Abtei lung I
A-7367/2006
{T 0/2}
Urteil vom 8. August 2007
Mitwirkung: Richter Markus Metz (Vorsitz), Richter André Moser, Richterin
Florence Aubry Girardin, Gerichtsschreiber Martin Föhse.
X._______,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Fürsprecher F._______
gegen
Y._______,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt R._______
betreffend
Datenschutz, Verfügung der Y._______ vom 24. Juli 2006
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Sachverhalt:
A. Mit Entscheid des a.o. Gerichtspräsidenten II des Richteramts I/II Bern
vom (...) im Eheschutzverfahren zwischen X._______ und ihrem Ehemann
J._______, auch genannt M._______ (nachfolgend M._______), wurde
M._______ verurteilt, seiner Ehefrau ab dem (...) einen monatlich voraus-
zahlbaren Unterhaltsbeitrag von insgesamt Fr. 2'500.– zu bezahlen
(Fr. 500.– als Unterhaltsbeitrag für den gemeinsamen Sohn S._______,
geboren am (...), und Fr. 2'000.– für die Ehefrau). Die Y._______ wurde im
gleichen Entscheid gerichtlich angewiesen, von den künftigen Rentenaus-
zahlungen an M._______ bis auf weiteres einen Betrag von Fr. 2'500.– di-
rekt auf ein von X._______ genanntes Konto zu überweisen. Im April 2003
stellte die Y._______ die Zahlungen an X._______ ein, weil die Renten-
zahlungen an M._______ nicht mehr ausgerichtet würden.
B. Daraufhin ersuchte X._______ die Y._______ um Einsicht in die Unfallak-
ten ihres Ehemannes. Diese wurde ihr verweigert, weshalb sie mit einer
Rechtsverweigerungsbeschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons
Bern gelangte. Dieses trat zwar mit Urteil vom 16. Februar 2004 mangels
sachlicher Zuständigkeit auf die Beschwerde nicht ein, verpflichtete aber
die Y._______, nach der datenschutzrechtlichen Verfahrensordnung eine
Verfügung zu erlassen. Mit Schreiben vom 21. Juni 2004 lehnte die
Y._______ den Erlass einer solchen Verfügung ab. Dagegen reichte die
Beschwerdeführerin am 1. Juli 2004 bei der Eidgenössischen Daten-
schutzkommission (EDSK) Beschwerde ein. Am 15. Februar 2006 hiess
die EDSK die Beschwerde teilweise gut und forderte die Y._______ auf,
eine Verfügung betreffend das fragliche Akteneinsichtsrecht zu erlassen.
C. Mit Verfügung vom 24. Juli 2006 verweigerte die Y._______ X._______ die
Einsicht in die Akten betreffend ihren Ehemann M._______ Zur Begrün-
dung führte sie aus, dass ihr gegenüber Dritten eine gesetzliche Geheim-
haltungspflicht zukomme. Weder im Bundesgesetz vom 19. Juni 1992 über
den Datenschutz (DSG, SR 235.1) noch im Bundesgesetz vom 20. März
1981 über die Unfallversicherung (UVG, SR 832.20) finde sich eine ge-
setzliche Grundlage für ein Akteneinsichtsrecht der Ehefrau. Weil
X._______ nicht legitimiert sei, Ansprüche aus der Versicherung ihres
Ehemannes gegenüber der Y._______ geltend zu machen, sei für sie eine
Akteineinsicht zwecklos. Daneben sei eine solche vorprozessuale Beweis-
forschung dem schweizerischen Recht fremd.
D. Mit Beschwerde vom 24. August 2006 gelangte X._______ (Beschwerde-
führerin) an die EDSK. Sie beantragte, die Verfügung vom 24. Juli 2006
sei – unter Kosten- und Entschädigungsfolge – aufzuheben und die
Y._______ anzuweisen, die Akten von M._______ herauszugeben. In pro-
zessualer Hinsicht stellte sie den Antrag auf Erteilung der unentgeltlichen
Prozessführung, unter Beiordnung des die Beschwerde Unterzeichnenden
als amtlicher Anwalt. Zur Begründung führte sie hauptsächlich an,
M._______ sei mit dem Trennungsurteil vom 27. Januar 1995 zu monatli-
chen Unterhaltsbeiträgen an sie in der Höhe von Fr. 2'500.– verpflichtet
3worden. Die Y._______ als gegenüber dem Unterhaltsschuldner
M._______ leistungspflichtige Unfallversicherung sei zur Zahlung dieses
Betrages an sie angewiesen worden. Da die Y._______ jedoch seit Mai
2003 nicht mehr zahle, liege es sowohl in ihrem Interesse als auch demje-
nigen von M._______ zu erfahren, weshalb M._______ keinen Anspruch
mehr auf Leistungen der Unfallversicherung haben soll. Die datenschutz-
rechtlichen Voraussetzungen für eine Herausgabe der Akten seien gege-
ben.
E. In ihrer Vernehmlassung vom 4. Dezember 2006 beantragte die
Y._______ (Beschwerdegegnerin) die Abweisung der Beschwerde. Sie be-
tonte erneut, weder durch eine Gesetzesbestimmung noch durch eine dem
schweizerischen Recht fremde vorprozessuale Beweisforschung zur Her-
ausgabe der Akten verpflichtet zu sein. Ihr komme bei Vorliegen gewisser
Voraussetzungen lediglich das Recht, jedoch keine Pflicht zur Herausgabe
von Akten zu.
F. Mit Verfügung vom 5. Dezember 2006 teilte die EDSK den Parteien mit,
dass die Akten gestützt auf Art. 53 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom
17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (VGG, SR 173.32) dem
Bundesverwaltungsgericht überwiesen werden. Mit Verfügung vom 30. Ja-
nuar 2007 notifizierte das Bundesverwaltungsgericht den Parteien die
Übernahme des Verfahrens und bewilligte gleichzeitig den Antrag der Be-
schwerdeführerin auf Erteilung des Rechts auf unentgeltliche Prozessfüh-
rung – unter Beiordnung von Fürsprecher Eric Clivaz als amtlicher Anwalt.
G. Die Beschwerdeführerin hielt in ihrer Stellungnahme vom 25. April 2007 an
ihren Rechtsbegehren fest und bekräftigte ihre bis dahin gemachten Aus-
führungen.
H. In ihrer Duplik vom 8. Juni 2007 beantragte die Beschwerdegegnerin, die
Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Weiter bestä-
tigte sie ihre bisher gemachten Ausführungen und bemerkte, aus einem
allfälligen Interesse des Ehemannes der Beschwerdeführerin daran, dass
die Beschwerdegegnerin die Rente von Fr. 2'500.– pro Monat bezahle,
dürfe keinesfalls darauf geschlossen werden, er würde einer Akteneinsicht
zustimmen.
I. Am 25. Juli 2007 reichte die Beschwerdeführerin fristgerecht ihre Schluss-
bemerkungen ein.
J. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird –
soweit entscheidrelevant – im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen
eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Die Beschwerde richtet sich gegen die Verfügung vom 24. Juli 2006 der
Beschwerdegegnerin betreffend den Antrag um Akteneinsicht nach Art. 19
DSG bzw. Art. 97 Abs. 6 UVG.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht übernimmt, sofern es zuständig ist, die Be-
4urteilung der beim Inkrafttreten dieses Gesetzes bei Eidgenössischen Re-
kurs- oder Schiedskommissionen oder bei Beschwerdediensten der Depar-
temente hängigen Rechtsmittel. Die Beurteilung erfolgt nach neuem Ver-
fahrensrecht (Art. 53 Abs. 2 VGG). Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bun-
desverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des
Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren
(VwVG, SR 172.021). Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden
im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen (Art. 5
Abs. 1 VwVG). Dazu gehören auch Anordnungen von Instanzen oder Or-
ganisationen ausserhalb der Bundesverwaltung, soweit sie in Erfüllung ih-
nen übertragener öffentlich-rechtlicher Aufgaben des Bundes verfügen.
Das Datenschutzgesetz gilt auch für das Bearbeiten von Daten natürlicher
und juristischer Personen durch private Personen (Art. 2 Abs. 1 Bst. a
DSG). Behörden und Dienststellen des Bundes sowie Personen, soweit sie
mit öffentlichen Aufgaben des Bundes betraut sind, gelten als Bundesorga-
ne im Sinne des Datenschutzgesetzes (Art. 3 Bst. h DSG). Nach Darstel-
lung der Beschwerdegegnerin bearbeitet sie die Daten von M._______ als
Versicherungsunternehmen im Sinne von Art. 68 Abs. 1 Bst. a UVG. Wenn
eine private Organisation oder Institution Verfügungen erlassen kann, wie
dies die vom Bund anerkannten Krankenversicherungen oder die im UVG-
Bereich tätigen Unfallversicherer tun, nimmt sie öffentliche Aufgaben wahr
und handelt damit hoheitlich resp. als Bundesorgan im Sinn des Daten-
schutzgesetzes (vgl. URS BELSER in: Basler Kommentar zum Datenschutz-
gesetz, Basel 2006, Rz. 36 zu Art. 3 DSG [hiernach BSK DSG]; Urteil des
Bundesgerichts 1A.6/2001 E. 1a vom 2. Mai 2001; BGE 123 II 534 E. 1a
und 3c). Die Verfügung der Beschwerdegegnerin ist demnach ein zulässi-
ges Anfechtungsobjekt.
1.2 Da hier keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt und eine Vorinstanz im
Sinne von Art. 33 Bst. h VGG verfügt hat, ist das Bundesverwaltungsge-
richt nach dem Gesagten zur Beurteilung vorliegender Beschwerde zu-
ständig.
1.3 Gemäss Art. 16 Abs. 1 des Geschäftsreglementes vom 11. Dezember
2006 für das Bundesverwaltungsgericht (VGR, SR 173.320.1) behandelt
die erste Abteilung Geschäfte, die ihren Schwerpunkt in den Bereichen
Infrastruktur, Umwelt, Abgaben und Personal haben. Im Einzelnen wird die
Geschäftsverteilung im Anhang des VGR geregelt (Art. 16 Abs. 5 VGR).
Gemäss diesem werden der ersten Abteilung auch Geschäfte aus dem
Gebiet des Datenschutzes zugeteilt. Es handelt sich dabei um Fälle, bei
welchen über datenschutzrechtliche Fragen in der Hauptsache zu befinden
ist und sich diese nicht nur vorfrageweise im Zusammenhang mit einem
anderen Prozessthema stellen (vgl. dazu analog BGE 127 V 219 E. 1a/aa,
BGE 123 II 534 E. 1f). Art. 2 Abs. 2 Bst. c DSG sieht vor, dass dieses
Gesetz auf hängige Zivilprozesse, Strafverfahren, Verfahren der interna-
tionalen Rechtshilfe sowie staats- und verwaltungsrechtliche Verfahren mit
Ausnahme erstinstanzlicher Verwaltungsverfahren, nicht anwendbar ist.
Vorliegend geht es um die Frage, ob die Beschwerdegegnerin der
Beschwerdeführerin das Einsichtsrecht nach Art. 19 DSG resp.
5Art. 97 UVG hätte gewähren sollen, mithin um eine rein
datenschutzrechtliche Hauptfrage. Sie ist weder vorfrageweise zu
beantworten noch bezieht sie sich auf ein hängiges Verfahren im Sinne
von Art. 2 Abs. 2 Bst. c DSG. Folglich liegt die funktionelle Zuständigkeit
bei der ersten Abteilung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteile des
Bundesverwaltungsgerichts A-2482/2007 vom 26. Juni 2007 E. 1.3,
A-7372/2006 vom 6. Juni 2007 E. 1.3, A-7757/2006 vom 16. Mai 2007 E.
1.2).
1.4 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vor-
instanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt
ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung
hat. Das Gesuch der Beschwerdeführerin um Akteneinsicht ist abgewiesen
worden, sie ist durch den angefochtenen Entscheid auch materiell be-
schwert und deshalb zur Beschwerde befugt.
1.5 Nach Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungs-
gericht nach dem VwVG, soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt.
Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 und 52
VwVG) ist demnach einzutreten.
1.6 Das Bundesverwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid mit
voller Kognition (Art. 49 VwVG). Die Beschwerdeführerin kann neben der
Verletzung von Bundesrecht (Art. 49 Bst. a VwVG) und der unrichtigen
oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Art.
49 Bst. b VwVG) auch die Rüge der Unangemessenheit erheben (Art. 49
Bst. c VwVG; vgl. ANDRÉ MOSER, in ANDRÉ MOSER/PETER UEBERSAX, Prozessie-
ren vor eidgenössischen Rekurskommissionen, Basel und Frankfurt am
Main 1998, Rz. 2.59; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemei-
nes Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2006, Rz. 1632 ff.). Das Bundesver-
waltungsgericht hat von Amtes wegen den Sachverhalt festzustellen und
das Recht anzuwenden. Es ist dabei nicht an die Parteibegehren und die
rechtlichen Überlegungen der Parteien gebunden (vgl. Art. 62 Abs. 4
VwVG; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungs-
rechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 112).
2. Die Beschwerdeführerin leitet ihren Anspruch auf Akteneinsicht aus
Art. 19 Abs. 1 Bst. a, b und d DSG ab. Sie habe ein offensichtliches Inter-
esse daran zu erfahren, weshalb die Beschwerdegegnerin die Rentenzah-
lungen an ihren Ehemann – und damit auch die Zahlungen an sie selbst –
eingestellt habe. Sollte die Beschwerdegegnerin die Ausrichtung der Rente
zu unrecht eingestellt haben, werde beabsichtigt, diese einzuklagen.
2.1 Die Beschwerdegegnerin bringt im Wesentlichen vor, die Beschwerdefüh-
rerin könne aus dem Datenschutzgesetz keinen Anspruch auf Aktenein-
sicht ableiten. Dies, weil gemäss Art. 19 Abs. 4 DSG i.V.m. Art. 33 des
Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des So-
zialversicherungsrechts (ATSG, SR 830.1) Dritten gegenüber eine gesetz-
liche Geheimhaltungspflicht bestehe. Im Übrigen sei sie durch das Daten-
schutzgesetz – unter gewissen Voraussetzungen – zu einer allfälligen Da-
6tenherausgabe an Dritte lediglich berechtigt, aber nicht verpflichtet. Weiter
bestehe auch im UVG keine Bestimmung, die der Beschwerdeführerin ein
Akteneinsichtsrecht einräumen würde. Vielmehr dürften gemäss Art. 97
Abs. 7 UVG Daten nur bekannt gegeben werden, welche für den in Frage
stehenden Zweck erforderlich seien. Da die Ehefrau als Nichtpartei bezüg-
lich der Verweigerung von UVG-Leistungen an ihren Ehemann nicht
rechtsmittellegitimiert sei, sei eine Herausgabe der Akten an sie zwecklos.
Daneben sei eine vorprozessuale Beweisforschung dem schweizerischen
Recht fremd, weshalb eine Herausgabe der Akten für einen allfälligen Zivil-
prozess gegen sie selber ebenfalls nicht in Betracht komme.
2.2 Gemäss Art. 19 Abs. 1 DSG dürfen Bundesorgane – zu welchen vorlie-
gend auch die Beschwerdegegnerin zu zählen ist (vgl. Art. 3 Bst. h DSG) –
Personendaten bekannt geben, wenn dafür eine gesetzliche Grundlage im
Sinne von Art. 17 DSG besteht. Besonders schützenswerte Personendaten
(vgl. Art. 3 Bst. c DSG) dürfen nur bearbeitet werden, wenn ein formelles
Gesetz es ausdrücklich vorsieht (Art. 17 Abs. 2 DSG). Die fraglichen Akten
der Beschwerdegegnerin betreffend M._______ beinhalten zweifelsohne
Personendaten im Sinne des Datenschutzgesetzes (vgl. Art. 3 Bst. a
DSG). Insbesondere werden die Akten auch Daten über die Gesundheit
von M._______ beinhalten, weshalb sie als besonders schützenswert im
Sinne von Art. 3 Bst. c Ziff. 2 zu qualifizieren sind (vgl. BELSER, BSK DSG,
Rz. 14 zu Art. 3 DSG). Sowohl Art. 17 DSG (Abs. 2 Bst. a, b und c) als
auch Art. 19 DSG (Abs. 1 Bst. a bis d) sehen Ausnahmen vom Erfordernis
einer gesetzlichen Grundlage für die Datenbearbeitung resp. -herausgabe
vor (YVONNE JÖHRI/MARCEL STUDER, BSK DSG, Rz. 18 zu Art. 19 DSG).
2.3 Somit ist zunächst zu prüfen, ob sich für die beantragte Datenbekanntgabe
eine Grundlage in einem formellen Gesetz im Sinne von Art. 17 Abs. 2
DSG findet. Erst anschliessend wäre – sollte keine solche gegeben sein –
zu prüfen, ob allenfalls ein Ausnahmetatbestand aus Art. 17 resp. Art. 19
DSG greift.
3. Vorliegend geht es um Daten, die von einem Versicherungsunternehmen
im Sinne von Art. 68 Abs. 1 Bst. a UVG im Rahmen des Versicherungsver-
hältnisses (Art. 59 UVG) bearbeitet werden. In Art. 96 f. UVG finden sich
spezifische Informationsbearbeitungs- und Datenschutzregelungen. Art. 97
UVG regelt die Datenbekanntgabe. Diese Bestimmung ist auf den mittler-
weile aufgehobenen Art. 102a UVG (AS 2002 3453) zurückzuführen. Jener
wurde seinerzeit im Rahmen der Anpassung und Harmonisierung der ge-
setzlichen Grundlagen für die Bearbeitung von Personendaten in den Sozi-
alversicherungen in das UVG aufgenommen (vgl. Botschaft vom 7. No-
vember 2001 über die Anpassung des Anhangs zum Bundesgesetz über
den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts, BBl 2002 818). Diese
beinhaltete die Gesetzesänderungen, welche für die Schaffung der vom
DSG im Sozialversicherungsbereich verlangten Rechtsgrundlagen erfor-
derlich waren. Damit wurde in jedem Sozialversicherungsgesetz eine neue
Bestimmung geschaffen, welche die Bearbeitung sämtlicher für das Füh-
ren der Versicherung erforderlichen Personendaten gestattete, die Be-
kanntgabe von Personendaten auf Gesetzesstufe (und nicht wie vorher auf
7Verordnungsstufe) regelte und eine formelle Rechtsgrundlage für die be-
stehenden Abrufverfahren einführte (vgl. Botschaft vom 24. November
1999 über die Anpassung und Harmonisierung der gesetzlichen
Grundlagen für die Bearbeitung von Personendaten in den Sozialver-
sicherungen, BBl 2000 256; CLAUDE VÖGELI, Bearbeitung von Personenda-
ten in den Sozialversicherungen: neue Gesetzesbestimmungen, Soziale
Sicherheit, Heft 2 2001, S. 98). Der Inhalt von Art. 102a UVG – welcher
unverändert gelten sollte – wurde schliesslich im Zusammenhang mit der
Anpassung an das ATSG zu Art. 97 UVG transferiert und die Abweich-
ungen zum ATSG wurden als solche gekennzeichnet (vgl. BBl 2002 818).
Mit Art. 102a resp. Art. 97 DSG hat der Gesetzgeber mit anderen Worten
die gemäss Art. 19 Abs. 1 i.V.m. Art. 17 Abs. 1 und 2 erforderliche formell-
gesetzliche Grundlage zur Bekanntgabe von (besonders schützenswerten)
Personendaten geschaffen. Die Voraussetzungen für eine Datenbekannt-
gabe an Dritte sind demnach vorliegend in Art. 97 UVG zu suchen und
nicht im DSG.
Daran ändert der Umstand nichts, dass das Datenschutzgesetz als "Quer-
schnittsgesetz", das sowohl im öffentlichen Recht als auch im Privatrecht
Anwendung findet, grundsätzlich Vorrang vor anderen Datenbearbeitungs-
vorschriften hat (vgl. URS MAURER-LAMBROU/SIMON KUNZ, BSK DSG, Rz. 2 zu
Art. 2 DSG; Botschaft vom 23. März 1988 zum Bundesgesetz über den
Datenschutz, BBl 1988 II 444). Das Datenschutzgesetz hat vorliegend sub-
sidiären Charakter, indem es in Art. 19 Abs. 1 i.V.m. Art. 17 Abs. 1 und 2
DSG selbst auf eine (andere) gesetzliche Grundlage verweist und mit den
Ausnahmekatalogen von Art. 17 und 19 DSG lediglich Auffangtatbestände
bietet, die greifen, wenn kein anderer Erlass diese Frage regelt.
Die noch ungeklärte und kontrovers behandelte Frage, ob bei fehlender
Rechtsgrundlage besonders schützenswerte Personendaten oder Persön-
lichkeitsprofile im Falle einer Datenbekanntgabe dem Ausnahmekatalog
von Art. 19 Abs. 1 Bst. a bis d oder demjenigen von Art. 17 Abs. 2 Bst. a
bis c DSG folgen, kann daher offen bleiben (vgl. JÖHRI/STUDER, BSK DSG,
Rz. 53 zu Art. 19 DSG, die sich für die Anwendbarkeit des Ausnahme-
kataloges von Art. 19 DSG aussprechen; wohl offen gelassen im Urteil des
Bundesgerichts 2A.96/2000 vom 25. Juli 2001 E.6, für die Anwendbarkeit
des Ausnahmekataloges von Art. 19 DSG aber BGE 131 II 414 E. 2.3, dort
allerdings nicht weiter begründet).
4. Die Beschwerdegegnerin bringt vor, sie sei gemäss Art. 19 Abs. 4 Bst. b
DSG i.V.m. Art. 33 ATSG zur Geheimhaltung verpflichtet. Andererseits
führt sie aus, Art. 97 Abs. 7 UVG stehe ebenfalls einer Herausgabe der
Daten an die Beschwerdeführerin entgegen, weil der in Frage stehende
Zweck einer dem schweizerischen Recht fremden vorprozessualen Be-
weisausforschung gleich kommen würde. Aus diesem Grunde erübrige
sich auch die Frage einer hypothetischen Einwilligung von M._______, da
eine Datenherausgabe zu einem solchen Zweck ohnehin unzulässig sei.
4.1 Wie ausgeführt (E. 3), kommt vorliegend das UVG zur Anwendung. Nach
8Art. 97 Abs. 6 Bst. b UVG dürfen Organe, die mit der Durchführung sowie
der Kontrolle oder Beaufsichtigung der Durchführung dieses Gesetzes be-
traut sind, Personendaten – sofern kein überwiegendes Privatinteresse be-
steht (Abs. 1) – in Abweichung von Art. 33 ATSG bekannt geben, sofern
die betroffene Person im Einzelfall schriftlich eingewilligt hat oder, wenn
das Einholen der Einwilligung nicht möglich ist, diese nach den Umständen
als im Interesse des Versicherten vorausgesetzt werden kann. Das Aus-
kunftsrecht richtet sich nach der Gesetzgebung über den Datenschutz (Art.
123a der Verordnung vom 20. Dezember 1982 über die Unfallversicherung
[UVV, SR 832.202]).
4.2 Zunächst ist festzuhalten, dass Art. 33 ATSG einer Datenherausgabe nicht
entgegen steht (Art. 97 Abs. 6 UVG).
Die Ausführungen der Beschwerdegegnerin betreffend Art. 97 Abs. 7 UVG
sind unzutreffend. Diese Norm bestätigt lediglich den Grundsatz, wonach
immer nur soviel Daten wie nötig und so wenig wie möglich zu bearbeiten
bzw. herauszugeben sind (vgl. JÖHRI/STUDER, BSK DSG, Rz. 33 zu Art. 19
DSG). Sie verlangt keinen qualifizierten (späteren) Verwendungszweck als
Grund für die Datenherausgabe. Dieser Zweck ist insofern irrelevant. Er
soll vielmehr dazu dienen, der Behörde, die die Daten herauszugeben hat,
einen Rahmen für die Auswahl der tatsächlich erforderlichen Aktenteile zu
geben und bringt damit gleichzeitig das in diesem Gebiet geltende Prinzip
der Proportionalität zum Ausdruck.
Eine andere Auslegung macht auch im Licht von Art. 8 DSG keinen Sinn:
Hätte M._______ sein Auskunftsrecht selbst geltend gemacht, wäre die
Beschwerdegegnerin – Art. 9 DSG vorbehalten – ebenfalls
voraussetzungslos verpflichtet gewesen, ihm alle über ihn vorhandenen
Daten mitzuteilen (Art. 8 Abs. 2 Bst b DSG). Liegt nun die – ausdrückliche
oder vermutete – Einwilligung des Betroffenen im Sinn von Art. 97 Abs. 6
Bst. b UVG vor, gibt es konsequenterweise auch keinen Grund von
derjenigen, die, sich auf die Einwilligung stützend, Auskunft über den
Inhalt der Datensammlung wünscht, zu verlangen, Rechenschaft über den
Verwendungszweck der so gewonnenen Informationen abzulegen.
Nach dem Gesagten geht auch die Argumentation der Beschwerdegegne-
rin bezüglich einer angeblichen, dem schweizerischen Recht fremden, vor-
prozessualen Beweisforschung fehl. Die EDSK hält in ihrem Entscheid
vom 15. Februar 2006, Nr. 4/04, S.8, zwar zutreffender Weise fest, eine
allgemeine vorprozessuale Beweisausforschung der Gegenpartei sei dem
schweizerischen Recht fremd. Sie führt allerdings selber aus, dass allfälli-
ge vor- oder ausserprozessuale Auskunftspflichten einer materiellrechtli-
chen Grundlage bedürften. Vorliegend handelt es sich um eine ausserpro-
zessuale Auskunftspflicht, die sowohl das UVG als auch das DSG – losge-
löst von der Frage des Verwendungszwecks – vorsehen (vgl. auch
ALEXANDRA RUMO-JUNGO in: Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Sozial-
versicherungsrecht, Bundesgesetz über die Unfallversicherung, 3. Aufl.,
9Zürich 2003, S. 374; BGE 123 II 53 E. 1b und E. 2e, dort allerdings in Be-
zug auf das Auskunftsrecht nach Art. 8 DSG im Verhältnis zu den alten
Bestimmungen des UVG). Dass die Auskunft in diesem Fall zur Abklärung
allfälliger Prozesschancen gegenüber der Beschwerdegegnerin dient, ist
unerheblich. Die Frage der vorprozessualen Beweisausforschung würde
sich anders gesagt nur dann stellen, wenn die Beschwerdeführerin keine
Möglichkeit hätte, über die Gesetzgebung zum Datenschutz ein Gesuch
um Einsichtnahme in die Akte ihres Ehemannes zu stellen.
5. Da M._______ unbekannten Aufenthalts, mithin eine schriftliche
Einwilligung nicht einholbar ist, ist infolgedessen nach dem mutmasslichen
Interesse von M._______ an der Bekanntgabe der Daten an seine Ehefrau
zu fragen (Art. 97 Abs. 6 Bst. b UVG; vgl. auch das Urteil der EDSK vom
15. Februar 2006, Nr. 4/04, S. 9). M._______ ist verpflichtet, der
Beschwerdeführerin und dem gemeinsamen Sohn einen Unterhaltsbeitrag
von insgesamt Fr. 2'500.– pro Monat zu bezahlen. Da die
Beschwerdegegnerin gleichzeitig Schuldnerin einer Rente aus UVG von
M._______ war, wurde sie gerichtlich angewiesen, den Betrag von Fr.
2'500.– direkt an die Beschwerdeführerin auszurichten. Die
Beschwerdeführerin macht nun geltend, es sei auch im Interesse von
M._______, überprüfen zu können, ob die Beschwerdegegnerin ihre
Zahlungen zu Recht eingestellt habe. Seine Pflicht zur Rentenzahlung
würde durch die Einstellung der Zahlungen der Beschwerdegegnerin nicht
wegfallen, vielmehr müsste er die Zahlungen nun selbst ausrichten. Eine
Einwilligung in die Einsichtnahme könne daher vorausgesetzt werden.
5.1 Nach Ansicht der Beschwerdegegnerin kann eine Einwilligung höchstens
dann angenommen werden, wenn keine ausdrückliche Einwilligung erhält-
lich ist. So habe sich die Beschwerdeführerin zunächst um eine ausdrückli-
che Einwilligung seitens M._______ zu bemühen und diese vorzulegen
bzw. den Nachweis zu erbringen, dass keine ausdrückliche Einwilligung
erhältlich sei.
5.2 Eine mutmassliche Einwilligung der betroffenen Person kommt nur in Fäl-
len in Betracht, in denen es unmöglich oder schwierig ist, die Einwilligung
dieser Person einzuholen. Weiter muss aus den Umständen eindeutig her-
vorgehen, dass die betroffene Person der Datenbekanntgabe zugestimmt
hätte. Dies wird dann angenommen, wenn die Bekanntgabe der Daten im
Interesse der betroffenen Person erfolgt (vgl. JÖHRI/STUDER, BSK DSG,
Rz. 47 f. zu Art. 19 DSG).
5.3 Gemäss den von der Beschwerdegegnerin unbestritten gebliebenen Anga-
ben der Beschwerdeführerin ist der Aufenthaltsort von M._______ nicht
bekannt. Es kann folglich davon ausgegangen werden, dass S.W keine
Kenntnis vom Wegfall der Rente hat. Das Fortdauern der Rentenzahlung
liegt aber durchaus in seinem Interesse; er dürfte mit dem Rentenwegfall
nicht einverstanden sein. So würde M._______ der Beschwerdeführerin
kaum die Einwilligung zum Ergreifen allfälliger Gegenmassnahmen verwei-
gern. Deshalb kann seine mutmassliche Einwilligung betreffend Aktenher-
ausgabe und damit ein Anwendungsfall von Art. 97 Abs. 6 Bst. b UVG an-
10
genommen werden. Die Beschwerdegegnerin wäre damit berechtigt, aber
nicht verpflichtet gewesen, die Daten bekannt zu geben.
6. Schliesslich ist zu prüfen, ob die Beschwerdegegnerin das ihr von
Art. 97 Abs. 6 UVG eingeräumte Ermessen pflichtgemäss, d.h. verfas-
sungs- und gesetzeskonform ausgeübt hat. Insbesondere sind dabei das
Rechtsgleichheitsgebot, das Verhältnismässigkeitsprinzip und die Pflicht
zur Wahrung der öffentlichen Interessen zu befolgen. Ausserdem sind Sinn
und Zweck der gesetzlichen Ordnung auch bei Ermessensentscheiden zu
beachten. Pflichtgemässe Ausübung bedeutet aber nicht nur, dass der
Entscheid rechtmässig, sondern auch dass er angemessen (zweckmässig)
sein muss (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 441, PIERRE
TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern
2005, § 26 Rz. 11). Verkennt eine Behörde das Vorliegen oder die Bedeu-
tung eines Ermessensspielraums, liegt eine Rechtsverletzung vor. Diese
Rechtsverletzung kann als Ermessensüberschreitung, Ermessensunter-
schreitung oder Ermessensmissbrauch in Erscheinung treten (TSCHAN-
NEN/ZIMMERLI, a.a.O., § 26 Rz. 15). Eine Ermessensunterschreitung liegt vor,
wenn die entscheidende Behörde sich als gebunden betrachtet, obschon
ihr vom Rechtssatz Ermessen eingeräumt wird, oder wenn sie auf die Er-
messensausübung ganz oder teilweise zum Vornherein verzichtet (HÄFELIN/
MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 470).
6.1 Die Beschwerdegegnerin verneint das Vorliegen eines Rechts auf Akten-
einsicht sowohl gestützt auf das DSG als auch auf das UVG. Sie unterlie-
ge der gesetzlichen Geheimhaltungspflicht nach Art. 33 ATSG. Sie nimmt
weder in der Verfügung vom 24. Juli 2006 noch in der Stellungnahme zur
Beschwerde vom 24. August 2006 eine Interessenabwägung vor. Mit Ver-
fügung vom 16. Mai 2007 wurde die Beschwerdegegnerin eingeladen, in
der Duplik darzulegen, welche Interessen ihrer Ansicht nach für die Daten-
bekanntgabe und welche dagegen sprechen würden und welche Interes-
sen schliesslich überwögen und weshalb. Dies mit folgendem Hinweis:
"Vornahme der Interessenabwägung gemäss Urteil der EDSK vom 15.
Februar 2006, Ziff. 2.c und Ziff. 3." In ihrer Duplik vom 8. Juni 2007 führt
die Beschwerdegegnerin aus, es gäbe keine schützenswerten Interessen,
welche für die Datenbekanntgabe sprechen würden, und es sei keine
Interessenabwägung vorzunehmen.
6.2 Nach dem Gesagten zeigt sich, dass die Beschwerdegegnerin zu Unrecht
ihr Ermessen nicht ausgeübt hat. Es liegt damit ein qualifizierter Ermes-
sensfehler und somit eine Rechtsverletzung vor. Gemäss Art. 49 Bst. c
VwVG kann das Bundesverwaltungsgericht eine Verfügung allerdings nicht
nur auf die Verletzung von Bundesrecht im Sinn von Art. 49 Bst. a VwVG,
sondern auch auf ihre Angemessenheit hin überprüfen. Aufgrund dessen
kann es sein Ermessen an Stelle desjenigen der Beschwerdegegnerin
setzen. Angesichts der Sachlage rechtfertigt es sich nicht, in diesem Punkt
Zurückhaltung zu üben. Für die vorzunehmende Interessenabwägung be-
darf es keiner spezifischen Fachkenntnisse. Es ist zu prüfen, ob allenfalls
wesentliche öffentlichen Interessen oder ein überwiegendes privates
Interesse gegen eine Datenherausgabe an die Beschwerdeführerin spre-
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chen. Massgebend ist eine objektivierende Betrachtungsweise: Ein über-
wiegendes Interesse ist dann gegeben, wenn auch ein unvoreingenomme-
ner Betrachter dies so werten würde (JÖHRI/STUDER, BSK DSG, Rz. 74 f. zu
Art.19 DSG).
6.3 Das Interesse von M._______ steht einer Datenbekanntgabe nicht
entgegen (vgl. E. 5.3). Es gibt keine Anhaltspunkte, die dagegen sprechen
würden. Vielmehr ist es in seinem Sinn, wenn seine Ehefrau in die
Versicherungsakten Einsicht nehmen könnte, um festzustellen weshalb die
Rentenzahlungen eingestellt worden sind. Aufgrund dieser Umstände darf
vorliegend das Interesse des M._______ an der Datenbekanntgabe an
seine Ehefrau vorausgesetzt werden (Art. 97 Abs. 6 Bst. b UVG). Es bleibt
zu prüfen, ob allenfalls öffentliche Interessen oder weitere private
Interessen einer Datenbekanntgabe entgegen stehen. Wesentliche
öffentliche Interessen können etwa solche der militärischen Sicherheit, des
Staatsschutzes und des Polizeiwesens sein (JÖHRI/STUDER, BSK DSG, Rz.
72 zu Art. 19 DSG; vgl. auch das Urteil der Eidgenössischen
Datenschutzkommission vom 21. November 1997, veröffentlicht in
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 62.58 E. 3 c). Auch hier
sind aus den Akten keine Hinweise ersichtlich, die auf ein solches
überwiegendes öffentliches Interesse schliessen liessen. Schliesslich
bestehen keine überwiegenden Interessen Dritter, die gegen eine
Datenherausgabe sprechen würden. Insbesondere werden solche auch
von der Beschwerdegegnerin nicht geltend gemacht. Das Interesse zu
vermeiden, dass die Beschwerdeführerin aus der Akteneinsicht allenfalls
Erkenntnisse gewinnen könnte, welche den Rechtsstandpunkt der Be-
schwerdegegnerin erschweren, ist hier nicht relevant. Wie bereits gesagt
(E. 4.2) sind nur diese Daten bekannt zu geben, welche für den in Frage
stehenden Zweck erforderlich sind (Art. 97 Abs. 7 UVG).
7. Als Fazit ist festzuhalten, dass die Beschwerdegegnerin der Beschwerde-
führerin zu Unrecht die Einsicht in das Dossier betreffend ihren Ehemann
verweigert hat. Im UVG findet sich eine gesetzliche Grundlage (vgl. Art. 19
Abs. 1 DSG), die ihr ein solches Einsichtsrecht einräumt (Art. 97 Abs. 6
Bst. b UVG), und es liegen weder private noch öffentliche Interessen vor,
die eine Verweigerung der Einsichtsmöglichkeit rechtfertigen würden. Die
Beschwerde ist daher gutzuheissen und die Beschwerdegegnerin ist anzu-
weisen, der Beschwerdeführerin das ihr im gesetzlichen Rahmen zuste-
hende Einsichtsrecht zu gewähren (Art. 97 Abs. 7 UVG).
8. Gestützt auf Art. 63 Abs. 2 VwVG wird davon abgesehen, Verfahrenskos-
ten zu erheben, zumal der Streit sich vorliegend nicht um vermögensrecht-
liche Interessen der Beschwerdegegnerin dreht.
9. Nach Art. 64 Abs. 1 VwVG kann die Beschwerdeinstanz der ganz oder teil-
weise obsiegenden Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Ent-
schädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe
Kosten zusprechen. Der Umstand, dass die Beschwerdeführerin das Recht
zur unentgeltlichen Prozessführung geniesst, ändert nichts am Grundsatz,
dass sie gegenüber der unterliegenden Gegenpartei einen Anspruch auf
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eine Parteientschädigung hat. Die Entschädigung für die Beschwerde-
führerin wird auf Fr. 2'000.– bestimmt (Art. 8 ff. und Art. 14 des
Reglements vom 11. Dezember 2006 über die Kosten und Entschädi-
gungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Verfügung der Y._______ vom
24. Juli 2006 aufgehoben.
2. Die Y._______ wird angewiesen, X._______ die Akten betreffend
J._______, auch genannt M._______, herauszugeben.
3. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
4. Die Y._______ hat der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung in
der Höhe von Fr. 2'000.– auszurichten.
5. Dieses Urteil wird eröffnet:
- der Beschwerdeführerin (mit Gerichtsurkunde)
- der Beschwerdegegnerin (mit Gerichtsurkunde)
- dem eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten
(Art. 35 Abs. 2 VDSG, SR 235.11)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Markus Metz Martin Föhse
Rechtsmittelbelehrung
Dieses Urteil kann innert dreissig Tagen seit Eröffnung beim Schweizerischen Bundes-
gericht in Lausanne angefochten werden, sofern die Voraussetzungen von Art. 82 ff. des
Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 (Bundesgerichtsgesetz
[BGG], SR 173.110) erfüllt sind. Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen
und hat Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift
zu enthalten. Das angefochtene Urteil und die Beweismittel sind, soweit sie der Be-
schwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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