A-7365/2006 - Abteilung I - Zölle - Flughafenbetrieb (Flughafen Zürich : Öffnungszeite...

Abtei lung I
A-7365/2006
{T 1/2}
Urteil vom 17. April 2007
Mitwirkung: Richter Markus Metz (Vorsitz), Richterin Kathrin Dietrich,
Richter Lorenz Kneubühler (Abteilungspräsident),
Gerichtsschreiber Thomas Moser.
Flughafen Zürich AG (unique), Postfach, 8058 Zürich-Flughafen,
Beschwerdeführerin,
gegen
Oberzolldirektion (OZD), Hauptabteilung Recht und Abgaben,
Monbijoustr. 40, 3003 Bern,
Vorinstanz,
betreffend
Flughafen Zürich, Öffnungszeiten der Zolldurchgänge bei den Einreise-
terminals; Verfügung der OZD vom 5. September 2006.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Sachverhalt:
A. Im Rahmen des Entlastungsprogramms 2003 zur Sanierung der Bundes-
finanzen liess die Oberzolldirektion (OZD) die Sparmöglichkeiten bei
Personal und Organisation bei den Passagierkontrollen an den inter-
nationalen Flughäfen der Schweiz prüfen. Dies führte zu einer generellen
Reduktion der Einsätze des Zollpersonals und damit auch zu An-
passungen der Öffnungszeiten der Zolldurchgänge am Flughafen Zürich.
B. Das zuständige Zollinspektorat informierte die Flughafenbetreiberin unique
über die in Zürich vorgesehenen Massnahmen. Nach Gesprächen mit
unique legte die OZD per 30. Oktober 2005 u.a. die Öffnungszeiten der
Zolldurchgänge neu fest. Für die Einreise gelten seither die folgenden
Öffnungszeiten: Morgens 06.00 Uhr bis nachts 23.30 Uhr (Terminal 2) und
morgens 07.30 Uhr bis nachts 23.30 Uhr bzw. bis Betriebsschluss bei
Verspätungen (Terminal 1). Ist ein Zolldurchgang geschlossen, hat die Ein-
reise beim anderen Terminal zu erfolgen; der hierfür nötige Umweg beträgt
rund 140 m.
C. Für unique ist dieses Regime nicht vereinbar mit dem Qualitätsstandard
des Flughafens gegenüber den Passagieren. Sie ist daher an Bundesrat
Hans-Rudolf Merz gelangt mit der Bitte darauf hinzuwirken, dass die Spar-
massnahmen zurückgenommen würden. Der Finanzminister lehnte dieses
Begehren mit Schreiben vom 22. Dezember 2005 ab.
D. Am 12. Juni 2006 teilte unique der OZD abermals mit, sie sei mit den
geltenden Öffnungszeiten bei den Einreiseterminals nicht einverstanden
und verlangte gleichzeitig eine anfechtbare Verfügung hierüber. Daraufhin
bekräftigte die OZD mit Verfügung vom 5. September 2006 ihre Sichtweise
und hielt fest, die strittigen Öffnungszeiten seien sowohl rechtmässig wie
auch verhältnismässig.
E. Gegen diese Verfügung hat unique (Beschwerdeführerin) am 6. Oktober
2006 beim Eidgenössischen Finanzdepartement (EFD) Beschwerde ge-
führt. Sie beantagt es sei festzustellen, dass die aktuellen Öffnungszeiten
nicht verhältnismässig seien und gegen das Rechtsgleichheitsgebot ver-
stiessen. Weiter sei die angefochtene Verfügung aufzueben und die OZD
(Vorinstanz) anzuweisen, den Zolldurchgang beim Einreiseterminal 1 be-
reits um 06.00 Uhr zu öffnen und jenen beim Terminal 2 erst um 24.00 Uhr
zu schliessen. Eventualiter sei die OZD anzuweisen, den grünen Zoll-
durchgang beim Terminal 1 von 06.00 Uhr bis 07.30 Uhr und jenen beim
Terminal 2 von 23.30 Uhr bis 24.00 Uhr unbesetzt offen zu halten, dies bei
gleichzeitiger Durchführung von sporadischen Stichprobenkontrollen.
Die Beschwerdeführerin wirft der Vorinstanz vor, den Sachverhalt unrichtig
und nur unzureichend festgestellt zu haben. So sei aufgrund der getrof-
fenen Massnahme beim Personal eher von einer Einsparung von drei
Personen als von neun auszugehen. Dagegen liege die Zahl der betrof-
fenen Flugpassagiere deutlich über den von der Vorinstanz ange-
nommenen 50 bis 100 Personen pro Tag; normalerweise seien es über
3100 und von Juli bis September gar über 200. Die kürzeren Öffnungszeiten
hält die Beschwerdeführerin für unverhältnismässig. Mit Blick auf das
angestrebte Sparziel seien sie weder erforderlich noch zumutbar. Erfor-
derlich seien sie deshalb nicht, weil das Sparziel auch mit einer milderen
Massnahme, der unbesetzten Offenhaltung der grünen Durchgänge bei
gleichzeitiger Durchführung von Stichproben erreicht werden könne. Unzu-
mutbar seien sie deshalb, weil die Einsparungen beim Personal in keinem
vernünftigen Verhältnis zu den Unannehmlichkeiten für täglich mehr als
100 bzw. 200 Passagiere stünden, die einen Umweg von 140 m in Kauf
nehmen müssten. Die Beschwerdeführerin sieht zudem das Rechts-
gleichheitsgebot verletzt und verweist dazu auf die Verhältnisse am Zoll
auf dem Flughafen Genf und auf dem Flugplatz Altenrhein.
F. Mit Vernehmlassung vom 20. Dezember 2006 beantragt die Vorinstanz,
die Beschwerde sei abzuweisen. Sie führt aus, die Einsparung von neun
Angestellten sei betrieblich erhärtet und rühre daher, dass vom Drei- zum
Zweischichtbetrieb habe gewechselt werden können. Die Offenhaltung der
grünen Durchgänge, wie von der Beschwerdeführerin als mildere Mass-
nahme vorgeschlagen, sei derzeit nicht vertretbar, denn so würde die Zoll-
sicherheit gefährdet (Kreislaufschmuggel). Die Vorinstanz betont weiter,
die Zollabfertigung sei während der ganzen Betriebszeit des Flughafens
gewährleistet. Vom Umweg von 140 m seien, gemessen an der Zahl aller
Einreisenden, nur sehr wenige Personen betroffen. Die kürzeren Öffnungs-
zeiten seien zumutbar und damit verhältnismässig. Was die Rüge der
Ungleichbehandlung angeht, so führt die Vorinstanz aus, der Zoll in
Altenrhein könne von der Risikolage her nicht mit jenem in Zürich ver-
glichen werden. Ebenso unbehelflich sei der Hinweis auf den Flughafen
Genf. Dort sei im Jahr 2006 der Zoll leidglich zehn Mal, also nur in
absoluten Ausnahmefällen unbesetzt gewesen, dies zu Randzeiten nach
24.00 Uhr.
G. Per 1. Januar 2007 hat das EFD das Beschwerdeverfahren an das neue
Bundesverwaltungsgericht übergeben. Die Beschwerdeführerin ihrerseits
hat in den Schlussbemerkungen vom 1. März 2007 ihre Anträge bekräftigt.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Budesverwaltungsgericht, vorbehältlich
der Ausnahmen nach Art. 32 VGG, Beschwerden gegen Verfügungen nach
Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das
Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Es übernimmt nach Mass-
gabe seiner Zuständigkeit die am 1. Januar 2007 bei den Eidgenössischen
Rekurs- und Schiedskommissionen und den Beschwerdediensten der
Departemente hängigen Rechtsmittel. Es wendet dabei neues Verfahrens-
recht an (Art. 53 Abs. 2 VGG).
4Die OZD gehört zu den Behörden im Sinne von Art. 33 VGG und ist daher
Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnahme, was das
Sachgebiet angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). Das Bundes-
verwaltungsgericht ist daher zuständig für die Beurteilung der vorliegenden
Beschwerde.
2. Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vor-
instanz am Verfahren teilgenommen hat, durch die angefochtene Ver-
fügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung hat. Die Beschwerdeführerin ist Adressatin der
strittigen Verfügung und durch die Regelung auch materiell beschwert. Sie
ist daher ohne weiteres beschwerdebefugt.
Auf die rechtzeitig (Art. 50 VwVG) und formgerecht (Art. 52 VwVG)
erhobene Beschwerde ist somit grundsätzlich einzutreten.
3. Das erste Rechtsbegehren der Beschwerdeführerin lautet auf Feststellung
der Unrechtmässigkeit der aktuellen Öffnungszeitenregelung. Fest-
stellungsbegehren sind nur zulässig, wenn ein Feststellungsinteresse
besteht (vgl. Art. 25 Abs. 2 VwVG). Ein solches ist nur zu bejahen, wenn
das fragliche Interesse nicht ebenso gut mit einem Leistungs- oder
Gestaltungsbegehren gewahrt werden kann. Insofern sind Feststellungs-
begehren subsidiär (vgl. ULRICH ZIMMERLI/WALTER KÄLIN/REGINA KIENER, Grund-
lagen des öffentlichen Verfahrensrechts, Bern 2004, S. 39). Das vorlie-
gend zu beurteilende Feststellungsbegehren steht spiegelbildlich zu Ziff. 1
des Dispositivs der angefochtenen Verfügung; die strittige Öffnungs-
zeitenregelung ist dort zudem gerade nicht enthalten. Trotzdem werden
die Interessen der Beschwerdeführerin vollumfänglich gewahrt, wenn ihren
Beschwerdeanträgen 2 bzw. 3 entsprochen wird. Gemäss diesen soll die
Vorinstanz angewiesen werden, die Öffnungszeiten im Sinne der
Beschwerdeführerin festzulegen. Diese erreicht mit ihrem Beschwerde-
antrag 1 daher nicht mehr als mit den zwei anderen Anträgen; Ersterer er-
weist sich somit als unzulässig. Es ist darauf nicht einzutreten.
4. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen - einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Aus-
übung des Ermessens - sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG).
Frei überprüft wird namentlich die Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe.
Zurückhaltung ist jedoch dann angezeigt, wenn es um technische
Probleme oder um Fachfragen geht, die die verfügende Behörde aufgrund
ihres Spezialwissens oder ihrer örtlichen, sachlichen oder persönlichen
Nähe sachgerechter zu beurteilen vermag (BGE 131 II 680 E. 2.3.1; ULRICH
HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl.,
Zürich 2006, N. 446a ff.).
5. Die derzeitigen Öffnungszeiten für den Zoll am Flughafen Zürich gelten
seit dem Wechsel zum Winterflugplan 2005. Seither strittig ist die
Besetzung der Zolldurchgänge für die Einreise zu den Randstunden am
frühen Morgen und am späten Abend. Beim Terminal 1 ist die Einreise
erst ab 07.30 Uhr und ab da bis 23.30 Uhr bzw. bis Betriebsschluss bei
5Verspätungen möglich. Der Durchgang beim Terminal 2 ist bereits ab
06.00 Uhr und von da weg bis 23.30 Uhr offen. Reisende, die ankommen,
bevor der Durchgang beim Terminal 1 aufgeht bzw. nachdem jener beim
Terminal 2 schon geschlossen ist, müssen einen Umweg von 140 m auf
sich nehmen und durch den Durchgang des jeweils anderen Terminals
einreisen. Dass der Zoll bei Terminal 2 früher geöffnet wird, entspricht
einem Wunsch der Beschwerdeführerin; ursprünglich war es gerade
anders vorgesehen.
Zunächst ist auf den Vorwurf der Beschwerdeführerin einzugehen, die
Vorinstanz habe den Sachverhalt nicht richtig festgestellt. Danach, d.h.
sofern das Ergebnis dieser Prüfung nicht bereits zur Aufhebung der
angefochtenen Verfügung führt, wie dies die Beschwerdeführerin geltend
macht, sind deren materiellen Rügen zu behandeln.
6. Die Beschwerdeführerin kritisiert die Sachverhaltserhebung der Vorinstanz
in Bezug auf die Einsparungen beim Zollpersonal und die Zahl betroffener
Passagiere. Sie hält dafür, es sei nicht plausibel, dass allein durch die
spätere Öffnung des einen Durchgangs um 1,5 Stunden und die frühere
Schliessung des anderen um eine halbe Stunde neun von insgesamt 50
Angestellten sollen eingespart werden können. Die Reduktion um neun
Personen sei wohl eher das Resultat aller im Rahmen der Neuorganisation
des Flughafenzolls realisierter Massnahmen. Was die Zahl der von den
kürzeren Öffnungszeiten betroffenen Passagiere angeht, so hält die
Beschwerdeführerin fest, für die Sommermonate stimmten die Annahmen
der Vorinstanz nicht; im Mai und im Juni seien täglich durchschnittlich über
100 Personen und von Juli bis September über 200 Personen betroffen.
Um diese Zahlen zu untermauern, hat die Beschwerdeführerin Statistiken
eingereicht. Die Vorinstanz hält dem entgegen, die Einsparung von neun
Personen sei betrieblich erhärtet; würde das Terminal 1 früher geöffnet,
müsste vom Zweischicht- zum Dreischichtbetrieb zurückgekehrt werden.
Zu den betroffenen Flugpassagieren weist die Vorinstanz darauf hin, dass
nicht alle Reisende, die in Zürich landeten, auch in die Schweiz einreisten.
6.1 Auf den ersten Blick ist tatsächlich schwer nachvollziehbar, dass bei einem
Personalbestand von 50 Angestellten, deren neun sollen eingespart
werden können, nur weil ein Durchgang 1,5 Stunden und ein anderer eine
halbe Stunde länger geschlossen bleibt. Die Vorinstanz führt aus, die
Einsparung von neun Personen sei betrieblich erhärtet; sie sagt jedoch
nicht, ob dies allein auf die zwei hier strittigen Einschränkungen zurück-
zuführen ist. Nur dass vom Zwei- zum Dreischichtbetrieb zurückgekehrt
werden müsste, setzt sie unmittelbar in Zusammenhang mit der längeren
morgendlichen Schliessung von 1,5 Stunden. Dieses Argument leuchtet
zwar grundsätzlich ein, macht die geltend gemachten Einsparungen aber
noch nicht im vollen Umfang nachvollziehbar. Die entsprechende Kritik der
Beschwerdeführerin in den Schlussbemerkungen vom 1. März 2007 erfolgt
daher zu Recht. Die Frage kann aber letztlich offen bleiben, denn selbst
wenn nur drei Personen eingespart würden, wie dies die Beschwerde-
führerin zugesteht, wäre das Sparpotential noch erheblich (vgl. unten
E. 8.2 und 8.4.1).
66.2 Die Beschwerdeführerin hat Statistiken ins Recht gelegt, die für jeden Tag
von Januar bis September 2006 aufzeigen sollen, wie viele Reisende von
der strittigen Schliessung betroffen waren; in den Sommermonaten waren
dies demnach jeweils über 200. Diese Zahlen sind schwer überprüfbar. Die
Tabellen sind übertitelt mit "Anzahl betroffene Passagiere"; entsprechend
wäre anzunehmen, dass sie angeben, wie viele Personen von den redu-
zierten Öffnungszeiten effektiv berührt waren und nicht wie viele
Passagiere an Bord der "betroffenen Flüge" waren. Der Hinweis der Vor-
instanz, dargestellt am Beispiel des 27. August 2006, von den an Bord
befindlichen Passagieren seien nicht einmal 20 Prozent in die Schweiz ein-
gereist, schien dem Bundesverwaltungsgericht daher zunächst an der
Sache vorbeizugehen. Da die Beschwerdeführerin in ihren Schlussbe-
merkungen nun aber einräumt, am fraglichen Tag seien wohl mehr
Transferpassagiere über Zürich geflogen als erwartet, es habe sich aber
um einen Einzelfall gehandelt, ist für das Bundesverwaltungsgericht nicht
mehr klar, worüber die eingereichten Tabellen tatsächlich Auskunft geben.
Es kann jedoch auch diese Frage, d.h. ob bei der Zahl der tatsächlich
betroffenen Passagiere der Vorinstanz oder aber den Angaben der
Beschwerdeführerin zu folgen ist, offen gelassen werden. Da die Vorin-
stanz von durchschnittlich weniger als 100 Betroffenen ausging, ist die
Abweichung zwar beträchtlich. Sie ist aber - zumal die Spitzen nur in den
Sommermonaten erreicht werden - für den Entscheid nicht in dem Sinne
ausschlaggebend, dass das aktuelle Öffnungszeitenregime bei knapp über
200 Betroffenen als zu restriktiv zu qualifizieren wäre, hingegen nicht zu
beanstanden wäre, wenn weniger als 100 betroffen wären (unten E. 8.4.1).
So ist denn auch nicht anzunehmen, dass die Vorinstanz anders ent-
schieden hätte, wenn sie von Betroffenenzahlen von über 200 ausge-
gangen wäre.
Grund für eine Aufhebung der angefochtenen Verfügung wegen unrichtiger
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts ist somit keiner gegeben.
Es sind deshalb die materiellen Rügen gegen die Verfügung zu prüfen.
7. Die Zollstunden für die Abfertigung von Personen und Gütern an den Flug-
häfen werden durch die Vorinstanz - nach Anhörung des Flugplatzhalters -
festgesetzt und öffentlich bekannt gemacht (Art. 17 der Luftzollordnung
vom 7. Juli 1950 [SR 631.254.1]). Die ordentlichen Öffnungszeiten haben
sich, was die Warenabfertigung angeht, nach den Verkehrsbedürfnissen
zu richten (7 Abs. 1 Bst. b der Verordnung vom 10. Juli 1926 zum Zoll-
gesetz [ZV, SR 631.01]). Für den Luftverkehr gelten sodann die Sonder-
bestimmungen von Art. 113 f. ZV. So sind bei Flügen aus dem Ausland,
die nur der Personenbeförderung dienen, die Vorschriften für den sog.
Reisendenverkehr (Art. 111 ZV) anwendbar, was zu Erleichterungen bei
den Zollformalitäten führt (114 Abs. 4 ZV). Demnach sind Reisende, die
keine Waren mit sich führen oder auf sich tragen, namentlich von der
Einhaltung der Zollstunden befreit, sofern nicht bestehende Ein- und Aus-
fuhrbeschränkungen oder polizeiliche Vorschriften eine schärfere Kontrolle
des Personenverkehrs bedingen (Art. 111 Abs. 2 ZV). Für sie muss eine
Abfertigung jederzeit möglich sein (Art. 111 Abs. 3 ZV).
7Ausführungen dazu, ob diese Sondervorschriften vorliegend anwendbar
sind, erübrigen sich, da die Beschwerdeführerin daraus nichts für sich
ableiten könnte. Da von 06.00 Uhr bis 23.30 Uhr bzw. bis Betriebsschluss
und damit während der ganzen Betriebszeit des Flughafens immer
mindestens ein Durchgang offen steht, ist die Einreise für Reisende im
Sinne von Art. 111 ZV jederzeit möglich. Zu den Randstunden müssen sie,
je nachdem an welchem Terminal sie ankommen, einen Umweg von 140 m
in Kauf nehmen. Somit ist den Sondervorschriften von Art. 111 ff. ZV
jedenfalls Genüge getan. Ob die Öffnungszeiten dennoch zu streng sind,
ist somit einzig eine Frage der Verhältnismässigkeit.
8. Das aktuelle Öffnungszeitenregime sei unverhältnismässig, ist denn auch
die Hauptkritik der Beschwerdeführerin. Sie hält dafür, mit Blick auf das
angestrebte Sparziel seien die reduzierten Öffnungszeiten weder
erforderlich noch zumutbar. Erforderlich seien sie deshalb nicht, weil das
Sparziel auch mit einer milderen Massnahme, der unbesetzten Offen-
haltung des jeweiligen grünen Durchgangs - diesen kann benutzen, wer
keine zollpflichtigen Waren mit sich führt - bei gleichzeitiger Durchführung
von Stichproben, erreicht werde. Stichproben könnten erst noch viel
wirkungsvoller sein als ständig besetzte Posten, da sie weniger planbar
seien. Die Zollsicherheit werde daher nicht gefährdet. Die Lösung, die nur
Passagieren ohne zollpflichtige Waren vorbehalten wäre, stünde zudem im
Einklang mit der neuen Praxis des Zolls. So seien die grünen Durchgänge
bereits auch heute während den Öffnungszeiten nicht ständig besetzt; der
Zoll konzentriere sich vermehrt auf risikogerechte Schwerpunkteinsätze.
Unzumutbar seien die Öffnungszeiten deshalb, weil die Einsparungen
beim Personal in keinem vernünftigen Verhältnis zu den Unan-
nehmlichkeiten für täglich mehr als 100 bzw. 200 Reisende stünden, die
einen Umweg von 140 m auf sich nehmen müssten. Die Vorinstanz weist
diese Sichtweise zurück; sie sieht bei einer unbesetzen Offenhaltung der
grünen Durchgänge die Zollsicherheit gefährdet und verweist dazu auf den
Kreislaufschmuggel. Den Umweg von 140 m hält sie für zumutbar, zumal
täglich lediglich vier Flüge betroffen seien, dies bei 700 Flugbewegungen
und 17'000 Einreisen pro Tag. Die Zollabfertigung sei während der ganzen
Betriebszeit des Flughafens gewährleistet. Auf Anfrage der Beschwerde-
führerin sei der Durchgang beim Terminal 1 im Jahr 2006 zwölf Mal bereits
um 06.00 Uhr geöffnet worden. Nach der Beurteilung der jeweiligen Team-
leiter sei das tatsächliche Verkehrsaufkommen jedoch nicht immer so
gewesen, dass eine frühere Öffnung gerechtfertigt gewesen sei. Die Vorin-
stanz sichert jedoch auch weiterhin zu, bei einem rechtzeitig ange-
meldeten zusätzlichen Passagieraufkommen werde das Zollinspektorat die
Öffnungszeiten wenn möglich anpassen; die Öffnungszeitenregelung
werde flexibel umgesetzt.
8.1 Nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit müssen Verwaltungs-
massnahmen geeignet und für das Erreichen des angestrebten Ziels
erforderlich sein; dieses wiederum muss im öffentlichen Interesse liegen.
Die Massnahme muss ausserdem zumutbar sein, d.h. der verfolgte Zweck
muss in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen für die Betrof-
8fenen stehen; verlangt ist mithin eine angemessene Zweck-Mittel-Relation
(BGE 132 I 49 E. 7.2 sowie HÄFELIN/MÜLLER/ UHLMANN, a.a.O., N. 581 ff.).
8.2 Als öffentliches Interesse führt die Vorinstanz die Einhaltung des im Ent-
lastungsprogramm 2003 des Bundes vorgesehenen Sparziels an. Dieses
Interesse ist unter dem Titel des öffentlichen Interesses insofern atypisch,
als es dabei meist um sozialpolitische Interessen oder um solche des
Polizeigüterschutzes, einschliesslich öffentliche Sicherheit und Gesund-
heit, oder um den Umweltschutz usw. geht (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., N. 543 ff. ). Nichtsdestotrotz sind auch die finanziellen Interessen
des Staates (fiskalische Interessen) zu den öffentlichen Interessen zu
zählen (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 552). Das ergibt sich auch aus
Art. 1 Abs. 2 Bst. b des Finanzhaushaltsgesetzes vom 7. Oktober 2005
(FHG, SR 611.0). Ziel des FHG ist es demnach u.a., den wirtschaftlichen
und wirksamen Einsatz der öffentlichen Mittel zu fördern.
Dass der Zolldurchgang bei jeweils einem Einreiseterminal zu den Rand-
stunden nicht geöffnet ist, führt zu Einsparungen bei den Personalkosten.
Die Massnahme ist somit ohne weiteres geeignet, zum Erreichen des an-
gestrebten Sparziels beizutragen. Das gilt selbst dann, wenn nicht, wie von
der Vorinstanz geltend gemacht, neun Angestellte, sondern bloss deren
drei eingespart werden könnten (oben E. 6.1). Würden die grünen
Durchgänge - entsprechend dem Eventualantrag der Beschwerdeführerin
- unbesetzt geöffnet und bloss Stichproben durchgeführt, könnte zwar
etwas weniger gespart werden; mit einem solchen Regime würde aber
immer noch massgeblich zum Sparziel beigetragen. Das Erfordernis der
Eignung ist daher auch bei dieser Variante grundsätzlich erfüllt.
8.3 Eine Verwaltungsmassnahme muss mit Blick auf das verfolgte Ziel ferner
erforderlich sein, d.h. sie hat zu unterbleiben, wenn eine gleich geeignete,
aber mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreichen würde
(BGE 132 I 49 E. 7.2 sowie HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 591 ff.). Mit
der von der Beschwerdeführerin vorgeschlagenen unbesetzten Offen-
haltung der grünen Durchgänge steht eine Variante zur Diskussion, die für
die betroffenen Flugreisenden unstreitbar milder wäre. Durch den grünen
Zolldurchgang kann einreisen, wer keine zollpflichtige Waren mit sich führt;
in den übrigen Fällen ist der rote Durchgang zu benutzen. Somit könnten
vorliegend jene, die nichts zu verzollen haben, namentlich Geschäfts-
reisende, zu den Randstunden gleich unbeschwerlich, d.h. vor allem ohne
den Umweg von 140 m, einreisen wie tagsüber auch. Wie erwähnt, würde
mit diesem Modell nicht der genau gleiche Spareffekt erzielt; empfindlich
geschmälert würde das Sparziel dadurch jedoch nicht. Ob die Ersatz-
massnahme gleichermassen geeignet ist, stellt sich vorliegend jedoch
nicht in Bezug auf das angestrebte Sparziel, sondern mit Blick auf ein
anderes öffentliches Interesse – die Zollsicherheit. Konkret besteht seitens
der Vorinstanz die Befürchtung, dass die Einhaltung zollrechtlicher und
anderer Vorschriften nicht mehr im gleichen Masse gewährleistet wäre,
wenn die grünen Durchgänge zu den fraglichen Zeiten unbesetzt offen-
gehalten werden müssten.
9Die Variante ist daher nachfolgend unter dem Aspekt der Zollsicherheit zu
prüfen. Sollte sie sich in dieser Hinsicht als unbedenklich erweisen, stünde
fest, dass es vorliegend eine mildere Massnahme gibt. Die Beschwerde
wäre diesfalls grundsätzlich gutzuheissen. Wenn die aktuellen Öffnungs-
zeiten ausserdem als unzumutbar gewertet werden müssten, wäre dem
Hauptbegehren (Antrag 2) zu entsprechen, ansonsten dem Eventualbe-
gehren (Antrag 3).
8.3.1 Das Zollrecht dient der Regelung und der Kontrolle des grenzüberschrei-
tenden Warenverkehrs; dessen Abwicklung ist Hauptaufgabe des Zolls. Im
Rahmen des Zollverfahrens, dessen primäres Ziel die Veranlagung der
Zölle ist, sind die Zollbehörden vorab für die Zollabfertigung verantwortlich
(Art. 33 ff. des Zollgesetzes vom 1. Oktober 1925 [ZG, SR 631.0]). Das
Zollpersonal wirkt aber auch beim Vollzug nicht zollrechtlicher Bundes-
erlasse mit (Art. 59 ZG). So sind die Zollbehörden in Fällen der Einfuhr
namentlich für die Veranlagung und Erhebung der Mehrwertsteuer (Ein-
fuhrsteuer, vgl. Art. 82 des Mehrwertsteuergesetzes vom 2. September
1999 [MWSTG, SR 641.20]) sowie der Bier- und Tabaksteuer zuständig.
Ferner helfen sie mit, staatliche Monopole und Regale zu vollziehen und
sie handhaben Ein- und Ausfuhrverbote und -beschränkungen. Sie üben
auch weitere polizeiliche Funktionen aus, so z.B. gesundheits- oder
landwirtschaftspolizeiliche (vgl. zum Ganzen: ERNST BLUMENSTEIN/PETER
LOCHER, System des schweizerischen Steuerrechts, 6. Aufl., Zürich 2002,
S. 424 f.).
8.3.2 Im Kontext dieser Aufgabenvielfalt ist die Sorge der Vorinstanz zu sehen,
die Zollsicherheit wäre gefährdet, wenn zu den Randstunden je ein grüner
Durchgang unbesetzt offen stünde. Die Vorinstanz begründet dies nicht
weiter und weist einzig auf das Problem des Kreislaufschmuggels hin. Die
Beschwerdeführerin sieht die Zollsicherheit dagegen nicht in Gefahr und
meint, Stichproben könnten, da sie nicht planbar seien, viel wirkungsvoller
sein. Schmuggler könnten nie davon ausgehen, dass es keine Kontrolle
gebe. Bei ständig besetzten Durchgängen könnten sie dagegen entsprech-
ende Vorkehren treffen. Stichproben mögen zwar generell wirkungsvoll
sein. Warum sie aber bei unbesetzten grünen Durchgängen wirkungs-
voller sein sollen als bei besetzten - dort wird aus Gründen der Bewältig-
barkeit auch nur stichprobeweise und nicht systematisch kontrolliert -,
leuchtet indessen nicht ein. Ist ein Durchgang besetzt, kann beliebig, v.a.
aber auch bei Verdachtsfällen, eine Kontrolle durchgeführt werden. Bei un-
besetzten Durchgängen ist dies jedoch nur dann möglich, wenn überhaupt
ein Einsatz mit Stichproben stattfindet. Die Wahrscheinlichkeit, dass je-
mand stichprobeweise kontrolliert wird, ist somit um einiges kleiner, wenn
die Durchgänge nicht ständig besetzt sind. Diese kleinere Wahrschein-
lichkeit kann sich jemand, der beabsichtigt, Waren einzuschmuggeln oder
andere Zollwiderhandlungen (vgl. Art. 73 ff. ZG) zu begehen, zu Nutze
machen. Dass die interessierten Kreise um die grundsätzliche Unbe-
setztheit von jeweils einem grünen Durchgang in Zürich wüssten, ist
unvermeidbar, auch wenn nur die Öffnungszeiten selber amtlich bekannt
zu machen sind (Art. 7 Abs. 1 Bst. b ZV). Es ist daher durchaus möglich,
10
dass es während den unbesetzten Zeiten vermehrt zu Zolldelikten käme.
8.3.3 Für gewisse Zollwiderhandlungen brächte die – als solche bekannte -
zeitweise grundsätzlich unbesetzte Offenhaltung eines grünen Durchgangs
einen weiteren Vorteil. So profitiert z.B. jemand, der nur bedingt vorhat,
den Zoll zu prellen und mitgeführte zollpflichtige Waren nur dann nicht
(Art. 74 Ziff. 3 ZG) oder falsch (Art. 74 Ziff. 5 und 6 ZG) deklarieren würde,
wenn er einen unbesetzten Ausgang vorfindet. Er kann mit einer grossen
Wahrscheinlichkeit damit rechnen, dass ein grüner Zollausgang unbesetzt
ist. Nähert er sich diesem Ausgang und stellt er fest, dass dieser wider
Erwarten besetzt ist, kann er immer noch umkehren und durch den roten
Ausgang beim regulär offenen Terminal einreisen und dort seine Ware
ordnungsgemäss deklarieren. Diesfalls ist sein Versuch zwar misslungen,
immerhin bestand für ihn aber eine hohe Wahrscheinlichkeit, die Ware am
Zoll vorbei einzuführen. So vorgehen kann namentlich auch, wer Kreis-
laufschmuggel begehen will. Beim Kreislaufschmuggel werden Waren zu-
nächst zur Ausfuhr deklariert und damit von der Mehrwertsteuer befreit.
Danach werden sie ohne Zollanmeldung wieder in die Schweiz eingeführt.
Dadurch entstehen bei der Mehrwertsteuer erhebliche Ausfälle. Nicht in
dieser Weise profitiert dagegen, wer eine Ware in die Schweiz schaffen
will, obwohl die Einfuhr beschränkt oder verboten ist wie z.B. bei Drogen
(Art. 76 Ziff. 1 ZG). Da Stichproben möglich sind, muss er immer damit
rechnen, dass er kontrolliert und erwischt wird; wie gezeigt (oben E. 8.3.2),
ist aber immerhin sein Risiko kleiner.
8.3.4 Die Beschwerdeführerin verweist sodann auf ein Schreiben der Vorinstanz
vom 21. September 2005 und führt aus, der Zoll verzichte mit seiner neuen
Praxis ohnehin auf eine ständige Besetzung der grünen Durchgänge. Es
finde vielmehr vermehrt eine Konzentration auf risikogerechte Schwer-
punkteinsätze statt. Die Vorinstanz äussert sich in ihrer Vernehmlassung
nicht dazu. Aufgrund der Darstellung der Beschwerdeführerin ist für das
Bundesverwaltungsgericht aber jedenfalls nicht erstellt, dass am Flug-
hafen Zürich oder an anderen wichtigen Zöllen der Schweiz generell auf
eine Besetzung verzichtet würde. Selbst die Beschwerdeführerin spricht
von einer nicht "ständigen Besetzung", was darauf schliessen lässt, dass
der Grundsatz nach wie vor die Besetzung ist. Ob ein Durchgang grund-
sätzlich besetzt ist oder nicht, ist aus der Sicht jener, die unter Miss-
achtung der zollrelevanten Vorschriften Waren einführen wollen, aber
gerade zentral. Davon hängt nämlich ab, wie hoch sie das Risiko, erwischt
zu werden, einschätzen müssen. Wenn der Zoll seine Durchgänge neuer-
dings nicht mehr permanent besetzt hält und sich bei seiner Arbeit ver-
mehrt nach konkreten Risikoanalysen richtet, heisst das noch nicht, dass
am Flughafen Zürich – wenn auch nur beschränkt auf gewisse Rand-
stunden – auf eine grundsätzliche Besetzung verzichtet werden kann.
8.3.5 Im Vergleich zu den aktuellen Öffnungszeiten ist die von der Beschwerde-
führerin vorgeschlagene Variante zwar die mildere. Sie birgt aber Risiken
für die Zollsicherheit und kann daher unter Berücksichtigung aller rele-
vanter öffentlicher Interessen nicht als gleich geeignet wie die aktuelle
Regelung angesehen werden. Diese erweist sich somit als im Sinne des
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Verhältnismässigkeitsgrundsatzes erforderlich (oben E. 8.3).
8.4 Es bleibt, das strittige Öffnungszeitenregime auf seine Zumutbarkeit bzw.
auf seine Zweck-Mittel-Relation hin zu überprüfen (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/
UHLMANN, a.a.O., N. 613 ff.). In der angefochtenen Verfügung hatte die Vor-
instanz dazu ausgeführt, durchschnittlich seien es täglich lediglich 50 bis
100 Personen, die einen Umweg von 140 m in Kauf nehmen müssten, dies
bei 17'000 Einreisenden pro Tag. Die Beschwerdeführerin hält die Mass-
nahme dagegen für unzumutbar. Für sie stehen die Einsparungen beim
Personal in keinem vernünftigen Verhältnis zu den Unannehmlichkeiten für
täglich mehr als 100 bzw. 200 Reisende.
8.4.1 Nachteil der strittigen Lösung ist der Umweg von 140 m, den jene Reisen-
de auf sich nehmen müssen, die frühmorgens am Terminal 1 oder spät-
abends am Terminal 2 ankommen. Für den Einzelnen, der über eine
durchschnittliche Konstitution verfügt, bedeutet dies einen Mehrweg von
überschlagsmässig drei bis maximal fünf Minuten. Damit, dass es am
jeweils offenen Zollausgang deswegen zu Staus oder zu Wartezeiten
kommt, was mit der Vorgabe, wonach sich die Zollstunden nach den Ver-
kehrsbedürfnissen zu richten haben (Art. 7 Abs. 1 Bst. b ZV), nicht verein-
bar wäre, ist nicht zu rechnen. Denn erstens werden die Betroffenen den
Zoll meistens passieren können ohne kontrolliert zu werden, und zweitens
ist das Flug- bzw. das Passagieraufkommen zu den fraglichen Rand-
stunden noch nicht bzw. nicht mehr so bedeutend wie zu den Hauptflug-
zeiten. Dass es zu Staus kommt, macht im Übrigen auch die Beschwerde-
führerin nicht geltend. Sodann ist sehr unwahrscheinlich, dass Reisende,
die vom Flughafen mit dem Zug weiterreisen, wegen des kurzen Umwegs
ihren Zug, namentlich den letzten Zug am Abend, verpassen. Der Umweg
von 140 m ist für den Einzelnen somit durchaus zumutbar. Es kommt
hinzu, dass je nach dem Zielort gar kein Umweg entsteht. So haben z.B.
jene, die beim Terminal 1 ankommen und zum Flughafenbahnhof wollen,
gar keinen Umweg von 140 m zu machen, wenn sie den Zoll beim
Terminal 2 durchqueren müssen. Sodann ist festzuhalten, dass die Mass-
nahme ein angemessenes Zweck-Mittel-Verhältnis wahrt. Was bei den
Personalkosten eingespart werden kann, ist beträchtlich, dies selbst dann,
wenn von einer Reduktion um bloss drei Personen auszugehen wäre
(oben E. 6.1). Demgegenüber ist die Zahl der Betroffenen, gemessen an
der Gesamtpassagierzahl, relativ bescheiden. Daran ändert nichts, wenn
es Tage gibt, vorab im Sommer, an denen über 200 Personen betroffen
sind (oben E. 6.2). Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass die Vorinstanz
der Beschwerdeführerin bereits entgegenkam, indem sie – entgegen ihren
anfänglichen Plänen – das strengere Regime vor allem bei Terminal 1 um-
setzte.
8.4.2 Das strittige Öffnungszeitenregime ist somit nicht nur geeignet und erford-
erlich, um zum Sparziel des Bundes beizutragen, sondern überdies auch
zumutbar. Mithin erweist sich die Sparmassnahme als verhältnismässig.
9. Die Beschwerdeführerin rügt schliesslich, das Gleichbehandlungsgebot
werde missachtet. Sie verweist dazu auf die Praxis am Flugplatz Alten-
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rhein. Die Zolldurchgänge seien dort nur an drei Halbtagen geöffnet, was
dazu führen könne, dass zollpflichtige Waren nicht angemeldet würden.
Dass die Zollsicherheit in Altenrhein anders beurteilt werde als in Zürich,
sei stossend. Eine Ungleichbehandlung liege auch gegenüber dem Flug-
hafen Genf vor, denn dort sei der normale Zollausgang zu den Randzeiten
nicht besetzt. Die Vorinstanz hält dem entgegen, Altenrhein sei von der
Risikolage her nicht mit Zürich vergleichbar. In Genf sei es 2006 nur rund
zehn Mal vorgekommen, dass die Durchgänge unbesetzt offengelassen
worden seien, dies jeweils nach 24.00 Uhr und aufgrund einer entsprech-
enden Einschätzung der Risikolage.
9.1 Die Rechtsgleichheit ist durch Art. 8 der Bundesverfassung vom 18. April
1999 (BV, SR 101) garantiert. Demnach muss Gleiches nach Massgabe
seiner Gleichheit gleich und Ungleiches ungleich behandelt werden
(BGE 131 I 91 E. 3.4; HÄFELIN/MÜLLER/ UHLMANN, a.a.O., N. 495).
9.2 Die Vorinstanz hebt hervor, der Flughafen Zürich habe 2005 267'015 Flug-
bewegungen verzeichnet, das Flugfeld Altenrhein im gleichen Zeitraum
dagegen nur 27'447, wovon nur 480 von und nach Destinationen ausser-
halb der Europäischen Union. Unabhängig von den Herkunftsorten ist
schon nur aufgrund des Verhältnisses bei den Flugbewegungen von rund
zehn zu eins von einer erheblich höheren Risikolage für Zürich auszu-
gehen. Somit liegt in Zürich und in Altenrhein je eine andere Ausgangslage
vor. Der eingeschränkte Zolldienst, wie er in Altenrhein praktiziert wird,
mag zwar unter dem Gesichtspunkt der Zollsicherheit nicht optimal sein.
Die Beschwerdeführerin kann daraus jedoch nichts für sich ableiten, denn
für Altenrhein scheint eine schlankere Lösung, die das Resultat einer - be-
zogen auf die dortigen Verhältnisse - umfassenden Interessenabwägung
sein wird, grundsätzlich gerechtfertigt, ohne dass hier näher auf sie einzu-
gehen ist. Für Zürich wäre dieses Modell jedoch nicht vertretbar.
9.3 Von der Risikolage eher mit Zürich vergleichbar ist der Flughafen Genf.
Entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerin ist es nun aber nicht so,
dass die Zolldurchgänge in Genf zu den Randstunden regelmässig nicht
besetzt wären. Aufgrund der Ausführungen der Vorinstanz, die nicht anzu-
zweifeln sind, ist vielmehr vom Gegenteil auszugehen, d.h. von der
grundsätzlich ständigen Besetzung. Offenbar wurden die Zollausgänge
2006 nur rund zehn Mal unbesetzt offengelassen, dies jeweils nach Mitter-
nacht und aufgrund einer entsprechenden Risikoanalyse. Dies waren somit
absolute Ausnahmefälle. Aus den Verhältnissen am Zoll am Flughafen
Genf ergibt sich somit ebenfalls nichts zugunsten der Beschwerdeführerin.
Ihr Vorwurf der Rechtsungleichbehandlung geht daher als Ganzes fehl.
10. Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass der Entscheid der Vorin-
stanz nicht auf Annahmen beruht, die in einer Weise unrichtig wären, dass
die angefochtene Verfügung aufzuheben wäre. Das Öffnungszeitenregime
selbst ist als insgesamt verhältnismässig anzusehen. Das Gleichbe-
handlungsgebot ist nicht verletzt. Die Beschwerde erweist sich damit als
unbegründet und ist abzuweisen.
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11. Bei diesem Verfahrensausgang gilt die Beschwerdeführerin als unter-
liegend, weshalb sie die Verfahrenskosten von Fr. 2'000.-- zu bezahlen hat
(Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese sind mit dem geleisteten Kostenvorschuss in
gleicher Höhe zu verrechnen.
12. Infolge ihres Unterliegens hat die Beschwerdeführerin auch keine Partei-
entschädigung zugute (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2. Die Verfahrenskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin
auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher
Höhe verrechnet.
3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4. Dieses Urteil wird eröffnet:
- der Beschwerdeführerin (mit Gerichtsurkunde)
- der Vorinstanz (Kopie zur Kenntnis, Ref-Nr. 213.2-ZH-Flh/06.001)
- dem Generalsekretariat EFD (mit Gerichtsurkunde)
Der Abteilungspräsident: Der Gerichtsschreiber:
Lorenz Kneubühler Thomas Moser
Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt
werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
[BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat
die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift
zu enthalten. Das angefochtene Urteil und die Beweismittel sind, soweit sie der
Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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