A-7225/2008 - Abteilung I - Luftfahrtanlagen - Plangenehmigung Schallschutzanlage für Triebwerkst...

Abtei lung I
A-7225/2008
{T 1/2}
U r t e i l v o m 1 7 . F e b r u a r 2 0 1 0
Richterin Kathrin Dietrich (Vorsitz),
Richter Lorenz Kneubühler,
Richterin Marianne Ryter Sauvant,
Gerichtsschreiber Christian Kindler.
Swiss International Air Lines AG (SWISS), Postfach,
4056 Basel,
vertreten durch Rechtsanwältin Prof. Dr. iur.
Regula Dettling-Ott, Managing Director SWISS,
Internat. Relations & Government Affairs, Postfach,
8058 Zürich,
Beschwerdeführerin,
gegen
Unique (Flughafen Zürich AG), Postfach, 8058 Zürich,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Roland Gfeller und
Rechtsanwalt Dr. iur. Daniel Kunz, Florastrasse 44,
Postfach 1709, 8032 Zürich,
Beschwerdegegnerin,
und
Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr,
Energie und Kommunikation (UVEK),
Bundeshaus Nord, 3003 Bern,
Vorinstanz,
sowie
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
A-7225/2008
Stadt Kloten, handelnd durch den Stadtrat,
Stadthaus, Kirchgasse 7, Postfach St 1036, 8302 Kloten,
Stadt Opfikon, handelnd durch den Stadtrat,
Oberhauserstrasse 25, 8152 Glattbrugg,
Gemeinde Rümlang, handelnd durch den Gemeinderat,
Glattalstrasse 181, Postfach, 8153 Rümlang,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Peter Ettler,
Grüngasse 31, Postfach 1138, 8026 Zürich,
Beigeladene.
Plangenehmigung Schallschutzanlage für
Triebwerkstandläufe an Grossflugzeugen.
Seite 2
Gegenstand
A-7225/2008
Sachverhalt:
A.
Die Flughafen Zürich AG reichte mit Bewilligungsgesuch vom
24. November 2000 beim Eidgenössischen Departement für Umwelt,
Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) ein Projekt für den Bau
zweier U-förmiger Schallschutzanlagen zur Durchführung von Trieb-
werkstandläufen auf dem Gelände des Flughafens Zürich ein. Mittels
der durch das Flugzeugwartungs-Unternehmen SR Technics (als
damalige Tochtergesellschaft der SAir Group und Bauherrin) zu er-
stellenden Neubauten sollten die im Bereich Vorfeld Werft bis heute
bestehenden Schallschutzröhren (sog. Muffler), welche eine veraltete
Bauart von Schallschutzanlagen darstellen und den Betriebsbedürf-
nissen nicht mehr genügen, ersetzt werden. Infolge des Zusammen-
bruchs der SAir Group im Oktober 2001 wurde das Gesuch sistiert. Im
Jahr 2005 nahm die inzwischen verkaufte SR Technics das Bauprojekt
wieder auf und gründete zur Erstellung aller notwendigen Unterlagen
eine Begleitkommission, in welcher nebst der Flughafen Zürich AG,
dem Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL), dem Bundesamt für
Umwelt (BAFU) und einer Ingenieurfirma auch die Standortgemeinden
Kloten, Opfikon und Rümlang vertreten waren.
B.
Mit Verfügung vom 29. März 2005 genehmigte das BAZL das vor-
läufige Betriebsreglement (vBR) für den Flughafen Zürich. In
Dispositiv-Ziff. 4.3 der vBR-Verfügung verpflichtete es die Flughafen-
betreiberin mittels Auflage (Auflage Ziff. 4.3), das Projekt für den
Neubau von Schallschutzanlagen für Triebwerkstandläufe ohne Verzug
an die Hand zu nehmen und dem UVEK ein Plangenehmigungsgesuch
zu unterbreiten. Nach Inbetriebnahme der Schallschutzanlagen,
spätestens aber nach dem 1. April 2009 dürften am Flughafen Zürich
keine Triebwerkstandläufe von Strahlflugzeugen sowie Propeller-
flugzeugen mit einem zulässigen Gewicht von mehr als 5.7 Tonnen im
Freien durchgeführt werden. Die Flughafen Zürich AG erhob (nebst
anderem) beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde gegen diese
Auflage (dieses Einzelverfahren wurde ins Gesamtverfahren Flughafen
Zürich A-1936/2006 integriert).
C.
Nach dem Rückzug des alten Gesuchs (vorne Sachverhalt Bst. A) im
Oktober 2006 stellte die Flughafen Zürich AG am 15. Januar 2007
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A-7225/2008
beim UVEK erneut ein Gesuch für den Bau einer modernen Schall-
schutzanlage für Triebwerkstandläufe an Grossflugzeugen, die mit
mehr als Leerlaufleistung im Zuge von Unterhalts- und Wartungs-
arbeiten durchgeführt werden, sowie um entsprechende Anpassung
des vBR bzw. des rechtskräftigen Betriebsreglements des Flughafens
Zürich vom 31. Mai 2001. Das geplante Projekt umfasst nebst dem
Neubau einer U-förmigen, nach oben offenen Schallschutzanlage im
Bereich Vorfeld Werft den (teilweise vorherigen) Abbruch der noch
bestehenden Muffler, den Neubau einer Schallschutzwand zwischen
Werft 2 und Werft 3 sowie die Anpassung des Terrains, der Vorfeld-
fläche und der Standplätze T57 und T58.
Das mit der Instruktion des erstinstanzlichen Verfahrens betraute BAZL
hörte den Kanton Zürich sowie das BAFU zum Gesuch an und sorgte
für die öffentliche Auflage der Gesuchsunterlagen, welche auch einen
Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) vom 22. Dezember 2006 um-
fassen. Während der Auflagefrist gingen unter anderem Einsprachen
der Swiss International Air Lines AG (SWISS) und der Gemeinden
Kloten, Opfikon und Rümlang ein. Mit Stellungnahme vom
17. Dezember 2007 zu den Einsprachen und Vernehmlassungen
reichte die Flughafen Zürich AG dem BAZL auch eine von ihr und den
drei soeben genannten Standortgemeinden unterzeichnete Verein-
barung über die wesentlichen Benützungsbestimmungen für die
Schallschutzanlage ein, in der sich die Standortgemeinden verpflichtet
hatten, die beim BAZL eingereichte Einsprache gegen die Schall-
schutzanlage zurückzuziehen. Weil die SWISS an ihrer Einsprache
festhielt, hatte die Flughafenbetreiberin am 14. Dezember 2007 zudem
eine Zusatzvereinbarung mit den drei Gemeinden abgeschlossen, in
welcher die bisherige Rückzugsklausel abgeändert worden war.
D.
Mit Verfügung vom 10. Oktober 2008 erteilte das UVEK die Plan-
genehmigung für die Schallschutzanlage für Triebwerkstandläufe an
Grossflugzeugen unter zahlreichen Auflagen. Nebst den baulichen
Regelungen enthalten diese Auflagen unter Dispositiv-Ziff. 2.14 auch
Vorgaben zur Anpassung des Betriebsreglements, insbes. Definitionen
zum Ablauf eines Standlaufs und die Grundsätze für die Benützung
der Anlage. Als Standläufe gelten demnach Prüfungen von in Luft-
fahrzeugen eingebauten Triebwerken im Rahmen von Unterhalts-
arbeiten, bei welchen die Leerlaufdrehzahlen überschritten werden. Ist
der zeitliche Abstand zwischen zwei oder mehr Schallpegel-Spitzen
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grösser als fünf Minuten, so gilt dies als zwei oder mehr Standläufe.
Standläufe sind grundsätzlich in der Schallschutzanlage durchzu-
führen, wobei die Anzahl zulässiger Standläufe innerhalb derselben für
die verschiedenen Flugzeug- bzw. Triebwerktypen und in bestimmten
Zeitfenstern gemäss einer in Dispositiv-Ziff. 2.14.8 der Verfügung
festgehaltenen Tabelle (sog. Mengengerüst) zu beschränken ist. Die
Zahlen verschiedener Flugzeugkategorien dürfen zwar nicht zu-
sammengezählt werden, dafür enthält Dispositiv-Ziff. 2.14.11 aber
Regelungen zur Umrechnung der maximal zulässigen Anzahl Stand-
läufe bei unterschiedlichen Flugzeugtypen. Schliesslich werden im
genannten Dispositiv-Teil vom UVEK auch Vorschriften zum Zusatz-
kontingent für weitere Standläufe innerhalb der Schallschutzanlage
über das Mengengerüst hinaus sowie zur Ausnahmeregelung für
Standläufe ausserhalb der Schallschutzanlage aufgestellt.
E.
Gegen diese Plangenehmigung des UVEK erhob die SWISS am
13. November 2008 Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht. In
ihrer Eingabe stellte die Beschwerdeführerin die Rechtsbegehren,
folgende Ziffern des Dispositivs der UVEK-Verfügung seien aufzu-
heben und abzuändern: Ziff. 2.14.6 (Abänderung der Definition eines
Standlaufes, Antrag 1), Ziff. 2.14.8 (anderes Mengengerüst betreffend
Anzahl zulässiger Standläufe innerhalb der Anlage, Antrag 2a),
Ziff. 2.14.10 (Zulässigkeit des Zusammenzählens der Standläufe ver-
schiedener Flugzeugkategorien, soweit die Planungswerte gemäss
Anhang 5 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 [LSV,
SR 814.41] nicht überschritten werden, Antrag 2b) und Ziff. 2.14.16
(erforderliche Verspätung bei Abflügen bloss dreissig Minuten statt
zwei Stunden für ausnahmsweise Zulässigkeit der Standläufe ausser-
halb der Anlage, Antrag 3). Die Beschwerdeführerin beantragte zu-
dem, dass das BAZL das Zusatzkontingent für die Zeit zwischen 05.00
und 06.00 Uhr für bestimmte Flugzeugtypen während einer zeitlich
begrenzten Periode erhöhen könne, falls ausserordentliche Umstände
vorlägen (Antrag 2c). Weiter stellte die SWISS den Eventualantrag,
falls das Bundesverwaltungsgericht ihre Beschwerde abweise, sei der
Flughafen Zürich zu verpflichten, für Standläufe eine geschlossene
Halle zu erstellen.
Zur Begründung dieser Anträge bringt die Beschwerdeführerin im
Wesentlichen vor, die vertiefte Analyse der Verfügung vom 10. Oktober
2008 habe gezeigt, dass das UVEK (Vorinstanz) die Benützung der
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Schallschutzanlage verschiedenen einschränkenden Bedingungen
unterworfen habe, die insgesamt dazu führten, dass für SWISS mit
ihrer Heimbasis in Zürich gravierende Einschränkungen für den
Flottenbetrieb entstehen würden. Erstens habe das UVEK das
Mengengerüst für die Standläufe in der Nacht enger definiert als die
Regelung im UVB, indem es die beiden Zeitfenster "23.00 bis 05.00"
und "05.00 bis 06.00" Uhr zu einem einzigen Zeitfenster "23.00 bis
06.00" Uhr vereint habe. Damit habe das UVEK die Anzahl zulässiger
Standläufe – insbes. in der für den pünktlichen Betrieb kritischen Zeit
zwischen 05.00 und 06.00 Uhr – vermindert. Zweitens habe das UVEK
den Begriff des Standlaufs so eng definiert, dass Standläufe, die heute
als ein Lärmereignis gelten würden, neu als zwei oder mehr Stand-
läufe zu zählen wären. Deshalb würde selbst unter Berücksichtigung
der Ausnahmeregelung das erlaubte Mengengerüst für die betrieb-
lichen Bedürfnisse von SWISS nicht ausreichen. Im Übrigen sei der
Lärm einer Schallschutzanlage nicht nach Anhang 6 der LSV, sondern
nach deren Anhang 5 zu beurteilen.
F.
Mit Verfügung vom 26. Januar 2009 lud die Instruktionsrichterin die
Stadt Kloten, die Stadt Opfikon und die Gemeinde Rümlang (Bei-
geladene) auf deren Gesuch hin als Parteien zum vorliegenden Ver-
fahren bei.
G.
Die Flughafen Zürich AG (Beschwerdegegnerin) beantragt in ihrer
Beschwerdeantwort vom 17. März 2009, die Beschwerde sei insoweit
gutzuheissen, als die Bewilligung der Mengengerüste gemäss
Tabelle 7.4-6 des UVB vom 22. Dezember 2006 beantragt werde (An-
trag 1). Ansonsten sei die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf
einzutreten sei. Zum Eventualantrag der SWISS führt die Be-
schwerdegegnerin aus, die Verpflichtung der Flughafen Zürich AG zur
Erstellung einer Schallschutzhalle liege ausserhalb des Anfechtungs-
objekts, womit auf dieses Ansinnen nicht eingetreten werden könne.
H.
In seiner Vernehmlassung vom 19. März 2009 fordert das UVEK die
vollumfängliche Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdeführerin
sei im Übrigen aufzufordern, sich verbindlich und nachvollziehbar be-
gründet darüber zu äussern, ob die spezifische Regelung für die
AVRO-Flugzeuge in den Benützungsbedingungen auch nach dem
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Ausscheiden dieses Flugzeugtyps aus der SWISS-Flotte für deren
Nachfolgemodell beansprucht werden können soll.
I.
Das BAFU kommt mit Fachbericht vom 19. März 2009 im Rahmen
einer Einzelbeurteilung der Beschwerdeanträge zum Schluss, dass
diese ausnahmslos unbegründet seien und die Plangenehmigung des
UVEK mit dem Umweltrecht des Bundes konform sei.
J.
Am 1. April 2009 reichten auch die Beigeladenen ihre Stellungnahme
zur Beschwerde der SWISS ein und beantragen, deren Anträge 1, 2b
und 3 seien abzuweisen. Antrag 2c auf Ergänzung der Plan-
genehmigung sei im Grundsatz gutzuheissen, jedoch nur unter Ein-
schränkung und Präzisierung des beantragten Wortlauts. Zusätzlich
stellten die Beigeladenen die Verfahrensanträge, für die Durchführung
von Standläufen während der Nachtstunden seien vorsorglich folgende
Beschränkungen anzuordnen: Erstens sei während der Zeit zwischen
23.30 und 05.00 Uhr die Durchführung von Standläufen mit Full- oder
Partpower auf dem Flughafengelände strikt zu untersagen. Zweitens
sei während der Zeit zwischen 05.00 und 06.00 Uhr sowie zwischen
06.00 und 07.00 Uhr die Anzahl durchführbarer Standläufe mit Full-
oder Part-Power auf dem Flughafengelände im Umfang des UVB vom
22. Dezember 2006 zu beschränken. Zur Begründung ihrer Stellung-
nahme führen die Beigeladenen insbes. aus, die Zusammenfassung
der beiden Zeitfenster (23.00 bis 05.00 und 05.00 bis 06.00 Uhr), die
das UVEK in der Plangenehmigung vorgenommen habe, führe zu
einer erheblichen Verbesserung des Anwohnerschutzes. Nachdem sie
in der Vereinbarung mit der Beschwerdegegnerin der Regelung der
beiden Zeitfenster nach UVB zugestimmt hätten, opponierten sie einer
Rückkehr zu dieser Lösung zwar nicht. Indessen beantragten sie auch
nicht eine Gutheissung von Antrag 2a der Beschwerdeführerin. Es
liege nicht mehr an ihnen, die Vereinbarung mit der Beschwerde-
gegnerin zu verteidigen, zumal sie mit der Zusammenfassung der
beiden Zeitfenster besser fahren würden.
K.
Am 22. April 2009 zog das BAZL die Auflage Ziff. 4.3 der vBR-Ver-
fügung in Wiedererwägung und erliess diese mit folgendem Wortlaut
neu: "Die Gesuchstellerin hat dafür zu sorgen, dass das Projekt für
den Neubau einer Schallschutzanlage ohne Verzug an die Hand ge-
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nommen, dem UVEK ein Plangenehmigungsgesuch unterbreitet und
die Anlage nach Rechtskraft der Plangenehmigung schnellstmöglich
gebaut und in Betrieb genommen wird. Nach Inbetriebnahme der
Schallschutzanlage, spätestens aber 1 Jahr nach dem letztinstanz-
lichen Entscheid über diese Verfügung, dürfen am Flughafen Zürich
einzig noch Triebwerkstandläufe mit einer Drehzahl höher als Leerlauf
(Idle) von Strahlflugzeugen sowie Propellerflugzeugen mit einem zu-
lässigen Gewicht von mehr als 5.7 Tonnen ausserhalb einer ge-
eigneten Schallschutzanlage durchgeführt werden, wenn und soweit
dies den Betriebsbedingungen für diese Anlagen entspricht." Mit
einzelrichterlichem Entscheid vom 5. Juni 2009 wurde das Be-
schwerdeverfahren A-1936/2006 gegen das vBR bezüglich der alten
Auflage Ziff. 4.3 infolge Gegenstandslosigkeit daraufhin ab-
geschrieben. Die erneute Beschwerde der Flughafen Zürich AG gegen
die Verfügung des BAZL vom 22. April 2009 wies das Bundesver-
waltungsgericht mit Urteil A-3042/2009 vom 3. September 2009 voll-
ständig ab. Dieses Urteil ist nicht angefochten worden, womit die
soeben zitierte neue Auflage Ziff. 4.3 der vBR-Verfügung rechtskräftig
ist.
L.
Mit (unangefochten gebliebener) Zwischenverfügung vom 6. Mai 2009
wies das Bundesverwaltungsgericht das Gesuch der Beigeladenen um
Erlass vorsorglicher Massnahmen ab, soweit es darauf eintrat, und
setzte den zweiten Schriftenwechsel fort, nachdem die Beschwerde-
führerin am 30. April 2009 unaufgefordert bereits eine Replik ein-
gereicht hatte. In dieser beantragt SWISS zusätzlich, Antrag 1 der
Flughafen Zürich AG sei gutzuheissen unter der Bedingung, dass für
die Benützung der Schallschutzanlage ein Betriebsreglement ge-
nehmigt werde, das die vorschriftsgemässe Wartung der im Strecken-
einsatz stehenden Flugzeuge gewährleiste. Die Anträge der Vorinstanz
und der Beigeladenen seien abzuweisen.
Im Rahmen des zweiten Schriftenwechsels und der zusätzlichen
Stellungnahmen halten die Parteien ansonsten an ihren bisherigen
Anträgen fest. Dies gilt ebenfalls für den zweiten Fachbericht des
BAFU vom 6. Juli 2009 und dessen weitere Stellungnahme vom
5. November 2009.
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M.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die zusätzlichen Unter-
lagen ist soweit erforderlich in den Erwägungen einzugehen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Die Beschwerde der SWISS vom 13. November 2008 richtet sich
gegen eine Verfügung des UVEK vom 10. Oktober 2008, die sich auf
das Luftfahrtgesetz vom 21. Dezember 1948 (LFG, SR 748.0) und
dessen Ausführungsbestimmungen stützt. Das Bundesverwaltungs-
gericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen
nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das
Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme
nach Art. 32 VGG vorliegt. Im Bereich der Erstellung von Flugplatz-
anlagen und der Regelung des Betriebs eines Flughafens besteht
keine derartige Ausnahme (vgl. auch Art. 6 Abs. 1 LFG). Das UVEK
gehört zudem zu den Vorinstanzen im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG,
weshalb hier die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts ge-
geben ist.
2.
2.1 Die Verfügung des UVEK vom 10. Oktober 2008 regelt den Bau
und die betrieblichen Rahmenbedingungen einer Schallschutzanlage
für Triebwerkstandläufe an Grossflugzeugen auf dem Flughafen Zürich.
Auf diesem Landesflughafen hat die Fluggesellschaft SWISS ihre
Heimbasis (Home Carrier) und betreibt von dort aus ein Netzwerk mit
in mehreren Wellen aufeinander abgestimmten Europa- und Inter-
kontinentalflügen (Drehkreuzbetrieb). Sowohl die selbst gewarteten
AVRO-Flugzeuge wie auch die von SR Technics im Auftragsverhältnis
gewarteten Airbus-Flugzeuge der SWISS sind nach den massgeb-
lichen technischen Vorschriften (Aircraft Maintenance Manual [AMM])
auf die Möglichkeit der Durchführung von Triebwerkstandläufen in
Zürich zwingend angewiesen. Die angefochtene Verfügung umfasst in
den Grundzügen bereits die Gesamtheit der betrieblichen Regelungen
zur Durchführung von Standläufen an Grossflugzeugen auf dem
Flughafen Zürich, sowohl innerhalb wie ausserhalb der geplanten
Schallschutzanlage. Die SWISS als Home Carrier ist die davon am
meisten betroffene Fluggesellschaft und hat zweifellos ein schutz-
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würdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung dieser Ver-
fügung.
2.2 Die Beschwerdelegitimation gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG umfasst
unter Bst. a auch die Voraussetzung der formellen Beschwer: Nur wer
vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine
Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, ist zur Beschwerde berechtigt.
Wer in einem luftfahrtrechtlichen Plangenehmigungsverfahren keine
Einsprache erhebt, ist denn auch gemäss der spezialgesetzlichen
Regelung von Art. 37f Abs. 1 Satz 2 LFG vom weiteren Verfahren
ausgeschlossen. Die SWISS hat am 25. Mai 2007 eine Einsprache
gegen das entsprechende Gesuch der Flughafen Zürich AG ein-
gereicht, womit die genannte Voraussetzung grundsätzlich erfüllt ist
(vgl. betreffend diese Einsprache aber sogleich die Einschränkungen
zum Streitgegenstand). Sie ist daher zur Beschwerde legitimiert.
3.
In einem ersten Schritt ist zu prüfen, was im vorliegenden Verfahren
überhaupt noch Streitgegenstand ist.
3.1 Der Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens
bestimmt sich nach dem durch die Verfügung des UVEK vom
10. Oktober 2008 geregelten Rechtsverhältnis, soweit es von der Be-
schwerdeführerin angefochten wird. Mit den einzelnen Rechts-
begehren legt die Beschwerdeführerin fest, in welche Richtung und
inwieweit sie das streitige Rechtsverhältnis überprüfen lassen will. Der
Streitgegenstand kann sich im Laufe des Beschwerdeverfahrens ver-
engen, darf hingegen nicht erweitert oder qualitativ verändert werden
(vgl. BVGE 2009/37 E. 1.3.1; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ
KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel
2008, Rz. 2.8 und 2.208; THOMAS MERKLI/ARTHUR AESCHLIMANN/RUTH
HERZOG, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im
Kanton Bern, Bern 1997, N. 7 f. zu Art. 72; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes,
2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 403 ff.). Bei Plangenehmigungsverfahren im
Infrastrukturbereich ist zudem zu beachten, dass bereits mit den im
Einspracheverfahren gestellten Anträgen der Streitgegenstand fest-
gelegt wird. Dieser darf mit einer späteren Beschwerde gegen die
Plangenehmigungsverfügung nicht mehr erweitert werden, womit
sämtliche möglichen Einwände gegen ein geplantes Projekt innerhalb
der Auflagefrist vorzubringen sind und im Beschwerdeverfahren nicht
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mehr nachgetragen werden können. Hingegen kann die Begründung
der entsprechenden Begehren mit der Beschwerde angepasst und
geändert werden (Urteil des Bundesgerichts 1C_137/2009 vom
7. September 2009 E. 1; BGE 133 II 30 E. 2.2; Urteile des Bundes-
verwaltungsgerichts A-1844/2009 vom 17. Dezember 2009 E. 2.1, A-
5466/2008 vom 3. Juni 2009 E. 1.3.2 f. mit Hinweisen, A-1985/2006
vom 14. Februar 2008 E. 4; ISABELLE HÄNER, in: Kommentar zum
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [Kommentar VwVG],
AUER/MÜLLER/SCHINDLER [Hrsg.], Zürich/St. Gallen 2008, Rz. 7 zu Art. 48).
Die in der Beschwerde aufgeführten Rechtsbegehren der SWISS
können demnach im vorliegenden Plangenehmigungsverfahren nur
soweit inhaltlich beurteilt werden, als sie diese bereits – zumindest
sinngemäss – in ihrer Einsprache vom 25. Mai 2007 vorgebracht hat.
3.2 Mit Beschwerdeantrag 1 verlangt die Beschwerdeführerin eine
Abänderung von Dispositiv-Ziff. 2.14.6 der angefochtenen Verfügung.
Dort hält das UVEK fest, dass ein Standlauf durch den Verlauf des
Schallpegels definiert werde. Sei dabei der zeitliche Abstand zwischen
zwei oder mehr Spitzen grösser als fünf Minuten, so gelte dies als
zwei oder mehr Standläufe. Die SWISS fordert mit Blick auf diese
Zählung eine deutliche Erhöhung des zeitlichen Abstandes zwischen
den Schallpegelspitzen von fünf auf zwanzig Minuten. Sie zweifelt
damit die Definition des zur Lärmberechnung erforderlichen
Standardstandlaufes an, wie sie bereits im UVB vom 22. Dezember
2006 (S. 8 Ziff. 4.3.4 "Dauer der Triebwerkstandläufe" mit Tabelle 4.3-
3: "Standard-Triebwerksstandlauf") und im Technischen Bericht vom
22. Dezember 2006 (Beilage B1 Projektbeschrieb, S. 9 ff. Ziff. 2.2.4
"Nutzung der neuen Schallschutzanlage") enthalten ist und welche das
UVEK in der angefochtenen Verfügung (vgl. dortige E. 4.1.3 S. 29 f. mit
dem "Schema Standardstandlauf") mit entsprechenden Verweisen auf
die genannten Gesuchsunterlagen unverändert übernommen hat.
3.2.1 Wie das UVEK in seiner Duplik vom 6. Juli 2009 richtig an-
spricht, finden sich zur Frage der Definition und des Schemas des
Standardstandlaufes weder unter den Anträgen noch in der Be-
gründung der Einsprache der SWISS vom 25. Mai 2007 irgendwelche
Bemängelungen. Zur zeitlichen Erfassung der Schallpegelspitzen wie
überhaupt zur Gesamtthematik des Standardstandlaufes sind in der
Einsprache keine Ausführungen enthalten, obwohl die vom UVEK
übernommene Definition in gleicher Form bereits im UVB und im
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Technischen Bericht vom 22. Dezember 2006 enthalten war, welche
beide zu den öffentlich aufgelegten Gesuchsunterlagen zählten. Die
Behauptungen der SWISS in der Beschwerde und in ihren späteren
Eingaben, die "bisherige" Definition des Standlaufes sei durch eine
"neue", aus ihrer Sicht realitätsfremde Umschreibung ersetzt worden,
müssen angesichts der keine Fragen offen lassenden Gesuchsunter-
lagen, die als für die Beschwerdeführerin bekannt gelten müssen und
auf welche sie in ihren Eingaben – auch in der damaligen Ein-
sprache – selber mehrfach Bezug nimmt, als offensichtlich un-
zutreffend und nicht glaubwürdig bezeichnet werden.
3.2.2 Im Gegensatz zu diesen späteren Behauptungen führte die
SWISS im Rahmen ihrer Einsprache ausdrücklich noch Folgendes aus
(S. 4): Sie sei grundsätzlich mit dem Projekt einverstanden und be-
grüsse es, dass der Flughafen Zürich über eine zeitgemässe Schall-
schutzanlage verfügen werde. Im Rahmen der Auflage des Projekts
habe sie Einblick in den vom Flughafen ausgearbeiteten Entwurf für
die Anpassung des Betriebsreglements erhalten und erfahren, welche
Regeln für den Betrieb der zukünftigen Anlage gelten sollen (keine
Hervorhebung im Original). Unter der vorne erwähnten Ziff. 4.3.4 des
UVB wird jedoch ausdrücklich festgehalten, die Dauer der Triebwerk-
standläufe sei von wichtiger Bedeutung, da diese Grösse in die Be-
stimmung des Beurteilungspegels einfliesse. Deshalb habe man alle
Standläufe der letzten Jahre von 2003 bis 2005 in den so genannten
Run Up-Reports detailliert untersucht. Ebenso entnimmt man dem
Technischen Bericht (vgl. vorne E. 3.2) die in die angefochtene Ver-
fügung übernommene Formulierung, dass ein Standlauf durch den
Verlauf der Schallpegelaufzeichnung definiert werde und dass bei
einem zeitlichen Abstand zwischen zwei oder mehr "Peaks
> 5 Minuten" dies als zwei oder mehr Standläufe gelte. Belegt ist
ebenfalls mit dem durch die Flughafen Zürich AG anlässlich ihrer
Duplik vom 24. Juni 2009 eingereichten Grundlagenpapier der
SR Technics vom 30. September 2006 (S. 6), dass die genannte
Definition des Standardstandlaufes schon in den vorbereitenden
Unterlagen enthalten war. Aus den eingereichten Beilagen der Flug-
hafen Zürich AG (u.a. verschiedene Schreiben und E-Mails aus dem
Jahre 2005) und den übrigen Verfahrensunterlagen ist denn auch klar
ersichtlich, dass SR Technics als das hauptsächlich betroffene
Flugzeugwartungs-Unternehmen vollumfänglich in die Vorbereitungs-
arbeiten einbezogen war (bzw. sogar eine leitende Funktion hatte; vgl.
auch vorne Sachverhalt Bst. A) und dies zugleich auch SWISS recht-
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zeitig und mehrfach angeboten wurde. Trotzdem war von einer anders
lautenden Umschreibung des Standardstandlaufes bis zur Beschwerde
der SWISS nach übereinstimmenden Aussagen aller sonstigen Be-
teiligten und nach den Akten nie die Rede. SR Technics hat im Übrigen
auch keine Beschwerde gegen die Plangenehmigung des UVEK er-
hoben.
3.2.3 Weil nach dem Gesagten das unter Antrag 1 der Beschwerde
der SWISS erhobene Begehren in ihrer Einsprache noch nicht einmal
sinngemäss enthalten war, obwohl ihr die Definition wie auch die Be-
deutung des Standardstandlaufes eindeutig bekannt sein musste,
kann das Bundesverwaltungsgericht im vorliegenden Beschwerde-
verfahren darauf nicht (mehr) eintreten. Angesichts dessen ist auf
sämtliche in diesem Zusammenhang gestellten Beweisanträge der
Beschwerdeführerin (wie etwa Zeugenanhörungen oder die Edition der
dem UVB zugrunde gelegten Messungen und Berechnungen von
Standläufen bzw. der Run Up-Reports sowie der AMM) ebenfalls nicht
einzutreten.
3.3 Die gleiche Problematik stellt sich ebenfalls beim Beschwerde-
antrag 2b der SWISS. Mit diesem verlangt sie eine Abänderung von
Dispositiv-Ziff. 2.14.10 der angefochtenen Verfügung. Neu sollen die
Zahlen der möglichen Standläufe verschiedener Flugzeugkategorien
zusammengezählt werden dürfen, soweit dadurch die Planungswerte
von Anhang 5 LSV nicht überschritten werden. Das UVEK hat dem-
gegenüber in Dispositiv-Ziff. 2.14.10 seiner Plangenehmigung fest-
gehalten, dass das Zusammenzählen der Zahlen der jeweils mög-
lichen Standläufe verschiedener Kategorien nicht zulässig ist.
3.3.1 Das Verbot des Zusammenzählens der möglichen Standläufe
verschiedener Flugzeugkategorien (wie A 330, A 320/A 340 und AVRO
RJ 100 gemäss Mengengerüst der angefochtenen Verfügung) findet
sich in gleicher Weise bereits im UVB vom 22. Dezember 2006. So ist
dort z.B. unter der Ziff. 7.4.5 ("Betriebsphase", S. 20 ff.) im Anschluss
an die Tabelle 7.4-6 mit dem Mengengerüst der maximal erlaubten
Standläufe pro Tag (während 24 Stunden) mit Anmerkung 6 (S. 22)
ausdrücklich ausgeführt worden, die Anzahl der Standläufe ver-
schiedener Flugzeugtypen könne nicht zusammengezählt werden.
3.3.2 Auch zum Verbot des Zusammenzählens der möglichen Stand-
läufe verschiedener Flugzeugkategorien finden sich in der Einsprache
der SWISS vom 25. Mai 2007 keinerlei Ausführungen, weder unter den
Seite 13
A-7225/2008
Anträgen noch in deren Begründung. Das geschilderte Verbot musste
der damaligen Einsprecherin aber entgegen heutigen Vorbringen
schon aufgrund der Erläuterungen im UVB bekannt sein. Auf An-
trag 2b der Beschwerde vom 13. November 2008 kann vorliegend
deshalb ebenfalls nicht eingetreten werden. An dieser Einschätzung
ändert im Übrigen nichts, dass das UVEK den genannten UVB-
Grundsatz mit einer in Dispositiv-Ziff. 2.14.11 der Plangenehmigung
enthaltenen Umrechnungsformel für die verschiedenen Flugzeug-
kategorien ergänzt und damit eine Schwäche des Mengengerüsts im
UVB beseitigt hat (vgl. S. 33 und 49 der angefochtenen Verfügung).
Der Grundsatz ist derselbe geblieben und die SWISS hat mit ihrem
Beschwerdeantrag 2b nur diesen angefochten.
4.
Abgesehen von den soeben besprochenen zwei Ausnahmen kann auf
die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 Abs. 1 und
Art. 52 Abs. 1 VwVG) eingetreten werden.
5.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Ent-
scheid mit voller Kognition (Art. 49 VwVG). Die Beschwerdeführenden
können neben der Verletzung von Bundesrecht – einschliesslich
Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens – (Art. 49 Bst. a
VwVG) und der unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhalts (Art. 49 Bst. b VwVG) auch die Rüge
der Unangemessenheit erheben (Art. 49 Bst. c VwVG; MOSER/BEUSCH/
KNEUBÜHLER, a.a.O, Rz. 2.149 ff.; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2006,
Rz. 1632 ff.). Das Bundesverwaltungsgericht hat den rechtserheb-
lichen Sachverhalt von Amtes wegen festzustellen und das Recht an-
zuwenden. Es ist dabei nicht an die Begehren der Parteien und deren
rechtliche Überlegungen gebunden (vgl. Art. 62 Abs. 4 VwVG;
KÖLZ/HÄNER, a.a.O., Rz. 112). Allerdings sind die Parteien gemäss
Art. 13 VwVG unter Umständen verpflichtet, an der Feststellung des
Sachverhalts mitzuwirken. Dies gilt zunächst in all jenen Verfahren, die
durch ihr Begehren eingeleitet worden sind; ansonsten besteht eine
Mitwirkungspflicht nur insoweit, als die Parteien darin selbständige
Anträge stellen oder ein anderes Bundesgesetz eine weitergehende
Auskunfts- oder Offenbarungspflicht vorsieht. Die Mitwirkungspflicht
gilt insbesondere für solche Tatsachen, die eine Partei besser kennt
als die Behörden oder die von diesen ohne Mitwirkung der Partei gar
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A-7225/2008
nicht oder nicht mit vernünftigem Aufwand erhoben werden konnten.
Hinsichtlich solcher Sachverhalte sind die Parteien unter Umständen
gar verpflichtet, die Behörden über eine im Laufe des Verfahrens ein-
getretene Veränderung in den entscheidwesentlichen Verhältnissen zu
informieren (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.119 ff.).
6.
Die SWISS fordert mit ihrem Beschwerdeantrag 2a eine Änderung von
Dispositiv-Ziff. 2.14.8 der angefochtenen Verfügung. An dieser Stelle
hat das UVEK mit einem Mengengerüst die täglich zulässige Anzahl
der Standläufe für die verschiedenen Flugzeugtypen innerhalb der
Schallschutzanlage, das Zusatzkontingent dazu sowie die Anzahl der
Ausnahmen von Standläufen ausserhalb der Schallschutzanlage ge-
regelt. Die SWISS verlangt diesbezüglich einerseits die unveränderte
Übernahme des im UVB vom 22. Dezember 2006 dargestellten
Mengengerüsts (S. 21 Tabelle 7.4-6) und andererseits die Erhöhung
des Zusatzkontingents von 19 bis 07 Uhr von maximal 25 auf maximal
35 Standläufe pro Jahr. Das UVEK habe das Mengengerüst für die
Standläufe in der Nacht enger definiert als die Regelung im UVB, in-
dem es die beiden Zeitfenster "23.00 bis 05.00" und "05.00 bis
06.00" Uhr zu einem einzigen Zeitfenster "23.00 bis 06.00" Uhr vereint
habe. Damit habe das UVEK die Anzahl zulässiger Standläufe – ins-
besondere in der für den pünktlichen Betrieb kritischen Zeit zwischen
05.00 und 06.00 Uhr – vermindert. Wegen der vom UVEK verfügten
betrieblichen Rahmenbedingungen ständen SWISS die Flugzeuge, die
während der Nacht einen Standlauf bräuchten, am Morgen nicht
rechtzeitig zur Verfügung und die Schallschutzanlage würde zu einem
Nadelöhr für einen Teil ihrer Flotte. Zur näheren Begründung des er-
wähnten Rechtsbegehrens bringt SWISS verschiedene Rügen vor,
wobei sie teilweise auch eine falsche oder ungenaue Ermittlung des
Sachverhalts durch das UVEK beanstandet.
6.1 So bemängelt SWISS, der Sachverhalt in der angefochtenen Ver-
fügung sei unvollständig erfasst, weil die Analyse der Lärmbelastung
ausschliesslich auf Werten der Vergangenheit basiere und die heutige
Situation des Luftverkehrs auf dem Flughafen Zürich und die abseh-
bare zukünftige Entwicklung nicht berücksichtige. Während früher die
Fluggesellschaften ihre Flotten während Jahren geplant hätten,
müssten sie diese heute aufgrund sich ändernder Marktbedingungen
rasch anpassen. So habe SWISS im Zusammenhang mit der Re-
strukturierung der Europaflotte sämtliche Embraer-Flugzeuge aus-
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A-7225/2008
gemustert und als Ersatz zusätzliche AVRO-Flugzeuge eingesetzt. Sie
betreibe auf den Europa-Strecken nur noch AVRO- und Airbus-Flug-
zeuge (A 319/A 320/A 321). Die AVRO-Flugzeuge seien erfahrungs-
gemäss wartungsintensiver als die abgelösten Embraer-Flugzeuge,
weshalb sich der Bedarf nach Wartungskontrollen während der Nacht
für SWISS erhöht habe. Sie gehe im Übrigen davon aus, dass sie die
AVRO-Flotte noch ca. fünf bis sechs Jahre bis zur Auslieferung des
modernen Nachfolgemodells betreiben werde.
6.1.1 Aufgrund der umfassenden Verfahrensakten und der – mit Aus-
nahme der SWISS – völlig übereinstimmenden Darlegungen aller
übrigen Verfahrensbeteiligten ergibt sich zum Sachverhalt Folgendes:
In der Projektgruppe zur Erstellung der notwendigen Unterlagen für
eine neue Schallschutzanlage war insbesondere SR Technics als
wichtigstes Flugzeugwartungs-Unternehmen auf dem Flughafen Zürich
als vollwertiges Mitglied (bzw. sogar in leitender Funktion) tätig.
SR Technics lieferte mit den Run Up-Reports (statistische Erhebung
der Triebwerkstandläufe) aus den Jahren 2003 bis 2005 sowie dem
bereits erwähnten Grundlagenpapier vom 30. September 2006
wesentliche Beiträge zur Ausarbeitung eines Betriebsmodells für die
Schallschutzanlage und (damit) für den UVB. Im Jahre 2005 fragte
SR Technics die SWISS frühzeitig und mehrmals an, ob sie ebenfalls
am Prozess zur Ausarbeitung der notwendigen Grundlagen teilnehmen
wolle. Diesen Einladungen leistete die heutige Beschwerdeführerin
jedoch nur sehr sporadisch Folge. Mit Schreiben vom 15. April 2005
forderte SR Technics die SWISS zudem auf, ihr mitzuteilen, ob sie auf
Standläufe in der Nacht angewiesen sei. Sollte dies nicht auch zu-
künftig der Fall sein bzw. keine entsprechende Mitteilung erfolgen, so
müsse die Arbeitsgruppe Schallschutzanlage davon ausgehen, dass
auf Nachtstandläufe verzichtet werde. SWISS legte daraufhin mit
Schreiben vom 3. Mai 2005 an SR Technics die Entwicklung einer
Schallschutzanlage vollumfänglich in deren Hände (vgl. dazu schon
vorne E. 3.2.2). Dabei hielt SWISS noch ausdrücklich fest, es sei ihr
bewusst, dass ihr somit die Möglichkeit entgehe, bei der Auswahl der
zukünftigen Schallschutzlösung mitentscheiden zu können. Die SWISS
hat es somit – wie die Beschwerdegegnerin, die Vorinstanz, die Bei-
geladenen und das BAFU übereinstimmend ausführen – weitgehend
versäumt, die heute mit Beschwerde geltend gemachten Bedürfnisse
vorher in den Ausarbeitungsprozess einzubringen und nachvollziehbar
zu begründen.
Seite 16
A-7225/2008
6.1.2 Es leuchtet ohne weiteres ein, wenn die Flughafen Zürich AG,
das UVEK und das BAFU geltend machen, dass für die Projektierung
der Schallschutzanlage und die Ausarbeitung des UVB auf die damals
bekannten Fakten abgestellt werden musste. Der Wunsch für Trieb-
werktests zur Nachtzeit wurde dabei auch noch später von allen Be-
teiligten als gering angegeben (vgl. Stellungnahme des BAFU vom
17. Juni 2008 an das BAZL, S. 3). SWISS selber erklärte sich nicht nur
anlässlich der Einsprache vom 25. Mai 2007 (vgl. vorne E. 3.2.2),
sondern auch noch mit Stellungnahme vom 29. Februar 2008 an das
BAZL (S. 5 f.) als grundsätzlich einverstanden mit dem Projekt. Bei
einer derart komplexen Anlage wie der umstrittenen Schallschutz-
anlage, bei welcher für die Festlegung der betrieblichen Rahmen-
bedingungen umfangreiche und langwierige Vorarbeiten notwendig
waren, kann nach Erstellung des UVB, nach Durchführung des Auf-
lageverfahrens und zusätzlicher Anordnung gewisser späterer Er-
gänzungen (wie die Zusatzberichte vom Dezember 2007 zu Trieb-
werkstandläufen ausserhalb der Schallschutzanlage) nicht bis zum Er-
lass der Plangenehmigung jede gerade neu gestartete und nicht vor-
hersehbare Flottenveränderung des Home Carriers im Detail noch be-
rücksichtigt werden. Wie die Beigeladenen mit Stellungnahme vom
5. November 2009 richtig festhalten, könnte sonst ein derartiges
Plangenehmigungsverfahren wegen nicht endenden (inhaltlich allen-
falls aber unwesentlichen) Sachverhaltsergänzungen gar nie in ver-
nünftigem Zeitrahmen abgeschlossen werden.
Auf der anderen Seite wäre die aus der angesprochenen teilweisen
Flottenumstellung nun angeblich stark veränderte Situation von der
Beschwerdeführerin im Rahmen ihrer Mitwirkungspflicht (umfassend
vorne E. 5) darzustellen und zu belegen gewesen, was sie trotz mehr-
facher Stellungnahmemöglichkeit auch vor dem Bundesverwaltungs-
gericht versäumt hat. Wenn die SWISS etwa in ihrer Replik vom
30. April 2009 schreibt, die Vorinstanz hätte von den "Zahlen 2007"
ausgehen müssen, ist darauf schon deshalb nicht weiter einzugehen,
als sie selber in keiner Art und Weise erläutert, was sie unter diesen
Zahlen versteht und inwiefern sich diese massgeblich von den
früheren Daten (etwa der für den UVB verwendeten Run Up-Reports)
unterscheiden. Ebenso wenig wird näher erläutert, inwiefern die
Zahlen des UVB nur vier Jahre später bereits veraltet sein und nicht
mehr der Realität entsprechen sollen. Prognosen können nicht mit
absoluter Genauigkeit erstellt werden. Eine gewisse Unsicherheit ist
mit Prognosen stets verbunden, weshalb sie sich weitgehend der Kritik
Seite 17
A-7225/2008
entziehen, wenn sie sich nicht schon im Laufe des Bewilligungsver-
fahrens als offensichtlich und erheblich unrichtig herausstellen, was
vorliegend nicht der Fall ist (BGE 126 II 522 E. 14). Auf die der an-
gefochtenen Verfügung zugrunde gelegten Daten ist damit weiter ab-
zustellen.
6.1.3 Soweit ersichtlich hat die SWISS die Veränderung der Flotte von
den Embraer- zu zusätzlichen AVRO-Flugzeugen zudem erst mit ihrer
Beschwerde vom 13. November 2008 als für sie bedeutendes Element
ins vorliegende Plangenehmigungsverfahren eingebracht. Gewisse
Flottenveränderungen aufgrund sich ändernder Marktbedingungen
sind jedoch jederzeit möglich, wie die SWISS selber festhält, und sind
durch die allgemeinen Betriebsbedingungen der Schallschutzanlage
grundsätzlich abgedeckt. Sollten sich in Zukunft allzu grosse Um-
wälzungen bei der Flottengestaltung ergeben, wäre eine diesbezüg-
liche Änderung des Mengengerüsts nach zutreffender Ansicht der
Flughafen Zürich AG und der Beigeladenen im Rahmen eines neuen
Verfahrens auch nicht ausgeschlossen. In Auflage 2.15.4 wird die Be-
schwerdegegnerin vielmehr verpflichtet, weitere Massnahmen zu er-
greifen, falls die genehmigte Schallschutzanlage die Anforderungen
des Lärmschutzes und / oder des Flughafenbetriebs nicht erfüllt. Dies
gilt insbesondere mit Blick auf die spätere Ablösung der AVRO-Flug-
zeuge durch neue Bombardier-Flugzeuge, welche nach Angaben der
SWISS (vgl. ihre Medienmitteilung vom 11. März 2009) erst in un-
gefähr fünf Jahren stattfinden soll. Diese geplante Flottenumgestaltung
mit einem heute erst am Anfang der Entwicklungsphase stehenden
völlig neuen Flugzeugtyp ist noch mit einigen Fragezeichen versehen
und kann nicht bereits als absehbare Entwicklung in den Sachverhalt
miteinbezogen werden (vgl. dazu auch BGE 134 II 49 E. 13.2 ff.). Dies
zeigt allein schon die ursprünglich nicht vorgesehene, relativ rasche
Wiederveräusserung der Embraer-Flugzeuge und die stattdessen
erfolgte Aufstockung der wartungsintensiveren AVRO-Flotte bei der
SWISS in den letzten Jahren. In diesem Zusammenhang kann auch
auf die teilweise deutlich (d.h. um Jahre) verspätete Auslieferung des
A 380 an die Fluggesellschaften verwiesen werden. Schliesslich wird
im Mengengerüst des UVEK gewissen künftigen Flottenumstellungen
bereits dadurch genügend Rechnung getragen, dass unter der Spalte
"Flugzeugtyp" jeweils ein Zusatz "und lauter" (als die vorherige Kate-
gorie) bzw. "und leiser" (als der AVRO RJ 100) eingefügt worden ist.
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6.1.4 Was die gegenwärtige Situation anbelangt, ist der Flugzeugtyp
AVRO RJ 100 ohnehin vorbehaltlos in die Überlegungen des UVEK,
insbes. in eine spezifische Regelung in das Mengengerüst gemäss
Dispositiv-Ziff. 2.14.8 sowie in die Umrechnungsformel von Dispositiv-
Ziff. 2.14.11, einbezogen worden. Ob – wie nun von SWISS geltend
gemacht – die jetzige Regelung für die AVRO-Flugzeuge zu ein-
schränkend ist, ist eine Frage der materiellen Beurteilung und der
Interessenabwägung zwischen den betrieblichen Bedürfnissen der
betroffenen Fluggesellschaften und den Lärmschutzinteressen der
Anwohner (vgl. dazu hinten E. 6.3.3).
Der rechtserhebliche Sachverhalt ist nach dem Gesagten vom UVEK
weder unrichtig noch unvollständig erhoben worden.
6.2 Die Beschwerdeführerin rügt im Sinne einer Rechtsverletzung
weiter, dass das UVEK und das BAFU den Lärm im Zusammenhang
mit der Benützung der Schallschutzanlage bzw. das Mengengerüst
aufgrund von Anhang 6 LSV beurteilt hätten. Es sei nicht einzusehen,
wie der Betrieb einer Anlage, die aufgrund gesetzlicher Vorschriften zu
einem Flughafen gehöre, als gewöhnliche Industrieanlage qualifiziert
werden könne. Gemäss der mit Art. 29a der Verordnung über die
Infrastruktur der Luftfahrt (VIL, SR 748.131.1) von der Schweiz über-
nommenen Richtlinie 96/67/EG des Rates vom 15. Oktober 1996 über
den Zugang zum Markt der Bodenabfertigungsdienste auf den Flug-
häfen der Gemeinschaft (Richtlinie 96/67/EG, ABl. L 272 vom
25. Oktober 1996 S. 36) seien Stationswartungsdienste (Anhang
Ziff. 8) einzurichten, welche die "routinemässigen Abläufe vor dem
Flug" und "spezielle, vom Nutzer geforderte Tätigkeiten" umfassten.
Damit zeige sich, dass die Tätigkeiten der Line Maintenance und die
dazu gehörenden Standläufe zum Flughafenbetrieb gehörten. Sie
seien deshalb nicht nach Anhang 6 LSV, sondern nach Anhang 5 LSV
zu beurteilen. Dafür spreche vorliegend auch, dass die Schallschutz-
anlage im Plangenehmigungsverfahren geprüft und bewilligt werde
und nicht in einem "normalen" Baubewilligungsverfahren.
6.2.1 Diese Einwände überzeugen allerdings insgesamt nicht. Zwar
werden die Belastungsgrenzwerte für den Lärm von zivilen Flug-
plätzen tatsächlich in Anhang 5 LSV geregelt. Unter dem Titel
"Geltungsbereich und Begriffe" wird in Ziff. 1 Abs. 5 dieses Anhangs
aber ausdrücklich festgehalten, dass der Lärm von Reparaturwerk-
stätten, Unterhaltsbetrieben und ähnlichen Betriebsanlagen auf zivilen
Seite 19
A-7225/2008
Flugplätzen dem Lärm von Industrie- und Gewerbeanlagen gleich-
gestellt werde, wobei in Klammer auf Anhang 6 Ziff. 1 LSV verwiesen
wird. Die geplante Schallschutzanlage kann auch nach Ansicht des
BAFU von ihrer Art und ihrem Zweck her ohne weiteres als Teil der
"Reparaturwerkstätten" qualifiziert oder zumindest unter den Begriff
der "ähnlichen Betriebsanlagen" gemäss dem soeben erwähnten
Verweis unterstellt werden. Dass sie zugleich eine Flugplatzanlage im
Sinne von Art. 2 Bst. e VIL ist, ändert daran nichts. Im Gegenteil
weisen schon die erstgenannten Begriffe der "Reparaturwerkstätten"
und "Unterhaltsbetriebe" klar darauf hin, dass es sich hier vor allem
um Flugplatzanlagen handeln muss, also um Bauten und Anlagen, die
aufgrund der Zweckbestimmung des Flugplatzes im Sachplan Infra-
struktur der Luftfahrt (SIL) örtlich und funktionell zu diesem gehören
und seinem ordnungsgemässen und reibungslosen Betrieb dienen (so
Art. 2 Bst. e VIL). Entgegen der SWISS wird es sich bei den im Ver-
weis von Ziff. 1 Abs. 5 Anhang 5 LSV gemeinten Anlagen in der Regel
um Flugplatzanlagen handeln, die zwingend in einem bundesrecht-
lichen Plangenehmigungsverfahren zu bewilligen sind (vgl. Art. 37
LFG), und weniger oder kaum um nach kantonalem Recht zu be-
urteilende Nebenanlagen (vgl. Art. 37m LFG und Art. 29 VIL). Wie die
Beigeladenen richtig einwenden, spricht nichts dafür, dass der Ver-
ordnungsgeber in der genannten Bestimmung Anlagen mit Zu-
sammenhang zum Flugbetrieb von denjenigen (weniger häufigen)
ohne solchen Zusammenhang trennen wollte. Ansonsten ergäbe sich
für diesen ausdrücklichen Verweis in Anhang 5 LSV kaum mehr ein
sinnvoller Anwendungsbereich. Dass bei der Schallschutzanlage das
normale Plangenehmigungsverfahren zur Anwendung kommt, ist also
im Gegenteil noch ein Argument für die Massgeblichkeit des Ver-
weises, sicher aber keines dagegen.
6.2.2 Auch die Berufung der Beschwerdeführerin auf Art. 29a VIL und
die dort erwähnte Richtlinie 96/67/EG geht fehl. Wie die Beschwerde-
gegnerin und die Beigeladenen richtig ansprechen, wird die Schall-
schutzanlage im Zusammenhang mit der ordentlichen Wartung und
nicht mit der von der SWISS erwähnten Line Maintenance, die nur
kleinere Unterhaltsarbeiten umfasst, erstellt und benützt werden. Nur
Letztere fällt jedoch in den Anwendungsbereich der Richtlinie. Bei der
Line Maintenance werden – wie aus den gesamten Unterlagen und
einigen Aussagen der SWISS selber deutlich hervorgeht – in aller
Regel blosse Idle-Power Runs (d.h. Triebwerktestläufe mit Leerlauf-
drehzahl) durchgeführt, die von der Verfügung des UVEK gerade
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A-7225/2008
ausgenommen sind und nicht in der Schallschutzanlage durchgeführt
werden müssen. Selbst wenn die von der Plangenehmigungsver-
fügung erfassten Triebwerkstandläufe in den Anwendungsbereich der
erwähnten Richtlinie fielen, könnte die Beschwerdeführerin lärm-
mässig nichts für sich daraus ableiten. Wie die Beigeladenen richtig
feststellen, regelt die Richtlinie lediglich den freien Marktzugang zu
den Bodenabfertigungsdiensten (vgl. Art. 6 ff. der Richtlinie), macht
dafür aber keine lärmrechtlichen Vorgaben. Sie ändert insbes. nichts
daran, dass die Belastungsgrenzwerte nach Ziff. 2 des Anhangs 5 LSV
nur für den Lärm des Verkehrs auf zivilen Flugplätzen gelten. Wie sich
aus Ziff. 3 und 4 von Anhang 5 ergibt, umfasst dieser Verkehr nur die
Flugbewegungen, somit die An- und Abflüge, die einem Flugplatz zu-
gerechnet werden können, nicht jedoch die in einer Schallschutz-
anlage durchgeführten Standläufe.
6.2.3 Weil die vom UVEK geregelten Standläufe im Zusammenhang
mit Wartung und Unterhalt der Flugzeuge stehen, muss auch nicht
weiter auf den offensichtlich unzutreffenden Analogieschluss der
SWISS zu den Regelungen im Eisenbahnbereich für Rangiermanöver
gemäss Anhang 4 Ziff. 32 LSV eingegangen werden. Es kann ab-
schliessend einzig noch darauf verwiesen werden, dass gerade im
Eisenbahnbereich für Werkstätten, Energieanlagen und ähnliche
Bahnbetriebsanlagen derselbe Verweis auf Anhang 6 Ziff. 1 LSV ge-
macht wird (Anhang 4 Ziff. 1 Abs. 3 LSV). Auch dieser Lärm wird somit
dem Lärm von Industrie- und Gewerbeanlagen gleichgestellt.
Zusammenfassend kann deshalb festgestellt werden, dass das UVEK
wie auch das mitbeteiligte BAFU das beanstandete Mengengerüst zu
Recht auf Anhang 6 LSV gestützt haben.
6.3 Wie eingangs bereits ausgeführt (vorne E. 6), beanstandet die
Beschwerdeführerin in inhaltlicher Hinsicht insbesondere, dass das
Mengengerüst im Vergleich zum UVB abgeändert worden sei, womit
ihre betrieblichen Bedürfnisse – darunter insbes. die Möglichkeit von
Standläufen in der Nachtzeit von 05.00 bis 06.00 Uhr – nun zu stark
eingeschränkt würden. Zusätzlich verlangt SWISS die Erhöhung des
Zusatzkontingents von 19 bis 07 Uhr von maximal 25 auf maximal
35 Standläufe pro Jahr.
6.3.1 Dazu ist einmal die in der angefochtenen Verfügung dargelegte
Haltung der Bundesstellen (S. 47 ff.) wiederzugeben, welche zur be-
mängelten Änderung des Mengengerüstes geführt hat. Das UVEK er-
Seite 21
A-7225/2008
läutert diesbezüglich, für das BAFU sei während des vorinstanzlichen
Genehmigungsverfahrens immer klar gewesen, dass es sich beim
Mengengerüst des UVB lediglich um eine Beurteilungsgrundlage ge-
handelt habe und dass die dort ausgewiesenen Zahlen nicht auto-
matisch bewilligbar gewesen seien. Gestützt auf das Vorsorgeprinzip
nach Art. 11 Abs. 2 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983
(USG, SR 814.01) habe es daher vor allem in den Nachtstunden
weitere Einschränkungen verlangt. Unter Berücksichtigung der ein-
gereichten Projektunterlagen, der Stellungnahmen der verschiedenen
Fachstellen, der Vereinbarung zwischen der Flughafen Zürich AG und
den Gemeinden, der Einwände der Einsprecher sowie der Stellung-
nahmen der Flughafenbetreiberin dazu hätten das BAFU und das
BAZL im Laufe der Monate August und September 2008 eine
konsolidierte Auffassung zu den betrieblichen Kernpunkten der
Schallschutzanlage erarbeitet. Diese liege seit dem 8. September
2008 in der Form der überarbeiteten Mengengerüsttabelle inklusive
der ergänzenden Bestimmungen vor. Das UVEK kommt in der Plan-
genehmigungsverfügung zum Fazit, der Ansatz der Bundesstellen
basiere im Wesentlichen auf dem UVB. Er berücksichtige für die Zeit
von 19.00 bis 07.00 Uhr die Lärm-Beurteilungsmethode des An-
hangs 6 LSV, kombiniert mit der Beurteilungsmethode BAFU 2000 für
die Zeit von 22.00 bis 06.00 Uhr und komme ohne das Zusatzkriterium
der "flugbetriebsfreien Zeit" aus, das das BAFU ursprünglich habe
einführen wollen. Einerseits trage der Ansatz dem Vorsorgeprinzip
Rechnung, indem er mit den vorgesehenen Abweichungen vom
Mengengerüst des UVB in den Nachtstunden etwas restriktivere Ein-
schränkungen bringe, andererseits ergäben sich gegenüber der Ver-
einbarung mit den Gemeinden kleinere Ausdehnungen. Weiter werde
mit der neuen Umrechnungsformel für die Standläufe unterschiedlicher
Flugzeugtypen die grösste Schwäche des Mengengerüsts des UVB
eliminiert.
6.3.2 In seinem ersten Fachbericht vom 19. März 2009 erläutert das
BAFU zur selben Thematik zusammengefasst, die Tabelle im UVB
habe als Grundlage für die Berechnung der maximal zulässigen An-
zahl Standläufe eines bestimmten Flugzeug-/Triebwerkstyps mit be-
stimmten Leistungsstufen gedient. Die Tabelle berücksichtige jedoch
nicht, dass es im Realbetrieb einen Mix aus Standläufen ver-
schiedener Flugzeugs-/Triebwerkstypen und unterschiedlicher
Leistungsstufen gebe. Die Tabelle im UVB genüge deshalb nicht, um
den zulässigen Betrieb der Schallschutzanlage abschliessend zu
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regeln, weil sie keine Aussagen zu den Umrechnungsmodalitäten der
Standläufe der verschiedenen Kategorien mache. Ohne eine genauere
Differenzierung im beschriebenen Sinn könne nicht beurteilt werden,
ob die Planungswerte vorliegend eingehalten würden. Das Mengen-
gerüst des UVEK erlaube demgegenüber eine differenzierte Be-
urteilung und sehe zudem Zusatzkontingente und Ausnahmen vor, die
den Bedürfnissen der Praxis besser Rechnung trügen. Die Erarbeitung
der Umrechnungsformel in der Nacht erfolgte unter Berücksichtigung
der nach Anhang 6 LSV zulässigen Standläufe, der Nachtzeit nach
Luftfahrtrecht, der betrieblichen Bedürfnisse nach Full-Power Stand-
läufen in der Zeit von 19.00 bis 07.00 bzw. 19.00 bis 22.00 Uhr, der
Aufwachreaktion der Betroffenen und der Einführung des sieben-
stündigen Nachtflugverbots.
6.3.3 Gerade unter Berücksichtigung der Tatsache, dass die Be-
urteilung von Industrie- und Gewerbelärm immer als Einzelfall erfolgen
muss (vgl. ROBERT HOFMANN, Lärm und Lärmbekämpfung in der
Schweiz, Vorlesungsskript ETH Zürich, 2. Aufl., Zürich 2000,
Ziff. 17.1), erscheint der von BAFU und UVEK gewählte Ansatz zur
Beurteilung des von Triebwerkstandläufen ausgehenden Lärms als
sachgerecht. Er steht mit den Anforderungen des USG im Einklang.
Wie das BAFU in seinem Fachbericht vom 6. Juli 2009 zu Recht aus-
führt, würde eine reine Beurteilung des Lärms von Triebwerkstand-
läufen nach Anhang 6 den Aufwachreaktionen in der Nacht aufgrund
der hohen Lärmspitzen der Triebwerkstandläufe nicht Rechnung
tragen, da die Immissionen über 12 Stunden gemittelt werden. Um
dem Vorsorgeprinzip gemäss Art. 11 USG gerecht zu werden, muss
die nach Anhang 6 LSV mögliche Anzahl an Triebwerkstandläufen
zeitlich deshalb so verteilt werden, dass die betroffenen Personen
nicht in ihrem Schlaf gestört werden. So wird insbes. auch berück-
sichtigt, dass in Zürich künftig ein siebenstündiges Nachtflugverbot
gelten soll. Daneben wurde bei der Erarbeitung des zulässigen
Mengengerüsts ebenfalls berücksichtigt, dass in der Nacht zusätzliche
Triebwerkstandläufe ausserhalb der Schallschutzanlage durchgeführt
werden können, welche über die in der Tabelle des UVB aus-
gewiesene Anzahl Standläufe hinausgehen (Ausnahmekontingent). Die
vom UVEK genehmigte Regelung muss deshalb als Gesamtpaket be-
trachtet werden. Selbstverständlich muss die damit einhergehende
Beschränkung der auf dem Flughafen Zürich zulässigen Triebwerk-
standläufe wirtschaftlich tragbar und verhältnismässig sein (Urteil des
Seite 23
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Bundesverwaltungsgerichts A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009
E. 39.2 mit Hinweisen).
Gestützt auf das Vorsorgeprinzip ist jedoch klar, dass das Mengen-
gerüst mitsamt Zusatzkontingent nicht einfach den betrieblichen Be-
dürfnissen der Fluggesellschaften und insbesondere des Home
Carriers zu genügen hat und gegebenenfalls wunschgemäss anzu-
passen ist. Vielmehr sind diese Bedürfnisse mit den ausgewiesenen,
sehr gewichtigen Lärmschutzinteressen der Anwohner und um-
liegenden Gemeinden, vor allem den Interessen an einer ungestörten
Nachtruhe (ausführlich Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-
1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 40.6 ff.), abzugleichen. Um die
erforderliche Interessenabwägung durchführen zu können, müssen die
wirtschaftlichen Interessen der Swiss aber bekannt sein.
6.3.4 Die SWISS, welche – wie bereits dargelegt – noch bis zur Be-
schwerdeerhebung mit dem Projekt der Schallschutzanlage grund-
sätzlich einverstanden war (vgl. vorne E. 6.1.2) und auch in ihrer Be-
schwerde ausdrücklich zugesteht, dass das Mengengerüst gemäss
UVB für einen planmässigen Betrieb ausreichend wäre, hat ihre be-
trieblichen Bedürfnisse bzw. die aus dem neuen Mengengerüst angeb-
lich resultierenden zu starken betrieblichen Einschränkungen darzu-
legen. Wie sowohl das UVEK, die Beigeladenen und das BAFU, in
gewissem Mass aber auch die Flughafen Zürich AG in den Stellung-
nahmen zu Recht mehrfach geltend machen, müsste die Beschwerde-
führerin im Rahmen ihrer Mitwirkungspflicht (vgl. noch einmal vorne
E. 5) nachvollziehbar und in genügender Detailliertheit aufzeigen, in-
wiefern das neue Mengengerüst gemäss der angefochtenen Verfügung
ihr effektiv betriebliche Einschränkungen bereiten wird. Wie bereits
ausführlich zu den Sachverhaltsrügen dargelegt worden ist (vorne
E. 6.1.1), hat es die SWISS im vorinstanzlichen Verfahren jedoch
weitgehend versäumt, die nun geltend gemachten Bedürfnisse einzu-
bringen und nachvollziehbar zu begründen. Auch im vorliegenden Be-
schwerdeverfahren hat es die Beschwerdeführerin trotz mehrfachen
Stellungnahmemöglichkeiten und der diesbezüglich deutlichen Be-
mängelungen und Hinweise praktisch aller anderen Beteiligten
wiederum versäumt, konkret und soweit möglich mit Zahlen unter-
mauert zu belegen, in welchem Ausmass und zu welchen Zeiten sie
effektiv Standläufe benötigt bzw. welches die von ihr angesprochenen
Erfahrungswerte sind, die nicht bereits im vorinstanzlichen Verfahren
berücksichtigt wären. So reicht es nicht aus, bloss mehrfach Ein-
Seite 24
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schränkungen zu behaupten und daraus eigene Ansprüche ableiten zu
wollen, ohne diese Einschränkungen in hinreichendem Mass mit
existierendem Datenmaterial zu belegen. Wie die Beigeladenen über-
zeugend vorbringen, ist es nicht vorstellbar, dass bei der SWISS als
international tätigem Grossunternehmen die entsprechenden Unter-
lagen nicht vorhanden sein sollten. Letzteres wird von SWISS im
Übrigen selbst auch gar nicht behauptet.
6.3.5 Als einzigen Beleg hat die SWISS im Rahmen der Beschwerde
eine Beilage "Übersicht LX-AVRO Engine Runs" eingereicht, die eine
Statistik zu den Triebwerkstandläufen der AVRO-Flugzeuge von Januar
bis Oktober 2008 enthält. Eine Durchsicht dieser Unterlage führt aber
zum Schluss, dass das Mengengerüst gemäss angefochtener Ver-
fügung den betrieblichen Bedürfnissen der Beschwerdeführerin
durchaus gerecht werden kann. So geht aus der Beilage hervor, dass
bis und mit 18. Oktober 2008 13 "Events" über dem Limit des neuen
Mengengerüstes gewesen und somit zu Lasten des Zusatz-
kontingentes gefallen wären. Rechnet man die Periode der restlichen
zweieinhalb Monate hoch, welche zu einem wesentlichen Teil in eine
Zeit mit jährlich unterdurchschnittlichem Flugbetrieb fällt, wird das
Zusatzkontingent gemäss angefochtener Verfügung von maximal
25 Standläufen deutlich nicht ausgeschöpft. Die behauptete Angabe
von SR Technics, dass die A 320-Flotte im gleichen Zeitraum zusätz-
lich ein Kontingent von 50 Standläufen benötige, ist nie bewiesen
worden (insbesondere nicht mit Belegen von SR Technics selber) und
ist aufgrund früherer Aussagen ohnehin wenig glaubwürdig. So hat die
SWISS in einem Schreiben vom 30. September 2005 an die Flughafen
Zürich AG angegeben, für ihre gesamte Airbus-Flotte im Jahre 2004 in
der Zeit von 06 bis 07 Uhr und von 19 bis 22 Uhr seien überhaupt
keine sowie von 22 bis 06 Uhr nur gerade sechs Standläufe nötig ge-
wesen (von bloss 34 für das ganze Jahr insgesamt). Dabei wird im
Schreiben noch ausdrücklich hinzugefügt, dass für die Zukunft keine
Änderungen der angegebenen tiefen Zahlen an Standläufen erwartet
werden. Das Bedürfnis an Standläufen in der Nacht wurde im vor-
liegenden Plangenehmigungsverfahren denn auch von Anfang an als
gering angegeben (dazu vorne E. 6.1.2).
6.3.6 Anzufügen bleibt noch, dass entgegen den Ausführungen der
SWISS das Mengengerüst bei allfälligen Einschränkungen bei weitem
nicht die gleichen Auswirkungen wie die allgemeine Nachtflugsperre
bis 06.00 Uhr hat, da Ersteres nur die vereinzelten Flugzeuge betrifft,
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A-7225/2008
die am Morgen effektiv einen Part- oder Full-Power Run benötigen,
Letztere hingegen sämtliche Flugbewegungen. Die Vorbringen, die
Schallschutzanlage würde am Morgen zum Nadelöhr für die Europa-
flotte, erscheinen auch deswegen ohne weitere Belege als un-
glaubwürdig, wenn man in Betracht zieht, dass die SWISS in aller
Regel nur ganz wenige Abflüge vor 07.00 Uhr hat (vgl. dazu Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009
E. 31.4.4.3, das in diesem Punkt von der SWISS nicht beim Bundes-
gericht angefochten worden ist).
6.3.7 Abschliessend ist noch darauf hinzuweisen, dass die Flughafen
Zürich AG, die mit Beschwerdeantwort vom 17. März 2009 ihr Einver-
ständnis zum Begehren der Beschwerdeführerin auf Beibehaltung des
Mengengerüsts gemäss UVB erklärt, dies entsprechend ihrer Be-
gründung aus zeitlichen und taktischen Überlegungen macht(e). Diese
können nun allerdings nach Erlass der Urteile des Bundesver-
waltungsgerichts A-3042/2009 vom 3. September 2009 und A-
1936/2006 vom 10. Dezember 2009 zum Gesamtverfahren Flughafen
Zürich als hinfällig bezeichnet werden. Im erstgenannten Urteil hat das
Bundesverwaltungsgericht festgehalten, dass die bereits erwähnte
Auflage des BAZL in der vBR-Verfügung (vgl. vorne Sachverhalt
Bst. K), wonach die Flughafen Zürich AG das Projekt für den Neubau
einer Schallschutzanlage ohne Verzug an die Hand zu nehmen, dem
UVEK ein Plangenehmigungsgesuch zu unterbreiten und die Anlage
nach Rechtskraft der Plangenehmigung schnellstmöglich zu bauen
sowie in Betrieb zu nehmen habe, rechtmässig ist. Diese Auflage ge-
nügt gemäss dem erwähnten rechtskräftigen Urteil insbesondere dem
Gesetzmässigkeits- und dem Verhältnismässigkeitsprinzip. Daneben
führt auch die Flughafen Zürich AG (bereits) in der Beschwerde-
antwort aus, dass fraglich sei, ob eine solche Massnahme (das neue
Mengengerüst) im Sinne von Art. 11 Abs. 2 USG noch tragbar sei,
sofern die Beschwerdeführerin ihre betrieblichen Einschränkungen
ausreichend zu belegen vermöge (keine Hervorhebung im Original).
Dieser Nachweis ist der Beschwerdeführerin wie ausgeführt vor-
liegend misslungen.
6.4 Aus dem Ganzen folgt, dass die Beschwerdeführerin die durch
das verfügte Mengengerüst verursachten betrieblichen Ein-
schränkungen nicht ausreichend belegen konnte. Diese vermögen die
ausgewiesenen Lärmschutzinteressen der anwohnenden Bevölkerung
deshalb auch nicht zu überwiegen, weshalb sich das verfügte
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A-7225/2008
Mengengerüst als wirtschaftlich tragbar und verhältnismässig erweist.
Der Beschwerdeantrag 2a der SWISS ist somit vollumfänglich abzu-
weisen.
7.
Die Beschwerdeführerin verlangt mit Antrag 2c ihrer Beschwerde eine
zusätzliche Betriebsreglementsbestimmung, wonach das BAZL das in
der Verfügung vorgesehene Zusatzkontingent für Triebwerkstandläufe
innerhalb der Schallschutzanlage in der Zeit von 05.00 bis 06.00 Uhr
für bestimmte Flugzeugtypen während einer zeitlich begrenzten
Periode erhöhen können solle, falls ausserordentliche Umstände vor-
lägen. Dazu gehörten namentlich Sicherheitsüberprüfungen, die Be-
hörden für die betreffende Flotte aufgrund unerwarteter Vorkommnisse
anordneten. Zur Begründung führt die SWISS aus, die Erfahrung
zeige, dass sich in der Luftfahrt die Sicherheitsanforderungen sehr
rasch und unerwartet ändern könnten. Insbesondere komme es vor,
dass die Behörden oder die Hersteller nach einem Unfall oder einem
Vorfall international für alle Flugzeuge eines bestimmten Typs Über-
prüfungen verlangten. Für solche ausserordentlichen Fälle müsse das
Betriebsreglement eine Ausnahmeregelung enthalten, weil es unver-
hältnismässig wäre, wenn sie mangels Überprüfungsmöglichkeit der
betroffenen Flugzeuge während der nächtlichen Standzeit auch noch
Betriebsausfälle hätte. SWISS sei einverstanden damit, dass nur das
BAZL gestützt auf Art. 15 LFG eine solche ausserordentliche
Regelung genehmigen könne, die zudem zeitlich beschränkt sein
müsse.
7.1 Wie die Flughafenbetreiberin in der Beschwerdeantwort zu Recht
ausführt, erweist sich eine solche Zusatzregelung im Betriebsregle-
ment als unnötig. Die von der SWISS vorgeschlagene Formulierung
enthält zu viele Unbekannte, insbesondere wäre der Begriff der
"ausserordentlichen Umstände" viel zu unbestimmt und würde zu Aus-
legungsschwierigkeiten führen. Andererseits zeigt die Begründung der
SWISS, dass sie selber einzig den möglichen Anwendungsfall von
kurzfristigen Sicherheitsüberprüfungen für einen bestimmten Flug-
zeugtyp nennen kann, der ein solches Zusatzkontingent rechtfertigen
sollte. Solche Vorkommnisse kann das BAZL aber gestützt auf Art. 15
LFG direkt mit den notwendigen Massnahmen begleiten. So sieht
Art. 15 LFG vor, dass das BAZL bei der Erteilung einer Bewilligung
oder durch besondere Verfügung besondere polizeiliche Massnahmen,
namentlich zur Wahrung der Flugsicherheit und zur Bekämpfung des
Seite 27
A-7225/2008
Fluglärms, trifft. Speziell erforderliche Massnahmen könnten allenfalls
– bei genügendem Zusammenhang mit den Infrastrukturanlagen –
auch gestützt auf die direkte Aufsicht des BAZL gemäss Art. 3b VIL
erfolgen. Die von der Beschwerdeführerin zum Teil selber erwähnten
Rechtsgrundlagen genügen somit, um ein allfällig notwendiges Ein-
greifen der Aufsichtsbehörde sicherzustellen. Da ein solches in jedem
Fall zeitgerecht zu erfolgen hat, sind auch die Befürchtungen der
SWISS unbegründet, das BAZL würde ohne Bestehen der zusätz-
lichen Betriebsreglementsbestimmung langsamer handeln. Ohnehin
erlauben die Zusatzkontingente, wie sie im Rahmen der an-
gefochtenen Verfügung genehmigt worden sind, auch nach Ansicht
des BAFU durchaus, aussergewöhnliche Ereignisse ebenfalls be-
wältigen zu können.
7.2 Die beantragte Bestimmung ist nach dem Ausgeführten somit
nicht erforderlich, weshalb der Beschwerdeantrag 2c abzuweisen ist.
8.
Mit ihrem Beschwerdeantrag 3 schliesslich fordert die SWISS eine
Änderung von Dispositiv-Ziff. 2.14.16 der angefochtenen Verfügung.
Gemäss Ziff. 2.14.7 sind Standläufe grundsätzlich in der Schall-
schutzanlage durchzuführen. Als Voraussetzung für einen Standlauf
ausserhalb der Schallschutzanlage wird in Dispositiv-Ziff. 2.14.16
festgehalten, dass die Verschiebung des Standlaufs (in die Anlage) für
den entsprechenden Abflug zu einer Verspätung von mehr als zwei
Stunden führen müsse. Diese Zeitkomponente möchte die Be-
schwerdeführerin auf 30 Minuten beschränken. Für sie sei eine Ver-
spätung bereits erheblich, wenn diese 15 Minuten oder mehr betrage.
Kosten aufgrund von Verspätungen ergäben sich für SWISS nicht erst
dadurch, dass sie betroffenen Passagieren eine Entschädigung ge-
mäss der vom UVEK angeführten Verordnung (EG) Nr. 261/2004 des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Februar 2004 über
eine gemeinsame Regelung für Ausgleichs- und Unterstützungs-
leistungen für Fluggäste im Fall der Nichtbeförderung und bei
Annullierung oder grosser Verspätung von Flügen und zur Aufhebung
der Verordnung (EWG) Nr. 295/91 (EG-Verordnung 261/2004) be-
zahlen müsse, sondern es würden (vorher) auch andere Kosten für die
Betreuung, Umbuchung und Verpflegung der Passagiere verursacht.
Der Flughafen Zürich gehöre heute im internationalen Vergleich zu den
Flughäfen mit einer hohen Verspätungsrate. Dabei seien Verspätungen
Seite 28
A-7225/2008
von mehr als 30 Minuten in jedem Fall gerade bei den kurzen Europa-
flügen, die bloss ein bis zwei Stunden dauerten, erheblich.
8.1 Die Beschwerdeführerin übersieht in diesem Zusammenhang,
dass ihre geschäftlichen Interessen an möglichst wenig Verspätungs-
kosten nicht automatisch zu entsprechend angepassten betrieblichen
Regelungen für die Schallschutzanlage führen können. Vielmehr sind
die Interessen der SWISS auch hier den entgegenstehenden
Interessen der Anwohner an einem möglichst umfassenden Lärm-
schutz gegenüberzustellen (vgl. schon vorne E. 6.3.3). Dabei ist
bereits eingangs zu betonen, dass der Flughafen Zürich nach den
neueren Meldungen einerseits nicht mehr zu den Flughäfen mit einer
sehr hohen Verspätungsanfälligkeit zählt. So geht etwa aus einem von
der Flughafen Zürich AG eingereichten Artikel der Aargauer Zeitung
vom 12. März 2009 hervor, dass die SWISS im Jahre 2008 eine
Rekordmarke betreffend Pünktlichkeit der Linienflüge gesetzt hat (82%
derselben starteten innerhalb einer 15-minütigen Toleranzzeit).
Andererseits sind Verspätungen aus vielen Gründen (Vorverspätung
des ankommenden Flugzeugs, Probleme bei der Passsagier- und /
oder Gepäckabfertigung, Verzögerungen bei der Line Maintenance,
schlechte Wetterbedingungen, Streiks, u.a.m.) möglich und üblich,
wobei die anfallenden Verspätungskosten zum normalen Betriebsrisiko
einer Fluggesellschaft gehören und keineswegs aussergewöhnlich
sind. Verglichen mit all den anderen möglichen Gründen werden Ver-
spätungen wegen verschobener Standläufe aus heutiger Sicht nicht oft
vorkommen, da mangels anderer Nachweise davon auszugehen ist
(ausführlich vorne E. 6.3 ff.), dass die Schallschutzanlage mit dem
vom UVEK festgelegten Mengengerüst den betrieblichen Bedürfnissen
der SWISS grundsätzlich genügt. Unplanmässige Standläufe wegen
kurzfristig erforderlicher Wartungen im Tagesbetrieb sind zudem auch
nach Angaben der Flughafenbetreiberin selten, was die Beschwerde-
führerin mit Replik vom 30. April 2009 (S. 12) selbst ausdrücklich be-
stätigt.
8.2 Weiter muss schon aus Lärmschutzgründen darauf geachtet
werden, dass die verfügte Ausnahmeregelung eine solche bleibt und
nicht dauernd unterlaufen wird. Dies findet seine Entsprechung in den
recht zahlreichen und restriktiven – von der SWISS nicht an-
gefochtenen – anderen Bestimmungen der UVEK-Verfügung zum Be-
reich der Standläufe ausserhalb der Schallschutzanlage (vgl.
Dispositiv-Ziff. 2.14.15 ff.). Wie die Flughafen Zürich AG überzeugend
Seite 29
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ausführt, wäre dies bei der von SWISS gewünschten Verspätungsregel
von bloss 30 Minuten klar nicht mehr der Fall, da allein die Zeitdauer
für die unplanmässige Wartungsarbeit, die Hin- und Rückverschiebung
des Flugzeugs zur Schallschutzanlage inklusive dortiger Installation
und die Durchführung des Standlaufes länger dauert. Das Begehren
der SWISS ist damit schon deswegen abzuweisen, weil es die Aus-
nahmeregelung zur Norm machen würde und praktisch immer zur Er-
laubnis führen müsste, unplanmässige Standläufe ausserhalb der
Schallschutzanlage durchführen zu können. Gerade dies will man mit
der geplanten Schallschutzanlage aber verhindern. Wie verschiedene
Beteiligte – darunter wiederum die Flughafenbetreiberin selber – ein-
wenden, wäre bei der kurzen Verspätungsnotwendigkeit von bloss
30 Minuten das Missbrauchspotential zudem sehr hoch.
8.3 Fraglich bleibt einzig, ob die vom UVEK verfügte Zeitdauer der
Verspätung eines Abfluges von mehr als zwei Stunden angemessen
ist. Da die üblichen Verspätungen und deren Kosten zum normalen
Betriebsrisiko einer international tätigen Netzwerk-Fluggesellschaft zu
zählen sind, überzeugen die Ausführungen des UVEK in der an-
gefochtenen Verfügung, wonach entscheidend sein soll, wann den
Passagieren aufgrund starker Verspätungen zusätzliche Leistungen
geschuldet sind. Dies ist auf der Basis der auch für die Schweiz an-
wendbaren EG-Verordnung 261/2004 dann der Fall, wenn die Ver-
spätungen für Flüge von bis 1'500 km mehr als zwei Stunden, für
solche zwischen 1'500 und 3'500 km mehr als drei Stunden und für
solche von 3'500 km und darüber mehr als vier Stunden betragen. Der
Anknüpfungspunkt des UVEK ist damit ohne weiteres nachvollziehbar
und sachgerecht. Indem in der angefochtenen Verfügung zudem
pauschal das Verspätungserfordernis von mehr als zwei Stunden
– und damit der früheste Zeitpunkt der Fälligkeit zusätzlicher Ver-
spätungskosten nach der EG-Verordnung 261/2004 – gewählt worden
ist, ist die Vorinstanz der Beschwerdeführerin entgegen gekommen
und hat insbesondere die meist eher kurzen Flüge der Europaflotte
berücksichtigt.
8.4 Der Beschwerdeantrag 3 der SWISS ist deshalb ebenfalls abzu-
weisen.
9.
Für den hiermit eingetretenen Fall, dass das Bundesverwaltungs-
gericht die Beschwerde der SWISS vollumfänglich abweist, stellt diese
Seite 30
A-7225/2008
den Eventualantrag, der Flughafen Zürich sei zu verpflichten, für
Standläufe eine geschlossene Halle zu erstellen. Dieser Antrag wird in
der Beschwerde sehr kurz damit begründet, dass unter diesen Um-
ständen ein adäquates Betriebsreglement für eine offene Schall-
schutzanlage, das den planmässigen Einsatz der Flugzeuge gewähr-
leiste, nicht genehmigungsfähig sei. Es sei deshalb anzuordnen, dass
der Flughafen als Teil der Flughafeninfrastruktur eine Halle baue, in
welcher die Standläufe stattfinden könnten, ohne dass die Anwohner
einer übermässigen Belastung ausgesetzt seien.
9.1 Die von der Flughafen Zürich AG und den Beigeladenen auf-
geworfene Frage, ob auf den Eventualantrag überhaupt eingetreten
werden kann, ist positiv zu beantworten. Zwar hat die Flughafenbe-
treiberin nur ein Gesuch für eine offene Schallschutzanlage ein-
gereicht, welches grundsätzlich den Anfechtungsgegenstand ausfüllt.
Weil das UVEK in seiner Verfügung zur Frage einer Schallschutzhalle
aber ebenfalls Ausführungen gemacht hat und diese auch machen
musste (vgl. S. 15 ff.), ist der gestellte Antrag der Beschwerdeführerin
nachstehend ebenfalls zu behandeln.
9.2 Die sehr knappe Begründung der Beschwerdeführerin zur Frage
der Variante einer Schallschutzhalle ist in beiden Hauptpunkten aber
unzutreffend. Erstens ist mit vorliegendem Urteil klargestellt worden,
dass die offene Schallschutzanlage bzw. die mit der angefochtenen
Verfügung des UVEK für sie festgelegten betrieblichen Rahmen-
bedingungen mangels anderer Nachweise den planmässigen Einsatz
der Flugzeuge der SWISS gewährleisten und insgesamt rechtmässig
ist (vgl. umfassend vorne E. 6 ff., insbes. E. 6.3.5).
Was den zweiten Punkt betreffend Lärmschutz der Anwohner an-
belangt, ist eingangs Folgendes festzuhalten: Wie die Flughafenbe-
treiberin zu Recht feststellt, erscheint es widersprüchlich und un-
glaubwürdig, wenn die SWISS mit vorliegender Beschwerde in den
Hauptpunkten einerseits betriebliche Erleichterungen bzw. die Auf-
hebung angeblicher Einschränkungen ihrer betrieblichen Bedürfnisse
fordert, deren Gutheissung in den meisten Fällen eine Ver-
schlechterung der Lärmsituation zur Folge hätte, und andererseits mit
dem abschliessenden Eventualantrag nun plötzlich selber Ver-
besserungen des Lärmschutzes fordert. Mit Stellungnahme vom
29. Februar 2008 an das BAZL hat SWISS sich mit den Auffassungen
der Gesuchstellerin zur Frage einer offenen oder geschlossenen
Seite 31
A-7225/2008
Schallschutzanlage noch ausdrücklich einverstanden erklärt. Dass die
Beschwerdeführerin sich entgegen der Hauptstossrichtung ihrer Be-
schwerde nun die Interessen der Anwohner zu Eigen machen will, wirft
zudem unter Legitimationsgesichtspunkten Fragen auf, die aber an-
gesichts der nachstehenden Ausführungen nicht weiter erörtert zu
werden brauchen.
9.3 Das UVEK hat in der angefochtenen Verfügung die Variante einer
Schallschutzhalle derjenigen der offenen Schallschutzanlage (mit einer
oder allenfalls zwei U-förmigen Anlagen) gegenübergestellt (vgl.
Ziff. 2.3 ff. zum Thema "Gegenstand der Verfahren") und verworfen.
Auch Schallschutzhallen verfügten laut den eingereichten Unterlagen
wetterbedingt nicht über eine technische Verfügbarkeit von 100%. Für
die geplante offene U-Anlage erwarte die Flughafen Zürich AG auch
aufgrund technischer Verbesserungen eine solche von 95 bis 96%,
was nur unwesentlich unter derjenigen einer Halle liege. Das vor-
liegende Projekt entspreche deshalb dem neuesten Stand der Technik.
Der Bau einer Halle führe im Vergleich zur geplanten Anlage zu keiner
relevanten Verringerung der Lärmbelastung. Die Kosten für eine Halle
würden zudem rund doppelt so hoch ausfallen, was dem Prinzip der
Verhältnismässigkeit widerspreche.
In seinem ersten Fachbericht vom 19. März 2009 bestätigt das BAFU
ebenfalls ausdrücklich, die Genehmigung des UVEK mit den ent-
sprechenden Auflagen stelle sicher, dass die offene Anlage den An-
forderungen des Umweltrechts genüge und einer geschlossenen An-
lage in Bezug auf den Schutz vor Lärm in nichts nachstehe. Auch eine
Halle sei nicht vollständig geschlossen. Aus strömungstechnischen
Gründen müsse eine Halle in Richtung des Triebwerkstrahls offen sein,
so dass bestimmte Ortsteile von Kloten sogar einer höheren Lärmbe-
lastung ausgesetzt wären, als dies mit einer offenen Anlage der Fall
sein werde.
9.4 Der Einschätzung des UVEK und des BAFU ist beizupflichten. Der
Vergleich verschiedener Lösungen ist sicherlich dann angezeigt, wenn
die Varianten, die einander gegenübergestellt werden, echte Alter-
nativen sind. Varianten sind zudem dort zu prüfen, wo tatsächlich ein
Konflikt mit den einschlägigen Vorschriften zu erkennen ist. Im Plan-
genehmigungsverfahren muss dagegen nicht jede möglicherweise
auch bundesrechtskonforme Variante dem vorgelegten Projekt
gegenübergestellt werden. Der Entscheid, welche von mehreren
Seite 32
A-7225/2008
bundesrechtskonformen Varianten umgesetzt wird, liegt grundsätzlich
im Ermessen der Planungsbehörde. Diese kann mit der Feststellung,
dass ein eingereichtes Projektgesuch alle Genehmigungsvoraus-
setzungen erfüllt und bundesrechtskonform ist, die Prüfung anderer
Varianten ohne weiteres ausschliessen. Denn die Einhaltung des ein-
schlägigen Bundesrechts impliziert, dass den berührten Interessen
genügend Rechnung getragen worden ist (ausführlich Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-594/2009 vom 10. November 2009
E. 4.2 und 4.3 mit Hinweisen).
9.5 Das UVEK hat somit die Projektvariante einer Schallschutzhalle
zu Recht nicht mehr weiter verfolgt und in seiner Verfügung vom
10. Oktober 2008 korrekterweise verworfen. Der Eventualantrag der
Beschwerdeführerin ist damit ebenfalls abzuweisen.
10.
Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten gemäss
Art. 63 Abs. 1 VwVG in der Regel der unterliegenden Partei. Die in der
Hauptsache vollumfänglich unterliegende Beschwerdeführerin hat
damit die Verfahrenskosten für das vorliegende Urteil, festgesetzt auf
Fr. 3'000.--, zu tragen. Den im Rahmen der Zwischenverfügung des
Bundesverwaltungsgerichts vom 6. Mai 2009 unterliegenden Bei-
geladenen werden als Gemeinwesen keine Verfahrenskosten auf-
erlegt, weil sie in diesem Zusammenhang keine vermögensrechtlichen
Interessen wahrgenommen haben (vgl. Art. 63 Abs. 2 VwVG).
11.
Gemäss Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem
Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) haben ganz oder
teilweise obsiegende Parteien Anspruch auf eine Parteientschädigung
für die ihnen erwachsenen notwendigen und verhältnismässig hohen
Kosten. Auferlegt werden diese Parteientschädigungen in der Regel
den unterliegenden Gegenparteien. Keinen Anspruch auf Parteient-
schädigung haben Bundesbehörden und, in der Regel, andere Be-
hörden, die als Parteien auftreten (Art. 7 Abs. 3 VGKE). Nach der hier
anzuwendenden Praxis des Bundesverwaltungsgerichts rechtfertigt es
sich nur bei kleineren und mittleren Gemeinwesen, die über keinen
Rechtsdienst verfügen und daher auf einen Rechtsanwalt angewiesen
sind, eine Ausnahme von der soeben erwähnten Regel zu machen
(vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1936/2006 vom
Seite 33
A-7225/2008
10. Dezember 2009 E. 60 mit Hinweisen). Die hauptsächlich ob-
siegenden Beigeladenen, bestehend aus den Städten Kloten und
Opfikon sowie der Gemeinde Rümlang, sind bereits einzeln als grosse
Gemeinwesen einzustufen. Dies gilt erst recht in ihrer Summe, da sie
gemeinsam auftreten. Eine Parteientschädigung ist damit von der
unterliegenden Beschwerdeführerin einzig der zum grossen Teil ob-
siegenden Beschwerdegegnerin auszurichten. Die Flughafen
Zürich AG unterliegt mit ihrem Antrag 1 der Beschwerdeantwort,
wonach die Beschwerde der SWISS insoweit gutzuheissen sei, als die
Bewilligung der Mengengerüste gemäss Tabelle 7.4-6 des UVB vom
22. Dezember 2006 beantragt werde. Dieser Antrag 1 macht vom Um-
fang und Gewicht her einen Viertel ihrer Begehren aus. Alle übrigen
Begehren der Beschwerdegegnerin werden geschützt, womit sie ent-
sprechend zu drei Vierteln obsiegt.
Die von der Beschwerdegegnerin eingereichte Kostennote im
Gesamttotal von Fr. 27'579.55 gibt zu keinen Bemerkungen Anlass,
womit ihr die Beschwerdeführerin davon drei Viertel, ausmachend
Fr. 20'684.65, als Parteientschädigung auszurichten hat.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit auf sie eingetreten werden
kann.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 3'000.-- werden der Beschwerdeführerin
auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von
Fr. 2'000.-- verrechnet. Der Restbetrag ist innert 30 Tagen nach Eintritt
der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu Gunsten der
Gerichtskasse zu überweisen. Die Zustellung des Einzahlungsscheins
erfolgt mit separater Post.
3.
Die Beschwerdeführerin hat der Beschwerdegegnerin eine Parteient-
schädigung von Fr. 20'684.65 auszurichten.
Seite 34
A-7225/2008
4.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. 31-06-2515'ZRH; Gerichtsurkunde)
- die Beigeladenen (Gerichtsurkunde)
- das BAFU
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Kathrin Dietrich Christian Kindler
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die
Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die
Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die
Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in
Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).
Versand: 19. Februar 2010
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