Abtei lung I
A-705/2007
{T 0/2}
Urteil vom 6. August 2007
Mitwirkung: Richter André Moser (Vorsitz), Richter Jürg Kölliker, Richterin
Salome Zimmermann, Gerichtsschreiber Adrian Mattle.
A._______,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Herrn Fürsprecher Beat Zürcher,
gegen
Fachstelle für Personensicherheitsprüfungen im Bereich Informations- und
Objektsicherheit (IOS),
Vorinstanz
betreffend
Personensicherheitsprüfung.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Sachverhalt:
A. A._______ ist seit August 2002 in der Bundesverwaltung beschäftigt und
seit dem 1. Oktober 2004 fest als Objektchefin Reinigung beim Bundesamt
X._______ angestellt.
B. Die Leiterin Personalbereich (...) des Bundesamtes X.______ beantragte
die Durchführung einer erweiterten Sicherheitsprüfung für A._______, weil
diese als Angestellte der Bundesverwaltung mit regelmässigem Zugang zu
„geheim“ klassifizierten Informationen einzustufen sei. Mit Unterschrift vom
10. November 2004 stimmte A._______ der Sicherheitsprüfung zu und er-
mächtigte die Fachstelle für Personensicherheitsprüfungen im Bereich In-
formations- und Objektsicherheit (Fachstelle) zur Erhebung der erforderli-
chen Daten. Auf Grund von im Verlauf des Verfahrens eingegangenen Ak-
ten bzw. Auskünften, nämlich einem Auszug aus dem Betreibungsregister
(...), wonach auf den Namen der zu prüfenden Person ein Verlustschein im
Betrag von Fr. 839.35 registriert war, und zwei Strafurteilen aus den Jah-
ren 1992 und 1994, gemäss denen sich die zu prüfende Person der Wider-
handlung gegen das Betäubungsmittelgesetz und der Begünstigung schul-
dig gemacht hatte, leitete die Fachstelle eine erweiterte Sicherheitsprüfung
mit Befragung ein.
C. Am 29. August 2005 führte die Fachstelle mit der zu prüfenden Person
eine Befragung durch. Dabei wurden Fragen zum schulischen und berufli-
chen Werdegang, zur momentanen beruflichen Tätigkeit, zu den finanziel-
len Verhältnissen, zum Privatleben und zu den erwähnten Strafurteilen ge-
stellt. Anschliessend holte die Fachstelle, welche von A._______ hierzu
einzeln ermächtigt worden war, folgende Auskünfte über diese ein: Einen
Arztbericht über ihren Gesundheitszustand, einen Bericht ihrer Psychothe-
rapeutin sowie einen Bericht über ihre finanzielle Lage vom Sozialdienst
(...).
D. Mit Schreiben vom 8. Februar 2006 teilte die Fachstelle A._______ mit,
dass sie beabsichtige, eine Risikoverfügung mit Auflagen oder eine negati-
ve Risikoverfügung zu erlassen. Es bestehe die Gefahr, dass sie in ihrer
sicherheitsempfindlichen Funktion Opfer von Erpressungsversuchen wer-
den könnte. Ihre Verhaltensweise in der Vergangenheit lasse sie als ver-
einfacht beeinflussbar und vereinfacht zugänglich erscheinen, was ihre In-
tegrität, Zuverlässigkeit und Vertrauenswürdigkeit in Frage stelle. Ihre fi-
nanzielle Situation und ihre psychische Verfassung würden eine passive
Bestechlichkeit begünstigen. Ihr bis vor ein paar Jahren geführter Lebens-
wandel, ihre damaligen Kontakte zum Drogenmilieu und die begangene
Begünstigung liessen ihre Person für die auszuübende Funktion als nicht
geeignet erscheinen. Das Risiko, dass über einzelne Bundesangestellte
Meldungen mit einem solch hohen Spektakelwert an die Öffentlichkeit ge-
langen, könne nicht eingegangen werden.
E. Mit Eingabe vom 27. Februar 2006 nahm A._______, vertreten durch ei-
nen Anwalt, Stellung und machte geltend, der Erlass einer negativen Risi-
koverfügung bzw. einer Risikoverfügung mit Auflagen sei unter Berück-
3sichtigung der aktuellen Umstände insgesamt nicht verhältnismässig. Ihre
Grundrechtsposition sei höher zu gewichten als das öffentliche Interesse
der Vermeidung von Sicherheitsrisiken, weshalb eine positive Risikoverfü-
gung zu erlassen sei. Sie macht geltend, dass keine Erpressbarkeit mehr
vorliege, da sie inzwischen den Arbeitgeber über ihre problematische Ver-
gangenheit aufgeklärt habe. Ausserdem sei ihre Integrität, Vertrauenswür-
digkeit und Zuverlässigkeit inzwischen positiv zu beurteilen. Zusammen
mit der Stellungnahme reichte A._______ verschiedene Arbeitszeugnisse
aus den Jahren 1998 bis 2002 ein, in welchen sie als zuverlässig und
pflichtbewusst beschrieben und ihre Arbeitsleistung positiv beurteilt wird.
Weiter bestätigte ihr ein Zwischenzeugnis des momentanen Arbeitgebers
vom 24. Februar 2006 Pflichtbewusstsein, Kompetenz und Gewissen-
haftigkeit in ihrer Funktion. Die Arbeitgeberin sei mit den erbrachten
Leistungen sehr zufrieden und hoffe weiterhin auf die Dienste von
A._______ zählen zu können. Die Lehrerin von drei der vier Kinder
äusserte sich in einem Schreiben anerkennend über das Verhältnis von
A._______ zur Schule und zu ihren Kindern.
F. Ebenfalls am 27. Februar 2006 stellte A._______ bei der Fachstelle ein
Gesuch um Gewährung unentgeltlicher Rechtspflege im Verwaltungsver-
fahren einschliesslich anwaltlicher Verbeiständung.
G. Am 6. Dezember 2006 erliess die Fachstelle eine Risikoverfügung mit Auf-
lagen. Die Fachstelle stellte in der Verfügung fest, dass A._______ als teil-
weise erhöhtes Sicherheitsrisiko erachtet werde und empfahl zum Schutz
des Bundesamtes X._______ und der Eidgenossenschaft folgende Aufla-
gen: Währenddem der Zugang zu „vertraulich“ klassifizierten Informationen
uneingeschränkt gewährt werden könne, sei der Zugang zu „geheim“
klassifizierten Informationen zu verwehren. Die Fachstelle wies den Arbeit-
geber an, A._______ in den in der Verfügung definierten Hochsicherheits-
häusern nicht einzusetzen. Das Eintreten eines Ereignisses werde insge-
samt mit einer begrenzten, aber dennoch vorhandenen Wahrscheinlichkeit
beurteilt, der in einem solchen Fall entstehende mögliche Schaden jedoch
als gross erachtet. Es bestehe ein erhöhtes Erpressungsrisiko. Die began-
genen Delikte, die Notwendigkeit psychotherapeutischer Gespräche sowie
eine vereinfachte Beeinflussbarkeit und Zugänglichkeit würden die Ver-
trauenswürdigkeit von A._______ einschränken. Sie verfüge über keine
Ersparnisse, müsse sich vom Sozialdienst finanziell unterstützen lassen
und es bestehe ein Verlustschein in der Höhe von Fr. 839.35. Die Wahr-
scheinlichkeit eines Bestechungsversuchs wie auch der dadurch allenfalls
verursachte Schaden seien als niedrig einzustufen.
H. Gegen die Verfügung der Fachstelle (Vorinstanz) erhebt A._______ (Be-
schwerdeführerin) am 26. Januar 2007 Beschwerde beim Bundesverwal-
tungsgericht. Sie verlangt die Aufhebung der Verfügung. Die Vorinstanz
habe ihr Ermessen in unzweckmässiger Weise ausgeübt und den Sachver-
halt unvollständig erhoben. Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass
keine Erpressbarkeit mehr vorliege. Sie habe als integer, vertrauenswürdig
und zuverlässig zu gelten. Sie werde zum heutigen Zeitpunkt vom Sozial-
amt nicht mehr finanziell unterstützt und eine passive Bestechlichkeit sei
4zu verneinen. Der Beschwerde liegt eine Bestätigung ihrer Psychothera-
peutin bei, wonach die von der Patientin angestreben Ziele erreicht und als
Folge davon die Behandlung abgeschlossen worden seien.
I. Ebenfalls am 26. Januar 2007 hat A._______ beim Bundesverwaltungsge-
richt ein Gesuch um Gewährung unentgeltlicher Rechtspflege im Verfahren
vor Bundesverwaltungsgericht einschliesslich anwaltlicher Verbeiständung
gestellt. Mit Zwischenverfügung vom 27. März 2007 hat der Instruktions-
richter dem Gesuch entsprochen und den Vertreter der Beschwerdeführe-
rin als amtlichen Anwalt bezeichnet.
J. Mit Vernehmlassung vom 19. April 2007 hält die Vorinstanz an ihrer Verfü-
gung fest und beantragt die Abweisung der Beschwerde. Für die Beurtei-
lung der Erpressbarkeit komme es nicht darauf an, aus welchem Grund
bestimmte Ereignisse bestimmten Personen verschwiegen würden. Bei der
Beurteilung der Integrität, Vertrauenswürdigkeit und Zuverlässigkeit müsse
berücksichtigt werden, dass die Gefahr eines Rückfalls in die Sozialphobie
oder in die Drogensucht nicht ausgeschlossen werden könne. Bezüglich
passiver Bestechlichkeit macht die Vorinstanz geltend, dass die Beschwer-
deführerin nicht als finanziell unabhängig eingestuft werden könne, da sie
monatlich eine staatliche Alimentenbevorschussung beziehe und die Ver-
lustscheine nicht nachweislich abbezahlt werden könnten.
K. Zusammen mit der Vernehmlassung reicht die Vorinstanz dem Bundesver-
waltungsgericht ein Schreiben vom 17. April 2007 ein, in welchem sie von
der Beschwerdeführerin um Beurteilung des Gesuchs vom 27. Februar
2006 um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege im Verwaltungsver-
fahren ersucht wird. Die Vorinstanz erachte sich hierfür nicht zuständig
und bitte das Bundesverwaltungsgericht über das Gesuch im Sinne seiner
Zwischenverfügung vom 27. März 2007 zu entscheiden. Mit Zwischenver-
fügung vom 27. April 2007 weist das Bundesverwaltungsgericht das
Schreiben der Beschwerdeführerin zuständigkeitshalber an die Vorinstanz
zurück.
L. Mit abschliessender Stellungnahme vom 11. Mai 2007 hält die Beschwer-
deführerin an den erhobenen Rügen und der Beschwerde insgesamt fest.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundes-
verwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG, SR 173.32) beurteilt
das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach
Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwal-
tungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32
VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33 und 34 VGG genann-
ten Behörden. Die Verfügung der Fachstelle vom 6. Dezember 2006 stellt
eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG dar und die Fachstelle ist nach
Art. 33 Bst. d VGG eine zulässige Vorinstanz des Bundesverwaltungsge-
5richts. Das Bundesverwaltungsgericht ist daher zuständig für die Behand-
lung der vorliegenden Beschwerde.
1.2 Nach Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer vor der Vor-
instanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung
hat (Bst. c). Die Beschwerdeführerin ist als von der Prüfung betroffene
Person und als Adressatin der angefochtenen Verfügung zur Beschwerde
berechtigt. Die Beschwerde wurde gemäss Art. 50 Abs. 1 VwVG fristge-
recht eingereicht und die Beschwerdeschrift entspricht den Formerforder-
nissen von Art. 52 Abs. 1 VwVG.
1.3 Da die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzu-
treten.
2.
2.1 Ziel der Personensicherheitsprüfung ist es, bei Personen, welche eine
nach Art. 19 Bst. a-e des Bundesgesetzes vom 21. März 1997 über Mass-
nahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS, SR 120) sensible Ar-
beit verrichten oder verrichten würden, Sicherheitsrisiken aufzudecken.
Nach Art. 20 Abs. 1 BWIS werden im Rahmen der Personensicherheitsprü-
fung sicherheitsrelevante Daten über die Lebensführung der betroffenen
Person erhoben, insbesondere über ihre engen persönlichen Beziehungen
und familiären Verhältnisse, ihre finanzielle Lage, ihre Beziehungen zum
Ausland und Aktivitäten, welche die innere und äussere Sicherheit in
rechtswidriger Weise gefährden könnten. Über die Ausübung verfassungs-
mässiger Rechte werden keine Daten erhoben. Das BWIS dient der Siche-
rung der demokratischen und rechtsstaatlichen Grundlagen der Schweiz
sowie dem Schutz der Freiheitsrechte ihrer Bevölkerung (Art. 1 BWIS). Der
Bundesrat hat in der Botschaft ausgeführt, eine der heikelsten und inten-
sivsten Bedrohungen der inneren Sicherheit entstehe dann, wenn an be-
sonders wichtigen Schlüsselpositionen eingesetzte Personen Verrat übten,
gegen den Staat selber arbeiteten oder seine Institutionen auf rechtswidri-
ge Art verändern wollten. Es sollten nur Personen eingesetzt werden, die
nicht erpressbar seien und Gewähr bieten würden, das ihnen entgegenge-
brachte Vertrauen nicht zu missbrauchen (BBl 1994 II 1147). Als Sicher-
heitsrisiken im Sinne des BWIS gelten insbesondere Terrorismus, verbote-
ner Nachrichtendienst, gewalttätiger Extremismus, kriminelle Handlungen,
Korruption, finanzielle Probleme, Abhängigkeiten, Erpressbarkeit und ex-
zessiver Lebenswandel (vgl. Entscheide der Rekurskommission VBS
[REKO VBS] vom 6. April 2006 [470.07/05] E. 4b und vom 19. November
2004 [470.10/04] E. 3a).
2.2 Nach Art. 21 Abs. 1 Bst. a-d der Verordnung vom 19. Dezember 2001 über
die Personensicherheitsprüfungen (PSPV, SR 120.4) kann die Fachstelle
eine positive Risikoverfügung, eine Risikoverfügung mit Auflagen, eine ne-
gative Risikoverfügung oder mangels Datenverfügbarkeit eine Feststel-
lungsverfügung erlassen. Die Verfassungsmässigkeit der letzteren hat die
REKO VBS im Entscheid vom 28. Januar 2004, veröffentlicht in
6Verwaltungspraxis der Bundesbehörden (VPB) 70.27 E. 2, offen gelassen.
Vorliegend hat die Vorinstanz ein mögliches Sicherheitsrisiko im Sinne des
BWIS unter den Titeln „Erpressbarkeit“, „Integrität, Zuverlässigkeit,
Vertrauenswürdigkeit“ und „passive Bestechlichkeit“ geprüft und eine
Risikoverfügung mit Auflagen erlassen, weil sie die Beschwerdeführerin in
ihrer Funktion als teilweise erhöhtes Sicherheitsrisiko einstuft. Die
Beschwerdeführerin ist der Ansicht, dass die Vorinstanz eine positive
Risikoverfügung hätte erlassen müssen und dass die Auflagen nicht
gerechtfertigt seien. Sie verlangt die Aufhebung der Risikoverfügung, weil
die Vorinstanz ihr Ermessen in unzweckmässiger Weise ausgeübt habe
und die Sachverhaltsfeststellung unvollständig sei.
3.
3.1 Vor Bundesverwaltungsgericht kann auch die unrichtige bzw. unvollständi-
ge Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden (Art. 49
Bst. b VwVG). Unvollständig ist die Sachverhaltsfeststellung, wenn nicht
alle für den Entscheid rechtswesentlichen Sachumstände berücksichtigt
wurden (ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwal-
tungsrechtspflege des Bundes, 2. Auflage, Zürich 1998, N. 630). Das Bun-
desverwaltungsgericht untersucht den Sachverhalt grundsätzlich von Am-
tes wegen (Art. 12 VwVG). Es kann den von der Vorinstanz zugrundege-
legten Sachverhalt berichtigen oder ergänzen, insbesondere wenn Zweifel
an dessen Richtigkeit bestehen. Die Parteien sind in einem Verfahren, wel-
ches sie durch ihr Begehren einleiten, jedoch verpflichtet, an der Feststel-
lung des Sachverhaltes mitzuwirken (Art. 13 Abs. 1 Bst. a VwVG). Eine
Beschwerde hat neben den Begehren deren Begründung mit Angabe der
Beweismittel zu enthalten (Art. 52 Abs. 1 VwVG). Das Bundesverwaltungs-
gericht ist nicht verpflichtet, über die tatsächlichen Vorbringen der Parteien
hinaus den Sachverhalt vollkommen neu zu erforschen (KÖLZ/HÄNER,
a.a.O., N. 674 ff.). Massgebend für den Entscheid des Bundesverwaltungs-
gerichts ist der Sachverhalt im Zeitpunkt des Beschwerdeentscheids. Die
Beschwerdeführerin kann somit in ihrer Beschwerde neue Tatsachen oder
neue Beweismittel geltend machen und zwar unabhängig davon, ob diese
schon vor der Vorinstanz hätten geltend gemacht werden können (Ent-
scheid der Eidgenössischen Personalrekurskommission [PRK] vom
22. Juni 2001, veröffentlicht in VPB 66.7 E. 2b; KÖLZ/HÄNER, a.a.O., N. 615;
ANDRÉ MOSER, in: André Moser/Peter Uebersax, Prozessieren vor eidgenös-
sischen Rekurskommissionen, Basel 1998, Rz. 2.80).
3.2 Vorliegend hat das Bundesverwaltungsgericht bei seinem Entscheid insbe-
sondere das Schreiben der Psychotherapeutin vom 24. Januar 2007, wel-
ches der Vorinstanz bei ihrem Entscheid noch nicht vorlag, mitzuberück-
sichtigen. Ausserdem geht es davon aus, dass die Beschwerdeführerin
zum heutigen Zeitpunkt vom Sozialamt finanziell nicht mehr unterstützt
wird. Auf die Rüge der Beschwerdeführerin, dass es die Vorinstanz im
Rahmen der Prüfung der Erpressbarkeit offenbar unterlassen habe, sich
zu informieren, weshalb die Beschwerdeführerin ihr privates Umfeld nur
teilweise über ihre problematische Vergangenheit informiert hat, ist im
Rahmen der Erwägungen zu dieser Frage näher einzugehen. Ansonsten
7macht die Beschwerdeführerin keine konkreten Angaben, inwiefern die
Vorinstanz nicht alle für den Entscheid rechtswesentlichen Sachumstände
berücksichtigt habe. Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet daher auf
Grund der ihm vorliegenden Akten des Verfahrens vor der Vorinstanz
sowie der Vorbringen der Beschwerdeführerin und der Vorinstanz im
Beschwerdeverfahren.
4. Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge-
schränkter Kognition. Gerügt werden kann auch die Unangemessenheit ei-
ner angefochtenen Verfügung (Art. 49 Bst. c VwVG). Dabei geht es um die
Frage, ob die zu prüfende Verfügung, welche die Verwaltungsbehörde
nach dem ihr zustehenden Ermessen im Einklang mit den allgemeinen
Rechtsprinzipien in einem konkreten Fall erlassen hat, nicht zweckmässi-
ger hätte anders lauten sollen. Das Bundesverwaltungsgericht darf ohne
hinreichenden Grund jedoch nicht sein eigenes Gutdünken an die Stelle
des Ermessens und des technischen Wissens der fachkundigen Verwal-
tungsbehörde setzen (BGE 130 II 449 E. 4.1 mit Hinweisen; BGE 129 II
331 E. 3c; vgl. auch MOSER, a.a.O., Rz. 2.59 ff., insbesondere 2.62;
KÖLZ/HÄNER, a.a.O., Rz. 617 f., 644 f.). Vorliegend hat das Bundesverwal-
tungsgericht zu prüfen, ob ein hinreichender Grund ersichtlich ist, dass die
Beurteilung der fachkundigen Vorinstanz, wonach die Beschwerdeführerin
in ihrer Funktion ein teilweise erhöhtes Sicherheitsrisiko im Sinne des
BWIS darstellt, hätte anders ausfallen müssen.
5. Vorweg ist festzuhalten, dass nicht massgebend ist, ob die Beschwerde-
führerin am Vorliegen eines allfälligen Sicherheitsrisikos ein Verschulden
trifft oder nicht. Weiter dürfen in die Beurteilung des Sicherheitsrisikos kei-
ne sozialen Überlegungen einfliessen. Nicht relevant ist ferner die Qualität
der Arbeitsleistung der Beschwerdeführerin (zu diesen drei Überlegungen
vgl. Entscheide der REKO VBS vom 4. Dezember 2006 [470.01/06] E. 3d
und und vom 6. April 2006 [470.07/05] E. 3b und c). Soziale Aspekte und
die positive Arbeitsleistung der Beschwerdeführerin können hingegen vom
Arbeitgeber beim Entscheid über die Form der Weiterbeschäftigung mitbe-
rücksichtigt werden, zumal dieser nicht an die Beurteilung der Fachstelle
gebunden ist (Art. 21 Abs. 4 Satz 2 BWIS).
6.
6.1 Die Vorinstanz ist der Ansicht, dass bei der Beschwerdeführerin der Grad
der Erpressbarkeit erhöht sei und dass die Zielattraktivität als hoch einzu-
stufen sei, falls die als „geheim“ klassifizierten Informationen nicht vor-
schriftsgemäss geschützt bzw. eingeschlossen würden. Die Beschwerde-
führerin macht geltend, dass sie nicht erpressbar sei, weil sie ihre proble-
matische Vergangenheit dem Arbeitgeber inzwischen anvertraut habe.
Dass nur ein Teil ihres privaten Umfeldes darüber informiert sei, dürfe bei
der Beurteilung der Erpressbarkeit keine Rolle spielen, weil der Grund des
Schweigens nicht bekannt sei bzw. weil die Vorinstanz es versäumt habe,
sich darüber zu informieren. Dass mögliche temporäre Sicherheitslücken
eine Erpressbarkeit mitbegründen würden, sei nicht nachvollziehbar.
6.2 Es ist zu berücksichtigen, dass das Risiko einer Erpressung dadurch ge-
8mindert wird, dass die Angestellten der Bundesverwaltung gehalten sind,
klassifizierte Informationen vor Dritten, so auch vor dem Reinigungsperso-
nal, zu schützen bzw. einzuschliessen (vgl. Entscheid der REKO VBS vom
6. April 2006 [470.07/05] E. 4b). Diese Pflicht ergibt sich für militärische In-
formationen aus der Verordnung vom 1. Mai 1990 über den Schutz militäri-
scher Informationen (Informationsschutzverordnung, SR 510.411) bzw.
den entsprechenden Ausführungsbestimmungen und für zivile Informatio-
nen aus Art. 12 Abs. 2 der Verordnung vom 10. Dezember 1990 über die
Klassifizierung und Behandlung von Informationen im zivilen Verwaltungs-
bereich (SR 172.015). Das Risiko einer Erpressung kann jedoch durch die-
se Informationsschutzvorschriften nicht ausgeschlossen werden. Einer-
seits muss in Betracht gezogen werden, dass diese nicht immer eingehal-
ten werden, andererseits ist auch trotz Einhalten der Vorschriften nicht
auszuschliessen, dass Informationen unberechtigten Personen zugänglich
gemacht werden könnten, wie z.B. mittels Computerwanzen (Key-Logger).
6.3 Das Risiko einer Erpressung ist kleiner, wenn das persönliche Umfeld und
der Arbeitgeber über den „Makel“, der für eine Erpressung verwendet wer-
den könnte, unterrichtet sind (Entscheid der REKO VBS vom 6. April 2006
[470.07/05] E. 4b mit Hinweisen). Der Beschwerdeführerin ist daher inso-
fern Recht zu geben, dass die Informierung des Arbeitgebers über ihre
Vergangenheit und die begangenen Delikte die Erpressbarkeit gemindert
hat, wobei die Vorinstanz dies beim Erlass der Verfügung auch berück-
sichtigt hat. Der Umstand, dass die Beschwerdeführerin ihren Arbeitgeber
möglicherweise deshalb informiert hat, weil der auf ihr lastende Druck auf
Grund der Personensicherheitsprüfung zugenommen hat, spielt für die
Frage der Erpressbarkeit keine Rolle. Dass das private Umfeld der Be-
schwerdeführerin nur teilweise über die betreffenden Ereignisse informiert
ist, beurteilt die Vorinstanz dagegen zu Recht als Erhöhung des Erpres-
sungsrisikos, da die verschwiegenen Informationen geeignet erscheinen,
für eine Erpressung verwendet zu werden. Der Grund, weshalb die Be-
schwerdeführerin ihr privates Umfeld nur teilweise informiert hat, und der
Einwand der Beschwerdeführerin, dass die Vorinstanz es versäumt habe,
sich darüber zu informieren, sind für die Beurteilung der Erpressbarkeit
nicht relevant.
Die Vorinstanz hat im Übrigen bereits anlässlich ihres Schreibens vom
8. Februar 2006 festgehalten, dass das private Umfeld nur teilweise infor-
miert sei und aus diesem Umstand – neben der Tatsache, dass zu diesem
Zeitpunkt der Arbeitgeber noch nicht informiert war – geschlossen, dass
eine erhöhte Erpressungsgefährdung vorliegen dürfte. Die Beschwerdefüh-
rerin hätte daher die Möglichkeit gehabt, im Rahmen der Gewährung des
rechtlichen Gehörs oder spätestens im Rahmen des Beschwerdeverfah-
rens darzulegen, weshalb das Nichtinformieren eines Teils ihres privaten
Umfeldes für die Erpressbarkeit nicht relevant sein sollte. Der Einwand der
Beschwerdeführerin, dass die Vorinstanz es versäumt habe, sich darüber
zu informieren, aus welchem Grund die Beschwerdeführerin gewisse Er-
eignisse ihrem privaten Umfeld teilweise verschwiegen habe, bliebe daher
ohnehin bedeutungslos.
97.
7.1 Unter dem Titel „Integrität, Zuverlässigkeit, Vertrauenswürdigkeit“ prüft die
Vorinstanz, ob darauf vertraut werden kann, dass die Beschwerdeführerin
bei der Ausübung der Tätigkeit, mit welcher sie betraut worden ist, loyal zu
ihrer Aufgabe steht.
7.2 Die Vorinstanz ist der Ansicht, die Vertrauenswürdigkeit der Beschwerde-
führerin sei auf Grund der begangenen Delikte eingeschränkt. Die Be-
schwerdeführerin hat im Dezember 2004 eine Spezialistin für Psychiatrie
und Psychotherapie aufgesucht. Die Befragung der Ärztin durch die Vorin-
stanz hat ergeben, dass bei der Beschwerdeführerin Angstzustände auf
der Basis einer ängstlichen Persönlichkeit mit mehreren Zeichen einer so-
zialen Phobie festgestellt worden seien. Die soziale Phobie äussere sich
bei ihr vor allem mit einer Tendenz zur Vermeidung schwieriger sozialer
Situationen. Der psychische Zustand der Beschwerdeführerin habe sich
nach Beginn einer Therapie gebessert, sie sei seit einigen Monaten stabil.
Die Ärztin hat jedoch die Fortsetzung der psychotherapeutischen Gesprä-
che empfohlen. Die Vorinstanz ist von einer bestehenden psychischen In-
stabilität der Beschwerdeführerin ausgegangen und hat die Aussage der
Beschwerdeführerin, wonach sie die Psychotherapie begonnen habe, um
endlich „Nein“ sagen zu können, und den Umstand, dass diese in der Ver-
gangenheit mit verschiedenen fremdländischen Männern Beziehungen ein-
gegangen ist, deren Herkunft und Umfeld sie zum Teil nicht kannte, im
Sinne einer vereinfachten Beeinflussbarkeit und Zugänglichkeit gewertet.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie habe als integer, vertrauens-
würdig und zuverlässig zu gelten. Sie verweist auf die lange Dauer seit der
Begehung der Delikte bzw. der erfolgreichen und ärztlich bestätigten Über-
windung der Drogensucht, die bereits bei der Vorinstanz eingereichten Ar-
beitszeugnisse und das Schreiben der Lehrerin der Kinder. Gemäss Bestä-
tigung der Psychotherapeutin habe sie die von ihr angestreben Ziele er-
reicht und als Folge davon sei die Behandlung abgeschlossen worden.
7.3 Nicht jede Verurteilung wegen einer kriminellen Handlung macht eine Per-
son zum Sicherheitsrisiko. Vielmehr ist zu fragen, ob die Art des Deliktes,
die Umstände oder die Beweggründe Rückschlüsse auf Charakterzüge
des Beschwerdeführers zulassen, welche einen Risikofaktor darstellen.
Weiter spielt eine Rolle, ob es sich um ein einmaliges Vergehen handelt
oder ob die betroffene Person wiederholt delinquiert hat oder ob gar davon
ausgegangen werden muss, dass Wiederholungsgefahr besteht. Zu be-
rücksichtigen ist auch, wie lange das Delikt beziehungsweise die Verurtei-
lung zurückliegt. Bei der Beurteilung des sich im Delikt manifestierenden
Sicherheitsrisikos muss auch der Frage nachgegangen werden, ob seither
Umstände hinzugetreten sind, welche die Verurteilung in den Hintergrund
treten oder anders beurteilen lassen, d.h. ob sich die Risikobeurteilung zu-
gunsten der zu überprüfenden Person geändert habe (Entscheide der
REKO VBS vom 26. August 2003 und vom 27. Oktober 2004, veröffentlicht
in VPB 70.48 E. 7 und VPB 70.25 E. 3a).
7.4 Eine Verurteilung wegen Besitzes und Konsums von unerlaubten Betäu-
10
bungsmitteln kann bei sehr sensitiven Aufgaben genügen, die Vertrauens-
würdigkeit einer Person in Frage zu stellen (Entscheid der REKO VBS vom
6. April 2006 [470.07/05] E. 4e mit Hinweis). Der Umstand, dass sich die
Beschwerdeführerin der Widerhandlung gegen das Betäubungsmittelge-
setz schuldig gemacht hat, ist bei der Beurteilung ihrer Vertrauenswürdig-
keit mitzuberücksichtigen. Dabei ist von der Vorinstanz richtigerweise be-
achtet worden, dass das Urteil fünfzehn Jahre zurückliegt, die Beschwer-
deführerin vor elf Jahren das Methadonprogramm erfolgreich beendet hat
und seither nicht mehr rückfällig geworden ist. So bestätigen zwei Zeugnis-
se des Arztes der Beschwerdeführerin vom 8. September 2005 und vom
28. Dezember 2006, dass diese das Methadonprogramm, welches sich als
voller Erfolg erwiesen habe, im Juli 1996 planmässig beendet habe und
dass sich seither nicht der geringste Verdacht auf einen Rückfall oder fort-
gesetzten Drogenmissbrauch ergeben habe. Unter diesen Umständen
kann, obwohl ein Rückfall in die Drogensucht auch nach längerer Absti-
nenz nicht völlig auszuschliessen ist, von einer geringen Wiederholungs-
gefahr ausgegangen werden.
7.5 Der Tatbestand der von der Beschwerdeführerin begangenen Begünsti-
gung gehört zu den strafbaren Handlungen gegen die Rechtspflege. Auf
Grund der Art des geschützten Rechtsgutes ist eine Verurteilung wegen
Begünstigung besonders geeignet, die Vertrauenswürdigkeit der Be-
schwerdeführerin im Hinblick auf die staatliche Sicherheit zu beeinträchti-
gen. Wiederum hat die Vorinstanz richtigerweise berücksichtigt, dass die
Tat über zehn Jahre zurückliegt, die Beschwerdeführerin in der Zwischen-
zeit nicht mehr straffällig geworden ist und seit längerem in geordneten
Verhältnissen lebt. Andererseits zeigt sich die Beschwerdeführerin, indem
sie im Rahmen der persönlichen Befragung ausgesagt hat, dass sie nicht
verstehen könne, weshalb sie damals verurteilt worden sei, nicht einsichtig
in Bezug auf die begangene Tat, was ihre Vertrauenswürdigkeit bzw. In-
tegrität wiederum schmälert.
7.6 Eine psychische Instabilität kann die Vertrauenswürdigkeit einer Person
beeinträchtigen. Eine vertrauenswürdige Person muss auch mit schwieri-
gen Situationen konfrontiert werden können, ohne dass es sie aus der
Bahn wirft (Entscheid der REKO VBS vom 6. April 2006 [470.07/05] E. 4e).
Aus diesem Grund muss die Tatsache, dass die Beschwerdeführerin bis
vor kurzem auf Grund einer sozialen Phobie psychotherapeutische Hilfe in
Anspruch nahm, in die Beurteilung der Vertrauenswürdigkeit mitein-
fliessen. Zugunsten der Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin
spricht, dass sie die Psychotherapie offenbar erfolgreich beendet hat. Es
ist jedoch unklar, ob die Beschwerdeführerin in Zukunft dauerhaft psy-
chisch stabil sein wird und schwierige Situationen problemlos wird
meistern können. Wie die Vorinstanz in der Vernehmlassung anführt, ist
ein Rückfall in eine psychische Instabilität nicht gänzlich auszuschliessen.
Die Vorinstanz hat richtigerweise berücksichtigt, dass die Beschwerdefüh-
rerin in der Vergangenheit unter Sicherheitsaspekten eher problematische
Beziehungen eingegangen ist. Zwar ist die fremde Herkunft ehemaliger Le-
benspartner kein taugliches Kriterium zur Beurteilung der Vertrauenswür-
11
digkeit der Beschwerdeführerin. Dass die Beschwerdeführerin, wie sie an-
lässlich der persönlichen Befragung durch die Vorinstanz angegeben hat,
durch ihren ersten Ehemann in Kontakt mit Heroin gekommen ist, danach
mehrere Monate mit einem Mann zusammen gewesen ist, welchem sie
aus Angst vor einer Entführung des gemeinsamen Kindes vorgegeben hat,
dass sie das Kind vor der Geburt abgetrieben habe, und dass sie auch bei
ihrem zweiten von ihr getrennt lebenden Ehemann befürchtet, dass er im
Falle einer Scheidung die beiden gemeinsamen Kinder entführen könnte,
zeugt von einer gewissen Leichtfertigkeit beim Eingehen von Beziehungen.
Zugunsten der Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin spricht, dass
sie in den letzten Jahren nicht mehr leichtfertig Beziehungen eingegangen
ist.
7.7 Der Beschwerdeführerin ist insofern Recht zu geben, dass die positiven
Äusserungen über ihre Arbeitsleistung und ihr gutes Verhältnis zur Schule
ihrer Kinder für die Beurteilung ihrer Vertrauenswürdigkeit nicht gänzlich
unbedeutend und gebührend mitzuberücksichtigen sind. Andererseits ge-
ben Arbeitszeugnisse nur Auskunft darüber, ob eine Person mit Bezug auf
die Erfüllung ihrer arbeitsvertraglichen Pflichten belastbar, zuverlässig und
vertrauenswürdig ist. Die Äusserungen der Lehrerin beziehen sich in erster
Linie auf das Verhältnis der Beschwerdeführerin zur Schule und zu ihren
Kindern. Für die hier entscheidende Frage, ob die Beschwerdeführerin
über die für die Verneinung eines Sicherheitsrisikos im Sinne von BWIS
und PSPV notwendige Integrität, Zuverlässigkeit und Vertrauenswürdigkeit
verfügt, sind die Arbeitszeugnisse und das Schreiben der Lehrerin hinge-
gen nicht von vorrangiger Bedeutung.
8.
8.1 Unter dem Titel „passive Bestechlichkeit“ prüft die Vorinstanz, ob die finan-
zielle Situation der Beschwerdeführerin ein erhöhtes Bestechungsrisiko
begründet. Obwohl die Beschwerdeführerin über keine Ersparnisse verfü-
ge, sich vom Sozialamt finanziell unterstützen lasse und ein Verlustschein
in der Höhe von Fr. 839.35 bestehe, stuft die Vorinstanz die Wahrschein-
lichkeit eines Bestechungsversuchs sowie den dadurch möglicherweise er-
wachsenden Schaden als niedrig ein. Die Beschwerdeführerin macht in
der Beschwerdeschrift geltend, dass sie nunmehr vom Sozialamt nicht
mehr finanziell unterstützt werden müsse und der Betrag des Verlustschei-
nes als vernachlässigbar erscheine, weshalb eine passive Bestechlichkeit
verneint werden könne. In der Vernehmlassung zur Beschwerde äussert
die Vorinstanz die Ansicht, dass die Beschwerdeführerin nicht als finanziell
unabhängig eingestuft werden könne, da sie eine monatliche staatliche Ali-
mentenbevorschussung beziehe, und betont, dass die finanzielle Situation
der Beschwerdeführerin nicht der Hauptgrund, sondern lediglich ein As-
pekt der Überlegungen sei, welche sie veranlasst habe, eine Risikoverfü-
gung mit Auflagen zu erlassen.
8.2 Eine im Verhältnis zur finanziellen Leistungsfähigkeit hohe Verschuldung
einer Person kann ein erhöhtes Bestechungsrisiko und damit ein Sicher-
heitsrisiko im Sinne des BWIS begründen. Allerdings ist bei Vorhanden-
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sein von Schulden eine gewisse Toleranzgrenze zu fordern. Nicht jede
Verschuldung lässt eine geprüfte Person zum relevanten Sicherheitsrisiko
im Sinne des BWIS werden (Entscheid der REKO VBS vom 21. Mai 2001,
veröffentlicht in VPB 66.26 E. 6). Die Beschwerdeführerin benötigt von der
Sozialhilfe keine finanzielle Unterstützung mehr. Die von ihr monatlich be-
zogene staatliche Alimentenbevorschussung begründet keine finanzielle
Abhängigkeit und ist für die Beurteilung des Bestechungsrisikos unerheb-
lich. Obwohl die Beschwerdeführerin kein nennenswertes Vermögen hat
und ihre finanzielle Leistungsfähigkeit – wie aus der Zwischenverfügung
des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. März 2007 über die Gewährung
der unentgeltlichen Rechtspflege hervorgeht – eingeschränkt ist, vermag
das Bestehen eines Verlustscheins in der Höhe von bloss Fr. 839.35 kein
erhöhtes Risiko einer passiven Bestechung zu begründen.
9.
9.1 Für die Beurteilung, ob die Beschwerdeführerin in ihrer Funktion ein erhöh-
tes Sicherheitsrisiko im Sinne des BWIS darstellt, ist das konkrete Schutz-
interesse des Staates zu beachten. Entscheidend ist die genaue Funktion
bzw. Tätigkeit der betroffenen Person bzw. deren Sicherheitsempfindlich-
keit. Je höher die Sicherheitsempfindlichkeit ist, desto eher liegt ein Si-
cherheitsrisiko vor (Entscheid der REKO VBS vom 19. November 2004
[470.10/04] E. 3b). Die Bejahung eines relevanten Sicherheitsrisikos im
Sinne des BWIS kann auf Grund der Summe mehrerer Risikoquellen ge-
rechtfertigt sein, auch wenn einzelne Risikoquellen für sich genommen
kein relevantes Sicherheitsrisiko darstellen würden (vgl. Entscheid der
REKO VBS vom 27. Oktober 2004, veröffentlicht in VPB 70.25 E. 6a). Die
Vorinstanz ist bei ihrem Entscheid wie jede Verwaltungsbehörde an den
Grundsatz der Verhältnismässigkeit gebunden (vgl. Art. 5 Abs. 2 BV). Die
Verfügung muss demnach im Hinblick auf das im öffentlichen Interesse an-
gestrebte Ziel erforderlich sein; sie hat zu unterbleiben, wenn eine gleich
geeignete, aber mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ausrei-
chen würde. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünfti-
gen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die dem Beschwerdeführer
auferlegt werden (BGE 131 V 107 E. 3.4.1, BGE 130 I 65 E. 3.5.1 je mit
Hinweisen; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwal-
tungsrecht, 5. Auflage, Zürich 2006, Rz. 581). Für die Beurteilung, ob der
angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen
für die Beschwerdeführerin steht, ist eine sorgfältige Abwägung der entge-
genstehenden öffentlichen und privaten Interessen vorzunehmen.
9.2 Die Beschwerdeführerin hat nicht nur Zugang zu verschiedenen Gebäu-
den, in welchen „vertraulich“ klassifizierte Informationen vorhanden sind,
sondern ausserdem zu drei Hochsicherheitshäusern, in welchen „geheim“
klassifizierte Informationen bearbeitet werden. Sie besitzt einen Passepar-
tout-Schlüssel für die erwähnten Gebäude und ihre Arbeitszeiten dauern
von 1530 bis 2000 Uhr, weshalb sie sich nach Arbeitsschluss der meisten
Verwaltungsmitarbeiter oft allein in den betreffenden Räumlichkeiten auf-
hält. Auf Grund dieser Umstände ist die Sicherheitsempfindlichkeit der
Funktion der Beschwerdeführerin als hoch einzustufen. Weil die
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Weitergabe von „geheim“ klassifizierten Informationen an unberechtigte
Dritte einen besonders grossen Schaden anrichten könnte, ist das
Geheimhaltungsinteresse grösser als bei „vertraulich“ klassifizierten
Informationen. Deshalb ist eine differenzierte Beurteilung des
Sicherheitsrisikos für den Zugang zu Informationen dieser beiden
Kategorien gerechtfertigt.
9.3 Auf Grund ihrer problematischen Vergangenheit und insbesondere der von
ihr begangenen Delikte erscheint die Beschwerdeführerin – trotz Berück-
sichtigung der positiven Entwicklung in den letzten Jahren – im Hinblick
auf ihre Funktion nicht vollständig vertrauenswürdig und es besteht ein er-
höhtes Risiko einer Erpressung. Es kann offen bleiben, inwieweit die ver-
schiedenen geprüften Elemente je für sich genommen genügen würden,
eine Risikoverfügung mit den entsprechenden Auflagen zu erlassen, je-
denfalls rechtfertigen sie in ihrer Summe dieses Ergebnis: Die von der Vor-
instanz gemachten Auflagen sind geeignet, eine schwere Beeinträchtigung
der staatlichen Sicherheit zu verhindern, indem der Beschwerdeführerin
der Zugang zu Räumlichkeiten zu verwehren sei, in welchen „geheim“
klassifizierte Informationen bearbeitet werden. Eine mögliche mildere
Massnahme, welche zum gleichen Erfolg führt, ist nicht denkbar. Die Be-
schwerdeführerin könnte ihre Funktion beispielsweise nicht erfüllen, wenn
sie nur während der üblichen Arbeitszeiten der Verwaltungsmitarbeiter Zu-
gang zu den betreffenden Räumlichkeiten hätte. Zwar erscheint die Wahr-
scheinlichkeit einer Beeinträchtigung der staatlichen Sicherheit durch die
Beschwerdeführerin insgesamt als begrenzt. Angesichts der Grösse des
möglichen Schadens überwiegt das öffentliche Interesse der staatlichen
Sicherheit im Falle des Zugangs der Beschwerdeführerin zu den Gebäu-
den mit „geheim“ klassifizierten und damit besonders sicherheitssensiblen
Informationen jedoch ihre persönlichen Interessen.
Die Beurteilung der Vorinstanz, wonach der Beschwerdeführerin der Zu-
gang zu „vertraulich“ klassifizierten Informationen uneingeschränkt ge-
währt werden kann, der Zugang zu „geheim“ klassifizierten Informationen
jedoch ein erhöhtes Sicherheitsrisiko im Sinne des BWIS darstellt, ist da-
her im Ergebnis richtig und die Risikoverfügung mit Auflagen verhältnis-
mässig.
10. Gestützt auf vorstehende Erwägungen erweist sich die Beschwerde als un-
begründet und ist abzuweisen.
11.
11.1 Es werden keine Verfahrenskosten erhoben, da die Beschwerdeführerin
mit Zwischenverfügung des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. März
2007 von der Bezahlung der Verfahrenskosten befreit worden ist (vgl.
Art. 65 Abs. 1 VwVG).
11.2 Die Entschädigung für den amtlich bestellten Anwalt wird in Anwendung
von Art. 7 ff. des Reglements vom 11. Dezember 2006 über die Kosten
und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE;
SR 173.320.2) auf Fr. 5'000.-- festgesetzt.
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen.
2. Es werden keine Kosten erhoben.
3. Dem amtlich bestellten Anwalt wird zu Lasten der Gerichtskasse eine Ent-
schädigung von Fr. 5'000.-- zugesprochen.
4. Dieses Urteil wird eröffnet:
- der Beschwerdeführerin (mit Gerichtsurkunde)
- der Vorinstanz
- dem GS VBS (mit Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
André Moser Adrian Mattle
Rechtsmittelbelehrung
Gegen das vorliegende Urteil kann eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegen-
heiten beim Bundesgericht erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen seit der
Eröffnung des angefochtenen Urteils zu erheben. Die Rechtsschrift ist in einer Amtsspra-
che abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel
und die Unterschrift zu enthalten. Sie muss spätestens am letzten Tag der Frist beim
Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer
schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben werden (vgl.
Art. 42, 46, 48, 54 und 100 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni
2005 [Bundesgerichtsgesetz, BGG], SR 173.110).
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