A-6838/2014 - Abteilung I - Personale federale - Compenso e spese accessorie per l'utilizzazione di...

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Corte I
A-6838/2014



Sen t en z a d e l l ' 11 d i c emb r e 2 0 1 5
Composizione

Giudici Claudia Pasqualetto Péquignot (presidente del
collegio),
Christoph Bandli, Kathrin Dietrich,
cancelliere Manuel Borla.



Parti

A._______,
…,
patrocinato dall'avv. …,
ricorrente,



contro


Amministrazione federale delle dogane AFD,
Centro Immobiliare Lugano, Via Pioda 10,
6901 Lugano, agente tramite Direzione generale delle
dogane, Sezione immobili, Monbijoustrasse 40, 3003 Berna,

autorità inferiore.




Oggetto

Compenso e spese accessorie per l'utilizzazione di un allog-
gio di servizio.



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Fatti:
A. A._______, alle dipendenze del Corpo delle guardie di confine regione
IV (in seguito CGCF IV), è a beneficio dell'alloggio di servizio no. …, com-
posto da 3 e ½ locali per una superficie di 63.30 metri quadrati, sito nel
comune di B._______, Ticino. Con foglio di rilevamento per appartamenti
di servizio del 3 aprile 2013, l'Amministrazione federale delle dogane (in
seguito AFD), ha fissato il compenso netto annuo per l'alloggio a 5'973.70
franchi, corrispondente ad un importo netto mensile di 497.80 franchi (ar-
rotondato). Le spese accessorie per posteggio ammontavano a 720 franchi
annui, mentre le spese di riscaldamento, corrente elettrica per lavanderia
e altre spese (quali via cavo), erano fissate in 3'636.25 franchi annui sud-
divisi in acconti mensili di 303 franchi (arrotondato).
Inoltre il documento contemplava le seguenti informazioni, segnatamente:
Compenso lordo annuale (senza deduzioni e spese accessorie):
- prezzo al metro quadrato lordo 100.-
- metri a disposizione 63.30 mq
- TOTALE: (63.30 x 100) 6'330.-
Indennità netta annuale dopo le seguenti deduzioni/supplementi:
- per mancanza armadio a muro - 60.-
- per mancanza di locale essiccatoio - 110.-
- per asciugabiancheria elettrico (numero utenti) + 90.-
- per ulteriori svantaggi (10%) - 633.-
- aliquota secondo cifra 17.150: 106.35% + 356.70
TOTALE 5'973.70
B.
Con scritto del 10 ottobre 2014 l'AFD, rappresentata dal Centro immobiliare
Lugano, ha informato A._______ che il compenso per l'alloggio di servizio
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avrebbe subito un ricalcolo sulla base delle nuove Direttive del DFF con-
cernenti il compenso e le spese accessorie per l'utilizzazione di un alloggio
di servizio del 1° agosto 2013 (in seguito Direttive DFF 2013) in sostitu-
zione delle precedenti Direttive concernenti il compenso e le spese acces-
sorie per l'utilizzazione di un alloggio di servizio del 21 febbraio 2005 (in
seguito Direttive DFF 2005). In buona sostanza il nuovo foglio di rileva-
mento (in seguito foglio di rilevamento 2014) contemplava un aumento
della superficie locata (74.03 mq), un aumento a 4 locali, un aumento del
prezzo per mq (da 100 a 120 franchi) ed un'assenza di deduzioni rispetto
al precedente rilevamento in vigore dal 1° gennaio 2015, ad eccezione del
10% per "condizioni sfavorevoli della zona". Conseguentemente il canone
annuo sarebbe stato adeguato progressivamente, sull'arco di tre anni, per
passare da 5'976 franchi a 7'996 franchi annui, secondo le seguenti moda-
lità:
- dal 1° gennaio 2015 importo annuale 7'776.-
- dal 1 gennaio 2016 importo annuale 7'996.-
- dal 1° gennaio 2017 importo annuale 7'996.-
C.
Nel termine fissato di 15 giorni dall'autorità federale, A._______ non ha
fatto uso del proprio diritto di essere sentito in particolare non si è pronun-
ciato sulla misura prevista. Egli ha tuttavia chiesto, il 17 ottobre 2014,
l'emanazione di una decisione formale impugnabile.
D.
Con decisione formale del 23 ottobre 2014 l'autorità di prima istanza ha
quindi confermato il contenuto dello scritto 10 ottobre 2014, in particolare
in merito alle modalità di aumento del compenso per l'alloggio ed alla man-
canza di deduzioni, ad eccezione del 10% in ragione delle "condizioni sfa-
vorevoli della zona".
E.
Con ricorso del 24 novembre 2014 l'insorgente ha chiesto al Tribunale am-
ministrativo federale (in seguito Tribunale o TAF) di modificare la decisione
del 23 ottobre 2014, in particolare di annullare la decisione impugnata. Pro-
testate spese e ripetibili.
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In buona sostanza il ricorrente lamenta la violazione delle Direttive DFF
2013 in particolare il principio secondo cui il compenso per l'alloggio do-
vrebbe ammontare al 70% della pigione media pagata nella zona per al-
loggi analoghi e il principio del riconoscimento di specifiche deduzioni,
come pure censura l'assenza di motivazioni circa il nuovo conteggio delle
spese accessorie; per contro egli non contesta la determinazione dell'au-
mento della superficie dell'alloggio, da 63.30 mq a 74.03 mq e nemmeno
l'aumento del prezzo al mq da 100 franchi a 120 franchi.
F.
Con scritto del 22 dicembre 2014, l'AFD ha chiesto la proroga del termine
fissato per l'inoltro della risposta, a cui il Tribunale ha dato seguito con de-
cisone incidentale del 29 dicembre 2014, fissando al 9 febbraio 2015, il
nuovo termine ultimo per l'inoltro della stessa.
G.
Con risposta del 5 febbraio 2015 l'AFD ha chiesto al Tribunale di respingere
il ricorso e di confermare la decisione del 23 ottobre 2014.
H.
Con osservazioni finali del 13 marzo 2015 il ricorrente si è riconfermato
nelle proprie allegazioni di causa, che verranno per quanto più interessa
riprese nei considerandi di diritto. In particolare, il ricorrente ha chiesto il
richiamo, quale mezzo di prova, di tutti i contratti di locazione con privati
nelle case doganali.

Diritto:
1.
1.1 Il Tribunale amministrativo federale giudica i ricorsi contro le decisioni
ai sensi dell'art. 5 della Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla proce-
dura amministrativa (PA, RS 172.021), emanate dalle autorità menzionate
all'art. 33 della Legge federale del 17 giugno 2005 sul Tribunale ammini-
strativo federale (LTAF, RS 173.32), riservate le eccezioni di cui all'art. 32
LTAF (cfr. art. 31 LTAF). La procedura dinanzi ad esso è retta dalla PA, in
quanto la LTAF non disponga altrimenti (art. 37 LTAF). Il Tribunale esamina
d'ufficio la sua competenza (art. 7 PA), come pure le condizioni di ricevibi-
lità del ricorso.
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1.2 Ad eccezione dell'art. 32 cpv. 1 let. c LTAF, il Tribunale è competente ,
sulla base dell'art. 36 cpv. 1 della legge sul personale federale del 24 marzo
2000 (LPers, RS 172.220.1), in materia di ricorsi contro le decisioni del
datore di lavoro relative alla funzione pubblica. Nella presente fattispecie,
l'atto impugnato costituisce una decisione ai sensi dell'art. 5 PA, emessa
dalla Direzione generale delle dogane, rappresentata dal Centro immobi-
liare Lugano, nelle sue funzioni di autorità competente e precedente al Tri-
bunale amministrativo federale (cfr. 33 lett. e LTAF; cfr. sentenza TAF A-
7333/2014 del 27 maggio 2015 consid. 1.1). Nello stesso senso, la cifra 9
della Direttiva DFF 2013, per la quale se in una controversia non si giunge
a un'intesa, la determinazione di compenso e spese accessorie deve es-
sere notificata all'inquilino con decisione dal servizio competente (art. 34
cpv. 1 LPers); la procedura di ricorso è quindi retta dall'art. 36 LPers.
1.3 Pacifica è la legittimazione ricorsuale del ricorrente, essendo lo stesso
destinatario della decisione impugnata e avendo un interesse a che la
stessa venga qui annullata (art. 48 PA). Il ricorso è poi stato interposto tem-
pestivamente (art. 20 segg., art. 50 PA), nel rispetto delle esigenze di forma
e di contenuto previste dalla legge (art. 52 PA). Il ricorso deve quindi essere
esaminato nel merito.
2.
2.1 Con ricorso al Tribunale amministrativo federale possono essere invo-
cati la violazione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del po-
tere di apprezzamento (art. 49 lett. a PA), l'accertamento inesatto o incom-
pleto di fatti giuridicamente rilevanti (art. 49 lett. b PA) nonché l'inadegua-
tezza (art. 49 lett. c PA; cfr. ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LO-RENZ
KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basilea
2013, n. marg. 2.149; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, All-
gemeines Verwaltungsrecht, 6. ed., Zurigo/San Gallo 2010, n. 1758 segg.).
2.2 Lo scrivente Tribunale non è vincolato né dai motivi addotti (cfr. art. 62
cpv. 4 PA), né dalle considerazioni giuridiche della decisione impugnata,
né dalle argomentazioni delle parti (cfr. DTAF 2007/41 consid. 2; PIERRE
MOOR/ETIENNE POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3. ed., Berna 2011, no.
2.2.6.5, pag. 300). I principi della massima inquisitoria e dell'applicazione
d'ufficio del diritto sono tuttavia limitati: l'autorità competente procede difatti
spontaneamente a constatazioni complementari o esamina altri punti di di-
ritto solo se dalle censure sollevate o dagli atti risultino indizi in tal senso
(cfr. DTF 124 V 180 consid. 1a; DTF 122 V 157 consid. 1a; DTF 121 V 204
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consid. 6c; Sentenze TAF A-466/2014 del 20 giugno 2014 consid. 2.2 e A-
1581/2013 del 2 giugno 2014 consid. 2.2; DTAF 2007/27 consid. 3.3).
2.3 L'oggetto del presente ricorso è l'aumento, legittimo o meno, del com-
penso per l'alloggio di servizio imposto ad A._______ dall'AFD.
3.
Ciò detto, occorre anzitutto determinare se la contestazione tra le parti
possa iscriversi in un contesto di diritto pubblico o se al contrario debba
definirsi quale rapporto contrattuale di diritto privato.
3.1
La distinzione fra le contestazioni civili e quelle fondate sul diritto pubblico
viene effettuata sulla base dell'oggetto della lite (DTF 120 II 412 consid. 1b
pag. 414, 101 II 366 consid. 2a). (cfr. decisione del Tribunale amministra-
tivo federale A-6175/2013 del 12 febbraio 2015 consid. 2.3.1 e riferimenti).
La giurisprudenza opera tale distinzione di caso in caso, con l'ausilio di
diverse teorie, le quali vengono impiegate a dipendenza della loro perti-
nenza per la singola fattispecie (DTF 138 II 134 consid. 4 pag. 137 segg.).
Le norme di diritto privato hanno carattere essenzialmente orizzontale,
mentre quelle di diritto pubblico hanno carattere verticale. Ciò detto, si
tratta quindi di approfondire e determinare se la norma salvaguardi esclu-
sivamente o principalmente l'interesse pubblico o gli interessi privati (crite-
rio degli interessi), se essa regolamenta la realizzazione di compiti pubblici
o l'esercizio di un'attività pubblica (criterio funzionale), se essa regoli rap-
porti in cui una parte è subordinata all'altra o meno (criterio della subordi-
nazione), o ancora se la violazione della norma giuridica produce effetti di
diritto privato (ad esempio la nullità di un atto giuridico) o una conseguenza
di diritto pubblico (ad esempio la revoca di un'autorizzazione).
3.2 Contrariamente ai locali d'abitazione in favore dei quali sono state
prese misure di incoraggiamento da parte dei poteri pubblici e le cui pigioni
sono sottoposte al controllo di un'autorità (art. 253b cpv. 3 del codice delle
obbligazioni del 30 marzo 1911 [CO, RS 220]), il diritto delle obbligazioni
non regola in maniera espressa se il diritto civile della locazione si applichi
pure in materia di locali di servizio a beneficio di dipendenti pubblici. D'altro
canto, il CO non contempla alcuna disposizione legale in materia di alloggi
di servizio dal 1° luglio 1990 (cfr. il previgente art. 267c let. b vCO; PETER
BURKHALTER/EMMANUELLE MARTINEZ-FAVRE, Commentario SVIT du droit
du bail, 2011, p. 17). In proposito, dottrina e giurisprudenza concordano nel
ritenere che il potere pubblico ha la facoltà di regolamentare l'uso delle
abitazioni di servizio, allorquando esse presentano un legame stretto con
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un rapporto di servizio regolato dal diritto pubblico (cfr. sentenza del Tribu-
nale federale 2P.206/1998 del 1° marzo 1999, pubblicata in Mietrechtspra-
xis [MP] 2000 p. 65, sentenza del Tribunale federale del 3 novembre 1995,
pubblicata in : Zbl 1997 p. 71 ss, MP 1995 p. 58 et Revue de droit admini-
stratif et de droit fiscal [RDAF] 1998 I p. 696 ; sentenza della Cour de justice
de la République et canton de Genève, Chambre d'appel en matière de
baux et loyers, 15 juin 1998, D.S. c. SI L.P. publié in : Semaine Judiciaire
[SJ] 1999 I 29 ; DAVID LACHAT, Le bail à loyer, 2008, p. 71 n° 1.2.1 i.f. ;
SIDONIE MORVAN/DAVID HOFMANN, Questions choisies de procédure civile
genevoise en matière de baux et loyers, publié in : SJ 2008 II 74 ; PETER
HÄNNI, Das öffentliche Dienstrecht der Schweiz, 2ème éd., 2008, p. 312 ;
PETER HIGI, Zürcher Kommentar, 1994, n° 20 ad art. 253 CO, p. 80 s.).
Un tale legame stretto deve essere riconosciuto quando dal rapporto giuri-
dico dipende l'adempimento di un compito pubblico (DTF 103 II 227 consid.
3 ; cf. sentenza del Tribunale federale 4A_250/2015 du 21 luglio 2015 con-
sid. 4a; 2P.206/1998 sopramenzionato consid. 2a), poco importa se tale
compito abbia il carattere dell'atto sovrano o se esso possa pure essere
adempiuto da un terzo privato. Infatti, il criterio determinate è lo scopo (cfr.
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6ème éd., 2010,
p. 237 n° 1058 ; PETER MÜNCH/MARKUS METZ, Stellenwechsel und Entlas-
sung, 2ème éd., 2012, p. 16 n° 1.39 ; THOMAS MERKLI, ARTHUR AESCHLI-
MANN/RUTH HERZOG, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechts-
pflege im Kanton Bern, 1997, p. 336). In proposito occorre rilevare che il
diritto della locazione non tratta e non regola l'uso di locali d'abitazione ne-
cessari per l'adempimento di compiti pubblici o che servono ad uso pub-
blico (cfr. sentenza del Tribunale federale 4A_250/2015 sopracitata consid.
4a).
3.3 Nella fattispecie in esame, l'alloggio di servizio è stato attribuito al ri-
corrente, affinché questi potesse ottemperare nelle migliori condizioni pos-
sibili i suoi obblighi professionali, considerate le esigenze richieste dalla
funzione ricoperta presso il Corpo delle guardie di confine (servizio di pic-
chetto, attività di sorveglianza, ecc.; cfr. Foglio federale [FF] 199 I 1443).
Ne discende dunque che l'uso dell'alloggio di servizio no. 4206 è in stretto
rapporto, sia diretto che funzionale con i compiti e servizi di spettanza dello
stato, ciò che ha quale conseguenza l'applicazione nel caso concreto del
diritto pubblico federale (cfr. sentenza A-7333/2014 sopracitata consid. 1.1;
decisione della Commissione federale de ricorso in materia di personale
federale [CRP] del 15 febbraio 2001, CRP 2000-025, consid. 1a/cc, pubbli-
cata in : Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
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[JAAC] 65.81 ; LUKASZ GREBSKI/JASMIN MALLA, in : PORTMANN/UHLMANN,
Bundespersonalgesetz, 2013, p. 380 e segg.).
3.4 Ciò detto, considerato per di più la preminenza del diritto pubblico sul
diritto privato, l'autorità inferiore aveva la facoltà di statuire validamente
sulla questione litigiosa relativa all'aumento del compenso per l'alloggio di
servizio.
4.
L'applicazione del diritto pubblico al rapporto giuridico tra il ricorrente e lo
Stato in merito all'alloggio di servizio, comporta per lo Stato il rispetto dei
principi costituzionali che regolano la propria attività, quali la legalità (art. 5
cpv. 1 della Costituzione federale della Confederazione svizzera del 18
aprile 1999 [Cost, RS 101]), la buona fede (art. 5 cpv. 3 e art. 9 Cost.),
l'uguaglianza di trattamento (art. 8 cpv. 1 Cost.), il divieto dell'arbitrio (art.
9 Cost.) o ancora il diritto di essere sentito (art. 29 cpv. 2 Cost.; decisione
del Tribunale federale 2P.63/2003 del 29 luglio 2003 consid. 2.3), come
pure il principio di proporzionalità (art. 5 cpv. 2 Cost.). Le disposizioni pro-
cedurali del diritto della locazione non trovano applicazione a meno che
esse non contengano dei principi giuridici generali, la cui non osservanza
assurge a violazione delle disposizioni di legge fondamentali ("considéra-
tions de justice fondamentales", RDAF 1998 I pag. 697) e che, a questo
titolo trovano applicazione all'insieme dell'ordine giuridico. L'applicazione
di diritto privato a titolo di diritto pubblico suppletivo non obbliga cionono-
stante il giudice amministrativo ad interpretare le normative come esse lo
siano in diritto privato, ma ha facoltà di tenere conto delle specificità del
diritto pubblico (DTF 139 I 57 consid. 5.1; DTF 138 I 232 consid. 6.1).
5.
5.1 Giusta l'art. 21 cpv. 1 let. b LPers se necessario per l'adempimento dei
compiti, le disposizioni d'esecuzione possono prevedere per il personale
l'obbligo di abitare in un alloggio di servizio; in particolare, esse possono
disciplinare il rapporto giuridico derogando alla legislazione sul diritto di lo-
cazione. Su questa base legislativa, il Consiglio federale ha delegato attra-
verso l'art. 90 cpv. 1 dell'ordinanza sul personale federale (OPers, RS
172.220.111.3), al Dipartimento federale delle finanze (DFF) la definizione
dei principi relativi all'utilizzazione di alloggi di servizio e il relativo importo
da pagare, evidenziando al contempo che i Dipartimenti disciplinano i par-
ticolari per i loro settori (art. 90 cpv. 2 OPers). Allo stesso modo, l'art. 21
let. c dell'Ordinanza sulla gestione immobiliare e la logistica della Confede-
razione del 5 dicembre 2008 (OILC, RS 172.010.21), evidenzia che, per
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l'utilizzazione e l'esercizio di appartamenti di servizio si applichino regole
specifiche, con relativo rinvio all'articolo 90 OPers.
5.2 Sulla base del'art. 90 OPers il DFF ha emanato l'ordinanza concernente
l'ordinanza sul personale federale (O-OPers, RS 172.220.111.31), il cui art.
59 cpv. 1 O-OPers prevede che l'impiegato deve pagare un compenso e le
spese accessorie per l'utilizzazione di un alloggio di servizio. L'importo del
compenso è calcolato in base alla superficie dell'alloggio moltiplicata per il
prezzo al metro quadrato. Esso viene stabilito tenendo conto del livello lo-
cale delle pigioni nonché dei vantaggi e degli svantaggi propri dell'alloggio.
Inoltre, il capoverso 2 del medesimo disposto di legge prevede che il DFF
emani direttive concernenti il compenso e le spese accessorie per l'utiliz-
zazione di un alloggio di servizio (art. 59 cpv. 2 O-Opers).
5.3 In questo contesto, il DFF ha emanato, il 1° agosto 2013, le Direttive
DFF 2013 con il relativo allegato Direttive per gli alloggi di servizio in nuove
costruzioni, che hanno sostituito le precedenti Direttive DFF 2005. Alla luce
dell'importante portafoglio immobiliare nella categoria alloggi di servizio,
l'AFD ha posticipato l'applicazione di un anno, con effetto dal 1° gennaio
2015.
6.
Nel proprio atto ricorsuale, il ricorrente censura la violazione della Direttiva
DFF 2013. In particolare, il ricorrente ha evidenziato la violazione del prin-
cipio secondo cui il compenso per l'alloggio dovrebbe ammontare al 70%
della pigione media pagata nella zona per alloggi analoghi (consid. 7) e la
violazione delle regole relative alle deduzioni (consid. 8). In merito alle
spese accessorie, senza tuttavia formulare un chiaro e determinato peti-
tum, il ricorrente ha chiesto che "vengano richiesti degli acconti" (consid.
9). Egli non si è opposto all'aumento della superficie dell'alloggio da 63.30
mq a 74.03 mq e nemmeno all'aumento del prezzo al metro quadrato da
100 franchi a 120 franchi, se non con uno specifico riferimento al principio
della pigione al 70%, chiedendo di fissare a 110 franchi il prezzo al metro
quadro.
7.
7.1 In primo luogo, il ricorrente censura l'applicazione errata del principio
secondo cui il compenso per l'alloggio di servizio dovrebbe ammontare al
70% della pigione media pagata nella zona per alloggi analoghi. A suo dire,
siccome la nuova pigione stabilita con la decisione qui impugnata, prevede
un compenso netto (senza spese accessorie) per 7'996 franchi annui, la
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pigione media per alloggi analoghi dovrebbe essere pari a 11'422.85 fran-
chi annui, ovvero a 951.90 franchi mensili. Sennonché l'insorgente afferma
che secondo i dati del Real Fact Sheet di UBS, gli appartamenti nei dintorni
di D.______, che confina con C.______, hanno un prezzo di 160 franchi al
mq, ciò che equivale a 112 franchi al 70%.
L'autorità di prima istanza evidenzia invece l'applicazione corretta delle Di-
rettive DFF 2013, le quali prevedono il calcolo del compenso dell'alloggio
di servizio moltiplicando la superficie dell'alloggio, stabilito secondo la
Norma SIA 416, per il prezzo al metro quadrato, stabilito in base al numero
di abitanti del comune politico di appartenenza.
7.2
7.2.1 L'importo a titolo di compenso per l'uso dell'alloggio di servizio è re-
golato dalla legislazione in vigore al momento della fissazione dello stesso,
ed esso non ha, di principio, il carattere di un diritto acquisito eccezione
fatta per un accordo specifico in tal senso (cfr. DTF 138 V 366 consid. 6.1).
In maniera generale, la giurisprudenza ha già ammesso che i dipendenti
della Confederazione godono di diritti acquisiti a condizione che una legge
ne fissi gli aspetti essenziali e li sottragga ad ogni modifica legislativa se-
guente o allorquando delle rassicurazioni specifiche in tal senso sono state
fornite in una pattuizione individuale (DTF 134 I 23 consid. 7.1). Ne conse-
gue che lo Stato ha la facoltà di modificare liberamente ed in ogni momento
la sua politica in materia alloggi di servizio e i beneficiari di questi ultimi
devono attendersi tali misure.
7.2.2 Giusta la cifra 3.2 della Direttiva DFF 2013 per superficie di base si
considera la superficie netta (SN) secondo la norma SIA 416. Al riguardo
si misurano i locali con soffitti inclinati a partire da 150 cm dal pavimento,
Viene presa in considerazione la metà della superficie dei locali riscaldabili
al di fuori dell'appartamento. I locali non riscaldabili sono considerati ripo-
stigli (superficie utile secondaria) e non fanno parte della superficie.
Il prezzo al metro quadro è calcolato e stabilito in base al numero di abitanti
del comune politico in cui si trova l'alloggio di servizio. Il compenso annuo
per metro quadrato di superficie in rapporto al numero di abitanti determi-
nante ammonta a :
Più di 200'000 abitanti 160 franchi/mq
Da 100'000 a 200'000 abitanti 150 franchi /mq
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Da 60'000 a 99'999 abitanti 140 franchi / mq
Da 20'000 a 59'999 abitanti 130 franchi / mq
Da 3'000 a 19'999 abitanti 120 franchi / mq
Da 1 a 2'999 abitanti 110 franchi / mq
Tale compenso può essere ridotto al massimo di tre livelli (ossia al mas-
simo fino a 80 franchi) per alloggi di servizio, situati in luoghi particolar-
mente discosti o alloggi di servizio, che presentano una differenza sostan-
ziale rispetto al livello regionale delle pigioni.
Le Direttive DFF 2013 hanno inoltre determinato che di principio il com-
penso per alloggi di servizio dovrebbe ammontare al 70% della pigione
media pagata nella zona per alloggi analoghi, rispettivamente all'80% della
pigione per alloggi di cooperative d'abitazione del personale della Confe-
derazione nello stesso luogo o in luoghi con condizioni analoghe delle pi-
gioni. Questo valore indicativo non può però essere fatto valere per conte-
stare il compenso (cifra 3.3 Direttive DFF 2013). Tali disposizioni trovano
conferma nella giurisprudenza, la quale ha già confermato quale misura di
adeguamento più pertinente, un compenso per gli alloggi di servizio pari al
70% del canone di locazione di immobili simili (cfr. JAAC 65.81 consid. 5d).
Inoltre, nel rispetto del principio di proporzionalità, il compenso deve essere
stabilito in funzione del valore oggettivo dell'immobile locato, restando en-
tro limiti ragionevoli. Il valore della prestazione deve essere valuta in fun-
zione dell'utilità dello stesso per l'amministrato (compresa la sua situazione
economica), rispettivamente del costo generato allo Stato (DTAF 2010/34
consid. 9.2, DTAF 2008/3 consid. 3.4.1). Quando la prestazione è parimenti
fornita dal settore privato, è possibile fondarsi sul valore di mercato (DTF
122 I 279 consid. 6c). Ne consegue dunque che l'importo del compenso
per l'alloggio di servizio possa essere calcolato attraverso un certo
schema; in questo punto il diritto pubblico diverge dal diritto privato della
locazione (cfr. Sentenza TAF A-132/2015, consid. 6.2, del 25 settembre
2015).
7.3 Nella fattispecie, conseguentemente all'introduzione delle nuove Diret-
tive DFF 2013, l'AFD ha aumentato a 7'996 franchi il compenso annuo per
l'alloggio di servizio a fronte del precedente compenso di 5'973.70 franchi
annui. Il ricorrente non pretende però di essere a beneficio di un diritto ac-
quisito nella determinazione del compenso, non contesta il calcolo della
superficie netta in applicazione della Norma SIA 416, censura il prezzo di
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120 franchi al metro quadro, postulando 110 franchi al mq, con riferimento
al principio secondo cui il compenso per alloggio di servizio debba rappre-
sentare il 70% della pigione media pagata nella zona per alloggi simili.
A mente dello scrivente Tribunale, il nuovo compenso quale esito della mol-
tiplicazione della superficie locata (74.03 mq) e del prezzo al mq (120 fran-
chi), risulta corretto. Infatti, la superficie di base è ottenuta in applicazione
della Norma SIA 416, la quale è già stata ammessa dalla giurisprudenza
quale norma determinate (cfr. Sentenza del Tribunale federale
7B.118/2006 del 7 novembre 2006 consid. 2.1; e sentenza TAF del 22 set-
tembre 2015 A-1227/2015 consid. 6.2.2). In proposito il prezzo al metro
quadro di 120 franchi è pure corretto, nella misura in cui esso è determinato
secondo il numero di abitanti del comune di B.______ (di cui C.______ è
parte), 14'929 abitanti al 31 dicembre 2014 (cfr. Foglio ufficiale del Cantone
Ticino 70/2015) ed in applicazione della cifra 3.3 cpv. 4 che per i comuni
da 3'000 a 19'999 abitanti, considera un compenso annuo per metro qua-
dro pari a 120 franchi. In questo contesto non entrano in linea di conto
deduzioni del prezzo al mq in ragione del luogo discosto e nemmeno dimi-
nuzioni in ragione di una differenza sostanziale dell'alloggio rispetto al li-
vello regionale; eventuali deduzioni specifiche saranno valutate nei consi-
derandi seguenti.
Per quanto attiene invece il valore medio per alloggio nel Comune di
B._______, gli unici rilevamenti inerenti l'affitto medio delle abitazioni risal-
gono al 2013 (cfr. fonte Ufficio di statistica, Centro informazione e docu-
mentazione) e considerano l'intero Distretto del Mendrisiotto. Nello speci-
fico per un'abitazione di 4 locali l'affitto medio netto (senza spese accesso-
rie e spese di riscaldamento) era di 1'254 franchi, ossia (15'048 franchi
annui). L'autorità inferiore ha fissato il compenso annuo 7'996 franchi
(escluse spese accessorie e di riscaldamento), ossia in 666.30 (arroton-
dato) franchi mensili. Esso corrisponde al 70% di 951.90 franchi, ovvero,
contrariamente a quanto asserito dal ricorrente, ad una cifra sensibilmente
inferiore a compensi per alloggi simili nel Distretto del Mendrisiotto fissata,
come visto, per un alloggio di 4 locali, a 1'254 franchi mensili (15'048 fran-
chi annui).
7.4 Ciò detto, non occorre dunque dilungarsi in ulteriori approfondimenti,
poiché nel caso di specie il principio della pigione per alloggi di servizio al
70% è rispettato.
8.
Il ricorrente ha inoltre censurato che il nuovo rilevamento non contempla
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alcuna precedente deduzione, e meglio per attrezzatura mancante, segna-
tamente mancanza di armadio a muro, mancanza di impianto per lavare
essiccatoio e per il 10% per ulteriori svantaggi. Inoltre, sebbene non fos-
sero contemplati nel precedente rilevamento il ricorrente ritiene equo un'ul-
teriore deduzione, in ragione del 10%, a causa delle condizioni sfavorevoli
della zona. Nello specifico, le deduzioni attuali – maggiori rispetto alle pre-
cedenti – dovrebbero essere pari al massimo consentito dalla Direttiva DFF
2013 ossia al 30% (il 35% in realtà), suddivisi in 20% per cento per attrez-
zatura mancante, 10% per condizioni sfavorevoli della zona, e 5% per di-
sposizione inadeguata dei locali. Di conseguenze la pigione netta (spese
accessorie escluse) dovrebbe essere fissata in 5'700.30 franchi, da qui la
richiesta di annullamento della decisione impugnata (cfr. ricorso pag. 15).
8.1
8.1.1 Con riferimento all'arredo mancante l'insorgente sostiene che, in ap-
plicazione delle cifre 3.1 e 3.4 con rinvio all'allegato Direttive per gli alloggi
di servizio in nuove costruzioni, sono giustificate deduzioni del 20%. A suo
dire, oltre alle deduzioni già riconosciute con il precedente rilevamento per
carenze e mancanze ancora presenti – per complessivi 170 franchi – si
devono riconoscere le deduzioni conformemente all'allegato Direttive per
gli alloggi di servizio in nuove costruzioni. Nello specifico il ricorrente evi-
denzia la necessità di deduzioni a seguito dello stato dei seguenti locali:
- finestre e porte vecchie, che non permettono un'isolazione termica e fo-
nica confacente;
- riscaldamenti che "non riscaldano come dovrebbero";
- pavimenti d'entrata rovinati;
- tinteggiatura dei locali e degli stipiti mal eseguita;
- gelosie in legno "vecchie, rovinate e mezze rotte";
- pavimenti che "scricchiolano molto al passaggio delle persone";
- presenza di fili in bagno "probabilmente per la mancanza di un radiatore
elettrico";
- cantina molto umida.
In generale:
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- metratura dell'appartamento di mq 73 e non 90 – 100 mq;
- pavimenti rivestiti di più materiali, allorquando occorrerebbe al massimo
due materiali;
- porta di ingresso con serratura a tre punti assente;
- appartamenti del personale di picchetto insonorizzati insufficientemente.
Inoltre per quanto riguarda i singoli locali:
- soggiorno: metratura non a norma e presa del telefono assente;
- cucina abitabile. Metratura non a norma e pavimento rivestito in plastica,
armadio a scope assente;
- camera matrimoniale: assenza di presa telefono, radio e tv;
- camera singola: metratura non a norma, assenza di presa del telefono,
radio e tv, assenza di 2 prese a tre poli;
- bagno: piastrelle differenti da quelle dell'atrio;
- atrio: pavimento non coordinato con il soggiorno e la cucina, assenza di
armadi a muro, guardaroba e porta d'entrata insonorizzata;
- lavanderia /asciugatoio: locale integrato nel locale caldaie/riscaldamento,
pezzi di intonaco mancanti, asciugatoio non presente;
- cantine: presa a 3 poli assente;
- area circostante: stenditoio assente; assenza di due rubinetti di acqua
fredda resistenti al gelo.
A dire dell'autorità inferiore invece le deduzioni indicate in precedenza, non
trovano più fondamento nella misura in cui il vecchio elenco delle Direttive
DFF del 2005 è stato abrogato. L'AFD sostiene inoltre che gli alloggi sono
stati ritenuti confacenti ad uno standard normale, senza più considerare
sconti applicati in precedenza, indiscriminatamente e senza considera-
zione di criteri oggettivi. In particolare l'AFD evidenzia che l'Allegato men-
zionato non si applica alla fattispecie poiché esso si applica unicamente
alle nuove costruzioni.
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8.1.2 Giusta la cifra 3.4 delle Direttive DFF 2013, qualora l'arredamento
dell'alloggio di servizio non corrisponda all'arredamento previsto secondo
la cifra 3.1 capoverso 2, dal compenso calcolato può essere effettuata una
deduzione di al massimo il 20% per la mancanza delle attrezzature neces-
sarie all'utilizzazione di un appartamento. Dalla cifra 3.1 cpv. 2 menzionata
emerge che per quanto riguarda il calcolo del compenso di un apparta-
mento di 3 o più locali si presuppone un arredamento standard secondo il
mercato (cfr. allegato Direttive per gli alloggi di servizio in nuove costruzioni
alle Direttive DFF 2013). Gli appartamenti più piccoli o gli appartamenti
studio possono disporre di un arredamento standard inferiore (ad es. nes-
suna lavastoviglie). Per quanto possibile sotto il profilo tecnico e finanzia-
rio, gli arredamenti mancanti devono essere forniti successivamente. In
questo contesto è doveroso rilevare che se un fatto asserito non viene di-
mostrato, si pone la questione di chi debba sopportare le conseguenze
della mancanza di prove.
A tal proposito, anche in materia di diritto pubblico vale il principio generale
– ai sensi dell'art. 8 del Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC,
RS 210) – secondo cui chi vuol dedurre un suo diritto da una circostanza
di fatto da lui asserita, deve fornirne la prova. Di conseguenza, in linea di
principio, il ricorrente sopporta l'onere della prova nel caso di provvedimenti
a lui favorevoli, mentre l'amministrazione lo sopporta nel caso di provvedi-
menti incriminanti (cfr. Sentenza del Tribunale amministrativo A-962/2009
del 23 luglio 2009 consid. 6.3; CHRISTOPH AUER, in: Kommentar VwVG,
Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Zurigo 2008, N. 16 ad art. 12; MO-
SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., N. 3.150; PATRICK L. KRAUSKOPF/KAT-
RIN EMMENEGGER, in: Praxiskommentar VwVG, Waldmann/Weissenberger
[Hrsg.], Zurigo 2009, N. 207 ad art. 12; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FE-
LIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6a ed., Zurigo 2010, N.
1623).
8.1.3 Orbene nella fattispecie, il Tribunale non può dunque condividere le
allegazioni dell'autorità inferiore secondo cui l'Allegato citato non trova ap-
plicazione; esso infatti come prescrive la Direttiva DFF 2013 torna applica-
bile per analogia per deduzioni anche per locali di servizio già esistenti.
Dalla documentazione probatoria, in particolare dai numerosi rilievi foto-
grafici emerge effettivamente, come lo stato dell'abitazione segnatamente
le gelosie, le finestre e i pavimenti siano in uno stato precario consumate
dall'usura, così come alcuni muri e le pareti del locale tecnico che presen-
tano scrostamenti di intonaci e vernice. Inoltre l'alloggio di servizio in pa-
rola, che in precedenza era oggetto di deduzioni per 170 franchi per man-
canza di impianto per lavare/essiccatoio e per mancanza di armadio a
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muro, non ha subito alcun lavoro di manutenzione o di rinnovamento. In
queste circostanze, giova infine rammentare che l'autorità di prima istanza
non ha contestato le allegazioni del ricorrente circa lo stato dei locali interni,
limitandosi a pretendere la non applicazione dell'Allegato citato, ma nem-
meno il ricorrente ha comprovato nel dettaglio con il rilievo fotografico
quanto da lui preteso.
8.1.4 Ciò detto, considerato l'ampio potere di apprezzamento dell'autorità
inferiore come pure l'onere della prova in capo al ricorrente, la presente
autorità giudiziaria ritiene giustificato una deduzione perlomeno pari al 10%
del compenso netto, comprensivo pure di quanto riconosciuto in prece-
denza per arredi mancati.
8.2 Per quanto attiene invece alla deduzione del 10% a motivo della "con-
dizione sfavorevole della zona" in cui si trova l'alloggio, l'insorgente chiede
la concessione della deduzione pari al 10%, a motivo della presenza co-
stante di "fumo, polvere e odori", per di più a suo dire l'appartamento si
trova in una zona discosta, lontana dai centri abitati e molto polverosa. In
merito a tale censura, l'AFD evidenzia che il nuovo foglio di rilevamento
considera una deduzione del 10% in ragione dalla zona in cui si situa l'al-
loggio (cfr. risposta pag. 10).
Del resto la cifra 3.4 delle Direttive DFF 2013 considera effettivamente che
per svantaggi particolari, quali le condizioni sfavorevoli della zona (ad es.
appartamento situato in un luogo discosto, rumori), possa essere dedotto
sino al 10% del compenso netto.
In queste circostanze considerato in particolare che la deduzione del 10%,
in ragione della zona discosta, non è contestata, ma anzi già contemplata
nel nuovo rilevamento, come si evince dalla documentazione agli atti, il
Tribunale non entra nel merito.
8.3
8.3.1 Per quanto riguarda la disposizione inadeguata dei locali il ricorrente
evidenzia che l'alloggio di servizio possiede un soggiorno molto piccolo,
17.62 mq a fronte di uno standard di 22 mq, una stanza dei bambini di soli
8.53 mq a fronte di uno standard di 12 mq e anche una cucina di soli 15.20
mq a fronte di uno standard di 20 mq. Ne discende a suo dire una dedu-
zione pari al 10% del compenso netto, come del resto già riconosciuto in
precedenza sotto la casuale "ulteriori svantaggi". D'altro canto l'AFD ha
precisato che non vi è più alcun fondamento per tale deduzioni, poiché "gli
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Pagina 17
alloggi oggi a disposizione dei membri del Cgcf sono da ritenersi oramai
confacenti ad uno standard normale, senza più considerare sconti applicati
in precedenza, indiscriminatamente e senza considerazione di criteri og-
gettivi" (cfr. risposta pag. 8 e 9)
8.3.2 La Direttiva DFF 2013 prevede che per svantaggi particolari, quale la
disposizione inadeguata dei locali (camere raggiungibili soltanto da altri lo-
cali abitabili ecc.) può essere effettuata una deduzione fino al 10% del com-
penso netto (cifra 3.4 cpv. 2).
8.3.3 Nel caso in esame i disposti applicabili chiari, lasciano tuttavia all'au-
torità inferiore un ampio margine di apprezzamento. In queste circostanze,
essa avrebbe dovuto però perlomeno cercare di comprovare l'assenza di
deduzioni riconosciute, ciò che non ha fatto, limitandosi ad affermare in
maniera generale che gli alloggi attualmente a disposizione dei membri del
Cgcf sono da ritenersi oramai confacenti ad uno standard normale. D'altra
parte il ricorrente non ha allegato alcuna documentazione comprovante la
situazione insolita dei locali, quali ad esempio rilievi fotografici chiari rispet-
tivamente una pianta dell'edificio. In questo contesto è pure doveroso ri-
cordare come salvo casi eccezionali (cfr. consid. 7.2.1), i lavoratori dell'am-
ministrazione non godono di diritti acquisiti.
8.3.4 Ciò detto, considerato in particolare l'ampio potere di apprezzamento
del datore di lavoro, il Tribunale conferma la decisione dell'autorità di prima
istanza nel non riconoscere alcuna deduzione per la disposizione inade-
guata dei locali.
9.
Nel proprio atto ricorsuale l'insorgente postula il pagamento delle spese
accessorie attraverso degli acconti mensili, senza però formulare alcun
specifico petitum. Orbene, dal nuovo foglio di rilevamento emerge in ma-
niera chiara che il pagamento delle spese accessorie, conteggiate secondo
le spese affettive e non forfettarie a 24 franchi al mq, avviene attraverso
degli "acconti" suddivisi in mensilità pagabili contestualmente al compenso
netto per l'alloggio di servizio. In queste circostanze mal si comprende l'ac-
cenno del ricorrente al pagamento attraverso acconti.
10.
Con osservazioni finali il ricorrente ha chiesto il richiamo di tutti contratti di
locazione tra l'AFD e privati conduttori di tali appartamenti al fine di dimo-
strare come questi ultimi paghino meno dei dipendenti federali per l'alloggio
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Pagina 18
di servizio. Ciò detto tenuto conto che la presente autorità giudiziaria sta-
tuisce liberamente sulla necessità dell'utilizzo dei mezzi di prova offerti, ri-
spettivamente richiamati, come pure che il ricorrente ne ha proposto il ri-
chiamo con le osservazioni finali, la domanda va respinta. A titolo abbon-
danziale va ricordato al ricorrente che quand'anche l'AFD avrebbe stipulato
dei contratti di locazione con terzi privati, non impiegati nel corpo delle
guardie di confine, questi sarebbero disciplinati secondo il diritto privato e
non secondo le Direttive DFF 2013, di modo che il canone di locazione non
potrebbe essere comparato in alcun modo.
11.
11.1 A fronte di quanto sopra esposto, la decisione impugnata del 23 otto-
bre 2014 è parzialmente contraria la diritto applicabile, in particolare alle
Direttive DFF 2013.
11.2 Conseguentemente il ricorso presentato dall'insorgente è ammesso
ai sensi dei considerandi. A titolo indicativo, lo scrivente Tribunale consi-
dera che il compenso netto annuo per l'alloggio di servizio netto è quindi
ridotto con una deduzione pari al 10% (799.50 franchi) del compenso netto
annuo, ossia da 7'995.30 franchi a 7'195.80 franchi.
12.
In base all'art. 34 cpv. 2 LPers, la procedura di ricorso è gratuita tranne nei
casi di temerarietà; nella fattispecie si rinuncia quindi alla riscossione di
spese di procedura.
In considerazione dell'esito della lite, il ricorrente ha diritto alla rifusione di
indennità a titolo di ripetibili (cfr. art. 64 cpv. a1 PA e art. 7 cpv. 1 del rego-
lamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e spese ripetibili, nelle causa di-
nanzi al Tribunale amministrativo [TS-TAF, RS 173.320.2]). Essa è fissata
in complessivi 1'000 franchi. L'autorità inferiore non ha diritto alla rifusione
di indennità a titolo di ripetibili (cfr. art. 7 cpv. 3 TS-TAF).

(il dispositivo è sulla pagina seguente)

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Pagina 19

Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronun-
cia:
1.
Il ricorso è parzialmente ammesso ai sensi dei considerandi.
2.
Non si prelevano spese processuali.
3.
L'autorità di prima istanza rifonderà, dopo crescita in giudicato della pre-
sente sentenza, l'importo di 1'000 franchi al ricorrente a titolo di ripetibili.
4.
Comunicazione a:
– ricorrente (atto giudiziario)
– autorità inferiore (atto giudiziario)



Il presidente del collegio: Il cancelliere:

Claudia Pasqualetto Péquignot Manuel Borla


Rimedi giuridici:
Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia di
diritto pubblico al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, entro un termine di
30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e segg. e 100 LTF). Gli
atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le
conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati. La
decisione impugnata e – se in possesso della parte ricorrente – i documenti
indicati come mezzi di prova devono essere allegati (art. 42 LTF).

Data di spedizione: