B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung I
Postfach
CH-9023 St. Gallen
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Geschäfts-Nr. A-6908/2017
gri/zum
Zw i s ch en en t s c he i d
vom 1 4 . M a i 2 0 1 8
Besetzung
Richter Maurizio Greppi (Vorsitz),
Richter Jürg Steiger,
Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot,
Gerichtsschreiber Marcel Zaugg.
In der Beschwerdesache
Parteien
A._______,
Beschwerdeführer,
gegen
Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung
und Forschung WBF,
Generalsekretariat,
Bundeshaus Ost, 3003 Bern,
Vorinstanz,
Gegenstand
Bearbeitung von Personendaten und Zugang zu einem Ad-
ministrativuntersuchungsbericht,
A-6908/2017
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stellt das Bundesverwaltungsgericht fest:
A.
Am 9. Mai 2016 betraute der damalige Bundespräsident in seiner Funktion
als Vorsteher des Eidgenössischen Departements für Wirtschaft, Bildung
und Forschung (nachfolgend: WBF) die Eidgenössische Finanzkontrolle
(nachfolgend: EFK) mit der Durchführung einer Administrativuntersuchung
im Bundesamt für wirtschaftliche Landesversorgung (nachfolgend: BWL)
zur Abklärung von Sachverhalten betreffend die Gewährung von Bürg-
schaften für die Schweizer Hochseeflotte, die Erhöhung des Bürgschafts-
rahmenkredits im Jahr 2008 sowie den Umgang mit den gestiegenen Risi-
ken des Bundes seit Beginn der Hochseeschifffahrtskrise im Jahr 2008.
B.
Nach Abschluss der Administrativuntersuchung und nachdem die EFK dem
WBF den entsprechenden Schlussbericht "Gewährung und Begleitung von
Bürgschaften für die Schweizer Hochseeflotte" abgeliefert hatte, gelangten
mehrere Personen an das WBF und ersuchten gestützt auf das Bundes-
gesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwal-
tung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ, SR 152.3) um Zugang zum erwähnten
Bericht.
C.
Mit Schreiben vom 8. Februar 2017 informierte das WBF die im Untersu-
chungsbericht erwähnten Personen – darunter auch A._______ – über das
Zugangsgesuch und teilte mit, dass es die Voraussetzungen für den Zu-
gang grundsätzlich als gegeben erachte und die Personendaten im Bericht
– soweit möglich – anonymisiert habe. Gleichzeitig räumte es den betroffe-
nen Personen gestützt auf Art. 11 Abs. 1 BGÖ Gelegenheit ein, innert 10
Tagen hierzu Stellung zu nehmen.
D.
In seiner Stellungnahme vom 20. Februar 2017 beantragte A._______, den
Zugang zum Untersuchungsbericht zu verweigern. Eine Veröffentlichung
würde ihn in schwerwiegender Weise in seinen Persönlichkeitsrechten ver-
letzen. Die Untersuchung sei von gravierenden Verfahrensfehlern gezeich-
net. Es sei ihm im Rahmen der Untersuchung das rechtliche Gehör nicht
gewährt worden. Der Bericht sei fehlerhaft und unvollständig. Sodann legte
er seine Sichtweise zu den untersuchten Sachverhalten dar.
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Seite 3
E.
Am 12. April 2017 informierte das WBF A._______ dahingehend, dass die
eingegangenen Stellungnahmen der betroffenen Personen der EFK zur
Prüfung weitergeleitet worden seien, woraufhin diese einzelne Anpassun-
gen und Ergänzungen des Berichts vorgenommen habe. Die neue finale
Fassung behandle die geltend gemachten Falschdarstellungen und damit
das sinngemäss gestellte Berichtigungsbegehren. Im selben Schreiben
teilte das WBF mit, dass es die Voraussetzungen für den Zugang zum Be-
richt nach wie vor als erfüllt erachte und gab A._______ nochmals Gele-
genheit zur Stellungnahme innert 10 Tagen.
F.
Mit Stellungnahme vom 28. April 2017 teilte A._______ dem WBF mit, dass
er an seinen Vorbringen gemäss Stellungnahme vom 20. Februar 2017
festhalte und kein Zugang zum Bericht gewährt werden dürfe.
G.
Nach Eingang der zweiten Stellungnahmen der betroffenen Personen und
nochmaliger Anhörung der EFK erliess das WBF am 28. Juni 2017 seine
Stellungnahme im Sinne von Art. 11 Abs. 2 BGÖ an A._______. Darin hielt
es an der beabsichtigten teilweisen Zugangsgewährung fest. Er habe in
seinen Stellungnahmen nicht darzulegen vermocht, dass der Schutz seiner
Persönlichkeit zusätzliche Einschwärzungen notwendig machen würde.
Sodann werde jedes über die von der EFK überarbeitete Fassung des Be-
richts hinausgehende Berichtigungsbegehren abgelehnt.
H.
Mit E-Mail vom 29. Juni 2017 nahm das WBF auch gegenüber den Zu-
gangsgesuchstellern Stellung und informierte sie über die beabsichtigte
teilweise Zugangsgewährung.
I.
In der Folge stellten ein Zugangsgesuchsteller sowie drei der angehörten
Personen – darunter auch A._______ – beim Eidgenössischen Daten-
schutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (nachfolgend: EDÖB) einen
Schlichtungsantrag nach Art. 13 BGÖ.
J.
Nach Einholung schriftlicher Stellungnahmen sämtlicher Antragssteller und
des WBF empfahl der EDÖB am 26. September 2017, das WBF solle über
die datenschutzrechtlichen Begehren in Form einer Verfügung entscheiden
A-6908/2017
Seite 4
und den Zugang zum Administrativuntersuchungsbericht teilweise gemäss
den Stellungnahmen vom 28. bzw. 29. Juni 2017 gewähren. In Bezug auf
die Zuständigkeit führte der EDÖB in seiner Empfehlung aus, dass nach
den öffentlichkeitsgesetzlichen Vorgaben die EFK für die Durchführung des
Zugangsverfahrens zuständig wäre. Ob es zutreffe, dass die EFK die Ad-
ministrativuntersuchung gewissermassen als private Dritte und nicht in ih-
rer Funktion als Bundesbehörde durchgeführte habe und deswegen die
Zuständigkeit beim WBF liege, könne er gestützt auf die ihm vorliegenden
Informationen nicht abschliessend beurteilen.
K.
Am 16. Oktober 2017 ersuchte A._______ das WBF um Erlass einer an-
fechtbaren Verfügung nach Art. 15 BGÖ i.V.m. Art. 25 des Bundesgesetzes
vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG, SR 235.1). Er beantragte
die Unterlassung der Bearbeitung und die Vernichtung sämtlicher Daten,
die sich auf seine Person beziehen oder mit denen ein Bezug zu seiner
Person hergestellt werden könne, sowie die Verweigerung des Zugangs
zum Untersuchungsbericht. Gleichzeitig verlangte er, es sei durch Zwi-
schenverfügung festzustellen, dass für die Behandlung des gestellten Ge-
suches die EFK und nicht das WBF zuständig sei.
L.
Nach Einholung einer Stellungnahme der EFK gewährte das WBF mit Ver-
fügung vom 6. November 2017 den teilweisen Zugang zum Bericht der Ad-
ministrativuntersuchung im beabsichtigten Umfang gemäss Stellung-
nahme vom 28. Juni 2017. Im Übrigen wies es die Begehren von
A._______ ab, soweit es darauf eintrat. In Bezug auf seine Zuständigkeit
führte das WBF aus, dass als Erstellerin des Dokuments grundsätzlich die
EFK als zuständige Behörde in Betracht falle. Vorliegend habe sich das
WBF nach Rücksprache mit der EFK als zuständig erklärt. Dies deshalb,
weil die EFK die Administrativuntersuchung nicht aus eigener Initiative ge-
stützt auf das Bundesgesetz vom 28. Juni 1967 über die Eidgenössische
Finanzkontrolle (Finanzkontrollgesetz, FKG, SR 614.0) durchgeführt habe,
sondern im Auftrag des WBF. Die EFK habe die Untersuchung nicht in ihrer
originären Funktion als Bundesbehörde durchgeführt, sondern in einer be-
sonderen Rolle, die einem durch die anordnende Stelle beauftragten Un-
tersuchungsorgan ausserhalb der Bundesverwaltung entspreche. Das
WBF habe die Zugangsgesuche in enger Abstimmung mit der EFK bear-
beitet und die Übernahme der Zuständigkeit den Betroffenen kommuni-
ziert. Auch der EDÖB habe sich nicht gegen dieses Vorgehen ausgespro-
chen. Angesichts seiner federführenden Rolle im Zugangsverfahren sei
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Seite 5
das WBF als verantwortliches Bundesorgan nach Art. 25 DSG auch für die
Rechtsbegehren gestützt auf das DSG zuständig.
M.
Gegen diese Verfügung des WBF (nachfolgend: Vorinstanz) vom 6. No-
vember 2017 erhebt A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführer) mit Ein-
gabe vom 6. Dezember 2017 Beschwerde beim Bundesverwaltungsge-
richt. Darin beantragt er, es sei die angefochtene Verfügung aufzuheben
und festzustellen, dass für die Behandlung des Zugangsgesuches die EFK
zuständig sei. Eventualiter sei die angefochtene Verfügung aufzuheben
und die Vorinstanz zu verpflichten, die Bearbeitung sämtlicher Daten, die
sich auf seine Person beziehen oder mit denen ein Bezug zu seiner Person
hergestellt werden könne, zu unterlassen, sämtliche Daten im vorerwähn-
ten Sinn zu vernichten und den Zugang zum Untersuchungsbericht zu ver-
weigern. Betreffend die Zuständigkeit der Vorinstanz macht der Beschwer-
deführer zusammengefasst geltend, dass es sich bei der EFK, welche den
Untersuchungsbericht erstellt habe, um eine Bundesbehörde handle. Nach
Art. 10 Abs. 1 BGÖ komme daher ausschliesslich diese für die Behandlung
des Zugangsgesuches in Frage. Eine vom Gesetz abweichende Zustän-
digkeitsvereinbarung unter Behörden sei nicht zulässig.
N.
Am 5. Januar 2018 stellt der Beschwerdeführer beim Bundesverwaltungs-
gericht ein Gesuch um Akteneinsicht.
O.
Mit Zwischenverfügung vom 10. Januar 2018 beschränkt das Bundesver-
waltungsgericht das Beschwerdeverfahren vorerst auf die Frage der Zu-
ständigkeit der Vorinstanz.
P.
In ihrer Vernehmlassung vom 12. Februar 2018 schliesst die Vorinstanz auf
Abweisung der Beschwerde und des Akteneinsichtsgesuches. Sie begrün-
det ihren Antrag im Wesentlichen mit den bereits in der angefochtenen Ver-
fügung vorgebrachten Argumenten.
Q.
Am 20. Februar 2018 verfügt das Bundesverwaltungsgericht, dass über
das Akteneinsichtsgesuch entschieden werde, sofern und sobald im vorlie-
genden Verfahren die Zuständigkeit der Vorinstanz feststehe.
A-6908/2017
Seite 6
R.
In seiner Stellungnahme vom 19. März 2018 hält der Beschwerdeführer an
seinen Anträgen und Standpunkten gemäss Beschwerdeschrift fest. Er-
gänzend bringt er vor, falls eine Behörde bei einer anderen Behörde die
Erstellung eines amtlichen Dokuments in Auftrag gegeben habe, nicht die
auftraggebende Behörde, sondern diejenige Behörde, welche das amtliche
Dokument erstellt habe, für das Zugangsgesuch zuständig sei. Die auftrag-
gebende Behörde sei nach Art. 11 Abs. 4 der Verordnung vom 24. Mai 2006
über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung,
VBGÖ, SR 152.31) nur anzuhören.
S.
Auf die weitergehenden Ausführungen der Parteien und die sich bei den
Akten befindlichen Schriftstücke wird – soweit entscheidrelevant – in den
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern eine Vorinstanz im Sinne
von Art. 33 VGG entschieden hat und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG
gegeben ist.
1.2. Die angefochtene Verfügung stammt von einer Behörde im Sinne von
Art. 33 Bst. d VGG; eine Ausnahme im erwähnten Sinn ist sodann nicht
gegeben. Der Beschwerdeführer bestreitet jedoch die sachliche Zuständig-
keit der Vorinstanz zum Erlass der angefochtenen Verfügung. Vor diesem
Hintergrund wurde das vorliegende Beschwerdeverfahren einstweilen auf
die Frage der Zuständigkeit der Vorinstanz beschränkt. Darüber ist nach-
folgend zu befinden.
2.
Die Zuständigkeitsordnung im öffentlichen Verfahrensrecht ist zwingender
Natur, handelt es sich dabei doch um öffentlich-rechtliche Bestimmungen,
die aufgrund des Gesetzmässigkeitsprinzips nicht derogiert werden dürfen.
A-6908/2017
Seite 7
Der zwingende Charakter der Zuständigkeitsordnung schliesst auch Zu-
ständigkeitsvereinbarungen zwischen Behörden aus (Verbot der Delega-
tion von Verwaltungsbefugnissen; vgl. BGE 133 II 181 E. 5.1.3; KIE-
NER/RÜTSCHE/KUHN, a.a.O., Rz. 496 ff.).
Allfällige Absprachen zwischen der Vorinstanz und der EFK in Bezug auf
die Zuständigkeit sind nach dem Ausgeführten unbeachtlich. Entsprechend
vermag auch der Umstand, dass die Vorinstanz sich nach Rücksprache mit
der EFK für zuständig erklärte, die Zuständigkeit der Vorinstanz nicht zu
begründen. Die vorliegend umstrittene Frage, ob die Zuständigkeit zur Be-
urteilung der Zugangsgesuche bei der Vorinstanz oder der EFK liegt, beur-
teilt sich somit einzig aufgrund der gesetzlichen Zuständigkeitsordnung.
3.
3.1. Massgebend zur Bestimmung der Zuständigkeit ist vorliegend Art. 10
Abs. 1 BGÖ. Demnach ist das Gesuch um Zugang zu amtlichen Dokumen-
ten an die Behörde zu richten, die das Dokument erstellt oder von Dritten,
die nicht diesem Gesetz unterstehen, als Hauptadressatin erhalten hat.
3.2. Mit der Bedeutung des Begriffs "erstellen" hat sich das Bundesverwal-
tungsgericht in seinem Urteil A-931/2014 vom 9. Dezember 2014 in E. 5.2
im Zusammenhang mit Ausdrucken einer Zusammenstellung von bereits
vorhandenen elektronischen Daten einer anderen Behörde eingehend aus-
einandergesetzt und ist dabei zum Schluss gelangt, dass das Erstellen ei-
nes Dokuments im Sinne von Art. 10 Abs. 1 BGÖ eine gewisse geistige
Tätigkeit von Mitarbeitenden der betreffenden Behörde und eigene Inhalte
erfordert. Von dieser Definition ausgehend ist die EFK, welche den fragli-
chen Untersuchungsbericht verfasst und unterzeichnet hat, als Erstellerin
anzusehen. In der Regel ist das Zugangsgesuch denn auch an diejenige
Stelle zu richten, die das Dokument unterzeichnet hat (vgl. BHEND/SCHNEI-
DER, in: Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], Basler Kommentar zum Daten-
schutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, Art. 10 N 21; ISABELLE
HÄNER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum Öffent-
lichkeitsgesetz, 2008, Art. 10 N 17). Dass der fragliche Untersuchungsbe-
richt von der EFK erstellt wurde, wird von der Vorinstanz auch nicht in Ab-
rede gestellt.
3.3. Ebenfalls unbestritten ist, dass die EFK als organisatorisch verselb-
ständigte Verwaltungseinheit ohne Rechtspersönlichkeit zur dezentralen
Bundesverwaltung gehört (vgl. Art. 8 Abs. 1 i.V.m. Anhang 1 Bst. B
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Seite 8
Ziff. V.2.1.1 der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung
vom 25. November 1998 [RVOV, SR 172.010.1]) und damit als Teil der
Bundesverwaltung (vgl. Art. 6 Abs. 1 RVOV) dem persönlichen Geltungs-
bereich des BGÖ unterliegt (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ).
3.4. Während der Beschwerdeführer vor diesem Hintergrund die den Be-
richt erstellende EFK als zuständige Behörde betrachtet, vertritt die
Vorinstanz hingegen den Standpunkt, dass die EFK die Untersuchung
nicht in ihrer Funktion als Bundesbehörde, sondern wie ein ausserhalb der
Bundesverwaltung beauftragtes Untersuchungsorgan durchgeführt und ihr
als Hauptadressatin den Bericht abgeliefert habe. Die Zuständigkeit zur
Beurteilung des Zugangsgesuches liege deshalb nicht bei der EFK als Er-
stellerin, sondern bei der Vorinstanz. Umstritten ist somit der Sinngehalt
von Art. 10 Abs. 1 BGÖ in der vorliegenden Konstellation, in welcher eine
als Untersuchungsorgan in einer Administrativuntersuchung eingesetzte
Bundesbehörde ein amtliches Dokument erstellte und dieses anschlies-
send der die Untersuchung anordnenden Behörde ablieferte.
4.
4.1. Die Konkretisierung einer Norm im Hinblick auf einzelne Lebenssach-
verhalte als Teil der Gesetzesanwendung geschieht durch Auslegung. De-
ren Ziel ist die Ermittlung des Sinngehalts der Bestimmung. Ausgangs-
punkt jeder Auslegung ist der Wortlaut (grammatikalische Auslegung). Die
grammatikalische Auslegung stellt auf Wortlaut, Wortsinn und Sprachge-
brauch ab, wobei die Formulierungen in den Amtssprachen Deutsch, Fran-
zösisch und Italienisch gleichwertig sind (vgl. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 des
Bundesgesetzes über die Sammlungen des Bundesrechts und das Bun-
desblatt [Publikationsgesetz, PublG, SR 170.512]). Vom klaren, eindeuti-
gen und unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewi-
chen werden, so etwa dann, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der
Wortlaut nicht den wahren Sinn der Norm wiedergibt. Solche Gründe kön-
nen sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Sinn
und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit anderen Vorschriften erge-
ben. Ist der Text nicht klar und sind verschiedene Interpretationen möglich,
muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden (ratio legis) unter Be-
rücksichtigung aller Auslegungselemente (sog. Methodenpluralismus). Da-
bei ist namentlich auf die Entstehungsgeschichte (historisches Element),
den Zweck der Norm (teleologisches Element), die ihr zugrunde liegenden
Wertungen und ihre Bedeutung im Kontext mit anderen Bestimmungen
(systematisches Element) abzustellen. Bleiben bei nicht klarem Wortlaut
A-6908/2017
Seite 9
letztlich mehrere Auslegungen möglich, so ist jene zu wählen, die der Ver-
fassung am besten entspricht (vgl. zum Ganzen BGE 142 I 135 E. 1.1.1
m.w.H.). Die Gesetzesmaterialien sind nicht unmittelbar entscheidend, die-
nen aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen. Bei der Aus-
legung neuerer Bestimmungen kommt den Materialien eine besondere Be-
deutung zu, weil veränderte Umstände oder ein gewandeltes Rechtsver-
ständnis eine andere Lösung weniger rasch nahelegen (vgl. BGE 141 II
262 E. 4.2 m.w.H.).
4.2.
4.2.1. Der fragliche Untersuchungsbericht wurde wie erwähnt von der EFK,
welche zudem als Teil der Bundesverwaltung dem BGÖ untersteht, erstellt
(vgl. vorstehend E. 3.2 und E. 3.3). Nach dem Gesetzeswortlaut von Art.
10 Abs. 1 BGÖ ist daher grundsätzlich die EFK als zur Beurteilung des
Zugangsgesuches zuständige Behörde anzusehen.
4.2.2. Welche Behörde für die Bearbeitung eines Zugangsgesuches zu-
ständig ist, das sich auf amtliche Dokumente bezieht, die mehrere Behör-
den betreffen, bestimmt Art. 10 Abs. 1 BGÖ jedoch nicht explizit. Der Bun-
desrat hat daher in Art. 11 VBGÖ für bestimmte Fälle Kompetenzzuweisun-
gen erlassen. Sofern ein amtliches Dokument durch mehrere dem BGÖ
unterstehende Behörden gemeinsam erarbeitet wurde oder sich ein Zu-
gangsgesuch auf mehrere amtliche Dokumente bezieht, die das gleiche
Geschäft betreffen und die durch mehrere dem BGÖ unterstellte Behörden
erstellt oder empfangen wurden, ist als Kriterium für die Kompetenzzuwei-
sung auf die Federführung abzustellen. In den genannten Fällen ist das
Zugangsgesuch daher von der federführenden Behörde zu bearbeiten (vgl.
Art. 11 Abs. 1 und 2 VBGÖ; BHEND/SCHNEIDER, a.a.O., Art. 12 BGÖ N 5 ff.;
Erläuterungen des Bundesamtes für Justiz vom 24. Mai 2006 zur Verord-
nung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung [nachfolgend: Erläute-
rungen zur VBGÖ], Ziff. 4.5). Als federführend gilt diejenige Behörde, wel-
che in der Sache hauptsächlich zuständig ist (vgl. ISABELLE HÄNER, a.a.O.,
Art. 12 N 6 sowie den französischen Wortlaut "l'autorité en charge de l'af-
faire" von Art. 11 Abs. 1 VBGÖ). Bezieht sich das Zugangsgesuch hinge-
gen auf ein amtliches Dokument, das eine dem BGÖ unterstellte Behörde
auf Ersuchen einer anderen dem BGÖ unterstellten Behörde ausgearbeitet
hat, so liegt die Zuständigkeit bei der ausarbeitenden Behörde, wobei die
ersuchende Behörde vor Abgabe der Stellungnahme nach Art. 12 BGÖ an-
zuhören ist (Art. 11 Abs. 4 VBGÖ).
A-6908/2017
Seite 10
Vorliegend ordnete der damalige Bundespräsident in seiner Funktion als
Vorsteher der Vorinstanz die Administrativuntersuchung im BWL an und
betraute die EFK mit der Durchführung der Untersuchung. Diese führte die
Administrativuntersuchung durch und lieferte der Vorinstanz nach Ab-
schluss einen Bericht mit den Ergebnissen der Untersuchung ab (vgl.
Art. 27j Abs. 1 RVOV). Auch wenn der Auftrag der EFK in der Hauptsache
darin bestand, die Administrativuntersuchung durchzuführen und nicht ein
bestimmtes Dokument aufgrund spezifischer Vorgaben (vgl. Erläuterungen
zur VBGÖ, Ziff. 4.5) zu erstellen, lässt sich die vorliegende Konstellation
dem Wortlaut nach am ehesten unter Art. 11 Abs. 4 VBGÖ subsumieren,
womit die Zuständigkeit bei der EFK als ausarbeitenden Behörde liegen
würde.
4.2.3. Der Wortlaut von Art. 10 Abs. 1 BGÖ und Art. 11 VBGÖ spricht somit
für die Zuständig der EFK.
4.3.
4.3.1. Beim am 1. Juli 2006 in Kraft getretenen BGÖ handelt es sich um
ein relativ junges Gesetz, weshalb eine Abgrenzung von historischer und
teleologischer Auslegung schwierig und daher nachfolgend auf eine Unter-
scheidung zu verzichten ist (vgl. Urteile des BVGer A-1486/2015 vom
28. Januar 2016 E. 7.3 und A-3434/2015 vom 15. Dezember 2015 E. 4.3,
je m.w.H.).
4.3.2. In Art. 7 Abs. 1 des Entwurfs zum BGÖ (nachfolgend: VE-BGÖ,
lichkeitsprinzip/vn-ve-d. pdf >, abgerufen am 30. April 2018) war noch vor-
gesehen, dass ein Gesuch um Zugang zu amtlichen Dokumenten an die
Behörde zu richten ist, die über das Dokument verfügt. Nach dieser For-
mulierung wäre allein die Verfügungsmacht einer Behörde über ein be-
stimmtes Dokument massgebend gewesen, was zu Mehrfachzuständigkei-
ten geführt hätte (vgl. ISABELLE HÄNER, a.a.O., Art. 10 N 1 f.). Im Vernehm-
lassungsverfahren wurde deshalb verlangt, dass das Gesuch an die Be-
hörde zu stellen sei, in deren Zuständigkeitsbereich ein Dokument erstellt
worden ist. Zudem wurde die Befürchtung geäussert, dass bei dem vorge-
sehenen System, wonach der Entscheid über den Zugang bei jeder Be-
hörde liegt, die ein Dokument empfangen hat, die Geheimhaltungsabsich-
ten der übersendenden Stelle zunichte gemacht werden könnten (vgl. Bun-
desamt für Justiz, Zusammenstellung der Ergebnisse des Vernehmlas-
sungsverfahrens zum BGÖ, März 2001, A-6908/2017
Seite 11
ch/d/gg/pc/documents/789/Ergebnisse_d.pdf >, abgerufen am 30. April
2018). Der Bundesrat eliminierte in der Folge diese Mehrfachzuständigkeit
und legte der Bundesversammlung Art. 10 Abs. 1 BGÖ in der heute gülti-
gen Fassung zur Abstimmung vor (vgl. BBl 2003 2047).
Die Botschaft des Bundesrates vom 12. Februar 2003 zum BGÖ (nachfol-
gend: Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963 ff.) enthält zu den Gründen der
vorgenommenen Änderung des Gesetzestextes keine weiteren Angaben
und spricht bei den Ausführungen zur zuständigen Behörde nach Art. 10
Abs. 1 BGÖ von der Behörde, die "Urheberin des Dokuments ist oder wel-
cher es von Dritten, die nicht dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehen als
Hauptadressatin zugestellt wurde" und geht damit inhaltlich nicht über den
Gesetzestext von Art. 10 Abs. 1 BGÖ hinaus.
In den parlamentarischen Beratungen gab Art. 10 Abs. 1 BGÖ zu keinen
Diskussionen Anlass. Nachdem der bundesrätliche Gesetzesentwurf den
Ständerat unverändert passiert hatte (vgl. AB 2003 S 1141), nahm auch
der Nationalrat keine Anpassungen vor (vgl. AB 2004 N 1262).
4.3.3. Die Entstehungsgeschichte von Art. 10 Abs. 1 BGÖ zeigt somit, dass
durch die nach dem Vernehmlassungsverfahren vorgenommenen Anpas-
sungen Mehrfachzuständigkeiten und widersprüchliche Entscheide ver-
schiedener Amtsstellen vermieden werden sollten. Zur Schaffung von Klar-
heit und Rechtssicherheit sollte deshalb jeweils nur noch eine einzige Be-
hörde zur Behandlung eines Zugangsgesuches zuständig sein (vgl. auch
Urteil des BVGer A-931/2014 vom 9. Dezember 2014 E. 5.2.3; ISABELLE
HÄNER, a.a.O., Art. 10 N 2). Aus den im Vernehmlassungsverfahren geäus-
serten Bedenken lässt sich sodann schliessen, dass die Verortung der Zu-
ständigkeit bei einer einzigen Behörde auch bezweckte, ein Einmischen
einer Behörde in den sachlichen Zuständigkeitsbereich einer anderen Be-
hörde zu verhindern. Nur so lassen sich denn schlussendlich auch sich
widersprechende Entscheide verschiedener Behörden vermeiden (vgl.
hierzu nachfolgend E. 4.3.4).
4.3.4. Wird vorliegend nun dem Wortlaut entsprechend die EFK als zustän-
dige Behörde nach Art. 10 Abs. 1 BGÖ angesehen, so würde jedoch ge-
rade die Gefahr divergierender Entscheide bestehen, wie sich aus nachfol-
genden Erwägungen ergibt.
A-6908/2017
Seite 12
4.3.4.1 Die EFK als oberstes Finanzaufsichtsorgan des Bundes unterstützt
die Bundesversammlung bei der Ausübung ihrer verfassungsmässigen Fi-
nanzkompetenzen sowie ihrer Oberaufsicht über die eidgenössische Ver-
waltung und Rechtspflege sowie den Bundesrat bei der Ausübung seiner
Aufsicht über die Bundesverwaltung (Art. 1 Abs. 1 FKG). Parlament und
Bundesrat können ihr zudem Sonderaufträge erteilen (Art. 1 Abs. 2 FKG).
Administrativ ist sie dem Eidgenössischen Finanzdepartement beigeordnet
(Art. 1 Abs. 3 FKG). Die EFK als Bundesbehörde verfügt im Rahmen ihrer
Zuständigkeiten gemäss FKG zwar über hoheitliche Befugnisse, die
Durchführung einer Administrativuntersuchung fällt jedoch nicht in ihren
gesetzlich normierten Aufgabenbereich (vgl. zum Aufgabenbereich der
EFK insbesondere Art. 6 FKG). Die Beauftragung zur Durchführung einer
Administrativuntersuchung im BWL stellt sodann auch keinen Sonderauf-
trag des Parlaments oder des Bundesrates im Sinne des FKG dar. Der
Auftrag wurde zwar vom damaligen Bundespräsidenten erteilt, allerdings
nicht in Vertretung des Bundesrates, sondern in seiner Funktion als Vor-
steher der Vorinstanz. Aufträge des Bundesrates bedürften denn auch ei-
nes Bundesratsbeschlusses (vgl. KURT GRÜTER, Finanzkontrolle, in: Hand-
buch der öffentlichen Verwaltung der Schweiz, 2013, S. 648), woran es
vorliegend fehlt. Damit führte die EFK die Administrativuntersuchung nicht
in Erfüllung der ihr durch das FKG übertragenen Aufgaben aus. Bei der
Durchführung der Administrativuntersuchung kamen ihr deshalb grund-
sätzlich auch keine hoheitlichen Befugnisse und damit verbunden auch
keine Verfügungskompetenzen zu.
4.3.4.2 Solche Befugnisse wurden der EFK sodann auch nicht durch die
Beauftragung mit der Administrativuntersuchung eingeräumt. Die Administ-
rativuntersuchung ist ein Instrument der Verwaltungsaufsicht, mit der in der
Regel eine von der kontrollierten Verwaltungseinheit unabhängige Instanz
abklärt, ob ein Sachverhalt vorliegt, der im öffentlichen Interesse ein Ein-
schreiten von Amtes wegen erfordert (Art. 27a Abs. 1 i.V.m. Art 25 Abs. 2
RVOV). Für die Bundesverwaltung ist die Administrativuntersuchung in Art.
27a ff. RVOV näher geregelt. Die RVOV unterscheidet zwischen der an-
ordnenden Stelle und den Untersuchungsorganen (vgl. Art. 27c und Art.
27d RVOV). Die anordnende Stelle erteilt dem Untersuchungsorgan einen
schriftlichen Untersuchungsauftrag (Art. 27e Abs. 1 RVOV). Sodann gibt
sie den betroffenen Verwaltungsstellen die Eröffnung der Administrativun-
tersuchung, deren Anlass und Zweck sowie das Untersuchungsorgan be-
kannt und erlässt die erforderlichen Weisungen über Zutritts- und Ein-
sichtsrechte der Untersuchungsorgane sowie über die Auskunftspflicht der
A-6908/2017
Seite 13
betroffenen Angestellten (Art. 27f RVOV). Die Anforderungen an die Unter-
suchungsorgane sind in Art. 27d RVOV geregelt. Die Untersuchungsor-
gane können im Rahmen ihres Auftrages Weisungen, aber keine Verfügun-
gen erlassen (Art. 27d Abs. 3 RVOV). Nach Durchführung der Untersu-
chung liefert das Untersuchungsorgan der anordnenden Stelle sämtliche
Untersuchungsakten sowie einen Bericht ab. Darin stellt es den Ablauf so-
wie die Ergebnisse der Untersuchung dar und präsentiert Vorschläge für
das weitere Vorgehen. Die anordnende Stelle informiert die in eine Admi-
nistrativuntersuchung einbezogenen Behörden und Personen über das Er-
gebnis und entscheidet über die Folgen der Administrativuntersuchung
(Art. 27j Abs. 1-4 RVOV).
Vorliegend ordnete die Vorinstanz die Administrativuntersuchung an und
beauftragte die EFK mit der Durchführung der Untersuchung. Die EFK als
Untersuchungsorgan war damit nach Art. 27d Abs. 3 RVOV zwar befugt,
im Rahmen ihres Auftrages Weisungen zu erlassen, hingegen kam ihr
keine Verfügungsbefugnis zu. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass
es sich bei der Vorinstanz um eine Behörde der Bundesverwaltung handelt.
Aus Art. 27d Abs. 2 RVOV, wonach die Untersuchung auch Personen aus-
serhalb der Bundesverwaltung übertragen werden kann, ergibt sich, dass
sowohl innerhalb als auch ausserhalb der Bundesverwaltung stehende Or-
gane mit einer Administrativuntersuchung betraut werden können. In bei-
den Fällen fehlt dem Untersuchungsorgan nach der ausdrücklichen Be-
stimmung von Art. 27d Abs. 3 RVOV jedoch die Verfügungsbefugnis, be-
zieht sich doch diese Bestimmung auf alle Untersuchungsorgane und nicht
nur auf solche ausserhalb der Bundesverwaltung. Da die Vorinstanz als
anordnende Stelle der EFK auch ansonsten mit dem Untersuchungsauf-
trag, worin u.a. die Kompetenzen des Untersuchungsorgans umschrieben
werden (vgl. Art. 27e Abs. 1 Bst. c RVOV), keine hoheitlichen Befugnisse
übertrug, wurde der EFK durch die Beauftragung mit der Administrativun-
tersuchung keine Verfügungsbefugnis eingeräumt.
4.3.4.3 Damit steht fest, dass der EFK bei der Durchführung der Administ-
rativuntersuchung im BWL keine Verfügungsbefugnis zukam. Ihre Stellung
entspricht damit faktisch derjenigen eines ausserhalb der Bundesverwal-
tung stehenden Dritten ohne Verfügungsbefugnis, welcher nach Art. 2 Abs.
1 Bst. b BGÖ nicht in den persönlichen Geltungsbereich des BGÖ fällt.
Zugangsgesuche betreffend von solchen Dritten erstellte Dokumente sind
nach Art. 10 Abs. 1 BGÖ an die Behörde zu richten, die das Dokument als
Hauptadressatin erhalten hat. Vorliegend wäre dies die Vorinstanz.
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Die eigentliche Verfahrenshoheit bei einer Administrativuntersuchung liegt
denn nach den Bestimmungen des RVOV auch nicht beim Untersuchungs-
organ, sondern bei der anordnenden Stelle. Diese bestimmt u.a. den Ge-
genstand der Untersuchung, setzt das Untersuchungsorgan ein, um-
schreibt deren Kompetenzen und bestimmt die Termine (vgl. Art. 27e Abs.
1 RVOV). Auch hat sie bei einem absehbaren Verfahrenskonflikt die Admi-
nistrativuntersuchung zu sistieren oder abzubrechen (Art. 27b Abs. 2
RVOV) und schlussendlich über die Folgen der Untersuchung zu entschei-
den (Art. 27j Abs. 4 RVOV). Die hoheitlichen Befugnisse im fraglichen
Sachbereich lagen daher nicht bei der EFK, sondern vielmehr bei der
Vorinstanz, welche die Administrativuntersuchung als Instrument der Ver-
waltungsaufsicht angeordnet hatte und welchem das BWL als Verwal-
tungseinheit unterstellt ist bzw. dessen Aufsicht es unterliegt (vgl. Art. 7
Abs. 3 i.V.m. Anhang 1 Bst. B Ziff. VI.1.7 RVOV; Art. 37 und 38 RVOG).
4.3.4.4 Die Durchführung der Administrativuntersuchung sowie der
Schlussbericht des Untersuchungsorgans, zu welchem vorliegend Zugang
verlangt wird, stellen sodann Realakte im Sinne von Art. 25a VwVG dar
(vgl. Urteil des BVGer A-6805/2009 vom 9. September 2010 E. 2.3, Urteil
des BGer 2C_786/2010 vom 19. Januar 2011 E. 2.2.1). Entsprechend be-
steht gestützt auf Art. 25a VwVG die Möglichkeit, den Erlass einer anfecht-
baren Verfügung über die Rechtmässigkeit des Untersuchungsberichts als
Realakt zu verlangen (vgl. BGE 136 V 156 E. 4.2). Konkret kann nach
Art. 25a Abs. 1 VwVG, wer ein schutzwürdiges Interesse hat, von der Be-
hörde, die für Handlungen zuständig ist, welche sich auf öffentliches Recht
des Bundes stützen und Rechte oder Pflichten berühren, verlangen, dass
sie widerrechtliche Handlungen unterlässt, einstellt oder widerruft (Bst. a),
die Folgen widerrechtlicher Handlungen beseitigt (Bst. b) oder die Wider-
rechtlichkeit von Handlungen feststellt (Bst. c). Zuständig für die Behand-
lung eines Begehrens um Erlass einer Verfügung nach Art. 25a VwVG ist
die für den beanstandeten Realakt örtlich, sachlich und funktionell zustän-
dige Verwaltungsbehörde (Urteile des BVGer A-4699/2015 vom 11. April
2016 E. 5.2.2 und A-5762/2012 vom 7. Februar 2013 E. 5). Die Zuständig-
keit für die Beurteilung eines Begehrens nach Art. 25a VwVG setzt voraus,
dass der angerufenen Behörde im betreffenden Sachbereich auch Verfü-
gungsbefugnis zukommt (Urteil des BVGer A-4699/2015 vom 11. April
2016 E. 5.2.3; BEATRICE WEBER-DÜRLER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.],
Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG],
2008, Art. 25a Rz. 38; MARIANNE TSCHOPP-CHRISTEN, Rechtsschutz ge-
genüber Realakten des Bundes [Artikel 25a VwVG], Diss. Zürich 2009,
S. 99; MARKUS MÜLLER, Rechtsschutz gegen Verwaltungsrealakte, in:
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Pierre Tschannen [Hrsg.], Neue Bundesrechtspflege, Berner Tage für die
juristische Praxis 2006, Bern 2007, S. 345).
Da wie erwähnt die Verfügungsbefugnis im Bereich der durchgeführten Ad-
ministrativuntersuchung bei der Vorinstanz liegt, ist diese auch zur Behand-
lung eines Begehrens nach Art. 25a VwVG zuständig. Würde nun demge-
genüber die Zuständigkeit zur Beurteilung des Zugangsgesuches nach Art.
10 Abs. 1 BGÖ bei der EFK liegen, bestünde aufgrund der unterschiedli-
chen Zuständigkeiten die Gefahr sich widersprechender Entscheide. So
könnte die EFK den Zugang zum Untersuchungsbericht gewähren, wäh-
rend die Vorinstanz diesen gleichzeitig im Verfahren nach Art. 25a VwVG
widerrufen könnte. Dieser Umstand spricht deshalb dafür, die Vorinstanz
als anordnende Stelle, welcher die Verfahrenshoheit im Administrativunter-
suchungsverfahren zukommt und welche im entsprechenden Sachbereich
im Gegensatz zur EFK über hoheitliche Befugnisse verfügt, als für das Zu-
gangsgesuch zuständige Behörde nach Art. 10 Abs. 1 BGÖ anzusehen.
Einzig dadurch liesse sich der Zweck der vorgenommenen Anpassung von
Art. 10 Abs. 1 BGÖ bzw. Art. 7 Abs. 1 VE-BGÖ, nämlich die Vermeidung
sich widersprechender Entscheide verschiedener Amtsstellen, erreichen.
4.3.5. Für diese Sichtweise spricht sodann auch der Hinweis in der Bot-
schaft zum BGÖ, wonach der Entscheid über die Zugangsgewährung auf
möglichst tiefer Hierarchiestufe und bei der in der Sache zuständigen Stelle
belassen werden sollte, da dies den Vorteil der Sachnähe und der raschen
Abwicklungsmöglichkeit mit sich bringe (BBl 2003 1983, vgl. auch Urteil
des BVGer A_931/2014 vom 9. Dezember 2014 E. 5.2.4). Sachnähe be-
steht in erster Linie bei der sachlich zuständigen Verwaltungseinheit bzw.
bei einer Administrativuntersuchung bei der anordnenden Stelle als Auf-
sichtsbehörde der kontrollierten Verwaltungseinheit. Diese hat denn auch
über die Folgen der Administrativuntersuchung zu entscheiden (Art. 27j
Abs. 4 RVOV) und ist daher am besten in der Lage, zu beurteilen, ob der
Zugang beispielsweise wegen noch nicht erfolgtem Entscheid (vgl. Art. 8
Abs. 2 BGÖ) oder möglicher Beeinträchtigung der zielkonformen Durch-
führung der angeordneten Massnahme (vgl. Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ) ein-
geschränkt, aufgeschoben oder verweigert werden muss. Sachnähe und
rasche Abwicklungsmöglichkeit sprechen daher ebenfalls für die Zustän-
digkeit der Vorinstanz.
4.3.6. Dass entgegen dem Wortlaut von Art. 10 Abs. 1 BGÖ nicht in jedem
Fall die das Dokument tatsächlich erstellende Behörde zur Bearbeitung ei-
nes Zugangsgesuches zuständig sein muss, zeigt auch der Umstand, dass
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nach Art. 11 VBGÖ in gewissen Konstellationen als Kriterium für die Kom-
petenzzuweisung bei mehreren für die Zuständigkeit in Frage kommenden
Behörden nicht auf das tatsächliche Erstellen des Dokuments, sondern auf
die Federführung abgestellt wird (vgl. vorstehend E. 4.2.2).
4.3.7. Die historisch-teleologische Auslegung von Art. 10 Abs. 1 BGÖ ergibt
somit zusammengefasst, dass der Gesetzgeber mit der Verortung der Zu-
ständigkeit bei der erstellenden Behörde bzw. bei der Hauptadressatin des
Dokuments widersprüchliche Entscheide verschiedener Amtsstellen ver-
meiden, Sachnähe schaffen sowie eine rasche und einfache Abwicklung
des Zugangsverfahrens gewährleisten wollte. Nach Sinn und Zweck von
Art. 10 Abs. 1 BGÖ ist in der vorliegenden Konstellation daher nach dem
Ausgeführten entgegen dem Wortlaut nicht die EFK als Verfasserin des
Untersuchungsberichts, sondern die Vorinstanz als zuständige Behörde
zur Bearbeitung des Zugangsgesuches zu erachten.
4.4.
4.4.1. Art. 10 BGÖ findet sich im dritten Abschnitt des Gesetzes mit dem
Titel "Verfahren für den Zugang zu amtlichen Dokumenten", nachdem in
den vorangehenden Bestimmungen und Abschnitten Zweck, Anwendungs-
bereich, Vorbehalte sowie das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumen-
ten und die Ausnahmen davon festgehalten werden. Mit dem Verfahrens-
recht soll ganz allgemein das materielle Recht verwirklicht werden; es dient
der Anwendung, Klärung und Durchsetzung des materiellen Rechts. Das
Verfahrensrecht steht im Dienst des materiellen Rechts (vgl. RHINOW/KOL-
LER/KISS/THURNHERR/BRÜHL-MOSER, Öffentliches Prozessrecht, 3. Aufl.
2014, Rz. 9 und 11). Das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten soll
demnach mit dem im BGÖ geregelten Verfahren durchgesetzt werden und
dadurch der Zweck des Gesetzes, die Transparenz über den Auftrag, die
Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung zu fördern (Art. 1 BGÖ), er-
reicht werden. Dies setzt voraus, dass die für zuständig erklärte Behörde
ein Zugangsgesuch materiell tatsächlich beurteilen kann, also nicht nur
über das Dokument verfügt, sondern zumindest mit einem Teil des Inhalts
wie der Verfasser oder Hauptadressat vertraut ist (Urteil des BVGer A-
931/2014 vom 9. Dezember 2014 E. 5.2.2). Vorliegend hatten sich sowohl
die EFK als auch die Vorinstanz mit dem Inhalt des Berichts eingehend
auseinanderzusetzen, sei es bei dessen Ausarbeitung oder beim Ent-
scheid über die Folgen. Beide Behörden sind daher mit dem Inhalt des
Berichts vertraut und damit grundsätzlich in der Lage, eine materielle Be-
urteilung vorzunehmen. Allerdings sind bestimmte Gründe, den Zugang
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einzuschränken, aufzuschieben oder zu verweigern nur der Vorinstanz be-
kannt (vgl. vorstehend E. 4.3.5), weshalb diese zur Verwirklichung des ma-
teriellen Rechts und damit zur speditiven Beurteilung eines Zugangsgesu-
ches als geeigneter erscheint.
4.4.2. Bei der systematischen Auslegung ist sodann dem Wesen der Admi-
nistrativuntersuchung Rechnung zu tragen. Die Administrativuntersuchung
ist wie bereits erwähnt ein Instrument der Verwaltungsaufsicht, mit der in
der Regel eine von der kontrollierten Verwaltungseinheit unabhängige In-
stanz zu betrauen ist (Art. 27a Abs. 1 i.V.m. Art. 25 Abs. 2 RVOV). Damit
hat sich zwangsläufig ein ausserhalb der betroffenen Verwaltungseinheit
stehendes Untersuchungsorgan mit Vorgängen innerhalb der kontrollierten
Stelle bzw. mit Sachverhalten in deren sachlichem Zuständigkeitsbereich
zu befassen. Vorliegend ordnete die Vorinstanz bzw. deren Vorsteher im
Sinne eines Aufsichtsmittels eine Administrativuntersuchung im ihr unter-
stellten BWL an und setzte mit der EFK eine Bundesbehörde als Untersu-
chungsorgan ein, die administrativ nicht ihr, sondern dem Eidgenössischen
Finanzdepartement beigeordnet ist (Art. 1 Abs. 3 FKG). Wie bereits darge-
legt wurde (vgl. vorstehend E. 4.3.4), liegt die Verfahrenshoheit bei einer
Administrativuntersuchung nach den Bestimmungen der RVOV bei der an-
ordnenden Stelle und damit vorliegend bei der Vorinstanz. Diese hat die in
eine Administrativuntersuchung einbezogenen Behörden und Personen
über das Ergebnis zu informieren und über die Folgen der Administrativun-
tersuchung zu entscheiden (Art. 27j Abs. 3 und 4 RVOV). Entsprechend
muss auch die Kompetenz zur Information der Öffentlichkeit über die Er-
gebnisse der Administrativuntersuchung bei ihr liegen (vgl. hierzu auch PE-
TER STUDER, Administrativuntersuchung und Öffentlichkeit, in: Ehrenzel-
ler/Schweizer (Hrsg.), Administrativuntersuchung in der öffentlichen Ver-
waltung und in privaten Grossunternehmen, 2004. S. 101 ff., 106, wonach
zweifellos der Auftraggeber Herr über die Information ist und über eine all-
fällige Bekanntmachung des Schlussberichts beschliesst). Hätte nun die
EFK als Untersuchungsorgan über den Zugang der Öffentlichkeit zum Un-
tersuchungsbericht zu entscheiden, würde dies im Widerspruch zur Kom-
petenzordnung der in Art. 27a ff. RVOV normierten Administrativuntersu-
chung stehen.
4.4.3. Kommt hinzu, dass nach Art. 40 RVOG und Art. 23 Abs. 1 RVOV die
Zuständigkeit zur Information der Öffentlichkeit über die Tätigkeit eines De-
partements beim Departement selbst bzw. bei dessen Vorsteher liegt.
Nachdem die Administrativuntersuchung als Aufsichtsmittel von der Vo-
rinstanz angeordnet wurde, hat grundsätzlich auch sie die Öffentlichkeit
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über diese Tätigkeit zu informieren. Die Administrativuntersuchung hatte
denn auch einzig Vorgänge im der Vorinstanz unterstellten BWL zum Ge-
genstand, weshalb der Untersuchungsbericht Informationen über die Tä-
tigkeit und die internen Abläufe des BWL enthält. Es wäre daher stossend
und mit der in Departemente gegliederten Organisation der zentralen Bun-
desverwaltung (vgl. Art. 43 RVOG und Art. 7 RVOV) nicht vereinbar, wenn
mit der EFK eine aussenstehende und bei einem anderen Departement
angegliederte Behörde über die Veröffentlichung von Informationen im Ver-
antwortlichkeits- und Zuständigkeitsbereich eines anderen Departements
entscheiden könnte. Daran ändert auch ein allfälliges Anhörungsrecht des
Departements, wie es in Art. 11 Abs. 4 VBGÖ normiert ist, nichts, denn der
Zugang könnte auch bei ablehnender Stellungnahme gewährt werden (vgl.
BHEND/SCHNEIDER, a.a.O., Art. 12 BGÖ N 13).
4.4.4. Schliesslich ist auch auf Art. 25 und Art. 25bis DSG hinzuweisen.
Nach Art. 25 DSG kann, wer ein schutzwürdiges Interesse hat, vom ver-
antwortlichen Bundesorgan u.a. verlangen, dass es Personendaten berich-
tigt oder vernichtet. Als verantwortliches Bundesorgan gilt nach Art. 16 Abs.
1 DSG dasjenige Organ, das die Personendaten in Erfüllung seiner Aufga-
ben bearbeitet oder bearbeiten lässt. Das Bundesorgan, das Personenda-
ten durch Dritte bearbeiten lässt, bleibt für den Datenschutz verantwortlich.
Es sorgt dafür, dass die Daten auftragsgemäss bearbeitet werden, insbe-
sondere was deren Verwendung und Bekanntgabe betrifft (Art. 22 Abs. 2
der Verordnung vom 14. Juni 1993 zum DSG, SR 235.11). Bezogen auf
den vorliegenden Fall wäre demnach die Vorinstanz als verantwortliches
Bundesorgan anzusehen, zumal dieser die Verfahrenshoheit über die Ad-
ministrativuntersuchung zukommt, in deren Rahmen sie die Personenda-
ten des Beschwerdeführers durch die EFK bearbeiten liess. Gemäss Art.
25bis DSG können die Ansprüche nach Art. 25 DSG auch im Rahmen eines
Zugangsverfahrens nach dem BGÖ geltend gemacht werden, soweit sie
sich auf Personendaten in jenen Dokumenten beziehen, um die es im Zu-
gangsverfahren geht. Diese Bestimmung trat gleichzeitig mit dem BGÖ in
Kraft und wurde aus verfahrensökonomischen Gründen eingefügt (Bot-
schaft zum BGÖ, BBl 2003 2034). Dadurch wird der Gegenstand des Zu-
gangsverfahrens entsprechend ausgeweitet (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Ver-
waltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl.
2013, Rz. 1865). Es ist jedoch grundsätzlich davon auszugehen, dass der
Gesetzgeber mit Einfügung von Art. 25bis DSG nicht eine Verschiebung der
sachlichen Zuständigkeit für die Rechtsbegehren nach Art. 25 DSG vom
für den Datenschutz verantwortlichen Bundesorgan zu einer anderen Be-
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hörde beabsichtigte. Von einer eigentlichen Kompetenzattraktion zuguns-
ten der für das Zugangsverfahren zuständigen Behörde spricht die Bot-
schaft zum BGÖ denn auch nicht und es finden sich hierfür auch ansonsten
keine Hinweise in den Materialien. Das legt den Schluss nahe, dass der
Gesetzgeber davon ausging, die für das Zugangsverfahren gemäss Art. 10
Abs. 1 BGÖ zuständige Behörde sei jeweils identisch mit dem verantwort-
lichen Bundesorgan im Sinne von Art. 25 DSG i.V.m. Art. 16 DSG. Das
spricht wiederum dafür, dass als zuständige Behörde im Sinne von Art. 10
Abs. 1 BGÖ nicht zwingend die das Dokument tatsächlich erstellende Be-
hörde gelten sollte, sondern vielmehr diejenige, der die Verantwortung bzw.
die Federführung in einem bestimmten Geschäft und damit für die Erstel-
lung eines Dokuments zukommt. Vorliegend wäre dies die Vorinstanz.
4.4.5. Wie die historisch-teleologische Auslegung führt auch die systema-
tische Auslegung von Art. 10 Abs. 1 BGÖ zusammengefasst zum Ergebnis,
dass in der vorliegenden besonderen Konstellation die für die Administra-
tivuntersuchung verantwortliche Behörde und damit die Vorinstanz als für
die Behandlung des Gesuches um Zugang zum Untersuchungsbericht zu-
ständige Behörde zu betrachten ist.
4.5. Die Auslegung von Art. 10 Abs. 1 BGÖ ergibt insgesamt, dass triftige
Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Norm
wiedergibt und als zuständige Behörde zur Behandlung des Gesuches um
Zugang zum Schlussbericht der Administrativuntersuchung nicht die EFK
als Verfasserin des Dokuments, sondern entgegen dem eigentlichen Wort-
laut die Vorinstanz als die Administrativuntersuchung anordnende Behörde
zu erachten ist. Gestützt auf Art. 25 DSG i.V.m. Art. 16 DSG bzw. Art. 25bis
DSG ist sie sodann auch zur Behandlung der gestellten Datenschutzbe-
gehren zuständig. Damit stammt die angefochtene Verfügung von der zu-
ständigen Behörde und stellt damit ein zulässiges Anfechtungsobjekt dar.
5.
Der Beschwerdeführer hat sodann am vorinstanzlichen Verfahren teilge-
nommen und ist mit seinen Anliegen nicht durchgedrungen. Er ist als Ad-
ressat der angefochtenen Verfügung somit sowohl formell als auch materi-
ell beschwert, weshalb er zur Beschwerde legitimiert ist (vgl. Art. 37 VGG
i.V.m. Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die im Übrigen frist- und formgerecht ein-
gereichte Beschwerde (vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 VwVG) ist daher ein-
zutreten.
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Seite 20
6.
Damit ist das Verfahren fortzuführen. Die weiteren verfahrensleitenden An-
ordnungen erfolgen nach Rechtskraft der vorliegenden Zwischenverfü-
gung.
7.
Über die Kosten dieser Zwischenverfügung und allfällige Parteientschädi-
gungen wird im Entscheid über die Hauptsache zu befinden sein.
Demnach verfügt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Auf die Beschwerde wird eingetreten.
2.
Die weiteren verfahrensleitenden Anordnungen erfolgen nach Rechtskraft
dieser Zwischenverfügung.
3.
Über die Festsetzung allfälliger Kosten für diese Zwischenverfügung und
die Zusprechung von Parteientschädigungen wird mit der Hauptsache ent-
schieden.
4.
Diese Verfügung geht an:
– den Beschwerdeführer (Einschreiben mit Rückschein)
– die Vorinstanz (Einschreiben mit Rückschein)
– die Eidgenössische Finanzkontrolle EFK (Einschreiben)
– den EDÖD (zur Kenntnis)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
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Seite 21
Maurizio Greppi Marcel Zaugg
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden, sofern die Voraussetzungen gemäss
Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG gegeben sind. Die Rechtsschrift hat die Be-
gehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unter-
schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel
sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen
(Art. 42 BGG).
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