Abtei lung I
A-6985/2007
{T 0/2}
U r t e i l v o m 1 0 . J u l i 2 0 0 8
Richter Christoph Bandli (Vorsitz), Richter Daniel Riedo,
Richterin Kathrin Dietrich,
Gerichtsschreiber Simon Müller.
1. X._______
alle vertreten durch Herrn Rechtsanwalt Franz Hess,
Kirchweg 16, 6048 Horw,
Beschwerdeführende,
gegen
Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement des
Kantons Luzern, Arsenalstrasse 43, 6010 Kriens,
Beschwerdegegner,
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
A-6985/2007
Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr,
Energie und Kommunikation (UVEK),
Bundeshaus Nord, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Lärmsanierung A2, Stadt Luzern (Sentibrücken).
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Gegenstand
A-6985/2007
Sachverhalt:
A.
Mit Verfügung vom 13. September 2007 genehmigte das Eidge-
nössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommuni-
kation (UVEK) eine Planvorlage des Kantons Luzern betreffend die
Lärmsanierung der A2 in der Stadt Luzern im Bereich Sentibrücken
unter Auflagen. Das Projekt sieht vor, die bestehenden, 3 m hohen
Lärmschutzwände (LSW) durch 5 m hohe LSW zu ersetzen, zwischen
der Stadteinfahrt und den Transitspuren in Richtung Norden eine
zusätzliche LSW zu errichten sowie verschiedene Öffnungen im
Bereich der an die Brücken anschliessenden Galerie und der Tunnel-
portale zu schliessen. Schliesslich sieht das Projekt den Einbau eines
Flüsterbelages vor.
B.
Gegen diese Verfügung erheben X._________ (nachfolgend
Beschwerdeführende) am 15. Oktober 2007 Beschwerde an das
Bundesverwaltungsgericht. Die Beschwerdeführenden beantragen, die
angefochtene Verfügung sei aufzuheben, eventualiter sei die
Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Zur Begründung führen sie aus, die Autobahn A2 in der Stadt Luzern
führe zu massiven und weiter zunehmenden Lärmbelastungen. Das
angefochtene Projekt schütze ihre Liegenschaften unzureichend vor
Lärmimmissionen. In andern Fällen, so in der Gemeinde Emmen, sei-
en mit grossem Aufwand Lärmschutzbauwerke errichtet worden, die
nur vergleichsweise wenige Wohnungen schützen würden.
Das Projekt sei Teil des Gesamterneuerungsprojektes A2, Stadt Lu-
zern, welches der Pflicht zur Erstellung einer Umweltverträglichkeits-
prüfung (UVP) unterliege. Das Lärmsanierungsprojekt allein stelle
zudem ebenfalls eine wesentliche Änderung des Werks dar, welche
der UVP unterliege. Eine solche sei unterblieben.
Bei der Beurteilung der Lärmimmissionen sei von unzutreffenden An-
nahmen ausgegangen worden. So sei nicht berücksichtigt worden,
dass seit 1. Januar 2005 in der Schweiz „40-Tönner“ zugelassen
seien. Die Beurteilung stütze sich auf unzuverlässige Berechnungen,
Messungen seien keine vorgenommen worden.
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Die Vorinstanz habe es unterlassen, beim Vergleich der Sanierungs-
varianten die Überdeckung der Autobahn zwischen den beiden an-
grenzenden Tunnels einzubeziehen. Den gegen diese Variante vorge-
brachten Sicherheitsbedenken könne Rechnung getragen werden, in-
dem eine Konstruktion gewählt werde, die im Ereignisfall (Brand, Un-
fall) sofort geöffnet werden könne. Dies wäre auch bei Schneefall mög-
lich, da die hohen Tunneltemperaturen eine Vereisung oder eine
Schneedecke verhindern würden. Eine Überdeckung würde auch
sicherheitstechnische Vorteile bieten, da dadurch in einem gefähr-
lichen Strassenabschnitt Witterungseinflüsse ausgeschaltet werden
könnten. Die Richtlinien zur Tunnelsicherheit könnten auch bei einer
Überdeckung weitgehend eingehalten werden, demgegenüber erfülle
auch die Variante der Vorinstanz diese Anforderungen nicht voll-
ständig.
Die Beschwerdeführenden hätten zudem keine Einsicht in die Akten
betreffend die Variante „Überdeckung“ erhalten. Damit sei ihr Anspruch
auf rechtliches Gehör verletzt worden.
C.
In seiner Vernehmlassung vom 7. Dezember 2007 beantragt das
UVEK (nachfolgend Vorinstanz) die Abweisung der Beschwerde, so-
weit darauf eingetreten werden könne. Es führt aus, eine Lärmsanie-
rung habe nur im Rahmen des wirtschaftlich Tragbaren zu erfolgen.
Der Aufwand für einen vollständigen richtlinienkonformen Lärmschutz
würde beinahe das Dreifache dessen kosten, was als wirtschaftlich
tragbar zu bezeichnen sei. Ein Vergleich mit dem Beispiel Emmen sei
nicht möglich, da betreffend Sicherheitsanforderungen und technische
Machbarkeit eine unterschiedliche Situation bestehe.
Im Gegensatz zum Gesamterneuerungsprojekt Reussegg – Grosshof
sei das vorliegende Sanierungsprojekt nicht bloss eine Instand-
setzung, sondern eine Änderung. Ein Zusammenhang der Projekte
bestehe nicht, das Lärmsanierungsprojekt alleine sei nicht als
wesentliche Änderung zu betrachten und unterliege damit nicht der
UVP-Pflicht. Änderungen unterlägen nur einer UVP-Pflicht, wenn sie
zu einer Verstärkung bestehender Umweltbelastungen führten oder
wenn Umweltbelastungen neu oder an einer andern Stelle auftreten
würden. Zusätzliche oder andere Umweltbelastungen seien weder in
der Bau- noch in der Betriebsphase zu erwarten.
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Die Lärmprognosen würden auf aktuellen Daten beruhen und die
verkehrspolitischen und technischen Entwicklungen berücksichtigen.
Ein umfassender Variantenvergleich habe stattgefunden, auch Über-
deckungsvarianten seien geprüft worden. Ein entsprechendes Gutach-
ten habe aufgelegen. Die geplante Variante erfülle die Sicherheits-
anforderungen vollumfänglich. Eine Überdeckung ohne unverhältnis-
mässig teure Nachrüstung des Reussporttunnels sei nicht machbar.
D.
Mit Beschwerdeantwort vom 7. Dezember 2007 beantragt der Be-
schwerdegegner die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzu-
treten sei. Mit dem Lärmsanierungsprojekt würden die Immissions-
grenzwerte nur noch bei zwei Grundstücken überschritten. Auch in
der – von der Beschwerdeführerin als Vergleich herangezogenen –
Gemeinde Emmen seien weitergehende Lärmschutzmassnahmen aus
Gründen der Verhältnismässigkeit unterblieben. Ein umfassender
Variantenvergleich sei durchgeführt worden, dabei sei auch eine Über-
deckung der Sentibrücke geprüft worden.
E.
Mit Eingabe vom 24. Januar 2008 führt das Bundesamt für Umwelt
(BAFU) auf Anfrage des Instruktionsrichters hin aus, das Projekt
unterliege nicht der UVP-Pflicht. Die ermittelten Lärmprognosen
erschienen genügend und korrekt und die Interessenabwägung der
Vorinstanz erscheine plausibel.
F.
Mit Repliken vom 17. März 2008 nehmen die Beschwerdeführenden zu
den Ausführungen der Vorinstanz und des Beschwerdegegners
Stellung. Sie führen aus, die Kosten für einen umfassenden Lärm-
schutz seien deutlich geringer, als von der Vorinstanz veranschlagt.
Angesichts der tieferen Geschwindigkeit seien auf den Ausfahrten nur
beschränkt Lärmschutzmassnahmen nötig. Die für Landschafts- und
Ortsbildschutzmassnahmen aufgewendeten Gelder würden besser in
einen weitergehenden Lärmschutz investiert.
Die Vorinstanz habe die Frage, ob das vorliegende Projekt als Teil
eines Gesamtprojektes der UVP-Pflicht unterliege, nicht geprüft und
damit seine Begründungspflicht verletzt. Entgegen der Auffassung der
Vorinstanz umfassten auch die übrigen Teilbereiche der Gesamt-
sanierung bewilligungspflichtige Bauten. Zudem hätten Sperrungen
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und Spurreduktionen während der Bauphase zusätzliche Auswir-
kungen auf das übrigen Strassennetz. Das Projekt habe aber auch für
sich alleine betrachtet erhebliche Folgen für die Umwelt. Es stelle eine
wesentliche konstruktive Erweiterung der Autobahn dar und wirke sich
in erheblichem Mass auf die Landschaft und das Ortsbild aus. Es un-
terliege damit der UVP-Pflicht.
Die Lärmprognosen der Vorinstanz beruhten auf veralteten Verkehrs-
daten, welche die Zunahme des Transitschwerverkehrs nach der Zu-
lassung der 40-Tonnen Lastwagen nicht berücksichtigten.
Die Vorinstanz habe zwar im Rahmen der Variantenprüfung eine
Anpassung der Lüftung im Reussporttunnel geprüft, nicht aber die
Entkoppelung der Tunnels im Sinne einer zu öffnenden Überdeckung.
Auch bei der Variante der Vorinstanz sei die Entkoppelung der Tunnels
nicht vollständig gewährleistet. Die Ausführungen der Vorinstanz, die
von den Beschwerdeführenden vorgeschlagenen Varianten seien
unverhältnismässig teuer und technisch problematisch, sei weder
nachvollziehbar noch belegt.
Ferner bringen die Beschwerdeführenden gegen die Ausführungen
des BAFU vor, eine UVP sei notwendig, da die Gesamterneuerung der
A2 in der Stadt Luzern einer UVP bedürfe, das vorliegende Teilprojekt
sei ein Bestandteil davon. Das Teilprojekt führe zudem auch selbst
dazu, dass Umweltbelastungen verstärkt würden (Staus etc.) oder an
einer andern Stelle aufträten. Schliesslich führen sie aus, das BAFU
habe seine Stellungnahme, wonach die Lärmprognosen korrekt seien,
in Unkenntnis ihrer Einwände abgegeben. Sie halten zudem daran
fest, dass kein umfassender Variantenvergleich durchgeführt worden
sei.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwer-
den gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. De-
zember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021).
Das UVEK gehört zu den Behörden nach Art. 33 VGG und ist daher
eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnahme, was
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das Sachgebiet angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). Das
Bundesverwaltungsgericht ist daher zuständig für die Beurteilung der
vorliegenden Beschwerde.
2.
Die Beschwerdeführenden bringen vor, die Vorinstanz habe zu Unrecht
eine UVP-Pflicht des vorgelegten Projektes verneint. Aufgrund der
ästhetischen Auswirkungen der neuen LSW sowie der Immissionen
durch umgeleiteten Verkehr während der Bauphase müsse von
erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt ausgegangen werden. Das
vorliegend umstrittene Projekt sei zudem nur ein Teilprojekt der
Gesamtsanierung Reussegg Grosshof, welche der UVP-Pflicht unter-
liege.
2.1 Die Vorinstanz wendet dagegen ein, das Projekt führe zu einer
Verringerung der Umweltbelastung. Eine Mehrbelastung durch umge-
leiteten Verkehr sei nicht zu befürchten, da nicht vorgesehen sei, die
Nationalstrasse während der Bauzeit zu sperren. Angesichts des
urbanen Charakters und der Vorbelastung durch die Nationalstrasse
falle die Erhöhung der Lärmschutzwand bei der Beurteilung des
Landschaftsbildes nicht ins Gewicht. Die Erhöhung der LSW werde
durch eine verbesserte Gestaltung kompensiert. Das Landschaftsbild
werde damit nicht stärker beeinträchtigt. Das Gesamterneuerungs-
projekt Reussegg-Grosshof sei ein reines Instandstellungsprojekt.
Auch bei einer Gesamtbetrachtung dieses Projektes würden keine
erheblichen Umweltauswirkungen vorliegen, so dass das vorliegende
Projekt auch dann nicht der UVP-Pflicht unterliegen würde, wenn es
als Teil dieser Gesamtsanierung betrachtet würde.
2.2 Die Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung
ist in verschiedenen umweltrechtlichen und sachgebietsspezifischen
Erlassen geregelt. Gemäss Art. 8 des Umweltschutzgesetzes vom
7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01) werden Einwirkungen sowohl
einzeln als auch gesamthaft und nach ihrem Zusammenwirken
beurteilt. Art. 10a Abs. 2 USG bestimmt, dass Anlagen der UVP-Pflicht
unterstellt sind, welche Umweltbereiche erheblich belasten können, so
dass die Einhaltung der Vorschriften über den Schutz der Umwelt
voraussichtlich nur mit projekt- oder standortspezifischen Massnah-
men sichergestellt werden kann. Der Bundesrat bezeichnet gemäss
Art. 10a Abs. 3 USG die Anlagetypen, die der UVP-Pflicht unterstehen.
Gemäss Ziff. 11.1 des Anhangs zur Verordnung vom 19. Oktober 1988
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über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV, SR 814.011) unter-
liegen Nationalstrassenprojekte der UVP-Pflicht. Auch Art. 16 der
Nationalstrassenverordnung vom 7. November 2007 hält fest, dass bei
der Planung und Projektierung der Nationalstrassen die Umweltver-
träglichkeit zu prüfen ist. Art. 2 Abs. 1 UVPV bestimmt, dass die Ände-
rungen bestehender Anlagen, die im Anhang dieser Verordnung auf-
geführt sind, der Prüfung unterliegen, wenn die Änderung wesentliche
Umbauten, Erweiterungen oder Betriebsänderungen betrifft und über
die Änderung im Verfahren entschieden wird, das bei neuen Anlagen
für die Prüfung massgeblich ist.
2.3 Zunächst ist zu prüfen, ob die Frage der UVP-Pflicht in Bezug auf
das vorliegende Projekt alleine zu beantworten ist, oder ob das Projekt
als Teil des Gesamterneuerungsprojektes Reussegg-Grosshof be-
trachtet werden muss. Gemäss Art. 28 Abs. 2 NSG können National-
strassenprojekte in Etappen gegenehmigt werden, wenn deren ge-
trennte Behandlung die Beurteilung des Gesamtprojekts nicht prä-
judiziert. Eine präjudizierende Wirkung des Lärmsanierungsprojektes
auf das Instandstellungsprojekt Reussegg-Grosshof ist nicht ersicht-
lich. Eine getrennte Genehmigung der beiden Projekte ist damit
zulässig.
2.4 Eine getrennte Plangenehmigung entbindet aber die Behörden
nicht ohne Weiteres von einer Gesamtbetrachtung der
Umweltverträglichkeit im Sinne von Art. 8 USG. Die Rechtsprechung
hat sich mehrfach mit der Frage befasst, wann ein UVP-relevanter
Zusammenhang zwischen verschiedenen Vorhaben besteht, der es
rechtfertigt, diese als Einheit zu betrachten. Eine UVP ist durch-
zuführen, wenn beide in relevanter Weise zusammenhängende Anla-
gen gemeinsam den Schwellenwert überschreiten (Entscheid des
Bundesgerichtes 1A.33/2007 vom 22. Oktober 2007 E. 5.1 f.,
1A.110/2006 vom 19. April 2007 E. 2, HERIBERT RAUSCH / PETER M.
KELLER, in: Kommentar USG, Zürich März 2001, N. 35 zu Art. 9). Abge-
stellt wird bei der Beurteilung der Einheit von Projekten vor allem auf
den funktionellen Zusammenhang der Anlagen, namentlich auf eine
gemeinsame Zielsetzung und Organisation der Bauherrschaften. Das
vorliegende Projekt hat zwar einen funktionellen Zusammenhang mit
dem Gesamtsanierungsprojekt, betreffen doch beide Projekte die
gleiche Autobahn. Die Projekte werden auch von der gleichen Behörde
ausgeführt. Die beiden Projekte verfolgen aber unterschiedliche Ziele:
Während es beim Gesamtsanierungsprojekt um die Instandhaltung der
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bestehenden Autobahn geht, bezweckt das vorliegende Projekt die
Lärmsanierung im Bereich der Sentibrücken. Die getrennte Beurteilung
der Projekte ist deshalb nicht zu beanstanden.
2.5 Damit ist in einem zweiten Schritt zu prüfen, ob das Lärm-
sanierungsprojekt Sentibrücke alleine der UVP-Pflicht unterliegt.
Art. 10a Abs. 2 USG schreibt für die Planung, Errichtung oder
Änderung von Anlagen, welche die Umwelt erheblich belasten können,
eine UVP vor. Bei den hier umstrittenen Anlagen handelt es sich
zweifellos um Anlagen im Sinne von Ziff. 11.1 des Anhangs zur UVPV.
Nach Art. 2 Abs. 1 lit. a UVPV unterliegen Änderungen solcher
Anlagen der UVP, wenn sie wesentliche Umbauten, Erweiterungen
oder Betriebsänderungen betreffen. Gemäss bundesgerichtlicher
Rechtsprechung ist eine Änderung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 UVPV
wesentlich, wenn die der Anlage zuzurechnenden Umweltbelastungen
eine ins Gewicht fallende Änderung erfahren können (vgl. BGE 133 II
181 E. 6.2, BGE 115 lb 472 E. 3.; RAUSCH/KELLER, Kommentar USG,
N. 43 zu Art. 9 USG). Diese Voraussetzung ist dann erfüllt, wenn die
Änderung dazu führt, dass entweder bestehende Umweltbelastungen
verstärkt werden oder gewichtige Umweltbelastungen neu oder an
neuer Stelle auftreten können. Unter diesen Voraussetzungen können
auch Sanierungen UVP-pflichtig sein (Vgl. RAUSCH/KELLER, a.a.O., N. 47
zu Art. 9 USG). Im Rahmen des vorliegenden Sanierungsprojekts wird
die Autobahn nicht erweitert. Mit dem Sanierungsprojekt werden im
Bereich Lärm die Umweltbelastungen für die Betroffenen insgesamt
verringert, und es kommen keine neuen Betroffenen dazu.
Eine stärkere Beeinträchtigung des Landschaftsbildes durch die Erhö-
hung der LSW ist an sich nicht auszuschliessen. Wie den Ausfüh-
rungen und Illustrationen im Auflageprojekt zu entnehmen ist, wurde
bei der Planung der neuen LSW ästhetischen und landschaftsschütze-
rischen Anliegen jedoch Rechnung getragen. Dank der verbesserten
optischen Gestaltung kann davon ausgegangen werden, dass die
neugestaltete LSW die Landschaft nicht stärker beeinträchtigt, viel-
mehr kann mittels der neuen Gestaltung die bestehende Beeinträchti-
gung ingesamt reduziert werden. Zudem ist der betroffene Land-
schaftsbereich aufgrund des urbanen Umfeldes und der bestehenden
Vorbelastung als nicht besonders sensibel zu betrachten, so dass die
Auswirkungen der erhöhten LSW auch aus diesem Grund als
bescheiden zu betrachten sind. Auch das BAFU erwartet in den Be-
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reichen Natur und Landschaft durch die Änderung keine wesentlichen
Auswirkungen.
Insgesamt ergibt sich somit, dass der Verzicht auf eine UVP bei der
vorliegenden Sanierung mit dem Bundesrecht vereinbar ist, da durch
die bewilligten Änderungen keine wesentlich verstärkten oder neue
Umweltbelastungen im Sinne von Art. 2 UVPV zu erwarten sind.
2.6 Die Vorinstanz hat damit die UVP-Pflicht zu Recht verneint und die
Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als unbegründet.
3.
Die Beschwerdeführenden bringen weiter vor, die Vorinstanz sei bei
der Beurteilung der Notwendigkeit und der Verhältnismässigkeit der
Lärmschutzmassnahmen von ungenügenden Lärmprognosen ausge-
gangen. So würden die Annahmen nicht auf Langzeitverkehrs-
zählungen gründen und nicht berücksichtigen, dass die Zulassung von
40-Tonnen Lastwagen zu einer Zunahme des Schwerverkehrs geführt
habe.
3.1 Die Vorinstanz wendet dagegen ein, politische Unwägbarkeiten
könnten nicht Bestandteil einer Plangenehmigung sein. Bei der Erstel-
lung der Verkehrsprognose seien sämtliche verkehrspolitischen Mass-
nahmen berücksichtigt worden, so auch die Zulassung von 40-Tonnen
Lastwagen. Eine Erhöhung des Anteils der lauten Fahrzeuge führe
nicht zu einer linearen Erhöhung der Lärmbelastung. Die Prognosen
stammten aus dem Jahr 2006 und beruhten auf aktuellen Daten.
Allerdings sei der technische Fortschritt beim Rollmaterial nicht in die
Berechnungen eingeflossen. Die errechnete Lärmbelastung sei damit
eher zu hoch.
3.2 Lärmprognosen können nicht mit absoluter Genauigkeit erstellt
werden. Eine gewisse Unsicherheit ist mit Prognosen stets verbunden,
diese können sich indessen zugunsten oder zulasten der Anwohner
auswirken. Aufgrund der naturgegebenen Ungenauigkeit entziehen
sich die Prognosen weitgehend der Kritik, soweit sie sich nicht schon
im Laufe des Bewilligungsverfahrens als offensichtlich und erheblich
unrichtig herausstellen. Diese Unzulänglichkeiten sind hinzunehmen,
solange sich die getroffenen Annahmen nicht als unbrauchbar erwei-
sen und es daher an der vom Gesetz geforderten vollständigen Sach-
verhaltsabklärung fehlt (BGE 126 II 522 E. 14). Aus den Auflageakten
geht hervor, dass die Lärmbelastung anhand von anerkannten Berech-
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nungsmodellen errechnet wurde. Diese Modelle wurden mittels Mes-
sungen im Jahr 2002 verifiziert und auf die konkreten Verhältnisse
angepasst. Ausgehend von Messresultaten aus dem Jahr 2005, die
auf das Jahr 2030 projiziert wurden, ist mit diesem Modell die voraus-
sichtliche Lärmbelastung für das Jahr 2030 errechnet worden . Dabei
ist von einer erheblichen Verkehrszunahme bis zum Jahr 2030 ausge-
gangen worden. Dieses Vorgehen bringt wie jedes Prognosemodell
gewisse Unsicherheiten mit sich, berücksichtigt aber absehbare
verkehrspolitische Entwicklungen und ist daher als sachgerecht zu
betrachten. Die Kritik der Beschwerdeführenden erschöpft sich dage-
gen in allgemeinen Ausführungen und zeigt nicht auf, welche falschen
Annahmen die Vorinstanz getroffen haben soll und wieweit sich diese
auswirken soll. Es bestehen keine Anhaltspunkte, dass die Lärmprog-
nose falsch oder mangelhaft ist.
3.3 Die Beschwerde erweist sich auch in diesem Punkt als unbe-
gründet.
4.
Die Beschwerdeführenden bringen weiter vor, die Vorinstanz habe die
gegenüberstehenden Interessen ungenügend abgewogen. So seien
Varianten einer Überdeckung, die im Brandfall geöffnet werden könnte,
nicht geprüft worden. Diese würde einen gesetzeskonformen
Lärmschutz ermöglichen sowie einen Witterungsschutz bieten und
damit praktische und sicherheitstechnische Vorteile bieten. Die
Vorinstanz habe deshalb zu Unrecht angenommen, eine Überde-
ckungsvariante lasse sich nur mit unverhältnismässig hohen Kosten
realisieren.
4.1 Die Vorinstanz wendet dagegen ein, ein Grobvariantenvergleich,
der auch Überdeckungsvarianten umfasst habe, sei durchgeführt und
in den Auflageakten dokumentiert worden. Eine Überdeckung würde
eine lüftungstechnische Sanierung des Reussporttunnels bedingen.
Dabei müsste eine Zwischendecke mit Brandklappen eingebaut wer-
den, was unverhältnismässige Kosten verursachen würde. Eine Über-
deckung, die im Ereignisfall geöffnet werden könnte, wie sie von den
Beschwerdeführenden gefordert werde, sei auf dem Markt nicht erhält-
lich. Eine entsprechende Konstruktion dürfte, sofern überhaupt
machbar, unverhältnismässig teuer sein.
4.2 Ob die auf dem Spiele stehenden, für und wider das Werk
sprechenden Interessen richtig gegeneinander abgewogen wurden, ist
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eine Rechtsfrage, welche das Bundesverwaltungsgericht frei zu prüfen
hat. Dieses ist als gerichtliche Behörde jedoch weder Oberplanungs-
behörde noch Aufsichtsbehörde in Umweltschutzfragen. Zwar kann es
die Verfügungen der Plangenehmigungsbehörden auch auf ihre Ange-
messenheit hin überprüfen (Art. 49 Bst. c VwVG), es setzt jedoch sein
eigenes Gutdünken nicht anstelle des Ermessens der fachkundigen
Verwaltungsbebehörde (BGE 129 II 331 E. 3.2).
Das UVEK hat vorliegend gestützt auf übereinstimmende Anträge des
Beschwerdegegners und der Fachbehörden des Bundes (Bundesamt
für Strassen [ASTRA], BAFU) das vorgelegte Projekt genehmigt. Das
Bundesverwaltungsgericht verfügt nicht über eigenes Fachwissen,
welches demjenigen der Fachbehörden entspricht. Es hat daher in die
Interessenabwägung der Vorinstanz nur einzugreifen, wenn die
Interessenabwägung nicht nach den einschlägigen Regeln vorgenom-
men wurde (PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungs-
recht, 2. Aufl., Bern 2005, § 26 Rz. 37), wenn das Bundesrecht klar
eine andere Lösung verlangt, keine fachtechnischen Abklärungen
mehr nötig sind und kein Spielraum des (Verwaltungs-)Ermessens
besteht, sondern nur eine Lösung als möglich und rechtmässig er-
scheint (BGE 129 II 331 E. 3.2).
4.3 Die Vorinstanz geht bei der Variantenprüfung davon aus, dass
Sanierungkosten von maximal 25 Mio Franken als verhältnismässig
betrachtet werden können. Diese Verhältnismässigkeitsgrenze wurde
im technische Bericht in nachvollziehbarer Weise errechnet.
Die von der Vorinstanz im Rahmen des Variantenvergleichs errech-
neten Kosten für eine Lärmsanierung mit Überdeckung der Autobahn
erscheinen ebenfalls plausibel. Den Ausführungen im technischen
Bericht kann entnommen werden, dass eine Überdeckung der
Sentibrücken zu einer lüftungstechnischen Verbindung des Reussport-
und des Sonnebergtunnels führen würde. Aufgrund der grösseren
Gesamtlänge dieser Tunnelanlage würde die bestehende Lüftungsein-
richtung im Reussporttunnel den Sicherheitsanforderungen nicht mehr
genügen und müsste angepasst werden. Die bei einer Anpassung der
Lüftungsanlage errechneten Gesamtkosten von mehr als 60 Mio Fran-
ken erscheinen nachvollziehbar und werden von den Beschwerdefüh-
renden auch nicht bestritten.
Eine Überdeckung mit Anpassung der Lüftungsanlage wäre damit
offensichtlich unverhältnismässig teuer, dies zumal bereits das vorlie-
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gende Projekt eine wesentliche Entlastung der angrenzenden Wohn-
gebiete bewirkt und nur noch bei relativ wenigen Liegenschaften die
Grenzwerte überschritten werden.
Der Vergleich der Grobvarianten, wie er von der Vorinstanz vorgenom-
men wurde, erscheint damit sachgerecht.
4.4 Die Beschwerdeführenden bringen ferner vor, die Vorinstanz habe
keine Varianten mit einer aktiven oder passiven Entkoppelung der
Tunnels geprüft. Die Vorinstanz wendet dagegen ein, solche Kon-
struktionen seien nicht erprobt und auf dem Markt nicht erhältlich. Eine
solche Konstruktion wäre wirtschaftlich unverhältnismässig und auf
Grund der fehlenden praktischen Erfahrungen mit technischen
Mängeln behaftet. Auch eine solche Variante würde zudem einen
Einbau einer Zwischendecke mit steuerbaren Brandklappen im Reuss-
porttunnel bedingen, um die Tunnellüftungsrichtlinien einzuhalten.
4.5 Stehen den Anforderungen des Nationalstrassenbaus andere
schutzwürdige Interessen entgegen, so sind die Interessen gegenein-
ander abzuwägen (Art. 5 Abs. 2 NSG). Es kann aber von der
Vorinstanz nicht verlangt werden, völlig unübliche oder aus anderen
Gründen offensichtlich ungeeignete Varianten zu prüfen. Projekt-
Varianten, die mit erheblichen Nachteilen belastet sind, dürfen schon
nach ersten Prüfungen aus dem Auswahlverfahren ausgeschieden
werden (BGE 117 Ib 425 E. 6 S. 435 f., Entscheid des Bundesgerichts
1A.191/2003 vom 1. Juli 2004 E. 6.1.1). Das Fehlen von marktüblichen
Konstruktionen ist vorliegend ein Grund, auf die nähere Prüfung zu
verzichten. Die Auffassung der Vorinstanz, dass keine marktüblichen
beweglichen Überdeckungen existieren, ist glaubhaft und wurde nicht
widerlegt. Es ist damit nicht zu beanstanden, dass diese Varianten
nicht weiter geprüft worden sind.
Anzufügen ist, dass selbst unter der Annahme, eine im Ereignisfall zu
öffnende Konstruktion sei machbar, eine Überdeckung wirtschaftlich
unverhältnismässig erschiene. Bereits die Baukosten einer Über-
deckung ohne Öffnungsmechanismus würden gemäss den Berech-
nungen im Grobvariantenvergleich nahe bei oder über der Verhältnis-
mässigkeitsgrenze von 25 Mio Franken liegen. Mit den Kosten des Öff-
nungsmechanismus würde die Grenze der Verhältnismässigkeit offen-
sichtlich überschritten. Weitere Abklärungen zur Machbarkeit von
Überdeckungsvarianten mit Öffnungsmechanismus erübrigen sich
auch aus diesem Grund.
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5.
Die Beschwerdeführenden bringen schliesslich vor, die Vorinstanz
habe ihr Argument, das Projekt sei lediglich ein Teilprojekt einer Ge-
samtsanierung, die der Umweltverträglichkeitsprüfung unterliege, nicht
geprüft. Weiter habe sie keine Einsicht in die Variantenprüfung betref-
fende Akten gewährt und sei auf den Antrag auf Durchführung einer
Expertise betreffend die Machbarkeit einer Überdeckung nicht einge-
treten. Sie habe damit den Anspruch der Beschwerdeführenden auf
rechtliches Gehör verletzt. Die angefochtene Verfügung sei auch aus
diesem Grund aufzuheben.
5.1 Die Begründung einer Verfügung hat sich auf alle wesentlichen
Punkte zu beziehen und muss so ausgestaltet sein, dass die Ver-
fügung von der Partei sachgerecht angefochten werden kann. Dabei
muss die Begründung nicht zwingend auf dem Verfügungsformular sel-
ber erscheinen. Die erforderliche Begründungsdichte hängt von ver-
schiedenen Faktoren ab, so namentlich von der Intensität des mit der
Verfügung verbundenen Eingriffs, der Komplexität der Sach- und
Rechtslage und vom Grad der Entscheidungsfreiheit der Behörde
(TSCHANNEN/ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005,
§ 29 Rz. 13 f.). Die Vorinstanz hat in der angefochtenen Verfügung
eine UVP-Pflicht verneint. Zur Begründung hat sie dabei auf die
Ausführungen des Beschwerdegegners verwiesen. In seiner
Stellungnahme zu den Einsprachen äussert sich dieser zur UVP-
Pflicht des Gesamtprojektes Reussegg-Lochhof und hält fest, es
handle sich dabei um eine reine Instandsetzung der bestehenden
Anlage. Als solche sei das Projekt nicht UVP-pflichtig. Diese Begrün-
dung entspricht in ihrer Dichte der Komplexität und der Wichtigkeit der
zu beurteilenden Rechtsfrage und genügt den Anforderungen an eine
Begründung.
5.2 Die Wahrung des rechtlichen Gehörs verlangt grundsätzlich, die
angebotenen Beweise abzunehmen. Davon darf im Sinne einer antizi-
pierten Beweiswürdigung abgewichen werden, wenn aufgrund bereits
abgenommener Beweise der rechtlich erhebliche Sachverhalt für
genügend geklärt erachtet wird und ohne Willkür vorweg die Annahme
getroffen werden kann, die rechtliche Überzeugung würde durch
weitere Beweiserhebungen nicht geändert (BGE 130 II 429 E. 2.1;
ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungs-
rechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, S. 39, Rz. 111 mit
Verweisen). So kann von der Erhebung eines beantragten Be-
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weismittels abgesehen werden, wenn der Sachverhalt, den eine Partei
beweisen will, nicht rechtserheblich ist oder wenn die Tatsachen
bereits aus den Akten genügend ersichtlich sind (KÖLZ/HÄNER, a.a.O.,
Rz. 320). Aufgrund der Kostenschätzungen der Vorinstanz ist
ersichtlich, dass die Kosten der von den Beschwerdeführenden
vorgeschlagenen Varianten mit einem Öffnungsmechanismus oder
einer Anpassung der Lüftungstechnik die Grenze des wirtschaftlich
Verhältnismässigen bei weitem überschreiten würde. Der Anspruch der
Beschwerdeführenden auf rechtliches Gehör wurde damit auch durch
den Verzicht auf die Anordnung einer Expertise nicht verletzt.
5.3 Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör durch
Verweigerung der Einsicht in die Akten zur Variantenprüfung ist eben-
falls nicht ersichtlich. Der Grobvariantenvergleich ist Bestandteil der
Auflageakten und konnte von den Beschwerdeführenden eingesehen
werden. In welche weiteren Akten die Vorinstanz die Einsicht verwei-
gert haben soll, wird aus den Ausführungen der Beschwerdeführenden
nicht ersichtlich.
5.4 Die Rügen der Verletzung der Begründungspflicht und der Verwei-
gerung des rechtlichen Gehörs erweisen sich damit ebenfalls als
unbegründet und die Beschwerde ist auch unter diesem Gesichtspunkt
abzuweisen.
6.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens gelten die Beschwerdeführenden
als unterliegende Partei und haben die Verfahrenskosten zu tragen
(Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese werden auf Fr. 2'500.- bestimmt und sind
mit dem geleisteten Kostenvorschuss in derselben Höhe zu ver-
rechnen.
7.
Weder die unterliegenden Beschwerdeführenden noch der obsiegende
Beschwerdegegner, noch die obsiegende Vorinstanz haben Anspruch
auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 3
des Reglements vom 11. Dezember 2006 über die Kosten und
Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR
173.320.2]).
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 2'500.- werden den Beschwerdefüh-
renden auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss
von Fr. 2500.- verrechnet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerden (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. 533-249; Gerichtsurkunde)
- den Beschwerdegegner (Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Christoph Bandli Simon Müller
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-recht-
lichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die
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Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die
Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die
Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat,
beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).
Versand:
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