A-7111/2013 - Abteilung I - Luftfahrt (Übriges) - Genehmigung der Flugbetriebsgebühren der Flughafen...

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l



Abteilung I

Postfach
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Geschäfts-Nr. A-7111/2013
mem/dan


Z w i s c h e n v e r f ü g u n g
v o m 1 3 . M ä r z 2 0 1 4

In der Beschwerdesache
Parteien

1. Swiss International Air Lines AG,
2. Deutsche Lufthansa Aktiengesellschaft,
3. Edelweiss Air AG,
4. Austrian Airlines AG,
5. Germanwings GmbH,
alle vertreten durch Urs Haegi, Rechtsanwalt,
und Azra Dizdarevic-Hasic, Rechtsanwältin,
VISCHER AG, 8021 Zürich,
Beschwerdeführerinnen,


gegen



Flughafen Zürich AG, Postfach, 8058 Zürich,
vertreten durch Rechtsanwälte Dr. iur. Daniel Kunz und
Dr. Roland Gfeller, Gfeller Budliger Rechtsanwälte,
Florastrasse 44, Postfach 1709, 8032 Zürich,
Beschwerdegegnerin,

Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL,
3003 Bern,
Vorinstanz,
Gegenstand

Genehmigung der Flugbetriebsgebühren der Flughafen
Zürich AG für die Jahre 2014 bis 2017,


A-7111/2013
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stellt das Bundesverwaltungsgericht fest:
A.
Die Festlegung der Flugbetriebsgebühren für den Flughafen Zürich für die
Jahre 2014 bis 2017 ist noch nicht abgeschlossen. Da sich die Flugha-
fennutzer und die Flughafen Zürich AG (FZAG) als Flughafenhalterin in
den Verhandlungen über die Gebühren nicht einigen konnten, unterbreite-
te die FZAG dem Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) einen Gebührenvor-
schlag nach Art. 39 Abs. 8 des Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948
(LFG, SR 748.0) und der Verordnung über die Flughafengebühren vom
25. April 2012 (FGV, SR 748.131.3) zur Genehmigung. Das BAZL (nach-
folgend: Vorinstanz) genehmigte diesen mit Verfügung vom 14. Novem-
ber 2013.
B.
Mit Eingabe vom 16. Dezember 2013 erheben die Swiss International Air
Lines AG (nachfolgend: Swiss), die Deutsche Lufthansa AG, die Edel-
weiss Air AG, die Austrian Airlines AG und die Germanwings GmbH
(nachfolgend: Beschwerdeführerinnen) beim Bundesverwaltungsgericht
Beschwerde gegen die Verfügung des BAZL. Sie stellen neben verschie-
denen materiellen Anträgen folgende Verfahrensanträge:
"1. Es seien die gesamten Akten der Vorinstanz inkl. der Akten des Konsulta-
tionsverfahrens gemäss Art. 21 ff. der Verordnung über die Flughafengebüh-
ren beizuziehen, und es sei den Beschwerdeführerinnen uneingeschränkte
Akteneinsicht zu gewähren;
2. Es sei festzustellen, dass die der Beschwerdeführerin 1 (Anmerkung:
Swiss) von der Beschwerdegegnerin (Anmerkung: FZAG) am 23. Januar
2013 auferlegte Geheimhaltungsvereinbarung im Beschwerdeverfahren ge-
gen die angefochtene Verfügung keine Wirkung entfaltet. Insbesondere sei
festzustellen, dass die Geheimhaltungsvereinbarung vom 23. Januar 2013
die Beschwerdeführerin 1 nicht daran hindert, die im Konsultationsverfahren
gemäss Art. 21 ff. der Verordnung über die Flughafengebühren erhaltenen
Dokumente und Informationen im Beschwerdeverfahren zu verwenden und
ihren Rechtsvertretern offenzulegen, soweit diese Rechtsvertreter sich der
Geheimhaltungsvereinbarung ebenfalls unterziehen oder einem gesetzlichen
Berufsgeheimnis unterliegen;
3. über die Verfahrensanträge Nr. 1 und 2 sei vorab mittels einer Zwischen-
verfügung zu entscheiden;
4. nach der Gutheissung der Verfahrensanträge Nr. 1 und/oder 2 sei den Be-
schwerdeführerinnen die Gelegenheit einzuräumen, ihre Rechtsbegehren
und die Begründung anzupassen und Beweisanträge zu stellen."
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C.
Die FZAG (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) beantragt in ihrem
Schreiben vom 10. Januar 2014 Einsicht in die Beschwerdebeilagen.
Sie beantragt in ihrer Eingabe vom 23. Januar 2014, die Beschwerde sei
abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei (Ziff. 1) und stellt folgende Ver-
fahrensanträge (Ziff. 2):
"a) Der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu entziehen und die mit
Verfügung der Vorinstanz vom 14. November 2013 genehmigte Gebühren-
ordnung sei per 1. März 2014 bzw. mit einer Frist von mindestens zwei Wo-
chen auf den nächsten Monatsbeginn nach Vorliegen des Entscheids über
die hier gestellten prozessualen Anträge in Kraft zu setzen, d.h. im AIP und
vorübergehend per NOTAM zu publizieren.
b) Eventualiter: Im Sinn einer vorsorglichen Massnahme sei anzuordnen,
dass die mit Verfügung der Vorinstanz vom 14. November 2013 genehmigte
Gebührenordnung per 1. März 2014 bzw. mit einer Frist von mindestens zwei
Wochen auf den nächsten Monatsbeginn nach Vorliegen des Entscheids
über die hier gestellten prozessualen Anträge in Kraft gesetzt, d.h. im AIP
und vorübergehend per NOTAM publiziert werden kann."
D.
Mit Schreiben vom 20. Februar 2014 nimmt die Beschwerdegegnerin zu
den Verfahrensanträgen der Beschwerdeführerinnen (Aktenbeizug, Ak-
teneinsicht, Geheimhaltungsvereinbarung) Stellung. Sie beantragt die
Abweisung der Verfahrensanträge zwei (Geheimhaltungsvereinbarung)
und vier (Anpassung der Begründung, Beweisanträge). Der Verfahrens-
antrag eins (Beizug der vorinstanzlichen Akten inkl. jener des Konsultati-
onsverfahrens) sei bezüglich Beizug und Einsicht in die Akten der Ver-
handlungsphase vollumfänglich abzuweisen, bezüglich Einsicht in die Ak-
ten des Festsetzungsverfahrens vor der Vorinstanz sei er soweit abzu-
weisen, als sie die Einsicht untersage oder einschränke. Zudem reicht sie
eine neue Fassung von Akten ein, die weniger weitgehend geschwärzt
sind (Beilagen 1–5).
E.
Die Beschwerdeführerinnen lassen sich in ihrer Eingabe vom 26. Februar
2014 zu den Verfahrensanträgen der Beschwerdegegnerin (Entzug auf-
schiebende Wirkung resp. vorsorgliche Massnahmen) vernehmen und
beantragen deren Abweisung; eventualiter sei die Beschwerdegegnerin
im Sinne einer vorsorglichen Massnahme anzuweisen, das von ihr im In-
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ternet veröffentlichte Gebührenreglement mit Gültigkeit ab 1. Februar
2014 anzuwenden und das Reglement entsprechend zu publizieren.
F.
Die Vorinstanz äussert sich am 7. März 2014 zu den Verfahrensanträgen
und reicht drei Ordner mit Vorakten ein. Sie beantragt die Vereinigung der
Verfahren A-7097/2013 und A-7111/2013. Zudem sei der Verfahrensan-
trag Nr. 1 der Beschwerdeführerinnen bezüglich Beizug und Einsicht in
die Akten des Verhandlungsverfahrens vollumfänglich abzuweisen.
G.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be-
findlichen Schriftstücke wird in den nachfolgenden Erwägungen insoweit
eingegangen, als sie für die Beurteilung der Verfahrensanträge von Be-
deutung sind.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1. Über Verfahrensanträge wie die im vorliegenden Verfahren gestellten
hat im Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht der mit
der Instruktion betraute Richter zu entscheiden (Art. 55 und 56 des Ver-
waltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 [VwVG, SR
172.021] und Art. 39 Abs. 1 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]; statt vieler ANDRÉ MOSER/MICHAEL
BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwal-
tungsgericht, 2. Aufl., Basel 2013, Rz. 3.13, 3.18 ff.).
1.2. Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnah-
me nach Art. 32 VGG vorliegt und eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33
VGG entschieden hat. Das BAZL ist eine Behörde im Sinne von Art. 33
Bst. d VGG; eine Ausnahme, was das Sachgebiet betrifft, liegt nicht vor.
Nach der Praxis des Bundesverwaltungsgerichts handelt es sich bei Flug-
hafengebührenreglementen um Allgemeinverfügungen; der sich darauf
beziehende Genehmigungsentscheid stellt eine Verfügung und damit ein
taugliches Anfechtungsobjekt dar, weshalb der Auffassung der Beschwer-
degegnerin, auf die Beschwerde könne mangels tauglichem Anfech-
tungsobjekt nicht eingetreten werden, jedenfalls bei der im Rahmen die-
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ser Zwischenverfügung vorzunehmenden summarischen Beurteilung
nicht zu folgen ist (eingehend Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-
769/2013 vom 30. Oktober 2013 E. 1.3.1 und 1.3.2 m.w.H.).
1.3. Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung berührt ist
(Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Än-
derung (Bst. c) hat. Die Swiss ist als Verfügungsadressatin ohne Weiteres
zur Beschwerde befugt. Auch die übrigen Beschwerdeführerinnen sind
als Flughafennutzerinnen vom Gebührenreglement direkt betroffen, wes-
halb auch sie zur Beschwerde befugt sind. Die übrigen Sachurteilsvor-
aussetzungen liegen vor (Art. 50 und Art. 52 VwVG).
1.4. Damit ist glaubhaft gemacht worden, dass das Bundesverwaltungs-
gericht auf die Beschwerde eintreten und in der Hauptsache entscheiden
wird. Der bezeichnete Instruktionsrichter ist damit zuständig, über die ge-
stellten Verfahrensanträge zu entscheiden.
2.
Zunächst ist auf eine allfällige Vereinigung der beiden Beschwerdeverfah-
ren A-7097/2013 und A-7111/2013 einzugehen. Die Vereinigung von Ver-
fahren mit einem engen inhaltlichen Zusammenhang kann aus Gründen
der Verfahrensökonomie geboten sein und ist in jedem Verfahrensstadi-
um möglich, wobei seitens der instruierenden Behörde ein grosser Er-
messensspielraum besteht (vgl. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O.,
Rz. 3.17 m.w.H.). Vorliegend betreffen die beiden genannten Verfahren
die gleiche Verfügung und die gleiche Beschwerdegegnerin. Die Rechts-
schriften der Beschwerdeführerinnen stimmen weitgehend überein und
die Vorinstanz beantragt die Vereinigung der Verfahren. Die Beschwerde-
führerinnen des Verfahrens A-7111/2013 weisen in ihrer Stellungnahme
vom 26. Februar 2014 in Rz. 6 darauf hin, eine Vereinigung wäre aus
prozessökonomischen Gründen sinnvoll. Allerdings beantragen sie, bei
einer Verfahrensvereinigung sei ihre Stellungnahme vom 26. Februar
2014 und die dazu gehörende Beilage 49 gegenüber der Beschwerdefüh-
rerin des Verfahrens A-7097/2013 vertraulich zu behandeln. Da somit bei
einer Vereinigung nicht alle Akten ohne Einschränkungen zugänglich ge-
macht werden könnten, steigt der administrative Aufwand, weshalb eine
Vereinigung aus prozessökonomischer Sicht vorläufig nicht angezeigt ist.
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3.
Zunächst ist der von der Beschwerdegegnerin beantragte Entzug der
aufschiebenden Wirkung zu prüfen. Die Beschwerdeführerinnen beantra-
gen, diesen Verfahrensantrag abzuweisen. Die Vorinstanz äussert Ver-
ständnis für die Position der Beschwerdegegnerin, äussert sich aber nicht
inhaltlich zu dieser Frage und stellt keinen formellen Antrag.
3.1. Im Verwaltungsverfahren des Bundes kommt der Beschwerde im All-
gemeinen von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung zu (Art. 55 Abs. 1
VwVG). Diese Form des einstweiligen Rechtsschutzes bewirkt, dass vor-
läufig nicht zum Tragen kommt, was mit der angefochtenen Verfügung
angeordnet wurde. Die aufschiebende Wirkung schiebt mit anderen Wor-
ten den Eintritt der formellen Rechtskraft und damit nicht nur die Voll-
streckbarkeit, sondern ebenfalls die Wirksamkeit der angefochtenen Ver-
fügung auf, bis im Beschwerdeentscheid über die Angelegenheit ent-
schieden ist. Hierdurch wird bezweckt, die Beschwerdeführenden die
nachteiligen Wirkungen der Verfügung solange nicht fühlen zu lassen, bis
über deren Rechtmässigkeit entschieden wurde (MOSER/BEUSCH/KNEU-
BÜHLER, a.a.O., Rz. 3.19).
3.2. Hat eine Verfügung nicht eine Geldleistung zum Gegenstand, so
kann der Beschwerde von Amtes wegen oder auf entsprechenden Antrag
hin die aufschiebende Wirkung entzogen werden (Art. 55 Abs. 2 VwVG).
3.2.1. Eine Verfügung ist auf eine Geldleistung gerichtet, wenn sie den
Adressaten zu einer vermögensrechtlichen Leistung, also zur Bezahlung
eines Geldbetrags, verpflichtet. Nicht um eine Geldleistung im erwähnten
Sinne geht es bei Entscheiden, mit denen ein Tarif (z.B. ein Stromtarif)
festgelegt, herabgesetzt oder genehmigt wird (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜH-
LER, a.a.O., Rz. 3.21 f. m.w.H.; HANSJÖRG SEILER, in: Bernhard Wald-
mann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], VwVG, Praxiskommentar zum
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/Basel/Genf 2009
[nachfolgend: Praxiskommentar], Art. 55 Rz. 82 ff.; REGINA KIENER, in:
Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], VwVG, Kom-
mentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/St.
Gallen 2008, Art. 55 Rz. 19).
3.2.2. Die Beschwerdegegnerin führt dazu aus, die angefochtene Verfü-
gung habe keine Geldzahlung zulasten der Beschwerdeführerinnen zum
Gegenstand, sondern einen Gebührentarif, der erst die Grundlage für die
konkrete Gebührenerhebung sein werde. Damit liege keine Geldleistung
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im Sinn von Art. 55 Abs. 2 VwVG vor. Demgegenüber bringen die Be-
schwerdeführerinnen vor, wenn die Beschwerdegegnerin Einnahmeaus-
fälle geltend mache, seien Geldleistungen Gegenstand der angefochte-
nen Verfügung.
3.2.3. Die angefochtene Verfügung auferlegt keine ziffernmässig be-
stimmten Geldleistungen, sondern bezieht sich auf die Regelungen, nach
denen diese den Flughafennutzern aufzuerlegen und dementsprechend
in Rechnung zu stellen sind. Damit geht es im hier zu beurteilenden Fall
nicht um Geldleistungen im Sinn von Art. 55 Abs. 2 VwVG, weshalb die
weiteren Voraussetzungen für den Entzug der aufschiebenden Wirkung
zu prüfen sind.
3.3. Gemäss Rechtsprechung müssen für den Entzug der aufschieben-
den Wirkung keine ausserordentlichen Umstände vorliegen, aber doch
zumindest überzeugende Gründe gegeben sein (BGE 129 II 289 E. 3.1 f.
mit Hinweisen; SEILER, a.a.O., Art. 55 Rz. 92). Es ist Sache der nach
Art. 55 VwVG zuständigen Behörde zu prüfen, ob die Gründe, die für die
sofortige Vollstreckbarkeit der Verfügung sprechen, gewichtiger sind als
jene, die für die gegenteilige Lösung angeführt werden können. Dabei
steht der Behörde ein gewisser Beurteilungsspielraum zu. Im Allgemeinen
wird sie ihren Entscheid auf den Sachverhalt stützen, der sich aus den
vorhandenen Akten ergibt, ohne zeitraubende weitere Erhebungen anzu-
stellen. Sie trifft ihren Entscheid "prima facie" (vgl. ISABELLE HÄNER, Vor-
sorgliche Massnahmen im Verwaltungsverfahren und Verwaltungspro-
zess, Zeitschrift für Schweizerisches Recht [ZSR], NF 116/1997, II. Halb-
band, S. 264; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.27). Herabge-
setzt sind neben den Untersuchungspflichten auch die Beweisanforde-
rungen. Das Glaubhaftmachen von Anliegen genügt in der Regel. Der
durch den Endentscheid zu regelnde Zustand soll jedoch weder präjudi-
ziert noch verunmöglicht werden (BGE 130 II 149 E. 2.2 mit Hinweisen;
SEILER, a.a.O., Art. 55 Rz. 95).
Nachfolgend gilt es vor dem Hintergrund der dargestellten Lehre und
Rechtsprechung zu prüfen, ob eine Wiederherstellung der aufschieben-
den Wirkung im vorliegenden Fall gerechtfertigt ist. Dabei ist folgende
Entscheidsystematik zu beachten (vgl. dazu ausführlich HÄNER, a.a.O.,
S. 322 ff.): Zuerst bedarf es einer Entscheidprognose, dann ist nach dem
Anordnungsgrund zu fragen und schliesslich ist zu untersuchen, ob ein
allfälliger Entzug verhältnismässig ist.
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Seite 9
3.4. Die Entscheidprognose kann berücksichtigt werden, wenn sie ein-
deutig ist; bei tatsächlichen oder rechtlichen Unklarheiten drängt sich hin-
gegen Zurückhaltung auf, weil in diesem Fall die erforderlichen Ent-
scheidgrundlagen im Hauptverfahren erst noch beschafft werden müssen
(BGE 130 II 149 E. 2.2). Vorliegend kann die Beschwerde bei summari-
scher Prüfung der Parteistandpunkte weder als eindeutig oder überwie-
gend aussichtsreich noch aussichtslos bezeichnet werden. Im Hauptver-
fahren werden verschiedene tatsächliche und rechtliche Aspekte zu prü-
fen sein, die sich im Rahmen einer summarischen Prüfung noch nicht be-
urteilen lassen. Eine eindeutige Entscheidprognose kann deshalb nicht
getroffen werden.
3.5. In einem weiteren Schritt ist nach dem Anordnungsgrund zu fragen.
Ein solcher liegt vor, wenn zumindest überzeugende Gründe für den Ent-
zug der aufschiebenden Wirkung gegeben sind (vgl. E. 3.3 hiervor).
3.5.1. Die Beschwerdegegnerin bringt zu ihrem Antrag auf Entzug der
aufschiebenden Wirkung zusammengefasst vor (für die eingehenden
Ausführungen vgl. Eingabe vom 23. Januar 2014, v.a. Rz. 51–65), wenn
die neue Gebührenordnung nicht wie vorgesehen raschmöglichst Anfang
2014 umgesetzt werden könne, würde das Gebührenberechnungssys-
tem, das auf möglichst aktuelle Zahlen abstelle, unterlaufen. Auch würde
sie bei einem Nichteintreten oder einer Abweisung die neuen Gebühren
nicht mehr rückwirkend über Jahre korrigiert (nach-)verrechnen können.
Damit drohe ihr ein schwerer Nachteil. Gemäss Art. 51 Abs. 1 Bst. a FGV
seien die auf den neuen Grundlagen basierenden Gebühren spätestens
ab dem 1. Januar 2014 zu erheben. Die Gebührenerhebung auf der Basis
der prognostizierten Betriebskosten sei nur möglich, wenn zum einen der
Gebührentarif bloss auf einen relativ kurzen Zeithorizont von maximal vier
Jahren festgelegt werde und wenn zum andern die Einführung möglichst
schnell nach Berechnung der aktuellsten Prognosen auf den gesetzlich
vorgegebenen Zeitpunkt vorgenommen werden könne. Wenn die Einfüh-
rung der neuen Gebühren mit Rechtsmitteln verzögert würden, wären
diese aufgrund der möglichen Verfahrensdauer gar nie umsetzbar. Im Üb-
rigen ergebe sich das Erfordernis zur Umsetzung auch aus den Vorgaben
der EG. Schliesslich sei ein einheitlicher Einführungszeitpunkt in der
Schweiz auch erforderlich, damit die Flugplätze Zürich und Genf ab dem-
selben Zeitpunkt auf identischen Grundlagen ihre Gebühren erheben
würden. Eine zeitnahe Einführung sei auch im Verhältnis zu den europäi-
schen Flughäfen mit vergleichbarer Grösse erforderlich, damit im Wett-
bewerb für gleich lange Spiesse gesorgt sei.
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Seite 10
3.5.2. Die Beschwerdeführerinnen argumentieren im Wesentlichen, am
1. Februar 2014 sei das neue Gebührenreglement in Kraft getreten, wel-
ches das Urteil des Bundesverwaltungsgericht A-769/2013 vom 30. Ok-
tober 2013 sowie die angefochtene Verfügung mit Bezug auf die Lärmge-
bühren umsetze. Damit seien die Gebühreneinnahmen der Beschwerde-
gegnerin auf dem Niveau von 2013 (ohne Lärmgebühren) gesichert. Ih-
nen würden jedoch beim Entzug der aufschiebenden Wirkung Wettbe-
werbsnachteile drohen, die später nicht wieder gut zu machen seien, da
die Preise neu kalkuliert (und erhöht) werden müssten. Dieser Nachteil
lasse sich durch spätere Senkungen bzw. Rückzahlungen nicht wieder
gut machen, da verlorene Passagiere nur schwer wieder zurück zu ge-
winnen seien und nicht festgestellt werden könne, wie viele zusätzliche
Passagiere auf eine andere Fluggesellschaft ausgewichen seien. Es wür-
de weder dem öffentlichen Interesse an der Rechtssicherheit noch dem
Verhältnismässigkeitsprinzip entsprechen, das soeben publizierte Gebüh-
renreglement bereits wieder ausser Kraft zu setzen.
3.5.3. Der Beschwerdegegnerin ist insoweit zuzustimmen, dass Art. 51
Abs. 1 Bst. a FGV den 1. Januar 2014 als Datum, bis zu welchem die
Flugbetriebsgebühren der FGV angepasst sein müssen, angibt. Jedoch
lässt sich aufgrund der im Rahmen von vorsorglichen Massnahmen vor-
zunehmenden summarischen Prüfung allein aus dieser Vorgabe nicht
ohne Weiteres der Entzug der aufschiebenden Wirkung ableiten, zumal
die Verordnung keine Sanktionen enthält und Art. 51 Abs. 3 FGV die
Übergangsphase regelt, in dem die bisherigen Gebühren vorerst gültig
bleiben. Auch die anderen Argumente der Beschwerdegegnerin (vgl. die
Zusammenfassung in E. 3.5.1) lassen den Entzug der aufschiebenden
Wirkung nicht als angebracht erscheinen. Vielmehr ist es im Interesse
von stabilen Verhältnissen, namentlich zur Vermeidung häufiger Preisan-
passungen, weiterhin die zurzeit geltende Gebührenordnung anzuwen-
den. Damit fehlt es an einem Anordnungsgrund für den Entzug der auf-
schiebenden Wirkung.
3.6. Da kein Anordnungsgrund vorliegt, erübrigt sich die Prüfung der Ver-
hältnismässigkeit als weiterer Voraussetzung und der Antrag auf Entzug
der aufschiebenden Wirkung ist abzuweisen.
3.7. Der Vollständigkeit halber bleibt auf den Eventualantrag der Be-
schwerdegegnerin um sofortige Anwendung des hier strittigen Gebühren-
reglements als vorsorgliche Massnahme einzugehen. Sie hat diesen An-
trag für den Fall gestellt, dass das Bundesverwaltungsgericht vom Vorlie-
A-7111/2013
Seite 11
gen von Geldleistungen nach Art. 55 Abs. 2 VwVG ausgeht und folglich
der Entzug der aufschiebenden Wirkung nicht in Frage kommen würde,
sondern das gewünschte Ergebnis durch die Anordnung vorsorglicher
Massnahmen erreicht werden müsste. Vorliegend geht es aber wie dar-
gelegt nicht um eine Geldleistung, weshalb der Entzug der aufschieben-
den Wirkung zu prüfen war. Wie die Beschwerdegegnerin selber ausführt,
entsprechen die übrigen Voraussetzungen für die Anordnung vorsorgli-
cher Massnahmen aber den soeben geprüften Voraussetzungen (Einga-
be vom 23. Januar 2014 Rz. 66 f.; vgl. SEILER, a.a.O., Art. 56 Rz. 25).
Damit kann auf Erwägung 3.5 verwiesen werden. Demnach ist auch der
Eventualantrag der Beschwerdegegnerin um Erlass vorsorglicher Mass-
nahmen aufgrund des fehlenden Anordnungsgrundes abzuweisen.
4.
Weiter ist über die Akteneinsicht zu entscheiden.
4.1. Der Anspruch auf rechtliches Gehör im Sinne von Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
1999 (BV, SR 101) umfasst ebenfalls das Recht der Parteien auf Akten-
einsicht. Für rechtshängige Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht ist
das Akteneinsichtsrecht in den Art. 26–28 VwVG geregelt, wobei Art. 26
Abs. 1 VwVG den Grundsatz der Akteneinsicht, Art. 27 VwVG die davon
bestehenden Ausnahmen und Art. 28 VwVG die Folgen der Verweigerung
des Akteneinsichtsrecht regelt (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O.,
Rz. 3.90).
4.2. Art. 26 Abs. 1 VwVG umschreibt in einer nicht abschliessenden Auf-
zählung den Kreis der Unterlagen, welche dem Akteneinsichtsrecht un-
terstehen. Diese Regelung wird von Lehre und Rechtsprechung dahinge-
hend ausgelegt, als darunter alle Unterlagen fallen, die zum jeweiligen
Verfahren gehören und geeignet sind, Grundlage eines Entscheids zu bil-
den. Die Einsicht in solche Aktenstücke kann nicht mit der Begründung
verweigert werden, die fraglichen Akten seien für den Verfahrensausgang
belanglos. Es muss dem Betroffenen selbst überlassen sein, die Rele-
vanz der Akten zu beurteilen. Es genügt, wenn Aktenstücke für die ent-
scheidende Behörde entscheidrelevant sein könnten. Massgebend ist, ob
diese aus objektiver Sicht geeignet sind, dem zu fällenden Entscheid
zugrunde gelegt zu werden (statt vieler MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER,
a.a.O., Rz. 3.91 m.w.H.; BERNHARD WALDMANN/MAGNUS OESCHGER, Pra-
xiskommentar VwVG, a.a.O., Art. 26 Rz. 36, 57 ff.).
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Seite 12
4.3. In ein Aktenstück ist die Akteneinsicht jedoch zu verweigern, wenn
überwiegende öffentliche oder private Interessen an der Geheimhaltung
bestehen. Dieser allgemeine Vorbehalt wird in Art. 27 Abs. 1 Bst. a–c
VwVG konkretisiert. Laut dieser Bestimmung kann die Akteneinsicht ins-
besondere verweigert oder eingeschränkt werden, wenn wesentliche pri-
vate Interessen, insbesondere von Gegenparteien, die Geheimhaltung er-
fordern (Bst. b). Bei dem in Art. 27 Abs. 1 Bst. b VwVG verwendeten Beg-
riff der "wesentlichen Interessen" handelt es sich um einen unbestimmten
Rechtsbegriff, der den Behörden einen weiten Ermessensspielraum ein-
räumt. Welches Interesse als wesentlich zu gelten hat, kann nicht ein für
allemal, sondern stets nur in Bezug auf einen konkreten Anwendungsfall
bestimmt werden. Nicht jedes geltend gemachte Geheimhaltungsinteres-
se rechtfertigt die Verweigerung der Akteneinsicht. Als private Geheimhal-
tungsinteressen stehen die Geschäftsgeheimnisse von Gegenparteien
oder Dritten im Vordergrund. Diese sind tangiert, wenn eine Verfahrens-
partei über die Akteneinsicht Kenntnis der internen Geschäftsgrundlagen
eines Konkurrenzunternehmens erhält (WALDMANN/OESCHGER, a.a.O.,
Art. 27 Rz. 35).
4.4. Liegen im konkreten Einzelfall wesentliche Geheimhaltungsgründe
vor, so hat die Verwaltungsbehörde und im Streitfall das angerufene Ge-
richt abzuwägen, ob ein konkretes Geheimhaltungsinteresse das grund-
sätzlich (ebenfalls) wesentliche Interesse an der Akteneinsicht überwiegt.
Die sorgfältige und umfassende Abwägung und Bewertung der im Konflikt
stehenden Interessen ist dabei nach pflichtgemässem Ermessen, allen-
falls nach Rücksprache mit Dritten und unter Berücksichtigung des Ver-
hältnismässigkeitsprinzips vorzunehmen (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER,
a.a.O., Rz. 3.96).
5.
Zunächst ist über den Aktenbeizug hinsichtlich allfälliger Unterlagen aus
der Verhandlungsphase, d.h. jenem Verfahrensabschnitt, in dem die
Flughafenhalterin und die Flughafennutzerinnen versuchen, die Gebüh-
ren einvernehmlich festzulegen (Art. 21 ff. FGV), zu entscheiden. An-
schliessend ist über die entsprechende Akteneinsicht und den Antrag, es
sei festzustellen, dass die für die Verhandlungsphase abgeschlossene
Geheimhaltungsvereinbarung im vorliegenden Beschwerdeverfahren kei-
ne Wirkung entfalte, zu befinden.
5.1. Die Verfahrensbeteiligten vertreten unterschiedliche Auffassungen
über die Bedeutung der Verhandlungsphase:
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Seite 13
5.1.1. Die Beschwerdeführerinnen führen aus, für sie sei unklar, ob die
Vorinstanz (die als Beobachterin an der Verhandlungsphase teilgenom-
men habe) die Verhandlungsphase als integralen Teil des Gebührenfest-
setzungsprozesses ansehe und die Erkenntnisse aus dem Verhand-
lungsprozess bei der Genehmigung der Flugbetriebsgebühren berück-
sichtige. Dazu wäre sie aufgrund der Untersuchungsmaxime verpflichtet.
Da die Swiss gezwungen gewesen sei, in der Verhandlungsphase eine
Geheimhaltungsvereinbarung der Beschwerdegegnerin zu unterzeichnen,
könne sie den allgemeinen Verhandlungsgang ihren Rechtsvertretern und
dem Gericht nicht offenlegen. Durch den Beizug der Verhandlungsakten
werde es ihnen erst ermöglicht, ihre Parteirechte auszuüben.
5.1.2. Die Beschwerdegegnerin führt dazu aus, die Verhandlungsphase
sei als in sich abgeschlossenes Stadium geregelt. Im Rahmen solcher
Verhandlungen seien den Verhandlungsteilnehmern detaillierte Informa-
tionen zu den für die Berechnung des Vorschlags verwendeten finanziel-
len und rechnerischen Grundlagen zu liefern. Sie fänden in einem klar de-
finierten Umfeld zwischen dem Flughafenhalter und den Flughafennut-
zern statt. Die Vorinstanz sei nur als Beobachterin anwesend. Um Ver-
handlungslösungen zu finden, müssten die Parteien Vorschläge unter-
breiten können, die sie sich in einem allenfalls nachfolgenden behördli-
chen Verfahren zur Festsetzung der Flugbetriebsgebühren nicht entge-
genhalten lassen wollten; nur so hätten Verhandlungen überhaupt Er-
folgschancen. Wenn diese Verhandlungen scheiterten, begänne an-
schliessend das streitige Gebührenfestsetzungsverfahren. Ein Zusam-
menhang zur vorgängigen Verhandlungsphase bestehe hierbei nicht; es
handle sich klarerweise nicht um deren Fortsetzung, zumal der Flugha-
fenhalter frei sei, einen völlig anderen Gebührenvorschlag zur Genehmi-
gung einzureichen. Die Verhandlungsphase wäre andernfalls gar nicht
mehr durchführbar, da sich keiner der Verhandlungsteilnehmer mit kreati-
ven Vorschlägen auf Glatteis begeben würde, wenn er damit rechnen
müsste, dass ihm diese in einem juristischen Verfahren entgegengehalten
werden könnten.
5.1.3. Nach Auffassung der Vorinstanz handelt es sich bei der Verhand-
lungsphase und der Genehmigungsphase um zwei systematisch klar ge-
trennte Verfahrensabschnitte. Das Genehmigungsverfahren könne nicht
als Verlängerung der Verhandlungsphase betrachtet werden. In der Ver-
handlungsphase sei die Vertraulichkeit ein wesentliches Element für den
Erfolg der Verhandlungen. Sie erlaube einen wesentlich höheren Detail-
lierungs- und Verständnisgrad und ermögliche es den Parteien, Vorschlä-
A-7111/2013
Seite 14
ge viel offener zu formulieren als wenn diese öffentlich gemacht und im
Falle von weiteren Verfahren gegen sie verwendet werden könnten.
5.2. Gemäss der anlässlich der vorliegenden Zwischenverfügung vorzu-
nehmenden summarischen Beurteilung der fraglichen Bestimmungen ist
davon auszugehen, dass es sich bei der Verhandlungsphase (3. Ab-
schnitt des 2. Kapitels mit Art. 21–27 FGV) und dem daran anschliessen-
den vorinstanzlichen Genehmigungsverfahren (4. und 5. Abschnitt des
2. Kapitels der FGV) um zwei Verfahrensabschnitte handelt, die relativ
klar voneinander getrennt sind. Darauf deutet auch Art. 20 Abs. 1 FGV
hin, der im Abschnitt zum Verfahrensablauf in Bst. a die Verhandlungs-
phase und in Bst. b die Genehmigungsphase nennt. Es ist denn auch
nicht ersichtlich, dass sich die Vorinstanz auf Informationen aus der Ver-
handlungsphase abgestützt hätte (vgl. zu den relevanten Akten auch die
theoretischen Ausführungen vorne in E. 4.2), die nicht Gegenstand des in
der nachfolgenden Erwägung behandelten Akteneinsichtsgesuchs waren.
Die Informationen aus der Verhandlungsphase erscheinen nach dem ak-
tuellen Kenntnisstand nicht entscheidend für die Beurteilung der im vor-
liegenden Verfahren zu entscheidenden Rechtsfragen, weshalb auf deren
Beizug vorderhand verzichtet werden kann. Der Antrag der Beschwerde-
führerinnen um Beizug der Akten aus der Verhandlungsphase ist deshalb
abzuweisen.
5.3. Nach dem Gesagten ist das Akteneinsichtsgesuch der Beschwerde-
führerinnen um Einsicht in die Akten der Verhandlungsphase ebenfalls
abzuweisen.
5.4. Die Beschwerdeführerinnen beantragen sodann die Feststellung,
dass die für die Verhandlungsphase geschlossene Geheimhaltungsver-
einbarung im vorliegenden Beschwerdeverfahren keine Wirkung entfalte.
Entsprechend den Ausführungen in Erwägung 5.2 ist auch dieser Antrag
abzuweisen.
6.
Die Vorinstanz hat den Beschwerdeführerinnen nur eingeschränkt Ein-
sicht in die Vorakten des Genehmigungsverfahrens gewährt.
6.1. Die Vorinstanz reichte drei Ordner mit Vorakten ein, die nachfolgend
erklärt werden. Hierbei werden die von der Vorinstanz nicht nummerierten
Ordner mit Nummern versehen:
A-7111/2013
Seite 15
Bezeichnung Aktenstück
gem. Vorinstanz
Ver-
fasser
Hinweise zum Inhalt Beschwerdebeilage Nr. Akteneinsichtsgesuch
BF
Ordner 1 (teilweise geschwärzte Versionen)
1) Segmentberichterstat-
tung gemäss Verordnung
über die Flughafengebühr
FZAG vertraulich, mit Schwär-
zungen
für ungeschwärzte Version
vgl. Ordner 2 / 1)
Beschwerdebeilage 10 /
zweite Hälfte ab Blatt 40
teilweise gegenstandslos
geworden (vgl. E. 6.2.1)
2) Brief I zur Genehmi-
gung der Flugbetriebsge-
bühren am Flughafen
Zürich ab 1.1.2014 vom
5.9.2013
FZAG vertraulich, mit Schwär-
zungen
für ungeschwärzte Version
vgl. Ordner 2 / 1)
Beschwerdebeilage 10 /
erste Hälfte bis Blatt 39
teilweise gegenstandslos
geworden (vgl. E. 6.2.1)
3) Kostenbasis Vor-
instanz
Fragestellungen der Vorin-
stanz, für Antworten vgl.
Ordner 1 / 4)
vertraulich, mit Schwär-
zungen
für ungeschwärzte Version
vgl. Ordner 2 / 2)
-
(das darauf aufbauende
Dokument inkl. Antworten
ist in Beschwerdebeilage
12 enthalten)
teilweise gegenstandslos
geworden (vgl. E. 6.2.4
und 6.2.8)
4) Brief betreffend Zustel-
lung ergänzende materiel-
le Informationen vom
24.9.2013
FZAG vertraulich, mit Schwär-
zungen
für ungeschwärzte Version
vgl. Ordner 2 / 3–6)
Beschwerdebeilage 12 teilweise gegenstandslos
geworden (vgl. E. 6.2.3
und 6.2.8)
5) Brief Antrag zur Ge-
nehmigung der Flugbe-
triebsgebühren am Flug-
hafen Zürich ab 1.1.14
vom 8.10.2013
Vor-
instanz
vertraulich, mit Schwär-
zungen
für ungeschwärzte Version
vgl. Ordner 2 / 7)
Beschwerdebeilage 13 teilweise gegenstandslos
geworden (vgl. E. 6.2.4)
6) Zwischenbeurteilung
Gebühren Antrag FZAG
Entwurf Nachtrag
Vor-
instanz
E-Mail vom 22.10.2013
vertraulich, mit Schwär-
zungen
für ungeschwärzte Version
vgl. Ordner 2 / 9)

Beschwerdebeilage 14 teilweise gegenstandslos
geworden (vgl. E. 6.2.5)
7) Brief II zur Genehmi-
gung der Flugbetriebsge-
bühren am Flughafen
Zürich ab 1.1.2014 vom
1.11.2013
FZAG vertraulich, mit Schwär-
zungen
für ungeschwärzte Version
vgl. Ordner 2 / 10)
Beschwerdebeilage 15 teilweise gegenstandslos
geworden (vgl. E. 6.2.6)
8) Brief - Empfehlung des
Preisüberwachers an das
BAZL betreffend den
Gebührenvorschlag des
Flughafens Zürich am
5.9.2013
Preis-
über-
wacher
vollständig offengelegt
gleiches Dokument wie in
Ordner 2 / 11)
Beschwerdebeilage 11 nicht betroffen
(vgl. E. 6.2.2)
9) Projekt Runway Deloitte
AG
Titel: Projekt Runway,
Unabhängige Beurteilung
zur Berechnuung der
Weighted Average Cost of
Capital ("WACC") für die
Flughafen Zürich AG per
30.6.2013, Bericht vom
23.8.2013; "persönlich und
streng vertraulich" s.a.
Ordner 2 / 12)
- abgewiesen, evtl. neues
Gesuch (vgl. E. 6.2.9.2
und 6.3)
10) Brief - Ausgang der
Verhandlungen über
Flughafengebühren am
Flughafen Zürich vom
5.9.2013
Swiss et
al.
Schreiben mit materiellen
Ausführungen im Hinblick
auf das Genehmigungs-
verfahren
- nicht betroffen, da eigenes
Dokument

A-7111/2013
Seite 16
Ordner 2 (ungeschwärzte Versionen)
1) Flughafen Zürich AG
Antrag betreffend Flugha-
fengebühren ab 1.1.14
FZAG vertraulich
ungeschwärzte Version,
s.a. Ordner 1 / 1) und 2)
- vgl. Ordner 1 / 1) und 2)
2) Beurteilung Gebühren-
vorschlag FZAG
vermut-
lich
Vorin-
stanz
vertraulich
ungeschwärzte Version
s.a. Ordner 1 / 3)
- vgl. Ordner 1 / 3)
3) 130924 Ergänzende
materielle Information zum
Gebührenantrag vom
5.9.14
FZAG vertraulich
ungeschwärzte Version
s.a. Ordner 1 / 4)
- vgl. Ordner 1 / 3)
4) Beilage 1 Bestätigung
Head Human Resources
zu den Personalkosten
reg. Bereich
FZAG vertraulich
ungeschwärzte Version
Beilage zu Ordner 2 / 3)
s.a. Ordner 1 / 4)
- vgl. Ordner 2 / 3)
5) Beilage 2 Rechnungen
Kantonspolizei
KaPo vertraulich
ungeschwärzte Version
Beilage zu Ordner 2 / 3)
s.a. Ordner 1 / 4)
- vgl. Ordner 2 / 3)
6) Beilage 5 Detaillierte
Berechnungen PwC zu
Non-Aviation WACCs und
Market to book ratio.
PwC vertraulich
ungeschwärzte Version
Beilage zu Ordner 2 / 3)
s.a. Ordner 1 / 4)
- vgl. Ordner 2 / 3)
7) 361.141 FZAG Brief
BAZL an FZAG betreffend
Zeichenbeurteilung nach
Artikel 35 Absatz 1
Vorin-
stanz
vertraulich
ungeschwärzte Version
s.a. Ordner 1 / 5)
- vgl. Ordner 1 / 5)
8) 20131021 Entwurf
Nachtrag
FZAG vertraulich? den BF nicht
zugestellt
Nachtrag zum Gebühren-
vorschlag vom 5.9.2013
von 10/2013
- abgewiesen, evtl. neues
Gesuch (vgl. E. 6.3)
9) Zwischenbeurteilung
Gebühren Antrag FZAG
Entwurf Nachtrag
Vorin-
stanz
E-Mail vom 22.10.2013
vertraulich
ungeschwärzte Version
s.a. Ordner 1 / 6)
- vgl. Ordner 1 / 6)
10) FZAG Flugbetriebsge-
bühren Nachtrag zum
Antrag vom 5.9.13
FZAG vertraulich
ungeschwärzte Version
s.a. Ordner 1 / 7)
- vgl. Ordner 1 / 7)
11) Preisüberwachung
PUE Empfehlung des
Preisüberwachers an das
BAZL betreffend den
Gebühren
Preis-
über-
wacher
nicht vertraulich und be-
reits zugestellt
siehe Ordner 1 / 8)
Beschwerdebeilage 11 vgl. Ordner 1 / 8)
12) Projekt Runway Fina-
ler Bericht 2013-08-23
Deloitte
AG
vertraulich
gleiche (ungeschwärzte)
Version wie Ordner 1 / 9)
- vgl. Ordner 1 / 9)
Ordner 3
1) Terminalschlüssel A 20 Auflistung der Raumflächen in drei
Spalten (reguliert, gemischt genutzt,
nicht reguliert) mit dazu gehörenden
Kartenausschnitten, ohne Nennung
des Verfassers (wohl FZAG)
-

abgewiesen, evtl. neues
Gesuch (vgl. E. 6.3, insb.
E. 6.3.1.3 und 6.3.1.4)
2) Terminalschlüssel B 20
3) Terminalschlüssel
Dock E.
4) Terminalschlüssel PT
5) Terminalschlüssel T1
6) Terminalschlüssel T2
7) Genehmigung_Flug-
hafengebühren Zürich
Vorin-
stanz
angefochtene Verfügung
vom 14.11.2013
Beschwerdebeilage 1 nicht betroffen


A-7111/2013
Seite 17
6.2. Nachfolgend ist im Einzelnen darauf einzugehen, in welcher Form
den Beschwerdeführerinnen die Vorakten zugestellt wurden und ob ihnen
– eventuell in eingeschränkter Form – Zugang dazu gewährt werden
muss. Die nachfolgende Auflistung folgt hierbei den am 16. Dezember
2013 eingereichten Beschwerdebeilagen.
6.2.1. Das Gesuch der Flughafen Zürich AG vom 5. September 2013
(insb. Prüfberichte bzw. Gutachten der Revisionsunternehmen) wurde
den Beschwerdeführerinnen wie folgt zugestellt (Beschwerdebeilage 10):
- eigentlicher Antrag (mit Schwärzung eines Frankenbetrags auf S. 4);
- Beilage 1: Flugbetriebsgebühren 2014 bis 2017, Unterlagen für die
Beurteilung der Flugbetriebsgebühren gemäss FGV, mit Stempel
"vertraulich" und umfangreichen Schwärzungen von Text und Zah-
len, inklusive als streng vertraulich bezeichnetem und umfangreich
geschwärztem Bericht der PricewaterhouseCoopers AG (PwC) über
die Bestimmung der Kapitalkosten im flugbetriebsrelevanten Bereich
per 30. April 2013 vom 5.Juni 2013;
- weitere Beilagen ohne Schwärzungen: Beilage 2 (AIP Switzerland
GEN 4.1 – 77 bis 98 vom 30. Mai 2013), Beilage 3 (Zuteilung der
spezifischen Flugzeugtypen zu den MTOW-Klassen) und Beilage 4
(Übersicht Flugzeugtypen [Jet-Flugzeuge] je Lärmklasse).
Die Beschwerdegegnerin reichte mit Eingabe vom 20. Februar 2014 eine
Version des Antrags vom 5. September 2013 ein (Beilage 1 zu dieser
Eingabe), in welcher der geschwärzte Frankenbetrag nicht mehr ge-
schwärzt ist. Gleichzeitig reichte sie eine Version der Beilage 1 inkl. PwC-
Bericht ein, in der ein Grossteil der bisherigen Schwärzungen neu sicht-
bar ist und lediglich ein Teil der bisherigen Abdeckungen beibehalten
bleibt. Somit ist das Gesuch um Einsicht in dieses Dokument zumindest
teilweise gegenstandslos geworden (vgl. aber nachfolgend E. 6.3).
6.2.2. Den Beschwerdeführerinnen wurde sodann die Empfehlung des
Preisüberwachers an das BAZL betreffend den Gebührenvorschlag des
Flughafens Zürich vom 5. September 2013 mit Datum 30. September
2013 in ungeschwärzter Form zugestellt (Beschwerdebeilage 11). Dies-
bezüglich ist folglich die Akteneinsicht gewährt worden.
6.2.3. Das Gesuch um Einsicht in das Schreiben der Flughafen Zürich AG
vom 24. September 2013 betreffend ergänzende Informationen inkl. Bei-
lagen (vgl. für die den Beschwerdeführerinnen zugänglich gemachte Ver-
sion Beschwerdebeilage 12) ist mit Eingabe der Beschwerdegegnerin
A-7111/2013
Seite 18
vom 20. Februar 2014 ebenfalls zumindest teilweise gegenstandslos ge-
worden (vgl. aber nachfolgend E. 6.3), da diese in ihrer Beilage 2 zur
Eingabe vom 20. Februar 2014 eine überarbeitete Version mit weniger
umfangreichen Schwärzungen, inklusive der mit streng vertraulich be-
zeichneten Berechnungen der PwC über die Bestimmung von Kapitalkos-
ten per 30. September 2012 und Herleitung von Market-to-Book Ratios
vom 5. Dezember 2012 einreichte.
6.2.4. Das Schreiben des BAZL vom 9. Oktober 2013 wurde den Be-
schwerdeführerinnen in teilweise geschwärzter Form zugestellt (Be-
schwerdebeilage 13). Mit Eingabe vom 20. Februar 2014 reichte die Be-
schwerdegegnerin eine weniger geschwärzte Version der Fragen ein
(Beilage 3). Somit ist das Einsichtsgesuch betreffend dieses Dokument
ebenfalls zumindest teilweise gegenstandslos geworden (vgl. aber nach-
folgend E. 6.3).
6.2.5. Das E-Mail des BAZL vom 22. Oktober 2013 an die Flughafen Zü-
rich AG betr. provisorische Beurteilung des Gebührenantrages inkl. allfäl-
liger Beilagen wurde den Beschwerdeführerinnen in teilweise geschwärz-
ter Form zugestellt (Beschwerdebeilage 14). Die Beschwerdegegnerin
reichte dieses Dokument am 20. Februar 2014 in einer neuen Version mit
einer verbleibenden Schwärzung ein (Beilage 4 zur Eingabe vom
20. Februar 2014). Somit ist das Einsichtsgesuch betreffend dieses Do-
kument ebenfalls zumindest teilweise gegenstandslos geworden (vgl.
aber nachfolgend E. 6.3).
6.2.6. Der revidierte Gebührenantrag der Flughafen Zürich AG vom
1. November 2013 inkl. Beilagen wurde den Beschwerdeführerinnen in
einer teilweise geschwärzten Version zugestellt (Beschwerdebeilage 15).
Die Beschwerdegegnerin reichte dieses Dokument am 20. Februar 2014
in einer weniger geschwärzten Version ein (Beilage 5 zur Eingabe vom
20. Februar 2014). Somit ist das Einsichtsgesuch betreffend dieses Do-
kument ebenfalls zumindest teilweise gegenstandslos geworden (vgl.
aber nachfolgend E. 6.3).
6.2.7. Die Beschwerdeführerinnen beantragten weiter Einsicht in das Pro-
tokoll der Sitzung zwischen BAZL und FZAG vom 18. September 2013
(siehe Beschwerdebeilage 18). Nach Auskunft der Vorinstanz wurde kein
solches Protokoll erstellt (Beschwerdebeilage 19), weshalb das entspre-
chende Einsichtsgesuch gegenstandslos geworden ist.
A-7111/2013
Seite 19
6.2.8. Sodann beantragten die Beschwerdeführerinnen Einsicht in die
Überleitung zwischen Segmentberichterstattung gemäss geprüftem Ge-
schäftsbericht und Segmentberichterstattung gemäss FGV; Ziff. 2.5.2
zu 2) der Verfügung (Beschwerdebeilage 18). Dieses Dokument ist nach
Auskunft der Vorinstanz im Anhang des bereits zugestellten Dokuments
"20130924 ergänzende Infos_geschwärzt" auf S. 15–17 enthalten (Be-
schwerdebeilage 19). Es handelt sich dabei somit um das Dokument vom
24. September 2013 (Beschwerdebeilage 12), weshalb auf die entspre-
chenden Ausführungen vorne in E. 6.2.3 verwiesen werden kann.
6.2.9. Weiter beantragten die Beschwerdeführerinnen Einsicht in die Gut-
achten von PwC und Deloitte (Beschwerdebeilage 18).
6.2.9.1 Zu den PwC-Berichten führt die Beschwerdegegnerin in ihrer Ein-
gabe vom 20. Februar 2014 aus, nach Rücksprache mit PwC könnten
diese Berichte im vorliegenden Verfahren offengelegt werden. Dies sei
jedoch nur unter der Bedingung möglich, dass die Beschwerdeführerin-
nen darauf verpflichtet würden, diese Berichte keinen Dritten zugänglich
zu machen und diese ausschliesslich im vorliegenden Verfahren zu ver-
wenden (Eingabe vom 20. Februar 2014 Rz. 56). Hierbei handle es sich
um die Dokumente A7 und A8 zum Antrag vom 5. September 2013 (Bei-
lage 1 zur Eingabe vom 20. Februar 2014). Damit ist das Akteneinsichts-
gesuch bezüglich der PwC-Gutachten gegenstandslos geworden (für die
Sicherstellung der Vertraulichkeit vgl. E. 8).
6.2.9.2 Nach Ausführungen der Vorinstanz verlangt die Deloitte AG die
Unterzeichnung einer Vertraulichkeitserklärung (Beschwerdebeilage 19,
siehe für die Vertraulichkeitserklärung Beschwerdebeilage 20). Die Swiss
unterzeichnete diese Vertraulichkeitserklärung unter dem Vorbehalt, dass
Gerichte und Verwaltungsbehörde davon ausgenommen seien und das
Gutachten diesen Behörden gegenüber offengelegt werden könne (Be-
schwerdebeilage 22). Daraufhin stellte die Vorinstanz ihr das Deloitte-
Gutachten offenbar zu (Beschwerdeschrift Rz. 45). Die übrigen Be-
schwerdeführerinnen hatten die Vertraulichkeitserklärung nicht unter-
zeichnet, weshalb die Swiss die Berechnungen weder einreichen noch
kommentieren könne (Beschwerdeschrift Rz. 46). Die Vorinstanz reichte
dem Bundesverwaltungsgericht das Deloitte-Gutachten ein (unter dem Ti-
tel "Projekt Runway, Unabhängige Beurteilung zur Berechnung der
Weighted Average Cost of Capital ["WACC"] für die Flughafen Zürich AG
per 30. Juni 2013", Bericht vom 23. August 2013, mit dem Hinweis "per-
sönlich und streng vertraulich"; vgl. Ordner 1 / 9 und Ordner 2 / 12). Die-
A-7111/2013
Seite 20
ses Gutachten wurde im Auftrag der Vorinstanz erarbeitet. Die Vorinstanz
wird deshalb aufgefordert, in Zusammenarbeit mit der Deloitte und soweit
nötig mit der Beschwerdegegnerin eine Fassung einzureichen, die mög-
lichst weitgehende Informationen enthält.
6.3. Nach diesen Darlegungen ist das Einsichtsgesuch in die genannten
Dokumente zumindest teilweise gegenstandslos geworden. Jedoch ist
darauf einzugehen, wie es sich mit den nach wie vor vorhandenen
Schwärzungen und den in Erwägung 6.1 genannten Dokumenten, in die
bisher kein Einblick gewährt wurde, verhält.
6.3.1. Soweit die Beschwerdegegnerin nicht alle Informationen offen ge-
legt hat, äussert sie sich in ihrer Eingabe vom 20. Februar 2014 einge-
hend und sehr konkret zu den Gründen, was nachfolgend in gekürzter
Form wieder gegeben wird:
6.3.1.1 Bei ihren geschäftlichen Tätigkeiten seien zwei Bereiche strikt zu
trennen. Zum einen sei sie gemäss Konzession verpflichtet, die für die
Luftfahrt erforderliche Infrastruktur zur Verfügung zu stellen. Dies sei öf-
fentlich-rechtlich reguliert und die diesbezügliche Zahlenbasis habe sie of-
fengelegt. Zum andern bewirtschafte sie auf rein privatrechtlicher Basis
insbesondere ihre Liegenschaften am Flughafen. In diesem nicht regulier-
ten Bereich sei sie nicht zur Offenlegung von Unterlagen verpflichtet. Die
landseitigen Kosten und Erträge seien gemäss FGV grundsätzlich für die
Gebührenfestsetzung auch nicht relevant. Soweit Informationen zum be-
trieblichen Rechnungswesen erforderlich seien, müssten diese gemäss
Art. 9 FGV ausdrücklich nur gegenüber der Vorinstanz, nicht aber gegen-
über den Nutzern offengelegt werden. Dies sei wichtig und richtig, weil sie
im nicht regulierten Bereich ihre Geschäftsgeheimnisse schützen müsse,
um gegenüber Wettbewerbern nicht massive Nachteile zu gewärtigen.
Zudem dürfe sie zahlreiche Daten aus börsenrechtlichen Gründen nicht in
einem Verwaltungs(-beschwerde)-Verfahren offenlegen. Deshalb könnten
die Geschäftszahlen aus dem nicht-Flugbetriebsgeschäft nicht offenge-
legt werden, soweit sie nicht aus anderen Grundlagen ableitbar seien.
6.3.1.2 Soweit es um Transferzahlungen gehe (d.h. gemäss Art. 34 FGV
bei der Festsetzung der Kosten des Segments Flugverkehr des flugbe-
triebsrelevanten Bereichs ökonomische Mehrwerte aus nicht flugbetriebs-
relevanten Bereichen der Luftseite angerechnet würden), dürften nicht al-
lein deswegen ihre Geschäftsgeheimnisse im nicht regulierten Bereich in
Frage gestellt werden. Selbst wenn ein ökonomischer Mehrwert im nicht
A-7111/2013
Seite 21
flugbetriebsrelevanten Bereich auf der Luftseite vorliege, bestehe nämlich
kein Anspruch auf eine Subventionierung des Segments Flugverkehr,
sondern in Art. 34 FGV sei lediglich ein Maximum von 30 % festgelegt
worden, der Anteil könne aber auch 0 % betragen.
6.3.1.3 Sie sei bereit, Angaben zu den Flächenzuordnungen Flugbe-
trieb/nicht-Flugbetrieb (sog. Terminalschlüssel) im Detail mit Buchwert
und mit den Prozentwerten ergänzend zu den bereits offengelegten Pro-
zentsätzen pro Areal offenzulegen. Daraus werde ersichtlich, welche pro-
zentualen Flächen mit welchen hinterlegten Werten den Segmenten
Flugverkehr, Flugsicherheit und "PBEM" zugewiesen seien. Eine weiter-
gehende Offenlegung auch der konkreten Quadratmeter würde Ge-
schäftsgeheimnisse verletzen, weil dadurch Margen auf vermieteten Im-
mobilien eruiert werden könnten.
6.3.1.4 Was die Zugangsentgelte (d.h. Luftsicherheitsdienste, die der
Flughafenhalter nach Art. 43 FGV für den Zugang zur Luftseite durch an-
dere Personen als Passagiere bereitstelle) angehe, sei sie bereit, die
Kostenbasis der inzwischen neu publizierten Zugangsentgelte offenzule-
gen, damit die Beschwerdeführerinnen die dortige Unterdeckung nach-
vollziehen könnten. Die daraus ableitbaren Zahlen im Segment Nut-
zungsentgelt seien deshalb auch nicht geschwärzt, was aber nichts daran
ändere, dass die übrigen Zahlengrundlagen zu den Nutzungsentgelten
nicht offengelegt werden müssten und könnten.
6.3.1.5 Im vorinstanzlichen Verfahren seien aufgrund des Zeitdrucks eher
zuviele Stellen geschwärzt worden, um auf der sicheren Seite zu sein.
Die nun neu eingereichten Versionen würden nach wie vor geschwärzte
Elemente enthalten. Diese habe sie je nach Grund für die Geheimhaltung
in verschiedene Kategorien eingeteilt (vgl. die detaillierten Ausführungen
in Rz. 14 ff. und Rz. 50 ff. der Eingabe vom 20. Februar 2014).
6.3.2. Die Vorinstanz weist auf die Geheimhaltungsinteressen hin und
verzichtet auf einen formellen Antrag zur Akteneinsicht.
6.4. Das in der vorliegenden Zwischenverfügung behandelte Aktenein-
sichtsgesuch ist angesichts der vorderhand überzeugenden und einge-
henden Ausführungen der Beschwerdegegnerin zurzeit abzuweisen, so-
weit es nicht durch die Einreichung der neuen Versionen gegenstandslos
geworden ist. Die Beschwerdeführerinnen haben allerdings noch keine
Gelegenheit erhalten, sich zur Situation nach Nachreichung der neuen
A-7111/2013
Seite 22
Versionen zu äussern. Sie erhalten Gelegenheit, ein neues Aktenein-
sichtsgesuch unter Bezugnahme auf die Ausführungen der Beschwerde-
gegnerin und das Aktenverzeichnis in Erwägung 6.1 darzulegen.
Wie in Erwägung 6.2.9.2 dargelegt, hat die Vorinstanz hierzu zudem eine
für die Beschwerdeführerinnen möglichst weitgehende Informationen ent-
haltende Fassung des Deloitte-Gutachtens einzureichen. Die Beschwer-
degegnerin wird aufgefordert, die in Erwägung 6.3.1.3 und 6.3.1.4 ge-
nannten Informationen in einer Fassung für die Beschwerdeführerinnen
mit möglichst weitgehend offengelegten Informationen einzureichen. Im
Interesse eines zügigen Verfahrensablaufs werden die Fristen hierfür re-
lativ kurz angesetzt. Es wird bereits heute darauf hingewiesen, dass
Fristerstreckungen nur sehr zurückhaltend gewährt werden.
7.
Weiter ist der Antrag der Beschwerdegegnerin vom 10. Januar 2014, ihr
sei Einsicht in die Beilagen der Beschwerdeschrift zu gewähren, zu be-
handeln. Die Beschwerdeführerinnen halten diesbezüglich in ihrer Einga-
be vom 26. Februar 2014 (Rz. 4 f.) fest, sowohl die Beschwerdeschrift
wie auch die dazu gehörenden Beilagen würden Geschäftsgeheimnisse
enthalten und seien vertraulich zu behandeln. Sie könnten jedoch der Be-
schwerdegegnerin ebenso wie ihre Eingabe vom 26. Februar 2014 samt
Beilagen offen gelegt werden. Da folglich seitens der Beschwerdeführe-
rinnen keine Vorbringen gegen die Einsicht die Beilagen zur Beschwer-
deschrift geltend gemacht werden, ist dieser Antrag gutzuheissen (vgl.
aber E. 8). Der Ordner mit den Beschwerdebeilagen ist der Beschwerde-
gegnerin im Original zuzustellen; er wird per im Dispositiv genannten Da-
tum zurückerbeten.
8.
Sämtliche bisher und voraussichtlich auch in Zukunft zugänglich gemach-
ten vorinstanzlichen Akten sowie die Akten des Beschwerdeverfahrens
enthalten teilweise vertrauliche Informationen, die ausserhalb des vorlie-
genden Beschwerdeverfahrens nicht verwendet und nicht an Dritte wei-
tergegeben werden dürfen. Alle Verfahrensbeteiligten sowie ihre Rechts-
vertreterinnen oder Rechtsvertreter und allfällig beigezogene Expertinnen
oder Experten werden deshalb diesbezüglich mit einer Strafandrohung
gemäss Art. 292 des Schweizerischen Strafgesetzbuches vom 21. De-
zember 1937 (StGB, SR 311.0) belegt. Dieser Artikel lautet:

A-7111/2013
Seite 23
Art. 292 Ungehorsam gegen amtliche Verfügungen
Wer der von einer zuständigen Behörde oder einem zuständigen Beamten
unter Hinweis auf die Strafdrohung dieses Artikels an ihn erlassenen Verfü-
gung nicht Folge leistet, wird mit Busse bestraft.
In Verbindung mit Art. 106 StGB droht somit eine Busse bis zu
Fr. 10'000.– (vgl. zu diesem Straftatbestand BGE 124 IV 297 E. 4e; Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts A-7021/2007 vom 21. April 2008 E. 6.7).
9.
Die Beschwerdeführerinnen beantragen, es sei ihnen eine neue Frist an-
zusetzen, um nach der Akteneinsicht ihre Beschwerde zu überarbeiten.
Die Beschwerdegegnerin entgegnet, die Beschwerdeführerinnen hätten
ihre Beschwerde bereits hinreichend begründen können und es genüge,
wenn sie sich im Lauf des Verfahrens zu den neuen Informationen äus-
sern könnten. Diese Argumentation überzeugt nicht. Vielmehr ist es Sa-
che der Beschwerdeführerinnen, angesichts der neuen Informationen zu
entscheiden, ob und wieweit sie ihre Beschwerde ergänzen möchten. Aus
Gründen der Verfahrensökonomie ist jedoch vor der Ergänzung der Be-
schwerde die Akteneinsicht zu klären.
10.
Über die Kosten dieser Zwischenverfügung und eine allfällige Parteient-
schädigung wird im Entscheid über die Hauptsache zu befinden sein.



A-7111/2013
Seite 24
Demnach verfügt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerdeverfahren A-7097/2013 und A-7111/2013 werden vorläu-
fig nicht vereinigt.
2.
2.1. Der Antrag der Beschwerdegegnerin um Entzug der aufschiebenden
Wirkung wird abgewiesen.
2.2. Der Eventualantrag der Beschwerdegegnerin um Anordnung einer
vorsorglichen Massnahme wird abgewiesen.
3.
Je ein Doppel der Eingabe der Beschwerdegegnerin vom 20. Februar
2014 inklusive Beilagen 1–5 in Farbkopie geht an die Beschwerdeführe-
rinnen und die Vorinstanz. Je ein Doppel der Eingabe der Beschwerde-
führerinnen vom 26. Februar 2014 geht mit einer Kopie des Beilagenver-
zeichnisses an die Beschwerdegegnerin und die Vorinstanz. Je ein Dop-
pel der Eingabe der Vorinstanz vom 7. März 2014 inklusive einer Kopie
der Inhaltsverzeichnisse der drei Voraktenordner geht an die Beschwer-
deführerinnen und die Beschwerdegegnerin.
4.
4.1. Der Antrag der Beschwerdeführerinnen um Beizug der Akten aus der
Verhandlungsphase wird abgewiesen.
4.2. Der Antrag der Beschwerdeführerinnen um Einsicht in die Akten aus
der Verhandlungsphase wird abgewiesen.
4.3. Der Antrag der Beschwerdeführerinnen um Feststellung, die Informa-
tionen der Verhandlungsphase betreffende Geheimhaltungsvereinbarung
entfalte im vorliegenden Beschwerdeverfahren keine Wirkung, wird ab-
gewiesen.

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5.
Die Vorinstanz wird aufgefordert, bis zum 24. März 2014 eine für die Be-
schwerdeführerinnen zugängliche Fassung des Deloitte-Gutachtens mit
möglichst weitgehenden Informationen zu erstellen. Diese Version des
Gutachtens ist aus verfahrensökonomischen Gründen direkt auch den
Beschwerdeführerinnen zuzustellen.
6.
Die Beschwerdegegnerin wird aufgefordert, bis zum 24. März 2014 die in
Erwägung 6.3.1.3 und 6.3.1.4 genannten Informationen in einer für die
Beschwerdeführerinnen zugänglichen Form mit möglichst weitgehenden
Informationen einzureichen. Diese sind aus verfahrensökonomischen
Gründen direkt auch den Beschwerdeführerinnen zuzustellen.
7.
7.1. Das Akteneinsichtsgesuch der Beschwerdeführerinnen wird abge-
wiesen, soweit es nicht durch Zustellung der Dokumente gemäss Disposi-
tiv-Ziffer 3 (Beilagen 1–5 zur Eingabe der Beschwerdegegnerin vom
20. Februar 2014) gegenstandslos geworden ist.
7.2. Die Beschwerdeführerinnen erhalten Gelegenheit, bis zum 7. April
2014 ein neues Akteneinsichtsgesuch einzureichen.
8.
Das Akteneinsichtsgesuch der Beschwerdegegnerin um Einsicht in die
Beschwerdebeilagen wird gutgeheissen. Die Beschwerdebeilagen sind
ihr mit dieser Verfügung im Original zuzustellen und von ihr bis zum
24. März 2014 zurückzusenden.
9.
Den Verfahrensbeteiligten, ihren Rechtsvertreterinnen und Rechtsvertre-
tern sowie allen allfällig beigezogenen Expertinnen und Experten wird un-
ter Strafandrohung gemäss Art. 292 i.V.m. Art. 106 StGB, d.h. mit Busse
bis Fr. 10'000.–, ausdrücklich verboten, die im vorliegenden Verfahren
oder aus Akten des vorinstanzlichen Verfahrens gewonnenen Informatio-
nen für Zwecke ausserhalb des vorliegenden Beschwerdeverfahrens zu
verwenden oder an Dritte weiterzugeben.
A-7111/2013
Seite 26
10.
Über die Gerichtskosten und allfällige Parteientschädigungen für diese
Zwischenverfügung wird zusammen mit der Hauptsache entschieden.
11.
Diese Verfügung geht an:
– die Beschwerdeführerinnen (Einschreiben mit Rückschein; Beilagen
gem. Ziff. 3)
– die Beschwerdegegnerin (Einschreiben mit Rückschein; Beilagen
gem. Ziff. 3 und 8 [1 Ordner mit Beschwerdebeilagen, zurückerbeten])
– die Vorinstanz (Einschreiben mit Rückschein; Beilagen gem. Ziff. 3)

Der Instruktionsrichter: Die Gerichtsschreiberin:

Markus Metz Nina Dajcar


Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An-
gelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesge-
richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift
ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Be-
gründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der
Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

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