Cour I
A-693/2008/caj/frv
{T 0/2}
A r r ê t d u 1 0 f é v r i e r 2 0 0 9
Jérôme Candrian (président du collège),
Marianne Ryter Sauvant, Claudia Pasqualetto Péquignot,
juges,
Virginie Fragnière, greffière.
A._______,
recourant,
contre
Office fédéral de la communication (OFCOM),
rue de l'Avenir 44, case postale 1003, 2501 Bienne,
autorité inférieure,
émolument (concession de radiocommunication).
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composit ion
Parties
Objet
A-693/2008
Faits :
A.
A.a A._______ est au bénéfice d'une concession de
radiocommunication maritime pour l'utilisation du spectre des
fréquences de radiocommunication par la station de navire (...). La
durée de cette concession est en principe limitée à une année. Faute
de résiliation par le concessionnaire avant le terme de la concession,
cette dernière est généralement renouvelée automatiquement pour
une année civile.
A.b Le 23 janvier 2007, l'Office fédéral de la communication (ci-après
l'OFCOM) a perçu auprès de A._______, pour l'année 2007, les
montants de 72 francs à titre d'émolument de concession de
radiocommunication et 48 francs à titre de redevance.
Par lettre-type du mois de septembre 2007, portant en titre « Révision
totale des émoluments de l'OFCOM et des redevances de concession
de radiocommunication; répercussions sur la facturation des taxes
2008 pour les installations de navires ou de bateaux naviguant sur le
Rhin et installations de radar à bord de bateaux servant à la navigation
intérieure », cette autorité a informé les concessionnaires intéressés,
dont A._______, de l'entrée en vigueur, le 1er avril 2007, de la
nouvelle législation sur la radio et la télévision, ainsi que de la
réglementation révisée sur les télécommunications; suite à ces
modifications législatives, les ordonnances sur les émoluments
correspondantes du Conseil fédéral et du Département fédéral de
l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication
(DETEC) devaient également être révisées. Elle a précisé que celles-ci
entreraient vraisemblablement en vigueur le 1er janvier 2008. Elle a
notamment relevé que, pour les installations de navires ou de bateaux
naviguant sur le Rhin et installations de radar à bord de bateaux
servant à la navigation intérieure, la couverture des coûts engendrés
par l'activité de régulation de l'OFCOM n'était pas atteinte;
l'émolument qui serait perçu annuellement pour la gestion et le
contrôle technique du spectre des fréquences serait dès lors adapté et
se monterait à 144 francs, à compter du 1er janvier 2008.
B.
Par décision du 23 janvier 2008, l'OFCOM a renouvelé la concession
de radiocommunication de A._______ pour l'année 2008. Suite aux
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A-693/2008
modifications des tarifs en matière de radiocommunication, il a en
outre mis à sa charge un montant total de 192 francs, comprenant 144
francs à titre d'émolument de concession de radiocommunication et 48
francs à titre de redevance.
C.
C.a Par courrier du 1er février 2008, A._______ (ci-après le recourant)
a interjeté recours contre la décision du 23 janvier 2008 de l'OFCOM
auprès du Tribunal administratif fédéral (TAF). Il a conclu implicitement
à l'annulation de la décision attaquée en ce qui concerne le paiement
de l'émolument de 144 francs.
Le 7 février 2008, le Tribunal administratif fédéral a accusé réception
du recours et arrêté la composition du collège appelé à statuer.
Dans le délai prolongé, l'autorité inférieure a déposé sa réponse au
recours et conclu à son rejet. Par courrier daté du 11 mai 2008, le
recourant a confirmé les conclusions prises en son recours. Appelé à
dupliquer à cette lettre, l'OFCOM a confirmé, le 3 juin 2008, la position
retenue dans la décision incriminée.
Le 12 juin 2008, le Tribunal administratif fédéral a prononcé la clôture
de l'échange d'écritures, d'autre mesures d'instruction demeurant
toutefois réservées.
C.b Les autres faits et arguments des parties seront repris en tant que
besoin dans les considérants en droit du présent arrêt.
Droit :
1.
1.1 Selon les art. 31 et 33 let. d de la loi sur le Tribunal administratif
fédéral du 17 juin 2005 (LTAF, RS 173.32), cette juridiction connaît des
recours contre les décisions au sens de l'art. 5 PA, émanant des
départements et des unités de l'administration fédérale qui leur sont
subordonnées ou administrativement rattachées.
L'Office fédéral de la communication (OFCOM) est une unité de
l'administration fédérale subordonnée au Département fédéral de
l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication
(DETEC). Sa décision du 23 janvier 2008 satisfait aux conditions
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posées par l'art. 5 PA. En outre, elle n'entre pas dans le champ
d'exclusion de l'art. 32 LTAF. Cela étant, le Tribunal administratif fédéral
est compétent pour connaître du litige.
1.2 Déposé en temps utile par le destinataire de la décision attaquée
(art. 22 ss, 48 et 50 PA), le recours répond aux exigences de forme et
de contenu prévues à l'art. 52 PA. Il est donc recevable.
2.
Le présent litige porte d'une manière générale sur la question de
savoir si l'autorité inférieure était en droit de mettre à la charge du
recourant un montant de 144 francs à titre d'émolument de
concession de radiocommunication pour l'année 2008, alors même
que ce dernier n'était que de 72 francs jusqu'en 2007. La perception
d'une redevance de concession de 48 francs n'est pas contestée par
le recourant.
2.1 Dans son mémoire en saisine, le recourant a fait valoir en
substance qu'il était abusif et arbitraire d'augmenter un émolument de
100% d'une année à l'autre. Il a de surcroît relevé que la seule
justification donnée par l'OFCOM était que la couverture des coûts
n'était pas atteinte; or, la plupart des plaisanciers ne naviguaient pas
sur le Rhin, qui était une voie fluviale essentiellement commerciale.
Pour sa part, l'autorité inférieure a invoqué, dans sa réponse au
recours, que le principe de la couverture des coûts devait être
respecté en matière d'émoluments; or, pour les installations de navires
ou de bateaux naviguant sur le Rhin et les installations de radar à bord
de bateaux servant à la navigation intérieure, les coûts engendrés par
son activité n'étaient pas couverts, jusqu'au 31 décembre 2007, par
les émoluments perçus. Elle a dès lors retenu que l'augmentation de
100% de l'émolument concerné, imposée par les nouvelles
prescriptions applicables en la matière, était tout à fait justifiée. Elle a
également allégué que cette augmentation ne violait pas le principe de
l'équivalence; il existait en effet un rapport raisonnable entre le
montant de l'émolument et la valeur objective de la prestation
administrative. De plus, elle a relevé que l'administré n'avait pas droit
au maintien d'une législation, sauf garantie de situations acquises ou
de droits acquis; or, en l'occurrence, il n'était pas question de droits
acquis. Elle a enfin fait valoir que la norme fixant l'émolument par
année à 144 francs n'était ni arbitraire, ni abusive.
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Par lettre datée du 11 mai 2008, le recourant a pour l'essentiel insisté
sur le fait que l'augmentation en cause était arbitraire et abusive.
Invitée à dupliquer à ce courrier, l'OFCOM a notamment répété que le
fait d'avoir bénéficié d'un régime trop favorable pendant plusieurs
années ne signifiait pas que le recourant pouvait se prévaloir d'un droit
acquis.
2.2
2.2.1 Aux termes de l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale du 30 avril 1997 sur
les télécommunications (LTC, RS 784.10), quiconque utilise le spectre
des fréquences de radiocommunication doit être titulaire d'une
concession.
L'autorité concédante perçoit une redevance sur les concessions de
radiocommunication (art. 39 al. 1, 1ère phrase, LTC; sur la différence
entre les notions de redevance et d'émolument, voir arrêt du Tribunal
administratif fédéral A-2033/2006 du 17 janvier 2008 consid. 3.3).
Par ailleurs, l'art. 40 al. 1 LTC énumère les prestations pour lesquelles
l'OFCOM perçoit des émoluments administratifs couvrant ses frais.
Les émoluments sont perçus pour couvrir les frais qu'impliquent les
différentes tâches de régulation définies à l'art. 40 al. 1 LTC, exercées
par l'OFCOM en raison de l'accès au spectre des fréquences par les
divers concessionnaires. Un émolument est en particulier perçu pour
la gestion et le contrôle technique du spectre des fréquences et des
positions orbitales des satellites (art. 40 al. 1 let. e LTC).
Cet émolument doit être qualifié de taxe d'administration (Message du
10 juin 1996 concernant la révision de la loi sur les
télécommunications, FF 1996 III 1361, 1379). Les taxes
administratives visent à rétribuer une activité étatique qui est
dépourvue en soi de valeur patrimoniale – ce qui est le cas de la
surveillance et de la gestion du bien mis à disposition par l'acte de
concession (cf. ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Vol. II,
Neuchâtel 1984, p. 609 et les références citées; PIERRE MOOR, Droit
administratif, Vol. III, L'organisation des activités administratives, Les
biens de l'Etat, Berne 1992, ch. 7.2.4.1, p. 364).
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2.2.2 Le montant des émoluments est fixé par le DETEC (cf. art. 41
al. 2, 1ère phrase, LTC). L'ordonnance sur les redevances et
émoluments dans le domaine des télécommunications du 7 décembre
2007 (OREDT, RS 784.106), qui traite aussi bien de la perception des
redevances de concession que de certains aspects des émoluments,
prévoit également la compétence du DETEC pour fixer les tarifs des
émoluments (cf. art. 1 al. 3 OREDT).
Le DETEC a promulgué une ordonnance applicable au cas d'espèce,
qui réglemente uniquement la perception des émoluments relevant du
droit des télécommunications. Il s'agit de l'ordonnance du 7 décembre
2007 sur les tarifs des émoluments dans le domaine des
télécommunications (Oémol, RS 784.106.12) (ordonnance du
DETEC), qui est entrée en vigueur le 1er janvier 2008. Cette
ordonnance a remplacé l'ordonnance du DETEC du 22 décembre
1997 sur les émoluments dans le domaine des télécommunications
(aOémol, RO 1998 517). L'émolument pour la gestion et le contrôle
technique du spectre des fréquences, s'agissant de
radiocommunications maritimes ou rhénanes et radars sur des
bateaux de navigation intérieure, a été fixé, à compter du 1er janvier
2008, à 144 francs par année et par concession (cf. art. 17 al. 2 de
l'ordonnance du DETEC). Selon l'ancienne réglementation (cf. art. 10
aOémol, RO 1998 520), l'émolument se montait à 72 francs.
2.3 En l'occurrence, le bien mis à disposition par la concession dont
bénéficie le recourant est l'utilisation du spectre des fréquences de
radiocommunication (cf. art. 22 ss LTC). La taxe litigieuse tend à
rétribuer les activités de surveillance technique et de gestion du
spectre des fréquences exercées par l'OFCOM. Le montant de
l'émolument en cause perçu par l'autorité inférieure auprès du
recourant est, conformément à sa décision du 23 janvier 2008, de 144
francs pour l'année 2008. L'OFCOM n'a fait qu'appliquer le nouvel
art. 17 al. 2 de l'ordonnance du DETEC, en vigueur depuis le 1er
janvier 2008.
3.
Cela étant, il sied de déterminer si l'augmentation de 100% de cet
émolument ne contrevient pas aux principes de la couverture des frais
(cf. infra consid. 3.2.1) et de l'équivalence (cf. infra consid. 3.2.2),
même si le recourant ne s'en est pas prévalu expressément.
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3.1 La fixation du montant des émoluments est de manière générale
régie par les deux principes précités. Selon le principe de la
couverture des coûts, le produit global des taxes doit correspondre
aux dépenses du secteur administratif dans le cadre duquel l'activité
ou la prestation publiques ont été fournies ou, à tout le moins, ne pas
les dépasser sensiblement (cf. MOOR, op. cit., Vol. III, ch. 7.2.4.3,
p. 368-369 et les références citées; arrêt du Tribunal administratif
fédéral A-2033/2006 du 17 janvier 2008 consid. 4.3, arrêt du Tribunal
administratif fédéral A-1150/2008 du 18 septembre 2008 consid. 6.3).
Il n'est cependant pas exigé que seules soient prises en compte les
dépenses afférentes au secteur d'activité dans lequel intervient
concrètement la prestation administrative en cause. Est déterminant
l'ensemble cohérent de tâches qui forment globalement un type de
prestations. Cela a pour effet que certaines prestations, qui coûtent
relativement peu cher à l'administration, peuvent être taxées plus
lourdement que leur prix de revient, et inversement. Il peut ainsi y avoir
à l'intérieur d'une branche des compensations d'un secteur à l'autre
(MOOR, op. cit., Vol. III, ch. 7.2.4.3, p. 368).
Quant au principe d'équivalence, expression du principe de la
proportionnalité, il prescrit que l'émolument ne doit pas être
manifestement disproportionné par rapport à la tâche effectivement
exercée par l'autorité et rester raisonnable (ATF 128 I 46 consid. 4 et
les réf. citées; arrêt du Tribunal administratif fédéral A-2033/2006 du 17
janvier 2008 consid. 3.4, arrêt du Tribunal administratif fédéral
A-1150/2008 du 18 septembre 2008 consid. 6.6.2). Dans ce cadre, le
recours à des forfaits est admissible et il n'est pas nécessaire que
l'émolument perçu recouvre exactement le coût de l'activité déployée
par l'autorité dans chaque cas précis (ATF 120 Ia 171 consid. 2a). La
question de la proportion se résout au regard de plusieurs facteurs:
l'intérêt du contribuable, l'importance de l'intervention étatique, les
dépenses supportées par la collectivité publique, le caractère unique
ou périodique de la taxe, etc. (GRISEL, op. cit., Vol. II, p. 612).
3.2 En l'occurrence, à l'aune de ces deux principes, le Tribunal de
céans ne saurait s'écarter de la position retenue par l'autorité
inférieure.
3.2.1 En effet, le fait d'avoir doublé le tarif de l'émolument litigieux
n'apparaît pas contrevenir au droit, sous l'angle du principe de la
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couverture des coûts. Bien au contraire, celui-ci devrait de cette façon
être respecté.
Au vu du dossier, les diverses prestations fournies par l'OFCOM sont
classées par groupe de produits. Le groupe 3 englobe les concessions
de radiocommunication et installations. Il comprend tous les produits
nécessaires à la réglementation de la mise sur le marché des
installations de télécommunication et à l'octroi de concessions de
radiocommunication. En fait partie l'élaboration des bases légales, des
normes et prescriptions techniques, le traitement des différentes
étapes des procédures de mise sur le marché des installations de
télécommunication, l'octroi, le suivi et la surveillance des concessions
de radiocommunication (y compris la planification, l'attribution et la
surveillance des fréquences), ainsi que le contrôle du marché et
l'application de procédures administratives et pénales administratives
dans ce domaine (cf. pièces 5 et 6 du bordereau de pièces de
l'autorité inférieure du 15 avril 2008).
Le taux de couverture des coûts s'agissant de ce groupe était de 52%
pour l'année 2006 et de 56% pour l'année 2007. Plus particulièrement,
si l'on tient compte uniquement du secteur des concessions pour
radiocommunications nautiques, le taux de couverture était de 33%
pour l'année 2006 et de 35% pour l'année 2007. Il est patent, et du
reste non contesté, que la perception d'un émolument de 72 francs par
année ne permettait pas de couvrir les frais afférents aux activités du
groupe 3 et encore moins du seul secteur des concessions pour
radiocommunications nautiques. Seul le tiers des coûts portant sur les
prestations du secteur des concessions pour radiocommunications
nautiques était couvert par le produit des émoluments. Dans de telles
circonstances, il se justifiait de doubler la taxe de 72 francs. Cette
augmentation s'inscrivait du reste dans une révision des différents
émoluments de concession, en vue de respecter le principe de la
couverture des frais, comme l'a d'ailleurs relevé l'autorité inférieure en
sa réponse au recours. Il n'est au demeurant pas allégué que les
émoluments perçus, s'agissant des activités du groupe 3,
dépasseraient sensiblement la totalité des frais y relatifs et iraient ainsi
à l'encontre du principe de la couverture des coûts. Le dossier ne
contient de toute façon aucun indice pouvant l'étayer.
3.2.2 En outre, l'autorité de céans ne peut que retenir que le principe
de l'équivalence est également respecté en l'espèce.
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En effet, l'émolument concerné se monte annuellement à 144 francs,
autrement dit à 12 francs par mois. Le rapport entre ce montant et la
valeur objective de la prestation fournie par l'autorité inférieure
apparaît raisonnable. Aucun élément figurant au dossier n'est de
nature à démontrer que tel ne serait pas le cas. Il résulte en outre des
différentes pièces du dossier que l'OFCOM doit assumer
d'importantes tâches de surveillance, gestion et contrôle technique,
pour assurer la qualité et la sécurité des communications. Il appert
que cette autorité doit notamment établir le plan national d'attribution
des fréquences, assigner les fréquences, prévenir les perturbations,
prendre les mesures nécessaires en cas de perturbation. Il n'est de
surcroît pas contesté que les agents responsables de ces tâches
bénéficient d'une formation technique spécialisée. Au demeurant, il est
avéré que l'intérêt du recourant à bénéficier de telles prestations est
important.
4.
Reste encore à déterminer si la perception annuelle d'un émolument
de 144 francs viole d'autres principes généraux du droit, telles
l'interdiction de l'arbitraire (cf. infra consid. 4.1.2) et de l'abus de
pouvoir (cf. infra consid. 4.2.2).
4.1
4.1.1 Une norme est arbitraire lorsqu'elle n'est pas fondée sur des
motifs sérieux et objectifs, qu'elle est dépourvue de sens et d'utilité
(ATF 129 I 346 consid. 6, ATF 123 I 241 consid. 2b, ATF 110 Ia 7
consid. 2b). En d'autres termes, une loi est arbitraire lorsqu'elle n'a ni
sens ni but, lorsqu'elle est incohérente et contradictoire, ou lorsqu'elle
retient des critères dépourvus de pertinence ou de raison pour créer
des distinctions dans le régime juridique applicable à des situations
analogues ou pour assimiler des situations différentes, ou encore n'a
aucun fondement sérieux et objectif (ATF 114 Ia 321 consid. 3a). Il ne
suffit donc pas qu'une règle de droit apparaisse inopportune pour être
qualifiée d'arbitraire; il faut bien plutôt qu'elle soit déraisonnable à tous
points de vue (GRISEL, op. cit., Vol. I, p. 364).
4.1.2 En l'espèce, on ne saurait considérer que l'art. 17 al. 2 de
l'ordonnance du DETEC est arbitraire. On ne voit pas en quoi cette
disposition légale serait déraisonnable en tous points de vue. La
modification de cette dernière disposition avait notamment pour but de
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respecter le principe de la couverture des frais. Le recourant n'apporte
du reste aucun élément propre à démontrer le caractère incohérent et
contradictoire de cet article.
4.2
4.2.1 L'abus de pouvoir comprend un comportement arbitraire et une
violation manifeste de certains droits et principes constitutionnels, tels
que le droit à l'égalité, le droit à la protection de la bonne foi et le
principe de la proportionnalité (GRISEL, op. cit., Vol. I, p. 333).
4.2.2 En l'occurrence, le Tribunal de céans ne peut qu'écarter
l'argument du recourant, selon lequel l'augmentation de l'émolument
serait abusive. On ne comprend en effet pas en quoi le fait de modifier
le tarif d'un émolument dans l'optique de respecter le principe de la
couverture des frais peut constituer un abus du pouvoir d'appréciation.
Le recourant ne fournit au demeurant aucun élément de nature à
l'étayer.
Le recours doit dès lors être rejeté.
5.
Conformément à l'art. 63 al. 1 PA et à l'art. 1 al. 1 du règlement du
21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le
Tribunal administratif fédéral (FITAF, RS 173.320.2), les frais de
procédure sont mis à la charge de la partie qui succombe. Dans le cas
présent, les frais, fixés à 200 francs, doivent être mis à la charge du
recourant. Ils sont compensés par l'avance de frais déjà effectuée.
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais de procédure, d'un montant de 200 francs, sont mis à la
charge du recourant. Ce montant est compensé par l'avance de frais
déjà versée de 200 francs.
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3.
Le présent arrêt est adressé :
- au recourant (acte judiciaire)
- à l'autorité inférieure (recommandé)
- au secrétariat général du DETEC (acte judiciaire)
Le président du collège : La greffière :
Jérôme Candrian Virginie Fragnière
Indication des voies de droit :
Pour autant que les conditions au sens des art. 82 ss, 90 ss et 100 de
la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF, RS 173.110) soient
remplies, le présent arrêt peut être attaqué devant le Tribunal fédéral,
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public,
dans les trente jours qui suivent la notification. Le mémoire doit être
rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs
et les moyens de preuve, et être signé. La décision attaquée et les
moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour autant qu'ils
soient en mains de la partie recourante (voir art. 42 LTF).
Expédition :
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