B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung I
A-683/2016
Ur t e i l vom 2 0 . Ok t o be r 2 0 1 6
Besetzung
Richter Christoph Bandli (Vorsitz),
Richter Jérôme Candrian, Richterin Christine Ackermann,
Gerichtsschreiber Pascal Baur.
Parteien
A._______,
Beschwerdeführer,
gegen
Schweizerische Eidgenossenschaft,
Staatssekretariat für Migration SEM,
Vorinstanz.
Gegenstand
Zugang zu amtlichen Dokumenten.
A-683/2016
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Am 11. August 2014 wandte sich A._______ per E-Mail an das Bundesamt
für Migration (heute sowie nachfolgend: Staatssekretariat für Migration
SEM). Er ersuchte um die Beantwortung verschiedener Fragen zum
Thema „Ausschaffung abgewiesener Asylsuchender auf dem Luftweg“ so-
wie um Zugang zu sämtlichen Rahmenverträgen bzw. Leistungsvereinba-
rungen zwischen dem SEM (Sektion swissREPAT SSR) und inländischen
wie ausländischen Fluggesellschaften. Auf Aufforderung des SEM, das Zu-
gangsgesuch auf einen bestimmten Zeitraum zu beschränken, verlangte
er mit E-Mail vom 18. August 2014 neu Zugang zu den fünf höchstdotierten
Rahmenverträgen bzw. Leistungsvereinbarungen zwischen dem SEM und
Fluggesellschaften seit der Einführung des Öffentlichkeitsgesetzes vom
17. Dezember 2004 (BGÖ, SR 152.3), sämtlichen Rahmenverträgen bzw.
Leistungsvereinbarungen des Jahres 2013 zwischen dem SEM und Flug-
gesellschaften sowie sämtlichen Rahmenverträgen bzw. Leistungsverein-
barungen zwischen dem SEM und der (…) Fluggesellschaft B._______.
Nach Hinweis des SEM, mit dem ersten Begehren wären Kosten im vier-
stelligen Bereich verbunden, beschränkte er sein Zugangsgesuch mit
E-Mail vom 19. August 2014 auf letztere zwei Begehren (nachfolgend: Zu-
gangsbegehren b und c).
B.
Mit E-Mail vom 12. September 2014 verweigerte das SEM den verlangten
Zugang. Zur Begründung verwies es zum einen auf Art. 7 Abs. 1 Bst. b
BGÖ (Beeinträchtigung der zielkonformen Durchführung konkreter behörd-
licher Massnahmen). Zum anderen berief es sich auf eine Gefährdung der
inneren Sicherheit im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ. A._______ stellte
darauf am 23. September 2014 beim Eidgenössischen Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragten EDÖB einen Schlichtungsantrag nach Art. 13
BGÖ.
C.
Am 5. November 2015 empfahl der EDÖB dem SEM gestützt auf Art. 14
BGÖ die Gewährung des Zugangs. Er erwog, entgegen den Vorbringen
des SEM im Schlichtungsverfahren könne der Zugang zu den Dokumenten
gemäss Zugangsbegehren b weder nach Art. 7 Abs. 1 Bst. b und c noch
nach Art. 7 Abs. 2 BGÖ in Verbindung mit Art. 19 Abs. 1bis des Datenschutz-
gesetzes vom 19. Juni 1992 (DSG, SR 235.1; Schutz der Privatsphäre
bzw. von Personendaten Dritter) verweigert werden. Art. 7 Abs. 1 Bst. d
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BGÖ (Schutz der aussenpolitischen Interessen oder der internationalen
Beziehungen der Schweiz) wiederum stehe dem Zugang zu den Dokumen-
ten gemäss Zugangsbegehren c nicht entgegen. Da fünf vom Zugangsbe-
gehren b betroffene Fluggesellschaften kein Zustellungsdomizil in der
Schweiz hatten, informierte er im Bundesblatt unter namentlicher Nennung
dieser Fluggesellschaften sowie teilweise auch deren verantwortlicher Per-
sonen über den Erlass der Empfehlung (vgl. […]).
D.
Am 23. Dezember 2015 verfügte das SEM gestützt auf Art. 15 Abs. 2 Bst. a
BGÖ, es verweigere in Absprache mit dem Eidgenössischen Departement
für auswärtige Angelegenheiten EDA sowohl den Zugang zu den Doku-
menten gemäss Zugangsbegehren b (Begehren 2 gemäss SEM) als auch
den Zugang zu den Dokumenten gemäss Zugangsbegehren c (Begeh-
ren 3 gemäss SEM). Hinsichtlich ersterer Dokumente berief es sich auf
Art. 7 Abs. 1 Bst. b und Art. 7 Abs. 2 BGÖ in Verbindung mit Art. 19 Abs. 1bis
DSG, bezüglich letzterer auf Art. 7 Abs. 1 Bst. d und, ergänzend, Art. 7
Abs. 2 BGÖ in Verbindung mit Art. 19 Abs. 1bis DSG.
E.
Gegen diese Verfügung des SEM (nachfolgend: Vorinstanz) erhebt
A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführer) am 1. Februar 2016 Be-
schwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er beantragt die Aufhebung der
Verfügung und die Gewährung des verlangten Zugangs. Zur Begründung
bringt er im Wesentlichen vor, die von der Vorinstanz angerufenen Gründe
für die Verweigerung des Zugangs lägen nicht vor.
F.
Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 6. April 2016 die
Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung verweist sie zum einen auf
ihre Vorbringen in der angefochtenen Verfügung; zum anderen macht sie
einige ergänzende Ausführungen, insbesondere zu den Gründen für die
Berufung auf Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ.
G.
Der Beschwerdeführer macht von der ihm eingeräumten Möglichkeit,
Schlussbemerkungen einzureichen, keinen Gebrauch.
A-683/2016
Seite 4
H.
Auf die sonstigen Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be-
findlichen Schriftstücke wird, soweit entscheidrelevant, in den nachfolgen-
den Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfü-
gungen nach Art. 5 VwVG, sofern diese von einer Vorinstanz nach Art. 33
VGG stammen und keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt
(vgl. Art. 31 VGG). Der angefochtene Entscheid ist eine Verfügung im ge-
nannten Sinn (vgl. auch E. 4.3.1) und stammt von einer zulässigen
Vorinstanz gemäss Art. 33 Bst. d VGG; eine Ausnahme nach Art. 32 VGG
liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungsgericht ist demnach für die Beurtei-
lung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2 Zur Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht ist berechtigt, wer vor
der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt
ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung
hat (vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG). Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzli-
chen Verfahren teilgenommen und ist mit seinem Zugangsgesuch nicht
durchgedrungen. Er ist durch die angefochtene Verfügung zudem materiell
beschwert und damit ohne Weiteres zur Beschwerde legitimiert.
1.3 Die Beschwerde wurde ausserdem frist- und formgerecht eingereicht
(vgl. Art. 50 Abs. 1 und 52 Abs. 1 VwVG), weshalb darauf einzutreten ist.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit voller Kogni-
tion und überprüft angefochtene Verfügungen auf Verletzung von Bundes-
recht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, un-
richtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachver-
halts und Unangemessenheit (vgl. Art. 49 VwVG). Es würdigt im Weiteren
Beweise frei, ohne Bindung an förmliche Beweisregeln sowie umfassend
und pflichtgemäss (Grundsatz der freien Beweiswürdigung; vgl. Art. 19
VwVG i.V.m. Art. 40 BZP [SR 273]; BGE 137 II 266 E. 3.2; BVGE 2012/33
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E. 6.2.1). Es erachtet eine rechtserhebliche Tatsache, für die der volle Be-
weis zu erbringen ist (Regelbeweismass), nur dann als bewiesen, wenn es
gestützt auf die freie Beweiswürdigung zur Überzeugung gelangt, sie habe
sich verwirklicht. Absolute Gewissheit ist indes nicht erforderlich. Es ge-
nügt, wenn es an der behaupteten Tatsache keine ernsthaften Zweifel mehr
hat oder allenfalls verbleibende Zweifel als leicht erscheinen (vgl. BGE 130
III 321 E. 3.2; BVGE 2012/33 E. 6.2.1).
3.
3.1 Das BGÖ bezweckt, die Transparenz über den Auftrag, die Organisa-
tion und die Tätigkeit der Verwaltung zu fördern (vgl. Art. 1 BGÖ), wodurch
namentlich die Kontrolle über diese verbessert und das Vertrauen der Bür-
ger in die öffentlichen Institutionen gestärkt werden sollen (vgl. BGE 136 II
399 E. 2.1 m.w.H.). Entsprechend dieser Zielsetzung kehrt es den früher
geltenden Grundsatz der Geheimhaltung der Verwaltungstätigkeit zuguns-
ten des in Art. 6 BGÖ verankerten Öffentlichkeitsprinzips um und räumt,
soweit es zur Anwendung kommt und keine Spezialbestimmung gemäss
Art. 4 BGÖ vorliegt, jeder Person das Recht ein, amtliche Dokumente ein-
zusehen und von den Behörden Auskünfte über den Inhalt solcher Doku-
mente zu erhalten (vgl. Art. 6 Abs. 1 BGÖ). Dieser subjektive, individuelle
Anspruch auf Zugang (vgl. Urteil des BGer 1C_137/2016 vom 27. Juni
2016 [zur Publikation vorgesehen] E. 2.2 m.w.H.) gilt freilich nicht absolut,
sondern wird in Art. 7-9 BGÖ in verschiedener Hinsicht eingeschränkt. Es
besteht aber eine Vermutung des freien Zugangs (vgl. das vorstehend zi-
tierte Urteil des BGer E. 2.2 m.w.H.), für deren Widerlegung die Beweislast
der Behörde obliegt. Diese hat darzulegen, dass eine oder mehrere der
gesetzlich vorgesehenen Ausnahmebestimmungen erfüllt sind (vgl. Bot-
schaft vom 12. Februar 2003 zum BGÖ, BBl 2003 2002; URS STEIMEN,
in: Basler Kommentar zum DSG/BGÖ, 3. Aufl. 2014, N. 7 zu Art. 7 BGÖ).
3.2 Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung lässt sich das Ver-
hältnis des Transparenzgebots gemäss dem BGÖ zu besonderen Vertrau-
lichkeitsregeln, namentlich solchen nach Art. 7 BGÖ, nicht generell festle-
gen, sondern ist von Fall zu Fall zu ermitteln. Entscheidend ist dabei der
Sinngehalt der divergierenden Normen, für den wiederum wesentlich auf
deren Zweck zurückzugreifen ist. Abzuwägen sind die sich gegenüberste-
henden Interessen im Einzelfall. Massgebliche Kriterien sind etwa die
Funktion oder Stellung der betroffenen Person, die Umstände der ur-
sprünglichen Informationsbeschaffung, der Vertrauensschutz, die Art der
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Seite 6
betroffenen Daten, das Vorliegen eines besonderen Informationsinteres-
ses der Öffentlichkeit, der Schutz spezifischer öffentlicher Interessen, die
Natur der Beziehung zwischen der Verwaltung und dem betroffenen Dritten
sowie die Bedeutung der fraglichen Thematik. Liegt ein Ausnahmetatbe-
stand vor, ist im Einzelfall zu prüfen, ob die Interessen an der Geheimhal-
tung das Transparenzinteresse überwiegen oder ob gegebenenfalls, in An-
wendung des Verhältnismässigkeitsprinzips (vgl. Art. 5 Abs. 2 BV), ein ein-
geschränkter Zugang in Frage kommt, etwa durch Anonymisierung, Ein-
schwärzen, Teilveröffentlichung oder zeitlichen Aufschub. Einen Grund-
satz, wonach im Zweifel dem Öffentlichkeitsprinzip der Vorrang einzuräu-
men ist, gibt es genauso wenig wie das umgekehrte Prinzip. Vielmehr ist
für jeden einschlägigen Ausnahmetatbestand im Einzelfall anhand der dar-
gelegten Verhältnismässigkeitsprüfung abzuwägen, ob der Transparenz
oder der Vertraulichkeit Nachachtung zu verschaffen ist (vgl. zum Ganzen
Urteile des BGer 1C_296/2015 vom 18. Mai 2016 [zur Publikation vorge-
sehen] E. 3.6 und 1C_122/2015 vom 18. Mai 2016 E. 2.5).
3.3 Vorliegend ist zu Recht unbestritten, dass das Zugangsgesuch des Be-
schwerdeführers nach dem BGÖ zu beurteilen ist, fällt es doch in dessen
persönlichen und sachlichen Geltungsbereich (vgl. Art. 2 und 3 BGÖ) und
liegt keine spezielle, die Regelung des BGÖ einschränkende oder aus-
schliessende Bestimmung nach Art. 4 BGÖ vor. Zu Recht unbestritten ist
weiter, dass es sich bei den vom Gesuch betroffenen Dokumenten um amt-
liche Dokumente im Sinne von Art. 5 BGÖ handelt und der Beschwerde-
führer sich grundsätzlich auf das Zugangsrecht von Art. 6 Abs. 1 BGÖ be-
rufen kann. Streitig ist hingegen, ob der verlangte Zugang gestützt auf
Art. 7 Abs. 1 Bst. b und Art. 7 Abs. 2 BGÖ in Verbindung mit Art. 19 Abs. 1bis
DSG (Zugangsbegehren b) bzw. Art. 7 Abs. 1 Bst. d und, ergänzend, Art. 7
Abs. 2 BGÖ in Verbindung mit Art. 19 Abs. 1bis DSG (Zugangsbegehren c)
zu verweigern ist. Dies ist nachfolgend zu prüfen (vgl. E. 5 f. [Zugangsbe-
gehren b] und E. 7 [Zugangsbegehren c]). Vorab ist auf die vom Beschwer-
deführer sinngemäss erhobene Rüge, die Vorinstanz habe ihre Begrün-
dungspflicht verletzt, einzugehen (vgl. E. 4).
4.
4.1 Die Vorinstanz beruft sich in der angefochtenen Verfügung zur Verwei-
gerung des vom Beschwerdeführer mit Zugangsbegehren c verlangten Zu-
gangs zu sämtlichen Rahmenverträgen bzw. Leistungsvereinbarungen mit
der (…) Fluggesellschaft B._______ zwar auf die Ausnahmebestimmung
von Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ. Welche aussenpolitischen Interessen der
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Schweiz der Zugangsgewährung wieso entgegenstehen bzw. inwiefern
diese die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigen
könnte, erläutert sie jedoch nicht. Zur Begründung für den Verzicht auf ent-
sprechende Ausführungen verweist sie auf Art. 13 Abs. 2 der Öffentlich-
keitsverordnung vom 24. Mai 2006 (VBGÖ, SR 152.31), wonach die
Empfehlung des EDÖB keine Informationen enthalten darf, die eines der
geschützten Interessen nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ beeinträchtigen könnten.
In analoger Anwendung dieser Bestimmung könne sie die detaillierten
Gründe für die Berufung auf Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ nicht darlegen, da
gerade deren Offenlegung diese Ausnahmebestimmung verletzen würde.
4.2 Der Beschwerdeführer bringt vor, die Vorinstanz verweigere den Zu-
gang zu den Dokumenten gemäss Zugangsbegehren c, ohne angeben zu
können, welches Interesse durch die Gewährung des Zugangs allenfalls
beeinträchtigt werden könnte. Nicht einmal der EDÖB – der in seiner Emp-
fehlung unter Verweis auf Art. 13 Abs. 2 VBGÖ die ihm von der Vorinstanz
genannten Gründe ebenfalls nicht darlegt – dürfe die entsprechenden
Gründe nennen. Er sehe sich somit mit der kafkaesken Situation konfron-
tiert, dass er Bedenken ausräumen solle, die er nicht kenne und nicht ken-
nen dürfe, weil angeblich schon die Kenntnis der Bedenken einen Grund
für die Bedenken darstellen würde. So drehe sich die Geheimhaltung im
Kreis und das im BGÖ verankerte Öffentlichkeitsprinzip werde ad absur-
dum geführt.
4.3
4.3.1 Das Verfahren auf Erlass einer Verfügung nach Art. 15 BGÖ – einer
Verfügung nach Art. 5 VwVG (vgl. Art. 15 Abs. 1 BGÖ und E. 1.1) – richtet
sich nach den Bestimmungen des VwVG (vgl. Urteil des BGer 1C_14/2016
vom 23. Juni 2016 [zur Publikation vorgesehen] E. 3.6; Urteil des BVGer
A-8073/2015 vom 13. Juli 2016 E. 4.1 mit Hinweis). Nach dessen Art. 35
Abs. 1 sind schriftliche Verfügungen zu begründen. Die Pflicht zur Begrün-
dung folgt zudem aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2
BV; vgl. etwa BGE 141 V 557 E. 3.2.1; Urteil des BGer 1C_14/2016 vom
23. Juni 2016 E. 3.6; Urteil des BVGer A-8073/2015 vom 13. Juli 2016
E. 4.1). Im Unterschied zur Stellungnahme der Behörde zum Zugangsge-
such (vgl. Art. 12 Abs. 4 BGÖ) genügt für die Verfügung nach Art. 15 BGÖ
eine bloss summarische Begründung somit nicht. Erforderlich ist vielmehr
eine Begründung, die den für Verfügungen nach Art. 5 VwVG geltenden
Anforderungen des Verfassungs- und Gesetzesrechts genügt (vgl. Urteil
des BGer 1C_14/2016 vom 23. Juni 2016 E. 3.6).
A-683/2016
Seite 8
4.3.2 Gemäss diesen Anforderungen muss die Begründung einer Verfü-
gung so abgefasst sein, dass sich die betroffene Person ein Bild über die
Tragweite des Entscheids machen und diesen sachgerecht anfechten
kann. Die Behörde muss wenigstens kurz die Überlegungen darlegen, von
denen sie sich leiten liess und auf die sie ihren Entscheid stützt (vgl. etwa
BGE 141 V 557 E. 3.2.1; Urteil des BGer 1C_14/2016 vom 23. Juni 2016
E. 3.6; Urteil des BVGer A-8073/2015 vom 13. Juli 2016 E. 4.1;
KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechts-
pflege des Bundes, 3. Auflage 2013, Rz. 630). Die Anforderungen an die
Begründung sind umso höher, je grösser der Entscheidungsspielraum der
Behörde ist (vgl. etwa 129 I 232 E. 3.3; Urteil des BGer 1C_14/2016 vom
23 Juni 2016 E. 3.6; Urteil des BVGer A-8073/2015 vom 13. Juli 2016
E. 4.1; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 631). Im Hinblick auf schutzwür-
dige Geheimhaltungsinteressen kann die Begründungsdichte reduziert
werden; die Begründung kann knapp gehalten werden, um die Offenlegung
geheim zu haltender Informationen zu vermeiden (vgl. BGE 141 I 201
E. 4.5.2 mit zahlreichen Hinweisen auf Rechtsprechung und Literatur). Das
Erfordernis einer für die Adressaten hinreichend verständlichen Verfügung
setzt jedoch Mindestanforderungen an den Inhalt einer Verfügung. Diese
muss wenigstens die wesentlichen Fakten nennen, auf die sie sich stützt.
Wäre eine Begründung auch für die Adressaten unverständlich, ohne dass
sie geheim zu haltende Informationen enthält, müssen diese in der Begrün-
dung erwähnt werden (vgl. BGE 141 I 201 E. 4.5.2 mit Verweis auf
BGE 133 I 106 E. 8.3).
4.3.3 Der nach Art. 15 BGÖ verfügenden Behörde kommt bei der Anwen-
dung der Ausnahmebestimmungen des BGÖ ein nicht unerheblicher Ent-
scheidungsspielraum zu, weshalb strengere Anforderungen an ihre Be-
gründungspflicht gelten. Sie hat insbesondere aufzuzeigen, welcher Aus-
nahmetatbestand anwendbar ist und welche Gründe sie dazu bewogen ha-
ben, die Interessen an der Geheimhaltung stärker zu gewichten als das
Transparenzinteresse. Zudem muss sie im Sinne des Verhältnismässig-
keitsprinzips dartun, weshalb gegebenenfalls kein eingeschränkter Zugang
gewährt werden kann (vgl. zum Ganzen Urteil des BGer 1C_14/2016 vom
23. Juni 2016 E. 3.6 mit Hinweis). Um dem Zugang entgegenstehende In-
teressen zu schützen, darf sie zwar auf eine umschreibende Begründung
ausweichen (vgl. vorstehend E. 4.3.2; Urteil des BVGer A-6377/2013 vom
12. Januar 2015 E. 4.2.2 m.w.H.; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 633).
Wie weit sie die Begründungsdichte reduzieren darf, erscheint aber nicht
gänzlich klar (vgl. Urteil des BGer 1C_122/2015 vom 18. Mai 2016 E. 3.2.2;
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Seite 9
KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 633). Nicht ohne Weiteres zu beant-
worten ist namentlich, ob die erwähnte Rechtsprechung des Bundesge-
richts, wonach geheim zu haltende Informationen in der Begründung anzu-
geben sind, wenn diese ansonsten für die Verfügungsadressaten unver-
ständlich wäre, auch beim Entscheid über Zugangsgesuche nach dem
BGÖ zum Tragen kommt. Diese Frage kann nicht einfach – wie dies die
Vorinstanz sinngemäss tut – durch eine analoge Heranziehung des für die
Empfehlung des EDÖB nach Art. 14 BGÖ geltenden Art. 13 Abs. 2 VBGÖ
verneint werden, handelt es sich bei dieser Empfehlung doch nicht um eine
Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG (vgl. BHEND/SCHEIDER, in: Basler
Kommentar zum DSG/BGÖ, 3. Aufl. 2014, N. 3 zu Art. 14 BGÖ m.w.H.).
Die Frage kann vorliegend jedoch aus nachfolgendem Grund offen gelas-
sen werden.
4.3.4 Im Unterschied zur angefochtenen Verfügung erläutert die Vorinstanz
in ihrer Vernehmlassung im Beschwerdeverfahren, wieso sie sich auf die
Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ beruft. Gleiches tat
sie bereits im Schlichtungsverfahren gegenüber dem EDÖB. Wie im Rah-
men der materiellen Prüfung auszuführen sein wird (vgl. E. 7.1.3), vermö-
gen ihre entsprechenden Ausführungen nicht zu überzeugen bzw. sind
schutzwürdige Geheimhaltungsinteressen zu verneinen. Das Vorgehen
der Vorinstanz, in der Begründung der angefochtenen Verfügung die
Gründe für die Anrufung von Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ in keiner Weise zu
umschreiben, wäre demnach auch dann nicht gerechtfertigt, wenn die Be-
hörde in ihrem Entscheid nach Art. 15 BGÖ bei Vorliegen entsprechender
Interessen entgegen der erwähnten Rechtsprechung des Bundesgerichts
gänzlich auf die Nennung geheim zu haltender Informationen verzichten
dürfte. Eine Verletzung der Begründungspflicht der Vorinstanz und des Ge-
hörsanspruchs des Beschwerdeführers ist daher unabhängig von der Be-
urteilung dieser Frage zu bejahen.
4.4
4.4.1 Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur, weshalb
seine Verletzung ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der
Sache grundsätzlich zur Aufhebung der mit dem Verfahrensmangel behaf-
teten Verfügung führt (vgl. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor
dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 3.110). Eine Gehörsver-
letzung kann indes ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die Gewäh-
rung des rechtlichen Gehörs in einem Rechtsmittelverfahren nachgeholt
wird, in dem die Rechtsmittelinstanz mit der gleichen Kognition prüft wie
A-683/2016
Seite 10
die Vorinstanz, die Gehörsverletzung nicht besonders schwer wiegt und
der betroffenen Partei durch die Heilung kein Nachteil entsteht (vgl. etwa
BGE 137 I 195 E. 2.3.2; 129 I 129 E. 2.2.3; BVGE 2013/46 E. 6.3.7;
2012/24 E. 3.4; WALDMANN/BICKEL, in: Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl.
2016, N. 114 ff. zu Art. 29 VwVG; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O.,
Rz. 3.110 ff.). Besteht die Gehörsverletzung in einer unzureichenden Be-
gründung, sind die Voraussetzungen für eine Heilung regelmässig gege-
ben, wenn die Vorinstanz im Rechtsmittelverfahren eine zureichende Be-
gründung nachschiebt, zu der sich die betroffene Partei äussern kann
(vgl. Urteil des BGer 2C_762/2011 vom 15. Juni 2012 E. 4.1; Urteil des
BVGer A-2969/2010 vom 28. Februar 2012 E. 8.1.3; MOSER/BEUSCH/KNEU-
BÜHLER, a.a.O., Rz. 3.114).
4.4.2 Wie erwähnt (vgl. E. 4.3.4), erläutert die Vorinstanz in ihrer Vernehm-
lassung im vorliegenden Beschwerdeverfahren, wieso sie sich auf die Aus-
nahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ beruft. Das keine Schwär-
zungen aufweisende Doppel der Vernehmlassung wurde dem Beschwer-
deführer zugestellt. Dieser erhielt zudem Gelegenheit, Schlussbemerkun-
gen einzureichen, hatte also namentlich die Möglichkeit, sich zur nachge-
schobenen Begründung der Vorinstanz zu äussern, wovon er allerdings
keinen Gebrauch machte. Auch wenn die Vorinstanz dem Beschwerdefüh-
rer die nachgeschobene Begründung nicht zur Kenntnis bringen wollte
– jedoch darauf verzichtete, die entsprechenden Passagen im Doppel der
Vernehmlassung zu schwärzen –, kann die Verletzung der Begründungs-
pflicht bzw. die Gehörsverletzung somit als im vorliegenden Beschwerde-
verfahren geheilt gelten, sofern die nachgeschobene Begründung als zu-
reichend zu qualifizieren ist. Wie es sich damit verhält, kann letztlich aller-
dings offen gelassen werden, ist die angefochtene Verfügung doch, wie
noch darzulegen sein wird (vgl. E. 7), (u.a.) in Bezug auf das Zugangsbe-
gehren c aus materiellen Gründen ohnehin aufzuheben und die Sache
(u.a.) insoweit zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückweisen.
5.
In materieller Hinsicht ist als Erstes zu prüfen, ob Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ,
wonach der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgescho-
ben oder verweigert wird, wenn durch seine Gewährung die zielkonforme
Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt würde,
der Gewährung des Zugangs zu den Dokumenten gemäss Zugangsbegeh-
ren b, also sämtlichen Rahmenverträgen bzw. Leistungsvereinbarungen
des Jahres 2013 zwischen der Vorinstanz und Fluggesellschaften betref-
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Seite 11
fend Rückführungen auf dem Luftweg, entgegensteht. Zu beachten ist da-
bei, dass sich dieses Begehren letztlich nicht auf die (…) Fluggesellschaft
B._______ bezieht, verlangt der Beschwerdeführer doch mit Zugangsbe-
gehren c Zugang zu sämtlichen Rahmenverträgen bzw. Leistungsverein-
barungen zwischen der Vorinstanz und dieser Fluggesellschaft, mithin
auch zu allfälligen Verträgen bzw. Vereinbarungen des Jahres 2013. Ge-
genstand von Zugangsbegehren b bilden demnach die Rahmenverträge
bzw. Leistungsvereinbarungen des Jahres 2013 zwischen der Vorinstanz
und jenen acht Fluggesellschaften, die dem Beschwerdeführer im Zeit-
punkt seines Zugangsgesuchs offenbar nicht namentlich bekannt waren.
5.1 Die Vorinstanz bejaht die Anwendung von Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ. Zur
Begründung führt sie aus, bei der Gewährung des Zugangs zu den erwähn-
ten Verträgen werde bekannt, welche Fluggesellschaften im Jahr 2013 wie
oft, an welche Destinationen und zu welchen Konditionen Rückschaffungs-
flüge durchgeführt hätten. Es sei erfahrungsgemäss davon auszugehen,
dass die Fluggesellschaften, die sich für die Durchführung von Rückfüh-
rungen – das heisst für die Durchführung von Sonderflügen zu Rückfüh-
rungszwecken – zur Verfügung stellten, medial stark exponiert und zur Ziel-
scheibe von Ausschaffungsgegnern würden. Als Begleiterscheinungen
denkbar seien öffentliche Kampagnen gegen die betroffenen Fluggesell-
schaften, beispielsweise Flyer-Aktionen wie jene, die im Sommer 2014 ge-
gen eine (…) Fluggesellschaft durchgeführt worden sei. Der Kreis von An-
bietern, die über das passende Fluggerät, freie Kapazitäten, geschultes
Personal, kurze Anreisestrecken und die nötige Reputation in Sachen Flug-
sicherheit und Vertrauenswürdigkeit verfügten sowie zudem willens seien,
Rückschaffungsflüge durchzuführen, sei jedoch bereits heute sehr be-
schränkt. Im Jahr 2013 hätten weniger als zwanzig Anbieter Offerten für
Sonderflüge eingereicht. Je nach Anforderungen an die Reisedistanz redu-
ziere sich der Kreis der Anbieter nochmals erheblich. Bei den Flugdaten
und -zeiten sei der Spielraum ebenfalls eingeschränkt, da die Vorgaben
der zuständigen Zielstaatenbehörden eingehalten werden müssten. Es
komme regelmässig vor, dass die angefragten Anbieter an den gewünsch-
ten Daten und Zeiten kein verfügbares Fluggerät oder nicht genügend ver-
fügbare Crewmitglieder hätten. Ein Rückzug von Geschäftspartnern aus
diesem Geschäftsfeld infolge eines möglichen Reputationsschadens
könne die Beschaffung der notwendigen Transportmittel erheblich er-
schweren oder verteuern. Der Rückzug eines Anbieters könne nicht belie-
big ersetzt werden. Eingespielte Prozesse und erfahrenes, professionelles
Personal seien bei Rückschaffungsflügen von höchster Bedeutung. Flug-
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Seite 12
gesellschaften ohne Erfahrung in diesem Bereich müssten durch Sonder-
flüge mit geringen Risiken auf diese spezifischen Anforderungen vorberei-
tet werden. Im Falle einer Offenlegung der Verträge bestehe die Gefahr,
dass die Flüge nicht nur teuer und riskanter würden, sondern sich künftig
keine oder nicht genügend Fluggesellschaften mehr finden liessen, die bei
der Durchführung von Rückführungen mit ihr zusammenarbeiten wollten.
Letzteres Szenario sei insbesondere beim Rückzug von Anbietern im Be-
reich der Mittel- und Langstreckenflüge absolut realistisch, da hier nur we-
nige Firmen tätig seien. Damit würde aber im Migrationsbereich eine zent-
rale, gesetzlich geregelte Vollzugsmassnahme nicht nur beeinträchtigt,
sondern de facto vereitelt.
5.2 Der Beschwerdeführer erachtet die Berufung der Vorinstanz auf Art. 7
Abs. 1 Bst. b BGÖ als unbegründet. Er bringt vor, die Rückführungen auf
dem Luftweg stellten einen ebenso sensiblen wie umstrittenen Bereich
staatlichen Handelns dar, weshalb von einem erhöhten öffentlichen Infor-
mationsinteresse auszugehen sei. Dies gelte umso mehr, als es in der Ver-
gangenheit bei Rückführungen immer wieder zu menschenrechtlich prob-
lematischen Zwischenfällen, vereinzelt sogar zu Todesfällen gekommen
sei. Gerade weil solche Vorkommnisse in der Öffentlichkeit grosse Auf-
merksamkeit erregten, sei es von grösster Bedeutung, dass die mit der
Ausführung der zwangsweisen Rückschaffung befassten Behörden Trans-
parenz herstellten. Eine Abwägung zwischen dem öffentlichen Informa-
tionsinteresse und den Geheimhaltungsinteressen sei somit unabdingbar.
Die Vorinstanz habe indes keine solche Interessenabwägung vorgenom-
men, sondern einzig auf der Grundlage der Geheimhaltungsinteressen ar-
gumentiert. Dadurch habe sie Bundesrecht falsch angewandt und unange-
messen entschieden. Erfolge wie im vorliegenden Fall keine Interessenab-
wägung, könnte jede behördliche Massnahme, mit deren Ausführung pri-
vate Akteure beauftragt seien, für geheim erklärt und damit dem demokra-
tischen Diskurs entzogen werden, sobald sie kritisiert werde. Einer derarti-
gen Kabinettspolitik erteile das BGÖ eine Absage.
Die Vorinstanz habe es im Weiteren auch versäumt darzulegen, weshalb
die Geheimhaltung der Verträge den Schlüssel zu deren Erfolg bilden solle.
Ihre Behauptung, es liessen sich künftig keine Fluggesellschaften mehr fin-
den, die bei der Durchführung von Rückführungen mit ihr zusammenarbei-
ten würden, sei durch nichts belegt. Der EDÖB habe bei anderer Gelegen-
heit festgehalten, dass allein die Befürchtung über allenfalls negative me-
diale Berichterstattungen nicht ausreiche, um den Zugang zu verweigern
(vgl. Empfehlung des EDÖB gemäss Art. 14 BGÖ vom 28. Januar 2015:
A-683/2016
Seite 13
BFM / Vertrag und weitere Dokumente betreffend Rückführungen, Ziff. 24).
Im vorliegenden Fall gehe die Vorinstanz noch einen Schritt weiter, indem
sie ihn direkt für allfällige Kontroversen oder Proteste verantwortlich ma-
che, die eine Berichterstattung über die verlangten Dokumente mit sich
bringen könnte. Hier werde eine unzulässige, hypothetische Kausalkette
gebildet, wonach der Zugang zu den Dokumenten eine kontroverse De-
batte auslöste, was zu Protesten führte, was wiederum einen Reputations-
schaden mit sich brächte, was wiederum zu einem Rückzug der Flugge-
sellschaften führte, was letztlich die Suche nach neuen Partnern bedingte,
was vielleicht irgendwann die zielkonforme Durchführung der behördlichen
Massnahme erschweren würde. Die Vorinstanz treffe eine Kaskade von
Annahmen, welche die Verweigerung des verlangten Zugangs rechtferti-
gen solle, aber ausserhalb jeder Verhältnismässigkeit liege. Zwar erwähne
sie als Beispiel für eine öffentliche Kampagne eine Flyer-Aktion. Sie führe
aber nicht aus, ob durch diese Aktion die zielkonforme Durchführung der
Rückführung beeinträchtigt worden sei. Es lasse sich nur das Gegenteil
vermuten. Seit der Publikation der Empfehlung des EDÖB in der vorliegen-
den Sache seien nämlich die Namen von fünf Fluggesellschaften publik,
da der EDÖB deren Namen im Bundesblatt veröffentlicht habe. Diese Na-
men habe er in der Berichterstattung über die Verweigerungshaltung der
Vorinstanz in der Wochenzeitung (WOZ) erwähnt, ganz offensichtlich ohne
dass die zielkonforme Durchführung der Rückführungen beeinträchtigt
worden wäre. Indem die Vorinstanz jegliches Augenmass verloren habe,
habe sie nicht nur Bundesrecht falsch angewandt, sondern auch einen un-
angemessenen Entscheid getroffen.
5.3 Der EDÖB führt in seiner Empfehlung vom 5. November 2015 aus, er
anerkenne die Problematik, dass ein Rückzug einzelner Fluggesellschaf-
ten aus der Zusammenarbeit mit der Vorinstanz im Bereich der zwangs-
weisen Rückführungen auf dem Luftweg gewisse Schwierigkeiten hinsicht-
lich der Gewinnung neuer Vertragspartner mit sich bringen könnte. Er stelle
weiter nicht in Abrede, dass die Zusammenarbeit zwischen der Vorinstanz
und ihren Vertragspartnern spezifische Prozesse, Schulungen und Begleit-
massnahmen erfordere, die mit nicht unbedeutenden zeitlichen und finan-
ziellen Aufwendungen verbunden seien sowie im Falle allfälliger Rückzüge
bestehender Vertragspartner zu einer Verteuerung der Rückführungen auf
dem Luftweg führen könnten. Unter Berücksichtigung der auch vom Bun-
desverwaltungsgericht postulierten restriktiven Anwendung von Art. 7
Abs. 1 Bst. b BGÖ erachte er dessen Voraussetzungen jedoch als nicht
erfüllt. Dies insbesondere deshalb, weil eine Zugangsgewährung nicht di-
rekt die konkrete behördliche Massnahme selbst, also die zwangsweise
A-683/2016
Seite 14
Rückführung abgewiesener Asylsuchender auf dem Luftweg, beeinträch-
tigte, sondern vielmehr (lediglich) dazu führen würde, dass die vertraglich
zur Rückführung verpflichtete Fluggesellschaft unter Umständen wegfallen
bzw. sich aus diesem Geschäft zurückziehen könnte. Der Umstand, dass
nur wenige Ersatzanbieter zur Verfügung stünden, bildete dagegen ein
weiteres, selbständiges Glied in der Kausalkette zwischen der Zugangsge-
währung und einer daraus folgenden massiven Erschwerung bzw. Verun-
möglichung der Durchführung von Rückführungsflügen mangels vorhande-
ner Vertragspartner. Die Geheimhaltung der Verträge – und damit auch der
Namen der Fluggesellschaften, die für die Vorinstanz Rückführungen vor-
nähmen – könne entsprechend letztlich nicht als Schlüssel zur erfolgrei-
chen Durchführung von Rückschaffungen an sich qualifiziert werden. Dass
eine Offenlegung der Verträge allenfalls zum Rückzug einzelner Flugge-
sellschaften aus diesem Tätigkeitsgebiet führen und damit Schwierigkeiten
hinsichtlich eines entsprechenden Ersatzes mit sich bringen könnte, ver-
möge eine vollständige Zugangsverweigerung – auch mit Blick auf Sinn
und Zweck des BGÖ – daher nicht zu rechtfertigen.
5.4
5.4.1 Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ schützt Informationen, die der Vorbereitung
konkreter behördlicher Massnahmen dienen, und kann angerufen werden,
wenn deren Ziel durch die Gewährung des Zugangs mit hoher Wahrschein-
lichkeit nicht bzw. nicht vollumfänglich erreicht würde. Die Geheimhaltung
der entsprechenden Informationen, die nicht zwingend einzelfallbezogen
sein müssen, sondern – allerdings nicht in jedem Fall – auch eine allge-
meine Vorgehensweise zum Gegenstand haben können, muss mit ande-
ren Worten Bedingung für den Erfolg dieser Massnahmen sein bzw. den
Schlüssel dazu bilden (vgl. zum Ganzen Urteile des BVGer A-4571/2015
vom 10. August 2016 E. 6.1, A-700/2015 vom 26. Mai 2015 E. 5.1,
A-3122/2014 vom 24. November 2014 E. 4.2.2 und A-3443/2010 vom
18. Oktober 2010 E. 5.2; Botschaft vom 12. Februar 2003 zum BGÖ,
BBl 2003 2009; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Handkommentar BGÖ,
2008, N. 24 f. zu Art. 7 BGÖ; STEIMEN, a.a.O., N. 19 zu Art. 7 BGÖ).
5.4.2 Die genannte Voraussetzung ist unbestrittenermassen erfüllt bei In-
formationen, die der Vorbereitung von Ermittlungen, Inspektionen und ad-
ministrativen Überwachungen dienen, mit denen sichergestellt werden soll,
dass sich die Bürgerinnen und Bürger an das Gesetz halten (vgl. die vor-
stehenden Zitate; zudem die Stellungnahme von Nationalrat Rudolf Joder
A-683/2016
Seite 15
in der parlamentarischen Debatte, Amtliches Bulletin der Bundesversamm-
lung [AB] 2004 N 1261 f.). Die Kenntnis dieser Informationen ermöglichte
den Betroffenen, ihr Verhalten ihren Interessen gemäss anzupassen, wes-
halb die Geheimhaltung der Informationen für den Erfolg der entsprechen-
den Massnahmen unerlässlich bzw. ohne Weiteres davon auszugehen ist,
die Zugangsgewährung würde deren Erfolg ganz oder teilweise vereiteln.
5.4.3 Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ ist allerdings nicht auf diese Fälle be-
schränkt. Wortlaut, Entstehungsgeschichte resp. Materialien und Zweck
(vgl. zu letzteren Aspekten die Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2009, und
die Debatte im Nationalrat, AB 2004 N 1261 f.) legen vielmehr nahe, dass
er auch in weniger offensichtlichen Fällen zur Anwendung kommt, sofern
aufgrund der Umstände mit hoher Wahrscheinlichkeit davon auszugehen
ist, der Erfolg einer konkreten behördlichen Massnahme – oder bereits die
Massnahme selbst – würde durch die Zugänglichmachung von ihrer Vor-
bereitung dienenden Informationen ganz oder teilweise vereitelt. Aus der
Systematik ergibt sich nichts Gegenteiliges. Länge und Komplexität der
Kausalkette zwischen der Zugänglichmachung der entsprechenden Infor-
mationen und einer allfälligen ganzen oder teilweisen Vereitelung des
Massnahmenerfolgs oder der Massnahme selbst sind demnach für die An-
wendung von Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ nicht an sich, sondern nur insoweit
von Belang, als sie sich auf die Folgenprognose auswirken. Je länger und
komplexer die Kausalkette ist, desto schwieriger dürfte es in der Regel
sein, mit der erforderlichen hohen Wahrscheinlichkeit eine ganze oder teil-
weise Vereitelung des Massnahmenerfolgs oder der Massnahme selbst als
Folge der Zugangsgewährung zu prognostizieren. Zu beachten ist dabei
allerdings, dass die erforderliche Prognose – da sie sich auf einen künfti-
gen Sachverhalt bezieht – nicht allein auf „harten“ Fakten beruhen kann,
sondern sich zwangsläufig auch auf Annahmen, Vermutungen oder Hypo-
thesen stützen muss, die aufgrund der Umstände des konkreten Falles ge-
bildet werden (vgl. auch Urteil des BGer 1C_122/2015 vom 18. Mai 2016
E. 3.2.2 [zu Art. 7 Abs. 1 Bst. c und d BGÖ]).
5.5
5.5.1 Vorliegend geht es vordergründig zwar um die Frage, ob die Zugäng-
lichmachung der Dokumente gemäss Zugangsbegehren b (vgl. E. 5) künf-
tige Rückführungs-Sonderflüge (nachfolgend: Rückführungsflüge) im
Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ mit hoher Wahrscheinlichkeit ganz oder
teilweise vereiteln würde, die Geheimhaltung dieser Dokumente mithin Be-
dingung für die Durchführung oder vollumfängliche Durchführung dieser
A-683/2016
Seite 16
Flüge ist bzw. den Schlüssel dazu bildet. Hinter dieser Frage steht aber die
grundsätzliche und allgemeine Frage, ob künftige Rückführungsflüge nur
oder nur vollumfänglich durchgeführt werden können, wenn die Namen der
gegenwärtig oder in der Vergangenheit damit betrauten Fluggesellschaften
und entsprechend die mit diesen abgeschlossenen Rahmenverträge bzw.
Leistungsvereinbarungen grundsätzlich geheim gehalten werden, diesen
Fluggesellschaften also, auch zu einem späteren Zeitpunkt, grundsätzlich
grösstmögliche Diskretion zugebilligt wird. Diese Frage ist nicht nur für die
Beurteilung des Zugangsbegehrens b von Belang, sondern – bei grund-
sätzlich unveränderten Verhältnissen – auch für die Beurteilung künftiger
entsprechender Zugangsbegehren (vgl. E. 5.5.6 f.). Die Parteien äussern
sich entsprechend zu Recht in erster Linie zu dieser Frage.
5.5.2 Zwar trifft es zu, dass die Vorinstanz in diesem Zusammenhang nicht
vorbringt, die Zugänglichmachung der Namen der gegenwärtig oder in der
Vergangenheit mit den Rückführungsflügen betrauten Fluggesellschaften
resp. der mit diesen abgeschlossenen Rahmenverträge bzw. Leistungsver-
einbarungen vereitele die künftige Durchführung dieser Flüge unmittelbar
und direkt ganz oder teilweise; vielmehr geht sie von einer längeren und
komplexeren Kausalkette aus. Daraus folgt jedoch entgegen dem, was der
EDÖB anzunehmen scheint, nicht bereits, die Geheimhaltung der Namen
dieser Fluggesellschaften resp. der entsprechenden Dokumente bilde nicht
den Schlüssel zur Durchführung oder vollumfänglichen Durchführung künf-
tiger Rückführungsflüge. Wie vorstehend ausgeführt (vgl. E. 5.4.3), sind
Länge und Komplexität der Kausalkette zwischen der Zugänglichmachung
fraglicher Informationen und einer allfälligen ganzen oder teilweisen Verei-
telung des Massnahmenerfolgs oder der Massnahme selbst für die Anwen-
dung von Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ nicht an sich, sondern nur insoweit von
Belang, als sie sich auf die Folgenprognose auswirken. Ob die Geheimhal-
tung der erwähnten Informationen nach dieser Ausnahmebestimmung den
Schlüssel für die Durchführung oder vollumfängliche Durchführung künfti-
ger Rückführungsflüge bildet, hängt demnach nicht von Länge und Kom-
plexität der von der Vorinstanz geltend gemachten Kausalkette ab, sondern
davon, ob die darauf gestützte Prognose der Vorinstanz überzeugt.
5.5.3 Diesbezüglich ist zunächst zu beachten, dass die Vorinstanz in der
angefochtenen Verfügung wie auch in der Vernehmlassung lediglich gel-
tend macht, es bestehe, insbesondere im Bereich der Mittel- und Langstre-
ckenflüge, ein ernsthaftes Risiko, dass bei einer Offenlegung der Namen
der Fluggesellschaften resp. einer Zugänglichmachung der mit diesen ab-
geschlossenen Rahmenverträge bzw. Leistungsvereinbarungen keine
A-683/2016
Seite 17
oder nicht genügend Fluggesellschaften mehr zur Verfügung stünden und
die Rückführungsflüge ganz oder teilweise vereitelt würden. Dass dieses
Ergebnis sicher eintreten würde, macht sie hingegen nicht geltend, auch
wenn sie den Wegfall sämtlicher kooperationsbereiter Fluggesellschaften
insbesondere im Bereich der Mittel- und Langstreckenflüge als „absolut re-
alistisches“ Szenario bezeichnet. Dies ist nicht zu beanstanden. Art. 7
Abs. 1 Bst. b BGÖ setzt zwar, wie dargelegt (vgl. E. 5.4), voraus, dass die
Zugänglichmachung fraglicher Daten den Erfolg der konkreten behördli-
chen Massnahme oder diese Massnahme selbst ganz oder teilweise ver-
eiteln, ihn bzw. sie mithin tatsächlich beeinträchtigen würde. Diese Folge
muss jedoch nicht mit Sicherheit, sondern lediglich mit hoher Wahrschein-
lichkeit zu erwarten sein. Die Ausführungen der Vorinstanz sind in diesem
Sinn zu verstehen.
Die Prognose nach Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ muss sich im Weiteren
zwangsläufig auch auf Annahmen, Vermutungen oder Hypothesen stützen,
die aufgrund der Umstände des konkreten Falls gebildet werden
(vgl. E. 5.4.3). Dass die Vorinstanz eine entsprechende Prognose stellt,
diese mithin nicht im strengen Sinn belegen kann, ist entgegen dem, was
der Beschwerdeführer anzunehmen scheint (vgl. namentlich dessen Kritik
an der „hypothetischen“ Kausalkette und der nicht „belegten“ Prognose
[E. 5.2]), daher ebenfalls nicht zu beanstanden.
5.5.4 Unbegründet ist weiter dessen Kritik, die Prognose der Vorinstanz
beruhe auf einer Kausalkette, die nicht überzeuge, bzw. auf einer Kaskade
von Annahmen ausserhalb jeder Verhältnismässigkeit. Angesichts des Um-
stands, dass zwangsweise Rückführungen teilweise entschieden abge-
lehnt werden und gewisse Gegner dieser Praxis zu dagegen gerichteten
Aktionen bereit sind – wie insbesondere die von der Vorinstanz erwähnte
Flyer-Kampagne zeigt –, erscheint es realistisch, dass die mit den Rück-
führungsflügen betrauten Fluggesellschaften bei Offenlegung ihrer Namen
zum Ziel von medialen bzw. öffentlichen Kampagnen von Rückführungs-
gegnern würden. Dies gilt auch für Fluggesellschaften, die in der Vergan-
genheit solche Flüge vornahmen, und zwar allein schon deshalb, weil ge-
gen solche Gesellschaften gerichtete Kampagnen auch von den möglichen
weiteren Zielgesellschaften wahrgenommen würden. Da Fluggesellschaf-
ten in der Regel bestrebt sind, einen Reputationsschaden zu vermeiden,
ist weiter davon auszugehen, der mögliche Reputationsschaden, der mit
Kampagnen im erwähnten Sinn einherginge, oder die Angst davor würde
zum Rückzug von mit Rückführungsflügen betrauten Fluggesellschaften
führen und allfällige Ersatzgesellschaften abschrecken. Angesichts der
A-683/2016
Seite 18
kleinen Zahl von Fluggesellschaften, die zu solchen Flügen überhaupt in
der Lage und willens sind, ist überdies ernsthaft zu befürchten, dass dies,
insbesondere im Bereich der Mittel- und Langstreckenflüge, in dem die
Zahl der Anbieter am kleinsten ist, zu Schwierigkeiten bei der Gewinnung
von Fluggesellschaften führen würde bzw. keine oder nicht genügend Ge-
sellschaften für künftige Rückführungsflüge mehr zur Verfügung stünden
und diese Flüge deshalb ganz oder teilweise nicht mehr durchgeführt wer-
den könnten. Annahmen und Prognose der Vorinstanz vermögen somit zu
überzeugen.
5.5.5 Daran ändert nichts, dass der EDÖB, wie erwähnt (vgl. Bst. C), im
Bundesblatt unter namentlicher Nennung von fünf Fluggesellschaften, die
im Jahr 2013 Vertragspartnerinnen der Vorinstanz waren, über den Erlass
der Empfehlung in der vorliegenden Sache informierte, ohne dass dadurch
die Durchführung der Rückführungsflüge in Frage gestellt worden wäre.
Wie die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung zutreffend vorbringt, ist die
Tragweite dieses Umstands zu relativieren, handelt es sich bei den im Bun-
desblatt namentlich erwähnten Fluggesellschaften doch um im Ausland do-
mizilierte Anbieterinnen, die in der Schweizer Öffentlichkeit wenig bekannt
sind; ausserdem wurden sie in erster Linie für die Durchführung von Kurz-
streckenflügen berücksichtigt.
Die Annahmen und Prognose der Vorinstanz ebenfalls nicht in Frage zu
stellen vermag im Weiteren, dass, wie der Beschwerdeführer im Rahmen
seiner Ausführungen zu Art. 7 Abs. 2 BGÖ vorbringt, Ausschaffungen, die
mit Linienflügen und nicht mit Sonderflügen vorgenommen werden, bereits
jetzt unter Beobachtung der Allgemeinheit stattfinden, zumal sich andere
Passagiere an Bord befinden. Die Vorinstanz weist in ihrer Vernehmlas-
sung überzeugend darauf hin, dass sie im Bereich der Rückführungen mit
Linienflügen auf einen deutlich grösseren Kreis von Anbietern zurückgrei-
fen kann, da in der Praxis die meisten Fluggesellschaften die Beförderung
von zurückzuführenden Personen auf Linienflügen akzeptieren, sofern die
entsprechenden Transportbestimmungen eingehalten werden.
5.5.6 Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers würde demnach die
Offenlegung der Namen der gegenwärtig oder in der Vergangenheit mit
den Rückführungsflügen betrauten Fluggesellschaften und entsprechend
– vorbehältlich eines allenfalls möglichen eingeschränkten Zugangs
(vgl. dazu E. 5.5.8) – die Zugänglichmachung der mit diesen abgeschlos-
senen Rahmenverträge bzw. Leistungsvereinbarungen die Durchführung
A-683/2016
Seite 19
künftiger Rückführungsflüge mit der von Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ verlang-
ten hohen Wahrscheinlichkeit ganz oder teilweise vereiteln. Die Geheim-
haltung dieser Informationen bildet somit im Sinne dieser Ausnahmebe-
stimmung den Schlüssel zur Durchführung oder vollumfänglichen Durch-
führung dieser Flüge und damit auch der Rückführungen.
Daran ändert nichts, dass die Offenlegung von Namen von gegenwärtig
oder in der Vergangenheit mit Rückführungsflügen betrauten Fluggesell-
schaften nicht in jedem Fall zu einer ganzen oder teilweisen Vereitelung
künftiger Flüge führen muss. Eine bloss punktuelle, auf die Offenlegung
von Namen einzelner solcher Fluggesellschaften resp. von Rahmenverträ-
gen bzw. Leistungsvereinbarungen mit diesen einzelnen Gesellschaften
beschränkte Beurteilung des Geheimhaltungserfordernisses statt einer
Gesamtbeurteilung kommt schon deshalb nicht in Betracht, weil eine ver-
lässliche Prognose, inwieweit eine Offenlegung entsprechender Einzelin-
formationen ohne ganze oder teilweise Vereitelung der Rückführungsflüge
möglich ist, kaum getroffen werden kann. Eine solche Einzelbeurteilung
wäre im Übrigen mit einer rechtsgleichen Anwendung von Art. 7 Abs. 1
Bst. b BGÖ nicht vereinbar, geht es doch nicht an, diese Bestimmung se-
lektiv und zufällig auf die Namen gewisser Fluggesellschaften resp. die mit
diesen abgeschlossenen Verträge bzw. Vereinbarungen nicht anzuwenden
(weil die Offenlegung dieser Daten allenfalls noch nicht zur ganzen oder
teilweisen Vereitelung der Rückführungsflüge führen würde), auf die Na-
men anderer Fluggesellschaften resp. die mit diesen abgeschlossenen
Verträge bzw. Vereinbarungen hingegen schon (weil nunmehr eine derar-
tige Beeinträchtigung dieser Flüge zu erwarten wäre).
5.5.7 Hinsichtlich der Rahmenverträge bzw. Leistungsvereinbarungen der
Vorinstanz mit jenen drei vom Zugangsbegehren b betroffenen Fluggesell-
schaften, deren Namen nicht bereits im Bundesblatt veröffentlicht wurden,
liegt nach dem Gesagten somit grundsätzlich ein Anwendungsfall von
Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ vor. Daran ändert nichts, dass für den Vollzug der
Rückführungen zumindest theoretisch auch andere Vorgehensweisen
denkbar wären als die durch die Offenlegung der erwähnten Informationen
beeinträchtigte vertragliche Zusammenarbeit mit Fluggesellschaften, etwa
der Betrieb bundeseigener und -betriebener „Rückführungsflugzeuge“ oder
Rückführungen auf dem Land- und Seeweg durch beauftragte Dritte. Diese
theoretischen Vollzugsalternativen vermöchten – ungeachtet der Frage ih-
rer rechtlichen Zulässigkeit – unter den gegebenen Verhältnissen die
Durchführung der Rückführungen nicht, nicht in sinnvoller Weise oder zu-
A-683/2016
Seite 20
mindest nicht ohne aufwändige Vorbereitungsmassnahmen zu gewährleis-
ten. Sie sind somit keine valablen Alternativen zum Vollzug der Rückfüh-
rungen in Zusammenarbeit mit Fluggesellschaften und vermögen daher
den Schluss, die ganze oder teilweise Vereitelung der Rückführungsflüge
dieser Gesellschaften durch die Offenlegung der erwähnten Informationen
beeinträchtigte im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ die zielkonforme
Durchführung der Rückführungen, nicht in Zweifel zu ziehen. Die Vo-
rinstanz brauchte bei der Prüfung des Zugangsgesuchs entsprechend von
vornherein auch nicht auf diese Alternativen einzugehen.
Soweit es um die Verträge bzw. Vereinbarungen mit jenen fünf Fluggesell-
schaften geht, deren Namen der EDÖB im Bundesblatt veröffentlichte, be-
steht der von der Vorinstanz für die Anwendung von Art. 7 Abs. 1 Bst. b
BGÖ grundsätzlich zu Recht angeführte Grund (Diskretion) hingegen nicht
mehr. Insoweit nahm der EDÖB mit der Publikation im Bundesblatt den
Entscheid über die streitige Frage in unzulässiger – und in künftigen Fällen
zu unterlassender – Weise vorweg. Der Zugang zu diesen Verträgen bzw.
Vereinbarungen kann demnach nicht gestützt auf diese Ausnahmebestim-
mung verweigert werden (zu einer allfälligen Anwendung von Art. 7 Abs. 2
BGÖ i.V.m. Art. 19 Abs. 1bis DSG vgl. E. 6). Hinsichtlich dieser Dokumente
erweist sich der Einwand des Beschwerdeführers, die Berufung auf Art. 7
Abs. 1 Bst. b BGÖ sei unbegründet, im Ergebnis daher als zutreffend.
5.5.8 Soweit bezüglich der Dokumente gemäss Zugangsbegehren b
grundsätzlich ein Anwendungsfall von Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ vorliegt,
stellt sich die Frage, ob den Transparenzinteressen trotzdem Vorrang ein-
zuräumen ist; ausserdem ist zu klären (vgl. E. 5.5.9), ob – falls kein umfas-
sender Zugang in Frage kommt – allenfalls ein eingeschränkter Zugang
möglich ist (vgl. zum Ganzen E. 3.2).
Was erstere Frage betrifft, so ist es zwar richtig, dass es sich bei den
zwangsweisen Rückführungen auf dem Luftweg um einen sensiblen und
umstrittenen Bereich staatlichen Handelns handelt. Ebenso trifft es zu,
dass damit in die Grundrechte der betroffenen Personen eingegriffen wird
und es in der Vergangenheit zu problematischen Zwischenfällen kam. Da-
raus kann allerdings entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers wie
auch des EDÖB nicht einfach gefolgert werden, es bestehe ein beträchtli-
ches öffentliches Interesse am Zugang zu den Namen der gegenwärtig
oder in der Vergangenheit mit den Rückführungsflügen betrauten Flugge-
sellschaften resp. den Rahmenverträgen bzw. Leistungsvereinbarungen
mit diesen. Zwar ist aufgrund der genannten Umstände durchaus davon
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Seite 21
auszugehen, hinsichtlich dieser Flüge bestehe ein erhebliches öffentliches
Informationsinteresse. Dieses erhöhte Informationsinteresse bezieht sich
aber, wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, im Wesentlichen auf die allge-
meinen Parameter des Rückweisungsvollzugs, namentlich die Art der
Durchführung, die Zahl der betroffenen Personen und die Zieldestinatio-
nen, wobei erstere Frage, insbesondere in Bezug auf die zum Schutz von
Gesundheit und Menschenrechten der betroffenen Personen ergriffenen
Massnahmen, im Zentrum steht. Bezüglich dieser Frage besteht denn auch
eine öffentlich zugängliche jährliche Berichterstattung der Nationalen Kom-
mission zur Verhütung von Folter (NKVF), welche die Sonderflüge mit un-
abhängigen Beobachtern begleitet (abrufbar unter: >
Berichte > „Ausländerrechtliches Vollzugsmonitoring“). Die Namen der mit
den Rückführungsflügen betrauten Fluggesellschaften sind demgegen-
über für den öffentlichen Diskurs über die umstrittene Rückführungspraxis
der Schweiz nicht zentral. Das öffentliche Interesse am Zugang zu diesen
Namen ist entsprechend von bloss untergeordneter Bedeutung. Es vermag
daher das erhebliche öffentliche Interesse, dass die Durchführung der
Rückführungsflüge, einer im Migrationsbereich zentralen Vollzugsmass-
nahme, nicht durch die Offenlegung der Namen der gegenwärtig oder in
der Vergangenheit mit diesen Flügen betrauten Fluggesellschaften resp.
der mit diesen abgeschlossenen Rahmenverträge bzw. Leistungsvereinba-
rungen ganz oder teilweise vereitelt wird, nicht zu überwiegen. Es steht
folglich der Anwendung von Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ auf die erwähnten
Dokumente gemäss Zugangsbegehren b ungeachtet der Frage, ob und,
falls ja, unter welchen Umständen die Transparenzinteressen gegenüber
dieser Ausnahmebestimmung überhaupt Vorrang haben können, nicht ent-
gegen.
5.5.9 Was im Weiteren die Frage nach der Möglichkeit eines eingeschränk-
ten Zugangs zu diesen Dokumenten betrifft, so ist nicht ersichtlich, wie ein
im Umfang eingeschränkter Zugang zu den eigentlichen Rahmenverträgen
bzw. Leistungsvereinbarungen zwischen der Vorinstanz und den betroffe-
nen Fluggesellschaften gewährt werden könnte, ohne die diesen zuzusi-
chernde Diskretion in Frage zu stellen. Eine mit Blick auf die Zugangsinte-
ressen zweckdienliche Möglichkeit eines beschränkten Zugangs zu den er-
wähnten Dokumenten gemäss Zugangsbegehren b besteht somit nicht.
Auch ein zeitlicher Aufschub der Zugangsgewährung zu den eigentlichen
Verträgen bzw. Vereinbarungen mit den betroffenen Fluggesellschaften
kommt nicht in Frage, müssen diese doch – wie die gegenwärtig oder in
der Vergangenheit mit den Rückführungsflügen betrauten weiteren Flug-
gesellschaften, deren Namen nicht bekannt sind, auch – gerade darauf
A-683/2016
Seite 22
vertrauen können, dass ihre Namen auch in Zukunft nicht offengelegt wer-
den. Die Verweigerung des Zugangs zu den erwähnten Dokumenten ge-
mäss Zugangsbegehren b ist somit auch verhältnismässig (vgl. Art. 5
Abs. 2 BV).
5.5.10 Soweit der Beschwerdeführer beantragt, es sei ihm Zugang zu den
Rahmenverträgen bzw. Leistungsvereinbarungen des Jahres 2013 zwi-
schen der Vorinstanz und jenen drei vom Zugangsbegehren b betroffenen
Fluggesellschaften zu gewähren, deren Namen der EDÖB nicht im Bun-
desblatt publizierte, ist seine Beschwerde demnach als unbegründet abzu-
weisen. Auf die Frage, ob der Zugang zu diesen Dokumenten auch gestützt
auf Art. 7 Abs. 2 BGÖ in Verbindung mit Art. 19 Abs. 1bis DSG (Schutz der
Privatsphäre bzw. von Personendaten Dritter) zu verweigern wäre, braucht
entsprechend nicht eingegangen zu werden.
6.
Wie erwähnt (vgl. E. 5.5.7), kann – im Unterschied zu den vorstehend er-
wähnten Dokumenten – der Zugang zu den Rahmenverträgen bzw. Leis-
tungsvereinbarungen gemäss Zugangsbegehren b mit jenen fünf Flugge-
sellschaften, die, teilweise zusammen mit den verantwortlichen Personen,
im Bundesblatt namentlich genannt wurden, nicht gestützt auf Art. 7 Abs. 1
Bst. b BGÖ verweigert werden. Hinsichtlich dieser Dokumente stellt sich
daher die Frage, ob der Zugang gestützt auf Art. 7 Abs. 2 BGÖ in Verbin-
dung mit Art. 19 Abs. 1bis DSG zu verweigern ist, wie die Vorinstanz hin-
sichtlich sämtlicher Dokumente gemäss Zugangsbegehren b geltend
macht.
6.1 Zur Begründung ihres Vorbringens führt sie in der angefochtenen Ver-
fügung aus, mit der Herausgabe der Rahmenverträge bzw. Leistungsver-
einbarungen gemäss Zugangsbegehren b würden die Namen der Flugge-
sellschaften und der zeichnungsberechtigten Personen veröffentlicht.
Dadurch entstünde die Gefahr eines erheblichen Reputationsschadens für
diese Gesellschaften; zudem würde die persönliche Sicherheit der betroffe-
nen Personen gefährdet. Diese Begründung ergänzt sie in der Vernehm-
lassung trotz Kenntnis der erwähnten Publikation im Bundesblatt nicht. Es
bleibt entsprechend unklar, ob und gegebenenfalls wieso sie der Ansicht
ist, der Zugang zu den Rahmenverträgen bzw. Leistungsvereinbarungen
mit den erwähnten fünf Fluggesellschaften sei trotz dieser Publikation so-
wie trotz des Umstands, dass der Beschwerdeführer deren Namen bereits
in einem Artikel in der WOZ nannte (abrufbar unter: […]), die von ihr be-
fürchteten Folgen soweit ersichtlich aber ausblieben, gestützt auf Art. 7
A-683/2016
Seite 23
Abs. 2 BGÖ in Verbindung mit Art. 19 Abs. 1bis DSG weiterhin zu verwei-
gern.
6.2 Gestützt auf die vorliegenden Akten ist freilich nicht auszuschliessen,
dass trotz der genannten Umstände ein Grund bestehen könnte, um den
Zugang zu den erwähnten Dokumenten insbesondere teilweise zu verwei-
gern. So erscheint es namentlich möglich, dass Geschäftsgeheimnisse ei-
ner Zugangsgewährung entgegenstehen könnten. Die Vorinstanz nahm al-
lerdings weder in dieser noch in sonstiger Hinsicht Abklärungen vor, da sie
den Zugang bereits aus den erwähnten Gründen verweigerte. Insbeson-
dere hörte sie die vom Zugangsbegehren b betroffenen Fluggesellschaften
bzw. deren zeichnungsberechtigte Personen nicht an. Damit erweist sich
der Sachverhalt hinsichtlich der entscheidrelevanten Frage, ob trotz der
genannten Umstände ein Zugangsverweigerungsgrund vorliegen könnte,
als unzureichend abgeklärt. Insoweit ist die Beschwerde deshalb gutzu-
heissen und die angefochtene Verfügung aufzuheben.
6.3
6.3.1 Gemäss Art. 61 Abs. 1 VwVG entscheidet das Bundesverwaltungs-
gericht in der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindli-
chen Weisungen an die Vorinstanz zurück. Letzteres ist namentlich der
Fall, wenn eine aufwändigere Beweiserhebung nachgeholt werden muss,
sind Vorinstanzen doch mit den Verhältnissen besser vertraut und aufgrund
ihrer funktionellen und instrumentellen Ausstattung in der Regel besser in
der Lage, die erforderlichen Abklärungen durchzuführen; zudem bleibt der
betroffenen Partei der doppelte Instanzenzug erhalten (vgl. MOSER/
BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.194 m.w.H.).
6.3.2 Vorliegend erscheint es unumgänglich, dass die Vorinstanz die er-
wähnten fünf Fluggesellschaften hinsichtlich der Frage anhört, ob die sie
betreffenden Rahmenverträge bzw. Leistungsvereinbarungen gemäss Zu-
gangsbegehren b trotz der erwähnten Publikation im Bundesblatt und trotz
des erwähnten Artikels des Beschwerdeführers in der WOZ ganz oder teil-
weise geheim zu halten sind und, falls ja, wieso. Damit müssen aufwändi-
gere Sachverhaltsabklärungen nachgeholt werden, weshalb die Sache in-
soweit an die Vorinstanz zurückzuweisen ist. Diese wird die fünf Flugge-
sellschaften anhören und gegebenenfalls weitere Abklärungen vornehmen
sowie hinsichtlich dieser Fluggesellschaften über das Zugangsbegehren b
neu entscheiden müssen.
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7.
Zu klären bleibt, ob die Vorinstanz den Zugang zu den Dokumenten ge-
mäss Zugangsbegehren c des Beschwerdeführers, also sämtlichen Rah-
menverträgen bzw. Leistungsvereinbarungen zwischen ihr und der (…)
Fluggesellschaft B._______, gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ
(vgl. E. 7.1) und, ergänzend, Art. 7 Abs. 2 BGÖ in Verbindung mit Art. 19
Abs. 1bis DSG (vgl. E. 7.2) verweigern durfte.
7.1
7.1.1 Nach Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Doku-
menten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine
Gewährung die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Be-
ziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können. Ersteres kann sich
aus der Offenlegung von Informationen ergeben, die zum Nachteil der
Schweiz ausgenützt werden könnten (vgl. etwa Urteil des BGer
1C_296/2015 vom 18. Mai 2015 E. 4.2; Urteil des BVGer A-746/2016 vom
25. August 2016 E. 5.1; STEIMEN, a.a.O., N. 23 ff. zu Art. 7 BGÖ; COT-
TIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., N. 30 ff. zu Art. 7 BGÖ). Letzteres kann
eintreten, wenn sich durch die Veröffentlichung bestimmter Daten die Be-
ziehungen zu anderen Staaten oder internationalen Organisationen ver-
schlechtern könnten (vgl. Urteil des BGer 1C_296/2015 vom 18. Mai 2015
E. 4.2; Urteil des BVGer A-746/2016 vom 25. August 2016 E. 5.1; STEIMEN,
a.a.O., Art. 7 N. 25).
7.1.2 Wie erwähnt (vgl. E. 4.3.4), erläutert die Vorinstanz im vorliegenden
Beschwerdeverfahren im Unterschied zur angefochtenen Verfügung,
wieso sie sich auf die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ
beruft. Gleiches tat sie bereits im Schlichtungsverfahren gegenüber dem
EDÖB. Ihre Ausführungen können letztlich nur dahingehend interpretiert
werden, dass die Verweigerung des Zugangs zu den Rahmenverträgen
bzw. Leistungsvereinbarungen mit der Fluggesellschaft B._______ eine
Rückführungspraxis geheim halten und dadurch schützen soll, welche die
Vorgaben für die Rückführung von Asylsuchenden nach Italien auf dem
Luftweg, die Italien gestützt auf die in diesem Bereich bestehende und
auch von der Schweiz zu respektierende Zuständigkeitsordnung festgelegt
hat, umgeht. Dies, weil diese Praxis die einzige Möglichkeit sein soll,
„schwierige“ Rückführungen von Asylsuchenden nach Italien auf dem Luft-
weg durchzuführen.
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Seite 25
7.1.3 Diese Begründung vermag nicht zu überzeugen. Entgegen dem, was
die Vorinstanz anzunehmen scheint, kommt Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ nicht
bereits deshalb zur Anwendung, weil – wie sie befürchtet – die Gewährung
des Zugangs zu den Dokumenten gemäss Zugangsbegehren c Gegen-
massen von Italien zur Folge haben könnte, die die fragliche Rückfüh-
rungspraxis unterbinden würden. Erforderlich ist vielmehr, dass das Inte-
resse an der Vermeidung solcher Massnahmen bzw. der Fortführung die-
ser Praxis gegenüber dem öffentlichen Interesse am Zugang bzw. daran,
diese Praxis zu kennen und gegebenenfalls kritisieren zu können, über-
wiegt, mithin Schutz verdient (vgl. E. 3.2). Dies ist jedoch nicht der Fall. Da
die entsprechenden Gegenmassnahmen von Italien (allenfalls) ergriffen
würden, weil die erwähnte Rückführungspraxis rechtsstaatlich fragwürdig
ist, geht letzteres Interesse, namentlich mit Blick darauf, dass das BGÖ
bzw. das Öffentlichkeitsprinzip unter anderem die Kontrolle über die Ver-
waltung verbessern und das Vertrauen der Bürger in die öffentlichen Insti-
tutionen stärken soll (vgl. E. 3.1), ersterem Interesse vielmehr vor. Dieses
ist somit nicht schutzwürdig. Gleiches gilt für das von der Vorinstanz zudem
genannte Interesse, eine empfindliche Belastung der Beziehungen zwi-
schen der Schweiz und Italien, wie sie gemäss dem EDA im Falle einer
Zugangsgewährung zu befürchten sei, zu vermeiden. Da eine (allfällige)
derartige Belastung ebenfalls die Folge der erwähnten, rechtsstaatlich
fragwürdigen Rückführungspraxis wäre, geht auch hier das Interesse am
Zugang bzw. daran, diese Praxis zu kennen und gegebenenfalls kritisieren
zu können, vor. Die von der Vorinstanz angeführten Interessen vermögen
demnach eine auf Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ gestützte Verweigerung oder
Einschränkung des Zugangs zu den Dokumenten gemäss Zugangsbegeh-
ren c nicht zu rechtfertigen.
7.1.4 Erwähnt sei im Weiteren, dass das keine Schwärzungen aufwei-
sende Doppel der Vernehmlassung der Vorinstanz dem Beschwerdeführer
zugestellt wurde (vgl. E. 4.4.2), dieser somit über die fragliche Rückfüh-
rungspraxis bereits Bescheid weiss. Es ist daher ungeachtet des vorste-
hend Gesagten auch aus diesem Grund nicht ersichtlich, wieso ihm der
Zugang zu den Dokumenten gemäss Zugangsbegehren c gestützt auf
Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ zu verweigern sein sollte.
7.2
7.2.1 Hinsichtlich Art. 7 Abs. 2 BGÖ in Verbindung mit Art. 19 Abs. 1bis DSG
verweist die Vorinstanz auf ihre Ausführungen zum Zugangsbegehren b.
Wie erwähnt (vgl. E. 6.1), begründet sie in jenem Zusammenhang die auf
A-683/2016
Seite 26
diese Bestimmungen gestützte Zugangsverweigerung mit den möglichen
nachteiligen Folgen, die aus der Offenlegung der Namen der betroffenen
Fluggesellschaften und deren zeichnungsberechtigter Personen resultie-
ren würden. Aus diesen Ausführungen geht entsprechend nicht hervor,
wieso der Zugang zu den Rahmenverträgen bzw. Leistungsvereinbarun-
gen mit der Fluggesellschaft B._______ gestützt auf Art. 7 Abs. 2 BGÖ in
Verbindung mit Art. 19 Abs. 1bis DSG zu verweigern wäre, obschon der
Name dieser Gesellschaft bereits bekannt ist und die von der Vorinstanz
befürchteten nachteiligen Folgen soweit ersichtlich nicht eintraten.
7.2.2 Wie bei jenen vom Zugangsbegehren b betroffenen fünf Fluggesell-
schaften, die, teilweise zusammen mit den verantwortlichen Personen, im
Bundesblatt namentlich genannt wurden, kann freilich auch hier gestützt
auf die vorliegenden Akten nicht von vornherein ausgeschlossen werden,
dass trotz der genannten Umstände ein Grund bestehen könnte, um den
Zugang zu diesen Dokumenten insbesondere teilweise zu verweigern. Na-
mentlich ist auch hier denkbar, dass Geschäftsgeheimnisse einer Zu-
gangsgewährung entgegenstehen könnten. Die Vorinstanz nahm aller-
dings auch hier weder in dieser noch in sonstiger Hinsicht Abklärungen vor,
da sie den Zugang bereits aus den erwähnten Gründen verweigerte. Ins-
besondere hörte sie die Fluggesellschaft B._______ bzw. deren zeich-
nungsberechtigte Person(en) nicht an. Der Sachverhalt erweist sich dem-
nach auch hier hinsichtlich der entscheidrelevanten Frage, ob trotz der ge-
nannten Umstände ein Zugangsverweigerungsgrund vorliegen könnte, als
unzureichend abgeklärt.
7.2.3 Insoweit ist die Beschwerde daher ebenfalls gutzuheissen, die ange-
fochtene Verfügung aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zurück-
zuweisen (vgl. E. 6.3). Diese wird die Fluggesellschaft B._______ anhören
und gegebenenfalls weitere Abklärungen vornehmen sowie über das Zu-
gangsbegehren c neu entscheiden müssen.
8.
8.1 Die Kosten des Verfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht sind in
der Regel von der unterliegenden Partei zu tragen. Unterliegt diese nur
teilweise, werden die Verfahrenskosten ermässigt (vgl. Art. 63 Abs. 1
VwVG). Unterliegende Vorinstanzen haben keine Kosten zu tragen
(vgl. Art. 63 Abs. 2 VwVG). Die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz
zu weiteren Abklärungen und neuem Entscheid (mit noch offenem Aus-
gang) gilt in der Verwaltungsrechtspflege des Bundes praxisgemäss als
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volles Obsiegen der beschwerdeführenden Partei (vgl. BGE 137 V 210
E. 7.1; 132 V 215 E. 6.1; Urteil des BVGer A-5990/2014 vom 8. Juni 2015
E. 7).
8.2 Die vorliegende Beschwerde ist in Bezug auf das Zugangsbegehren c
und teilweise das Zugangsbegehren b (hinsichtlich jener fünf Fluggesell-
schaften, die im Bundesblatt namentlich genannt wurden) gutzuheissen
und die Sache zu weiteren Abklärungen und neuem Entscheid (mit noch
offenem Ausgang) an die Vorinstanz zurückzuweisen. Im Übrigen (hinsicht-
lich der Rahmenverträge bzw. Leistungsvereinbarungen des Jahres 2013
zwischen der Vorinstanz und jenen drei vom Zugangsbegehren b betroffe-
nen Fluggesellschaften, deren Namen nicht im Bundesblatt publiziert wur-
den) ist sie abzuweisen. Es ist somit von einem Obsiegen des Beschwer-
deführers im Umfang von rund 80 % und einem Unterliegen im Umfang
von rund 20 % auszugehen. Die auf Fr. 1‘000.– festzusetzenden Verfah-
renskosten (vgl. Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die
Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE,
SR 173.320.2]) sind ihm entsprechend im Umfang von Fr. 200.– aufzuer-
legen. Die Vorinstanz hat keine Verfahrenskosten zu tragen.
9.
9.1 Der obsiegenden Partei ist von Amtes wegen oder auf Begehren eine
Entschädigung für die ihr erwachsenen notwendigen Kosten zuzusprechen
(vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 VGKE). Obsiegt die Partei nur
teilweise, ist die Parteientschädigung entsprechend zu kürzen (vgl. Art. 7
Abs. 2 VGKE). Bundesbehörden haben keinen Anspruch auf eine Partei-
entschädigung (vgl. Art. 7 Abs. 3 VGKE). Sind die Kosten verhältnismässig
gering, kann von einer Entschädigung abgesehen werden (vgl. Art. 7
Abs. 4 VGKE).
9.2 Dass dem nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer massgebli-
che Kosten entstanden wären, ist nicht ersichtlich. Es ist deshalb von der
Zusprechung einer Parteientschädigung an ihn abzusehen. Die Vorinstanz
hat als Bundesbehörde keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung.
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Seite 28
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und die Sache im Sinne der
Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen. Im Übrigen wird die Be-
schwerde abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 1‘000.– werden im Umfang von Fr. 200.– dem
Beschwerdeführer auferlegt. Dieser Betrag wird dem Kostenvorschuss von
Fr. 1‘000.– entnommen. Der Restbetrag von Fr. 800.– wird dem Beschwer-
deführer nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückerstattet. Hierzu
hat er dem Bundesverwaltungsgericht seine Kontoangaben mitzuteilen.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Einschreiben)
– das Generalsekretariat EJPD (Gerichtsurkunde)
– den EDÖB (zur Kenntnis)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter:
Der Gerichtsschreiber:
Christoph Bandli Pascal Baur
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Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-
schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren
Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Be-
schwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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