vorliegend anzuwenden ist, da die Vorinstanz durch einen Rück-
weisungsentscheid zur weiteren Sachverhaltsfeststellung und zum neuen
Entscheid verpflichtet war, erscheint fraglich (vgl. WIEDERKEHR/ROSALES-
GEYER, a.a.O., S. 59). Angesichts des Ergebnisses kann die Frage jedoch
letztlich offen bleiben.
9.
Insgesamt ist festzuhalten, dass hinreichende Anhaltspunkte für eine ar-
beitsbezogene Gesundheitsgefährdung der Beschwerdeführerin vorlagen
und das SEM aufgrund der vorliegenden Umstände u.a. verpflichtet gewe-
sen wäre, gestützt auf eine Abklärung Abhilfe zu schaffen. Es ist jedoch
weder seiner Abklärungspflicht nachgekommen, noch hat es geeignete
Massnahmen zur Verbesserung der Arbeitsorganisation und (somit) zur
Reduktion der arbeitsbezogenen Belastung getroffen. Damit hat das SEM
im vorliegenden Einzelfall seine Fürsorgepflicht verletzt mit der Folge, dass
das Vorliegen einer haftungsbegründenden Widerrechtlichkeit durch Un-
terlassen zu bejahen ist. Für die Beurteilung des hypothetischen Kausal-
zusammenhangs sind indes weitere Sachverhaltsabklärungen notwendig,
weshalb die angefochtene Verfügung vom 29. August 2018 aufzuheben
und die Sache zur ergänzenden Sachverhaltsfeststellung im Sinne der Er-
wägungen sowie zum neuen Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen
ist.
10.
10.1 Es bleibt über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Beschwer-
deverfahrens zu befinden.
10.2 Die unterliegende Partei hat in der Regel die Verfahrenskosten zu tra-
gen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Vorinstanzen werden unabhängig vom Aus-
gang des Verfahrens keine Verfahrenskosten auferlegt (Art. 63 Abs. 2
A-6750/2018
Seite 31
VwVG). Die Rückweisung einer Sache an die Vorinstanz zu neuem Ent-
scheid mit noch offenem Ausgang gilt dabei praxisgemäss als volles Ob-
siegen der Beschwerde führenden Partei (vgl. BGE 137 V 57 E. 2; Urteil
des BVGer A-5459/2015 vom 27. Dezember 2016 E. 8.1 mit Hinweisen).
Vorliegend ist die Sache zur weiteren Sachverhaltsfeststellung und zum
neuen Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. Der Verfahrensaus-
gang ist dabei nach wie vor offen. Die Beschwerdeführerin ist daher als
obsiegend zu betrachten und ihr sind aus diesem Grund keine Verfahrens-
kosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Ebenfalls keine Verfahrens-
kosten trägt die Vorinstanz (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Der von der Beschwer-
deführerin in der Höhe von Fr. 9'000.– geleistete Kostenvorschuss ist ihr
nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten.
10.3 Die nicht anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin und die Vor-
instanz haben keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64
Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 und 3 sowie Art. 9 Abs. 1 des Reglements
vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun-
desverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
(Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.)


A-6750/2018
Seite 32
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die Verfügung der Vorinstanz vom
29. Oktober 2018 wird aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung im
Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der von der Beschwerdefüh-
rerin in der Höhe von Fr. 9'000.– einbezahlte Kostenvorschuss wird der Be-
schwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu-
rückerstattet. Die Beschwerdeführerin hat dem Bundesverwaltungsgericht
hierzu ihre Kontoverbindung bekannt zu geben.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Gerichtsurkunde)

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:

Christine Ackermann

Benjamin Strässle


A-6750/2018
Seite 33
Rechtsmittelbelehrung:
Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet der Staatshaf-
tung können beim Bundesgericht angefochten werden, wenn der Streitwert
mindestens Fr. 30'000.– beträgt oder wenn sich eine Rechtsfrage von
grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 85 Abs. 1 Bst. a und Abs. 2 BGG).
Steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen, kann
sie innert 30 Tagen nach Eröffnung dieses Entscheides beim Bundesge-
richt, 1000 Lausanne 14, erhoben werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG).
Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der
Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schwei-
zerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsulari-
schen Vertretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechts-
schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren
Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die be-
schwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).
Versand: