B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Entscheid bestätigt durch BGer mit
Urteil vom 31.05.2017 (9C_82/2017)
Abteilung I
A-7160/2015
Ur t e i l vom 2 1 . De zembe r 2 0 1 6
Besetzung
Richter Jürg Steiger (Vorsitz),
Richterin Salome Zimmermann, Richter Daniel Riedo,
Gerichtsschreiber Stefano Bernasconi
Parteien
Vorsorgestiftung A._______, …,
vertreten durch
K. Urs Grütter, …
Beschwerdeführerin,
gegen
BBSA Bernische BVG- und Stiftungsaufsicht,
Belpstrasse 48, Postfach, 3000 Bern 14,
vertreten durch
Prof. Dr. Toni Amonn, …,
Vorinstanz.
Gegenstand
Berufliche Vorsorge, Gebühren, Prüfung der
Jahresrechnungen 2012, 2013 und 2014
A-7160/2015
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Die Vorsorgestiftung A._______ ist gemäss Handelsregistereintrag eine
patronale Vorsorgeeinrichtung mit Sitz im Kanton Bern.
B.
Mit Schreiben vom 13. Februar 2013 stellte die Bernische BVG- und Stif-
tungsaufsicht (BBSA) der Vorsorgestiftung A._______ eine Gebühren-
Rechnung für das Aufsichtsjahr 2012 in der Höhe von Fr. 1'800.- zu. Der
Betrag setzte sich zusammen aus einem fixen Grundansatz (Fr. 300.-) und
einem variablen Ansatz (Fr. 1'500.-) auf der Basis der Bilanzsumme der
Vorsorgestiftung von Fr. […] (gemäss Jahresrechnung 2011).
C.
Gegen dieses Schreiben erhob die Vorsorgestiftung A._______ Be-
schwerde beim Bundesverwaltungsgericht, welches diese mit Urteil
C-1410/2013 vom 23. Februar 2015 abwies.
D.
Die Vorsorgestiftung A._______ gelangte in der Folge mit Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Dieses hiess
mit Urteil vom 27. August 2015 (BGE 141 V 509) die Beschwerde teilweise
gut, hob den Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. Februar
2015 und die Verfügung (Schreiben und Rechnung) der BBSA vom
13. Februar 2013 auf und wies die Sache zu neuer Verfügung im Sinne der
Erwägungen an die Aufsichtsbehörde zurück. In den Erwägungen legte
das Bundesgericht insbesondere dar, die Aufsichtsbehörde habe den vari-
ablen Ansatz der jährlichen Gebühr für das Aufsichtsjahr 2012 rechtskon-
form – gemäss Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip – neu festzuset-
zen.
E.
In der Folge stellte die BBSA (nachfolgend: Vorinstanz) mit Schreiben vom
7. Oktober 2015 der Vorsorgestiftung A._______ eine Gebühren-Rech-
nung für die Aufsichtsjahre 2012 bis 2014 über Fr. 1'710.- (2012),
Fr. 1'441.50 (2013) und Fr. 1'464.- (2014) zu (jeweils inkl. Grundgebühr von
Fr. 300.-).
F.
Am 9. November 2015 erhebt die Vorsorgestiftung A._______ (nachfol-
gend: Beschwerdeführerin) gegen die Gebühren-Rechnung der Vorinstanz
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Seite 3
vom 7. Oktober 2015 erneut Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht
mit den folgenden Rechtsbegehren: (1) Der vorliegenden Beschwerde sei
die aufschiebende Wirkung zu erteilen; (2) die angefochtene Verfügung sei
aufzuheben und die Sache zur rechtskonformen Festsetzung der geschul-
deten Gebühr an die Vorinstanz zurückzuweisen; (3) eventuell: die Gebühr
sei auf maximal Fr. 600.- pro Geschäftsjahr festzusetzen, für die Jahre
2012, 2013 und 2014 somit auf Total Fr. 1'800.-; (4) die Verfahrenskosten
seien aufzuerlegen wem rechtens, nicht aber der Beschwerdeführerin, die-
ser sei vielmehr eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen.
Zur Begründung bringt die Beschwerdeführerin im Wesentlichen vor, die
angefochtene Gebühren-Rechnung sei nicht als Verfügung bezeichnet und
enthalte keine Rechtsmittelbelehrung. Die erhobene Gebühr stütze sich
zudem nicht auf eine genügende gesetzliche Grundlage. Ein Wirtschafts-
prüfer könnte die Prüfung der (recht einfach strukturierten) Beschwerde-
führerin in maximal zwei Stunden erledigen. Ein Fr. 600.- pro Jahr überstei-
gender Betrag sei deshalb unter dem Gesichtspunkt des Äquivalenzprin-
zips nicht vertretbar. Das Bundesgericht habe in seinem Urteil vom 27. Au-
gust 2015 festgehalten, dass das Äquivalenzprinzip verletzt sei und in der
Folge die gesetzliche Grundlage gar nicht näher geprüft. Zudem biete das
Kostendeckungsprinzip vorliegend keinen Schutz, da die Vorinstanz einen
viel zu hohen Aufwand betreibe.
G.
Infolge einer internen Reorganisation des Bundesverwaltungsgerichts ging
das vorliegende Verfahren per 1. Januar 2016 von der Abteilung III auf die
Abteilung I über.
Mit Zwischenverfügung vom 12. Januar 2016 heisst das Bundesverwal-
tungsgericht das Gesuch der Beschwerdeführerin um Erteilung der auf-
schiebenden Wirkung gut.
H.
In ihrer Vernehmlassung vom 5. Februar 2016 schliesst die Vorinstanz auf
Abweisung der Beschwerde. Sie macht dabei insbesondere Ausführungen
zum Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip und erklärt, warum diese
nicht verletzt seien.
I.
Auf die weiteren Vorbringen in den Eingaben der Parteien wird – soweit sie
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Seite 4
entscheidwesentlich sind – in den nachfolgenden Erwägungen eingegan-
gen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG. Dazu gehören die Ver-
fügungen der Aufsichtsbehörden im Bereich der beruflichen Vorsorge nach
Art. 74 Abs. 1 BVG (SR 831.40) in Verbindung mit Art. 33 Bst. i VGG. Eine
Ausnahme im Sinne von Art. 32 VGG liegt vorliegend nicht vor. Das Bun-
desverwaltungsgericht ist somit zur Beurteilung der Beschwerde zustän-
dig.
1.2
1.2.1 Das Vorhandensein einer Verfügung ist eine Sachurteilsvorausset-
zung des Beschwerdeverfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht. Die
Verfügung ist Anfechtungsobjekt und deren zu Grunde liegenden Rechts-
verhältnisse bilden den Streitgegenstand, sofern sie im Streit liegen (Urteil
des BVGer A-5643/2014 vom 8. April 2015 E. 1.3; ANDRÉ MOSER/MICHAEL
BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungs-
gericht, 2. Aufl. 2013, N. 2.6 f.).
Als Verfügungen gelten gemäss Art. 5 Abs. 1 VwVG Anordnungen der Be-
hörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen
und (Bst. a) die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder
Pflichten; (Bst. b) die Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder
Umfanges von Rechten oder Pflichten; oder (Bst. c) die Abweisung von
Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von
Rechten oder Pflichten, oder Nichteintreten auf solche Begehren zum Ge-
genstand haben. Rechnungen sind regelmässig nicht direkt auf Rechtswir-
kungen ausgerichtet und stellen daher grundsätzlich keine Verfügungen
gemäss Art. 5 VwVG dar (vgl. BVGE 2010/34 E. 1.2; Urteil des BVGer
A-5556/2013 vom 18. Juni 2014 E. 1.2.1).
Gemäss Art. 35 Abs. 1 VwVG sind schriftliche Verfügungen als solche zu
bezeichnen, zu begründen und mit einer Rechtsmittelbelehrung zu verse-
hen. Hinzu kommen elementare Formalien wie die Bezeichnung der erlas-
senden Behörde und des Adressaten (FELIX UHLMANN/ALEXANDRA SCHIL-
LING-SCHWANK, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar
VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 35 N. 2).
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Seite 5
1.2.2 Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 7. Ok-
tober 2015 die Gebühren für die Jahre 2012 bis 2014 in Rechnung gestellt,
wobei sie deren Berechnung aufgeschlüsselt hat. Diese Berechnung
stützte sich auf eine dem Schreiben beiliegende Aufstellung der Betriebs-
kosten. Das Schreiben mit den Beilagen geht über die blosse Rechnungs-
stellung hinaus und weist alle Strukturmerkmale einer Verfügung auf. Es
erstaunt zwar, dass die Vorinstanz – wie bereits im vorangegangenen Ver-
fahren (vgl. Urteil des BVGer C-1410/2013 vom 23. Februar 2015 E. 1.2) –
erneut keine formell korrekte Verfügung erstellt hat, da diese insbesondere
nicht als solche gekennzeichnet ist und keine Rechtsmittelbelehrung auf-
weist. Dies ändert jedoch nichts an der Tatsache, dass materiell eine Ver-
fügung vorliegt. Im Weiteren sind der Beschwerdeführerin aus den erwähn-
ten formellen Mängeln der Verfügung keine Rechtsnachteile erwachsen.
Sie hat gegen die Verfügung rechtzeitig und bei der richtigen Instanz Be-
schwerde erhoben.
Das Gericht weist die Vorinstanz aber darauf hin, die Formvorschriften be-
treffend Verfügung zukünftig einzuhalten. Die gesetzlichen Vorgaben sind
eindeutig.
1.3 Die Beschwerdeführerin ist als Verfügungsadressatin ohne Weiteres
zur Beschwerde legitimiert. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Be-
schwerde ist einzutreten.
2.
2.1 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach
dem VwVG, soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes be-
stimmt (Art. 37 VGG). Das Bundesverwaltungsgericht prüft gemäss Art. 49
VwVG die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich der Überschreitung
oder des Missbrauchs des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und die Unangemessen-
heit, wenn nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt
hat.
2.2
2.2.1 Heisst das Bundesgericht eine Beschwerde gut, so entscheidet es in
der Sache selbst oder weist diese zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz
zurück. Es kann die Sache auch an die Behörde zurückweisen, die als
erste Instanz entschieden hat (Art. 107 Abs. 2 BGG).
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Seite 6
2.2.2 Die Verwaltungsbehörde, an welche die Sache zurückgewiesen wird,
ebenso das Bundesverwaltungsgericht sowie das Bundesgericht selbst,
falls die Sache erneut ihnen unterbreitet wird, sind an die rechtlichen Er-
wägungen im Rückweisungsentscheid gebunden (anstelle zahlreicher:
BGE 133 III 201 E. 4.2; ULRICH MEYER/JOHANNA DORMANN, in: Nig-
gli/Uebersax/Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Kommentar, Bundesgerichtsge-
setz, 2. Aufl. 2011, Art. 107 N. 18 mit Hinweisen). Wegen dieser Bindung
ist es der betreffenden Instanz wie auch den Parteien, abgesehen von al-
lenfalls zulässigen Noven, verwehrt, der Beurteilung des Rechtsstreits ei-
nen anderen als den bisherigen Sachverhalt zu unterstellen oder die Sache
unter rechtlichen Gesichtspunkten zu prüfen, die im Rückweisungsent-
scheid ausdrücklich abgelehnt oder überhaupt nicht in Erwägung gezogen
worden sind. Eine Überprüfung ist nur betreffend jene Punkte möglich, die
im Rückweisungsentscheid nicht entschieden worden sind oder bei Vorlie-
gen neuer Sachumstände (vgl. BGE 135 III 334 E. 2, BGE 131 III 91 E. 5.2;
Urteile des BVGer A-1998/2011 vom 8. Juni 2012 E. 1.2, A-7643/2010 vom
31. Januar 2012 E. 3.2).
3.
3.1 Öffentliche Abgaben können grundsätzlich in Kausalabgaben und
Steuern unterteilt werden. Steuern unterscheiden sich dadurch von den
Kausalabgaben, dass Erstere voraussetzungslos, d.h. unabhängig vom
konkreten Nutzen oder vom konkreten Verursacheranteil der steuerpflich-
tigen Person geschuldet sind (BGE 131 II 271 E. 5.1 mit Hinweisen). Kau-
salabgaben beruhen dagegen stets auf einem persönlichen Verpflichtungs-
grund und stellen meist das Gegenbild einer staatlichen Leistung zuguns-
ten des pflichtigen Individuums oder das Entgelt für einen besonderen Vor-
teil dar (BGE 138 II 70 E. 5 mit weiteren Hinweisen; HÄFELIN/MÜLLER/UHL-
MANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 2760). Die Unter-
scheidung zwischen Steuern und Kausalabgaben ist namentlich im Hin-
blick auf die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage von Bedeutung
(vgl. BGE 140 I 176 E. 5.2, BGE 130 I 113 E. 2.2).
3.2 Das Legalitätsprinzip wird im Abgaberecht besonders streng gehand-
habt. Entsprechend bedarf die Verpflichtung zu einer öffentlich-rechtlichen
Geldleistung einer formell-gesetzlichen Grundlage, welche die Leistungs-
pflicht mindestens in den Grundzügen festlegt (Art. 127 Abs. 1 BV). Dele-
giert der Gesetzgeber die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an eine
nachgeordnete Behörde, so muss er zumindest den Kreis der Abgabe-
pflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlage selber festle-
gen. Das Erfordernis der Bestimmtheit steht im Dienste des Grundsatzes
A-7160/2015
Seite 7
des Gesetzesvorbehalts, der Rechtssicherheit mit den Elementen der Be-
rechenbarkeit und Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns sowie der
rechtsgleichen Rechtsanwendung (BGE 131 II 271 E. 6.1). Die Rechtspre-
chung hat die Vorgaben betreffend die Bemessung der Abgaben bei ge-
wissen Arten von Kausalabgaben gelockert, wo das Mass der Abgabe
durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs-
und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbe-
halt diese Schutzfunktion erfüllt (BGE 141 V 509 E. 7.1.1, BGE 140 I 176
E. 5.2, BGE 135 I 130 E. 7.2; BGE 134 I 179 E. 6.1; je mit Hinweisen; Urteil
des BVGer A-6867/2015 vom 8. Februar 2016 E. 2.4).
3.3 Das Kostendeckungsprinzip gilt für kostenabhängige Kausalabgaben,
falls keine (genügend bestimmte) formell-gesetzliche Grundlage besteht
oder falls der Gesetzgeber ausdrücklich oder sinngemäss zum Ausdruck
gebracht hat, dass die von ihm festgelegte Abgabe kostenabhängig sein
soll. Es besagt, dass der Gebührenertrag die gesamten Kosten des betref-
fenden Verwaltungszweigs nicht oder nur geringfügig übersteigen soll, was
eine gewisse Schematisierung oder Pauschalisierung der Abgabe nicht
ausschliesst. Zum Gesamtaufwand sind nicht nur die laufenden Ausgaben
des betreffenden Verwaltungszweigs, sondern auch angemessene Rück-
stellungen, Abschreibungen und Reserven hinzuzurechnen (BGE 141 V
509 E. 7.1.2, 126 I 180 E. 3a/bb).
3.4 Das Äquivalenzprinzip konkretisiert das Verhältnismässigkeitsprinzip
und das Willkürverbot für den Bereich der Kausalabgaben (Art. 5 Abs. 2
und Art. 8 BV); es bestimmt, dass eine Gebühr nicht in einem offensichtli-
chen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen darf und sich
in vernünftigen Grenzen halten muss (BGE 140 I 176 E. 5.2 mit Hinweisen).
Der Wert der Leistung bemisst sich entweder nach dem wirtschaftlichen
Nutzen, den sie dem Bürger verschafft (nutzenorientierte Betrachtung aus
der Optik des Leistungsempfängers) oder nach dem Kostenaufwand der
konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des be-
treffenden Verwaltungszweigs, wobei schematische, auf Wahrscheinlich-
keit und Durchschnittserfahrungen beruhende Massstäbe angelegt werden
dürfen (aufwandorientierte Betrachtung aus der Optik des Leistungserbrin-
gers; BGE 126 I 180 E. 3a/bb; vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O.,
Rz. 2788 und zur sog. "Gruppenäquivalenz" bei Aufsichtsabgaben
Rz. 2794).
A-7160/2015
Seite 8
4.
4.1 Die Kantone bezeichnen die zuständige Behörde für die Aufsicht über
die Vorsorgeeinrichtungen sowie die Einrichtungen, die nach ihrem Zweck
der beruflichen Vorsorge dienen, mit Sitz im Kantonsgebiet (Art. 61 Abs. 1
BVG). Die Aufsichtsbehörde ist eine öffentlich-rechtliche Anstalt mit eige-
ner Rechtspersönlichkeit (Art. 61 Abs. 3 BVG).
4.2 Die Aufsichtsbehörde wacht gemäss Art. 62 Abs. 1 BVG darüber, dass
die Vorsorgeeinrichtungen, die Revisionsstellen für berufliche Vorsorge,
die Experten für berufliche Vorsorge sowie die Einrichtungen, die nach ih-
rem Zweck der beruflichen Vorsorge dienen, die gesetzlichen Vorschriften
einhalten und dass das Vorsorgevermögen zweckgemäss verwendet wird,
indem sie insbesondere (Bst. a) die Übereinstimmung der statutarischen
und reglementarischen Bestimmungen der Vorsorgeeinrichtungen und der
Einrichtungen, die nach ihrem Zweck der beruflichen Vorsorge dienen, mit
den gesetzlichen Vorschriften prüft; (Bst. b) von der Vorsorgeeinrichtung
sowie von der Einrichtung, die nach ihrem Zweck der beruflichen Vorsorge
dient, jährlich Berichterstattung fordert, namentlich über ihre Geschäftstä-
tigkeit; (Bst. c) Einsicht in die Berichte der Kontrollstelle und des Experten
für berufliche Vorsorge nimmt; (Bst. d) die Massnahmen zur Behebung von
Mängeln trifft; (Bst. e) Streitigkeiten betreffend das Recht der versicherten
Person auf Information gemäss den Artikeln 65a und 86b Absatz 2 beur-
teilt.
4.3 Gemäss Art. 62a Abs. 3 Satz 1 BVG gehen die Kosten der aufsichts-
rechtlichen Massnahmen zulasten der Vorsorgeeinrichtung oder der ihrem
Zweck nach der beruflichen Vorsorge dienenden Einrichtung, welche die
Massnahme verursacht hat. Gestützt auf Art. 62a Abs. 3 BVG haben die
Aufsichtsbehörden von den Vorsorgeeinrichtungen Gebühren zu erheben,
welche ihre Kosten und auch jene der Oberaufsichtskommission (OAK) de-
cken (Art. 64 und 64c BVG; vgl. dazu auch Urteile des BVGer A-7228/2015
vom 26. Mai 2016 E. 3.3, C-4138/2012 vom 8. November 2013 E. 3.1).
4.4
4.4.1 Nach Art. 97 Abs. 2 BVG erlassen die Kantone die zum Vollzug des
BVG erforderlichen Ausführungsbestimmungen. Am 30. März 2011 hat der
Regierungsrat des Kantons Bern die Verordnung über die Aufsicht über die
Vorsorgeeinrichtungen, die Stiftungen und die Familienausgleichskassen
(AVSFV; BSG 212.223.2, in Kraft gestanden vom 1. Januar 2012 bis
31. Dezember 2014) erlassen. Gemäss Art. 12 Abs. 1 AVSFV erhebt die
BBSA für ihre Tätigkeiten Gebühren, welche einerseits aus der jährlichen
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Seite 9
Grundgebühr (Bst. a), anderseits aus der Gebühr für besondere Dienstleis-
tungen (Bst. b) bestehen. Die Gebühren sind vom Aufsichtsrat so festzule-
gen, dass sie kostendeckend sind (Art. 12 Abs. 2 AVSFV). Für Vorsorge-
einrichtungen und Einrichtungen, die nach ihrem Zweck der beruflichen
Vorsorge dienen, sowie für Stiftungen im Sinne von Art. 80 ff. ZGB bemisst
sich die jährliche Grundgebühr nach der Bilanzsumme (Art. 13 Abs. 1
AVSFV).
4.4.2 Art. 6 Abs. 2 Bst. c AVSFV überträgt dem Aufsichtsrat als strategi-
schem Organ der BBSA die Kompetenz zum Erlass des Geschäfts-, Per-
sonal- und des Gebührenreglements. Gestützt auf diese Verordnungsbe-
stimmung hat der Aufsichtsrat der BBSA am 21. Oktober 2011 das Gebüh-
renreglement der Bernischen BVG- und Stiftungsaufsicht (BSG 212.223.3;
im Folgenden: Gebührenreglement; in Kraft gestanden vom 1. Januar 2012
bis am 31. Dezember 2014) erlassen. Dieses sieht in Art. 2 Abs. 1 vor, dass
die BBSA für ihre Dienstleistungen Gebühren erhebt. Dabei unterscheidet
das Gebührenreglement zwischen der Gebührenerhebung für besondere
Dienstleistungen, deren Höhe sich nach Art und gegebenenfalls auch Um-
fang der in Anspruch genommenen Dienstleistung richtet (vgl. dazu Art. 3,
4 und Anhang BSG) einerseits und der von der BBSA von den Beaufsich-
tigten erhobenen jährlichen Grundgebühr anderseits (vgl. Art. 6 ff. BSG).
Letztere setzt sich aus einem fixen Grundansatz von Fr. 300.-, einem vari-
ablen Ansatz und der Oberaufsichtsgebühr zusammen (Art. 7 BSG). Der
variable Ansatz bemisst sich gemäss Art. 8 BSG nach der Bilanzsumme,
weist verschiede Stufen auf und die Gebühren steigen degressiv im Ver-
hältnis zur Bilanzsumme.
5.
Im vorliegenden Fall setzte die Vorinstanz am 13. Februar 2013 in Anwen-
dung des Gebührenreglements vom 21. Oktober 2011 die Gebühr für das
Aufsichtsjahr 2012 auf Fr. 1'800.- fest (variabler Ansatz von Fr. 1'500.- auf-
grund der Bilanzsumme von Fr. […] [Jahresrechnung 2011] zuzüglich einer
Grundgebühr von Fr. 300.-). Am 23. Februar 2015 bestätigte das Bundes-
verwaltungsgericht mit Urteil C-1410/2013 die Rechtmässigkeit der ent-
sprechenden Gebühr. Eine dagegen erhobene Beschwerde hiess das Bun-
desgericht mit Urteil vom 27. August 2015 (BGE 141 V 509) indessen teil-
weise gut. Es hob den Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts auf und
wies die Sache zur neuen Verfügung im Sinne der Erwägungen an die
BBSA zurück. Die BBSA – so das Bundesgericht – müsse den variablen
Ansatz der jährlichen Grundgebühr für das Aufsichtsjahr 2012 rechtskon-
form – gemäss Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip – neu festsetzen.
A-7160/2015
Seite 10
Der Grundansatz von Fr. 300.- sowie die Oberaufsichtsgebühr seien unbe-
stritten. Nach diesen Vorgaben habe die Aufsichtsbehörde neu zu verfügen
(BGE 141 V 509 E. 7.4).
Mit Verfügung vom 7. Oktober 2015 stellte die Vorinstanz der Beschwerde-
führerin Aufsichtsgebühren von Fr. 1'710.- (2012), Fr. 1'441.50 (2013) und
Fr. 1'464.- (2014) in Rechnung. Die Verfügung über diese Gebühren liegt
vorliegend im Streit.
5.1
5.1.1 Das Bundesverwaltungsgericht ist an die rechtlichen Erwägungen im
Rückweisungsentscheid BGE 141 V 509 gebunden (E. 2.2.2). In diesem
hat das Bundesgericht bestätigt, dass es sich bei der Gebühr für das Jahr
2012 nicht um eine Steuer, sondern um eine Kausalabgabe handelt (BGE
141 V 509 E. 6.2). Im Weiteren kam es zusammengefasst zum Schluss,
die betreffende Gebühr beruhe auf einer genügenden gesetzlichen Grund-
lage, vorausgesetzt Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip seien einge-
halten (BGE 141 V 509 E. 5. und 7). Es führte aber aus, die (damals) strei-
tige jährliche Grundgebühr (ohne Oberaufsichtsgebühr) von Fr. 1'800.- für
das Aufsichtsjahr 2012 sei dreimal höher als bei Anwendung der für Stif-
tungen und Vorsorgeeinrichtungen bis und mit 2011 geltenden Gebühren-
verordnung vom 22. Februar 1995 (GebV; BSG 154.21, in der vom 1. Juli
bis 31. Dezember 2011 gültig gewesenen Fassung). Die Aufsicht im Be-
reich der beruflichen Vorsorge habe zwar Änderungen erfahren, insbeson-
dere durch Verselbständigung der kantonalen Aufsichtsbehörden in recht-
licher, finanzieller und administrativer Hinsicht. Gleichwohl müsse "unter
den gegebenen Umständen und unter der Annahme, dass die nach der
früheren GebV bemessenen Gebühren das Kostendeckungs- und Äquiva-
lenzprinzip respektieren, von einer jedenfalls im Ergebnis nicht mehr ver-
tretbaren Gebührenerhöhung gesprochen werden" (BGE 141 V 509
E. 7.3.2 [kursiv hinzugefügt]). Zu diesen Umständen, welche das Bundes-
gericht dem Rückweisungsentscheid zugrunde legte, zählt insbesondere
das Fehlen der effektiven Betriebszahlen der Vorinstanz.
5.1.2 Soweit die Beschwerdeführerin im vorliegenden Beschwerdeverfah-
ren weiterhin geltend macht, die Gebühr sei rechtlich als Steuer zu qualifi-
zieren, ist dieser Einwand von vornherein nicht zu hören, da das Bundes-
gericht dies im Rückweisungsentscheid explizit verneint hat. Im Weiteren
beruhen die Gebühren für die Jahre 2013 und 2014 auf den gleichen
Rechtsgrundlagen wie diejenige für das Jahr 2012. Es gibt deshalb keinen
Grund, die Gebühren für die Jahre 2013 und 2014 mit Bezug auf die Frage
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Seite 11
nach der Gesetzmässigkeit anders zu qualifizieren. Aufgrund der Ausfüh-
rungen im Rückweisungsentscheid ist – abgesehen von der Frage der Ein-
haltung des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips – auch nicht näher
auf die weiteren Einwendungen der Beschwerdeführerin mit Bezug auf die
gesetzliche Grundlage der Gebührenerhebung einzugehen.
5.2
5.2.1 Die kantonale Aufsicht im Bereich der beruflichen Vorsorge wurde ab
1. Januar 2012 neu geordnet. Unter anderem war nicht mehr die "Abteilung
Berufliche Vorsorge und Stiftungen (BVS)" des Amtes für Sozialversiche-
rung und Stiftungsaufsicht des Kantons Bern Aufsichtsbehörde, sondern
die Vorinstanz als eine verwaltungsunabhängige öffentlich-rechtliche An-
stalt mit eigener Rechtspersönlichkeit (Art. 61 Abs. 3 BVG). Der Rückwei-
sungsentscheid legt dar, dass es aufgrund der Neuordnung der Aufsicht im
Bereich der beruflichen Vorsorge per 1. Januar 2012 hinsichtlich der im
ersten Rechtsgang erhobenen Gebühr für das Jahr 2012 noch "keine Er-
fahrungswerte zu den Kosten der Aufsicht, wie sie etwa den Jahresrech-
nungen der betreffenden Behörde entnommen werden können", gab (BGE
141 V 509 E. 7.3.2). Das Bundesgericht hat seinem Rückweisungsent-
scheid somit keine effektiven Kosten der BBSA zu Grunde legen können.
Es zog weiter in Erwägung, dass die Vorinstanz aus der BVS entstand und
der Kanton der neuen Aufsichtsbehörde gemäss Art. 19 AVSFV für eine
Übergangszeit die Infrastruktur zu den für das Amt für Sozialversicherung
und Stiftungsaufsicht geltenden Bedingungen zur Verfügung stellte. Inso-
weit sei die Neuordnung der Aufsicht nicht mit ins Gewicht fallenden Mehr-
kosten verbunden gewesen (BGE 141 V 509 E. 7.3.2).
5.2.2 Zu berücksichtigen ist im vorliegenden Beschwerdeverfahren, dass
nun – anders als im ersten Rechtsgang – die Kosten (Personal- und Be-
triebskosten) der Vorinstanz für die Jahre 2012 bis 2014 bekannt sind. Die
entsprechende Aufstellung dieser Kosten der Vorinstanz wurde der ange-
fochtenen Gebührenrechnung beigelegt und wird nicht weiter bestritten. Im
Weiteren legt die Vorinstanz glaubhaft dar, die vom Bundesgericht vorge-
nommene Annahme im Rückweisungsentscheid treffe nicht zu, dass sie für
eine Übergangszeit die Infrastruktur zu den für das Amt für Sozialversiche-
rung und Stiftungsaufsicht geltenden Bedingungen erhalten habe.
Diese beiden neuen Sachverhaltsumstände können im vorliegenden Be-
schwerdeverfahren berücksichtigt werden (E. 2.2.2).
A-7160/2015
Seite 12
5.2.3 Im Rahmen der Prüfung des Kostendeckungsprinzips sind zur Be-
stimmung des Gesamtaufwands nicht nur die laufenden Ausgaben des be-
treffenden Verwaltungszweigs zu berücksichtigen, sondern auch ange-
messene Rückstellungen, Abschreibungen und Reserven hinzuzurechnen
(BGE 141 V 509 E. 7.1.2). Der Bereich 'Vorsorgeeinrichtungen' der Vo-
rinstanz wies einen Personal- und Betriebsaufwand von Fr. […] (2012),
Fr. […] (2013) und Fr. […] (2014) auf. Dem standen Einnahmen aus Ge-
bühren von Fr. […] (2012), Fr. […] (2013) und Fr. […] (2014) gegenüber.
Der Überschuss wurde für den Aufbau des (gesetzlich vorgesehenen) Re-
servefonds und zur (späteren) Rückzahlung des Dotationskapitals verwen-
det. Auch diese Aufwendungen stellen Kosten dar. Das Kostendeckungs-
prinzip ist daher vorliegend in den massgebenden Jahren 2012 bis 2014
eingehalten.
Da nun die effektiven Kosten der Vorinstanz bekannt sind und die hier
streitbetroffenen Gebühren das Kostendeckungsprinzip nicht verletzen,
muss geschlossen werden, dass die tieferen Gebühren, welche nach der
(alten) GebV bis und mit dem Jahr 2011 gegolten haben, nicht kostende-
ckend waren und die früher zuständige Behörde zu einem wesentlichen
Teil aus anderen Quellen finanziert wurde. Welches die genauen Gründe
für die tiefen Gebühren waren, kann letztlich aber offen bleiben.
Die Beschwerdeführerin behauptet im Übrigen auch selbst nicht, das Kos-
tendeckungsprinzip sei verletzt. Vielmehr bringt sie vor, dieses biete den
rechtsunterworfenen Stiftungen keinen Schutz, wenn bei staatlichen Mo-
nopolen die Kosten aus dem Ruder laufen würden. Dieses Argument gilt
es nachfolgend im Zusammenhang mit dem Äquivalenzprinzip zu prüfen.
5.2.4
5.2.4.1 Weiter ist somit zu prüfen, ob die streitbetroffenen Aufsichtsgebüh-
ren von Fr. 1'710.- (2012), Fr. 1'441.50 (2013) und Fr. 1'464.- (2014) das
Äquivalenzprinzip einhalten. Dies ist dann der Fall, wenn die Gebühr nicht
in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung
steht und sich in vernünftigen Grenzen hält. Vorliegend bemisst sich die
jährliche Grundgebühr nach der Höhe der Bilanzsumme (gemäss Art. 13
Abs. 1 AVSFV). Dabei handelt es sich gemäss Bundesgericht in dem
Masse um ein sachgerechtes Kriterium, in welchem es Einfluss auf den
Umfang der Aufsichtstätigkeit hat (BGE 141 V 509 E. 7.3.1). Aus Gründen
der Verwaltungsökonomie muss jedoch auch eine gewisse Pauschalierung
zulässig sein (BGE 139 I 138 E. 3.5). Nach der bisherigen Rechtsprechung
A-7160/2015
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des Bundesverwaltungsgerichts ist das Kriterium der Bilanzsumme grund-
sätzlich tauglich um die Höhe der Gebühren zu bestimmen. Daher wird es
von verschiedenen Kantonen verwendet (Urteile des BVGer C-1499/2012
vom 17. März 2014 E. 6.5.4, C-1697/2012 vom 17. Dezember 2013
E. 3.4.5, vgl. im Übrigen auch A-7228/2015 vom 26. Mai 2016 E. 3.4.2).
Das Bundesverwaltungsgericht erachtet auch vorliegend das Kriterium der
Bilanzsumme als sachgerecht, zumal bei einer grösseren Bilanzsumme
zumindest tendenziell ein grösserer Aufwand resultiert und die Vorinstanz
bei der Bemessung der Gebühren auch der wirtschaftlichen Situation des
Pflichtigen Rechnung tragen kann.
5.2.4.2 Die Beurteilung des objektiven Werts der in Anspruch genomme-
nen Leistung fällt demgegenüber schwer. Für die staatliche Aufsichtstätig-
keit ist ein Vergleich mit der Privatwirtschaft nicht möglich bzw. es ist kein
"Marktwert" bestimmbar. Es kann bloss eine Schätzung der Kosten für die
konkrete Tätigkeit vorgenommen werden. Die Vorinstanz geht für die Prü-
fung einer Vorsorgeeinrichtung selbst bei einfachsten Verhältnissen von ei-
nem Aufwand von mindestens einem Tag aus. Unter Berücksichtigung ei-
nes Grundaufwandes, der stets anfällt (u.a. Dokumentation, Kontrolle,
Überprüfung durch zweiten Revisor), ist der von der Vorinstanz dargelegte
Aufwand durchaus nachvollziehbar. Bei Annahme eines Stundenansatzes
von Fr. 200.- ergeben sich Kosten von mindestens Fr. 1'680.- (8.4 Stunden
zu Fr. 200.-). Hierbei muss berücksichtigt werden, dass damit nicht nur der
eigentliche "Lohn" des Prüfers gedeckt werden muss, sondern auch sämt-
liche bei der Vorinstanz anfallenden Betriebskosten. Als Vergleich nennt
die Vorinstanz den Prüfungsaufwand einer (privatrechtlichen) Revision ei-
ner einfachen Pensionskasse durch einen Wirtschaftsprüfer. Dieser be-
trage mindestens Fr. 4'000.- bis Fr. 5'000.-. Diese Vorbringen der Vo-
rinstanz sind für das Gericht nachvollziehbar. Unter Berücksichtigung die-
ser Aufwandsberechnungen und der nur schwer bewertbaren Aufsichtstä-
tigkeit erscheinen die von der Vorinstanz in Rechnung gestellten Gebühren
nicht unangemessen hoch.
Daran ändern auch die Vorbringen der Beschwerdeführerin nichts. Das Ge-
richt erachtet es als unwahrscheinlich, dass durchschnittlich zwei Stunden
pro Jahr genügen würden, um sämtliche Arbeiten im Zusammenhang mit
der Aufsicht über die Beschwerdeführerin zu erledigen. Gleiches gilt für das
pauschal vorgebrachte Argument, die Kosten würden bei der Vorinstanz
aus dem Ruder laufen. Das Gericht geht aufgrund fehlender Indizien, wel-
che Gegenteiliges vermuten liessen, davon aus, dass die Vorinstanz scho-
nend mit den finanziellen Ressourcen umgeht. Immerhin zeigt gerade auch
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ein Vergleich mit anderen Kantonen, dass diese Gebühren in vergleichba-
rer Höhe in Rechnung stellen (vgl. […]).
Die Gebühren für die Jahre 2012 bis 2014 sind demnach nicht derart un-
angemessen, als dass von einer Verletzung des Äquivalenzprinzips ge-
sprochen werden könnte. Es besteht kein offensichtliches Missverhältnis
zwischen Leistung und Gegenleistung (E. 3.4).
5.2.5 Nach dem Gesagten halten die Aufsichtsgebühren für die Jahre 2012
bis 2014 den Voraussetzungen des Kostendeckungs- und Äquivalenzprin-
zips stand. Obwohl die Vorinstanz die Gebühren für das Jahr 2012 bloss
von Fr. 1'800.- auf Fr. 1'710.- reduziert hat, liegt auch kein Widerspruch
zum Entscheid des Bundesgerichts (BGE 141 V 509) vor. So konnte erst
im vorliegenden Verfahren in Kenntnis der Betriebskosten der Vorinstanz
die streitige Gebühr eingehend überprüft werden. Im Weiteren sprechen
auch die von der Vorinstanz ins Feld geführten Vergleiche mit den Gebüh-
renansätzen anderer Kantone für die Einhaltung des Äquivalenzprinzips.
Die Gebühren für die Jahr 2012 bis 2014 sind somit nicht zu beanstanden
und die Beschwerde ist abzuweisen. Bei diesem Resultat erübrigt es sich
auf das Eventualbegehren der Beschwerdeführerin einzugehen.
6.
6.1 Ausgangsgemäss sind der Beschwerdeführerin die Verfahrenskosten,
welche auf Fr. 800.- festgelegt werden, aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1
VwVG). Der einbezahlte Kostenvorschuss in gleicher Höhe wird zur Be-
zahlung der Verfahrenskosten verwendet. Die Gutheissung des Gesuches
um aufschiebende Wirkung rechtfertigt keine andere Kostenverlegung.
6.2 Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden
Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr er-
wachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen
(Art. 64 Abs. 1 VwVG in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes-
verwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Der obsiegenden Vorinstanz
ist als Behörde keine Parteientschädigung zuzusprechen (vgl. Art. 7 Abs. 3
VGKE) und die unterliegende Beschwerdeführerin hat keinen Anspruch auf
eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG e contrario).
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 800.- werden der Beschwerdeführerin aufer-
legt. Der einbezahlte Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Verfahrens-
kosten verwendet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Gerichtsurkunde)
– das Bundesamt für Sozialversicherung (Gerichtsurkunde)
– die Oberaufsichtskommission BVG (Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Jürg Steiger Stefano Bernasconi
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren,
deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu
enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit
sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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