A-7425/2008 - Abteilung I - Protection des animaux - autorisation de lâcher des animaux d'espèce protég...

Cour I
A-7425/2008
{T 0/2}
A r r ê t d u 1 5 j u i n 2 0 0 9
Jérôme Candrian (président du collège),
Kathrin Dietrich, Beat Forster, juges,
Gilles Simon, greffier.
1. A._______,
2. B._______,
recourants,
contre
Office fédéral de l'environnement OFEV,
autorité inférieure.
Autorisation de lâcher des animaux d'espèce protégée.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composit ion
Parties
Objet
A-7425/2008
Faits :
A.
Par courrier du 5 septembre 2008, l'Inspecteur cantonal de la faune du
canton de Neuchâtel a demandé à l'Office fédéral de l'environnement
(OFEV) d'autoriser A._______ à procéder à un lâcher de grands
tétras. Ce lâcher devait porter sur trois mâles et une femelle et avoir
lieu dans la région du Creux-du-Van. Tous les oiseaux étaient issus de
l'élevage privé de A._______.
B.
Par décision du 23 octobre 2008, l'OFEV a refusé la demande
d'autorisation du 5 septembre 2008.
L'OFEV considère dans sa décision que le lâcher d'individus est une
mesure inefficace, raison pour laquelle cette mesure n'a d'ailleurs pas
été retenue dans le "Plan d'action Grand Tétras Suisse" qu'il a édicté
en 2008. De surcroît, l'OFEV relève que des informations importantes
sont manquantes, comme par exemple des données génétiques sur
l'ensemble de la population de grands tétras.
C.
Le 20 novembre 2008, A._______ a recouru contre cette décision
auprès du Tribunal administratif fédéral.
Le 24 novembre 2008, B._______ a également interjeté recours contre
cette décision auprès du tribunal de céans.
Il ressort en substance de ces deux recours – dont le contenu est
similaire – que les recourants contestent l'argument génétique,
estimant qu'il n'existe qu'une seule sorte de grand tétras. Ils
demandent par ailleurs que A._______ puisse discuter avec les
experts consultés par l'OFEV (l'autorité inférieure) et que ceux-ci
visitent son élevage.
D.
Invité à se prononcer sur les recours, le canton de Neuchâtel
– agissant par le Conseiller d'Etat chef du Département de la gestion
du territoire – a indiqué le 5 février 2009 qu'il n'était pas persuadé du
bien-fondé de la démarche de A._______, mais que, puisque les
Page 2
A-7425/2008
oiseaux étaient là, il avait néanmoins demandé l'avis de la
Confédération sans émettre de réserves.
E.
L'autorité inférieure a répondu aux recours le 12 février 2009,
concluant à leur rejet. Elle revient notamment sur l'absence
d'information sur la structure génétique au niveau national et régional ;
elle considère, en référence au principe de prévention, que cette
absence d'information empêche un éventuel lâcher afin d'éviter une
mise en danger de la particularité génétique de la population régionale
de grands tétras. Elle relève par ailleurs que le canton de Neuchâtel
ne dispose actuellement pas encore de bons biotopes permettant le
développement d'une population d'oiseaux à long terme.
F.
A._______ a répliqué le 9 mars 2009. En substance, il conteste
l'argument génétique et considère que le lâcher de grands tétras ne
s'inscrirait pas en concurrence avec le Plan d'action édicté par la
Confédération, mais plutôt en complément de celui-ci.
B._______ a, quant à elle, répliqué le 11 mars 2009. Elle développe
des arguments similaires à ceux de A._______, invoquant au surplus
la constatation incomplète et inexacte de faits pertinents, l'abus du
pouvoir d'appréciation ainsi que l'inopportunité de la décision
attaquée.
G.
Les causes A-7425/2008 (A._______) et A-7497/2008 (B._______) ont
été jointes par ordonnance du 18 mars 2009, la procédure étant
poursuivie sous le numéro de dossier A-7425/2008.
H.
L'autorité inférieure a dupliqué le 16 avril 2009. Elle reprend en détail
son argumentation sur le biotope nécessaire au grand tétras ainsi que
sur la situation spécifique du canton de Neuchâtel. Elle réitère par
ailleurs qu'un lâcher n'est pas opportun selon elle, et que c'est donc à
juste titre que la demande de A._______ allant en ce sens a été
refusée.
Les autres faits seront repris, en tant que besoin, dans la partie en
droit ci-après.
Page 3
A-7425/2008
Droit :
Sur la recevabilité
1.
A teneur de l'art. 31 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal
administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le Tribunal administratif fédéral
(TAF) statue sur les recours dirigés contre des décisions au sens de
l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure
administrative (PA, RS 172.021), rendues par l'une des autorités
mentionnées à l'art. 33 LTAF. L'OFEV est une autorité au sens de la
lettre d de cette dernière disposition. L'acte attaqué, par lequel l'OFEV
a refusé d'autoriser un lâcher de grands tétras sur le fondement de
l'art. 9 al. 1 let. b de la loi du 20 juin 1986 sur la chasse et la protection
des mammifères et oiseaux sauvages (LChP, RS 922.0), est bien une
décision. Aucune des exceptions prévues par l'art. 32 LTAF n'est au
demeurant réalisée.
De là, il suit que le tribunal de céans est compétent pour se saisir des
présents recours.
2.
2.1 Aux termes de l'art. 48 al. 1 PA, a qualité pour recourir quiconque
a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure ou a été privé de
la possibilité de le faire (let. a), est spécialement atteint par la décision
attaquée (let. b) et a un intérêt digne de protection à son annulation ou
à sa modification (let. c).
2.1.1 Dans le cas présent, et s'agissant d'abord de A._______, c'est
le canton de Neuchâtel qui a déposé la demande d'autorisation de
lâcher des grands tétras de ce dernier, et c'est à ce canton que
l'autorité inférieure a notifié la décision attaquée. Néanmoins, la
décision a également été notifiée en copie à A._______, de telle sorte
que la condition de l'art. 48 al. 1 let. a PA peut être considérée comme
remplie en ce qui le concerne. Par ailleurs, en tant que A._______ est
l'éleveur des oiseaux dont le lâcher a été refusé, il apparaît comme
spécialement atteint par la décision attaquée au sens de l'art. 48 al. 1
let. b PA.
Enfin, concernant l'intérêt digne de protection dont, à teneur de
l'art. 48 al. 1 let. c PA, doit se prévaloir celui qui interjette un recours,
la jurisprudence considère qu'il peut être juridique ou de fait. Il ne doit
Page 4
A-7425/2008
pas nécessairement correspondre à l'intérêt protégé par la norme
invoquée. Il faut néanmoins que le recourant soit touché plus que
quiconque ou la généralité des administrés. Pour ce faire, il faut qu'il y
ait un rapport étroit, spécial et digne de considération entre le
recourant et l'objet du litige. L'intérêt au recours doit au demeurant
être actuel (cf. ATF 131 II 361 consid. 1.2 ; Décision de la Commission
fédérale de recours en matière de personnel fédéral du 28 avril 1997,
publiée in Jurisprudence des autorités administratives de la
Confédération [JAAC] 62.37 consid. 2a). En l'espèce, il y a lieu de
considérer que A._______ dispose d'un tel intérêt au sens de l'art. 48
al. 1 let. c PA, dans la mesure où l'avenir des oiseaux de son élevage
est directement lié à l'issue du présent litige.
Conséquemment, A._______ peut être considéré comme ayant la
qualité pour recourir au sens de l'art. 48 PA.
2.1.2 Quant à B._______, la qualité pour recourir doit lui être
reconnue en tant qu'organisation de protection de la nature au sens de
l'art. 12 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la
nature et du paysage (LPN, RS 451), ensemble avec l'Annexe
afférente à l'art. 1 de l'ordonnance du 27 juin 1990 relative à la
désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines
de la protection de l'environnement ainsi que de la protection de la
nature et du paysage (ODO, RS 814.076).
2.2 Enfin, les recours ont été déposés en temps utile et dans les
formes prescrites par la loi (art. 50 et 52 PA), si bien qu'ils sont
recevables.
Sur le fond
3.
Le Tribunal dispose d'un plein pouvoir de cognition. Il revoit librement
l'application du droit par l'autorité de première instance, y compris
l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, la constatation des faits et
l'opportunité de la décision querellée (art. 49 PA ; cf. Arrêt du Tribunal
administratif fédéral A-1818/2006 du 16 août 2007 consid. 6).
Cependant, l'autorité de céans fait, dans certains cas, preuve de
retenue lors de l'examen de la décision de l'autorité inférieure. Il en est
en particulier ainsi lorsque l'application de la loi exige la connaissance
de circonstances locales, lorsqu'elle nécessite des connaissances
Page 5
A-7425/2008
techniques ou lorsque interviennent des considérations ayant trait à
l'orientation d'une politique publique (cf. Arrêt du Tribunal administratif
fédéral A-6052/2007 du 9 juin 2008 consid. 3 et les réf. citées ; voir
aussi arrêt du Tribunal fédéral 1A.29/2003 du 9 juillet 2003
consid. 5.2).
4.
4.1 La décision attaquée a été prise sur le fondement de l'art. 9 al. 1
let. b LChP, lequel prévoit qu'une autorisation de la Confédération est
nécessaire pour lâcher des animaux d’espèces protégées. Les
conditions de l'octroi de cette autorisation sont énumérées à l'art. 8 de
l'ordonnance du 29 février 1988 sur la chasse et la protection des
mammifères et oiseaux sauvages (ordonnance sur la chasse, OChP,
RS 922.01). Selon l'art. 8 al. 4 OChP, l’OFEV peut, avec l’approbation
des cantons, autoriser le lâcher d’animaux appartenant à des espèces
protégées qu’on rencontre déjà en Suisse et qui sont menacées
d’extinction. L’autorisation n’est accordée qu'aux trois conditions
cumulatives de l'art. 8 al. 3 OChP : il faut qu'il soit prouvé a) qu’il existe
des biotopes de grandeur suffisante spécifiques à l’espèce, b) que des
dispositions légales ont été prises en vue de la protection de l’espèce,
et c) que cela ne porte pas préjudice à la sauvegarde de la diversité
des espèces et aux particularités génétiques, ni à l’agriculture et à la
sylviculture. La condition posée à la lettre a) précitée est liée à l'art. 18
al. 1 LPN, qui énonce que la disparition d'espèces animales et
végétales indigènes doit être prévenue par le maintien d'un espace
vital suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par d'autres mesures
appropriées (voir aussi Arrêt du Tribunal fédéral 1A.29/2003 du 9 juillet
2003 consid. 5.2 ; KARIN SIDI-ALI, La protection des biotopes en droit
suisse, Genève/Bâle/Zurich 2008, p. 108 ss).
4.2 Dans le cas présent, la décision attaquée est très courte, de telle
manière qu'elle peut être reproduite quasiment in extenso ici. Sa
teneur est la suivante :
"Le Plan d'action Grand Tétras Suisse décrit de façon détaillée les
mesures nécessaires pour améliorer la situation critique du grand
tétras. Il met l'accent sur l'amélioration de l'habitat et la réduction des
dérangements. Après de longues discussions avec des experts de
l'espèce, le lâcher d'individus n'a pas été retenu dans le plan d'action,
car cette mesure est considérée comme inefficace. Chez d'autres
espèces d'oiseaux, la pratique a montré que le lâcher d'individus ne
Page 6
A-7425/2008
permettait souvent pas de recoloniser une région. Dans le cas du
grand tétras, il manque en outre d'importantes informations, comme
par exemple des données génétiques sur l'ensemble de la population
ou des sous-populations."
4.3 Les deux recours formés contre cette décision ayant des contenus
similaires, ils seront traités ensemble ci-après, sans qu'il soit
nécessaire de préciser quel recourant a invoqué tel argument.
5.
Les recourants considèrent que l'autorité inférieure aurait dû constater
que les trois conditions cumulatives de l'art. 8 al. 3 OChP sont réunies
dans le cas présent et que, dès lors, elle aurait dû autoriser le lâcher
des grand tétras de A._______.
5.1 Parmi ces trois conditions, il n'est pas contesté que celle de l'art. 8
al. 3 let. b OChP est réalisée en l'espèce. En effet, la protection du
grand tétras découle de multiples dispositions légales existantes
(cf. notamment les art. 7 al. 1 et 4 LChP, ainsi que 18 ss LPN).
A cet égard, il y a lieu de relever ici que le "Plan d'action Grand Tétras
Suisse" (le Plan d'action, ci-après) – auquel l'autorité inférieure se
réfère dans la décision attaquée – constitue la concrétisation de ces
bases légales en ce qui concerne précisément le grand tétras. Ce
document, qui a été édité en 2008 conjointement par l'OFEV, la
Station ornithologique suisse de Sempach et l'Association Suisse pour
la Protection des Oiseaux ASPO/Birdlife Suisse, décrit la stratégie à
adopter pour la protection et la conservation du grand tétras en
Suisse. Il constitue ainsi une base scientifique et technique dont le
Tribunal devra, comme on l'a vu précédemment (cf. consid. 3 ci-avant),
tenir compte.
5.2
5.2.1 Les recourants estiment tout d'abord qu'il est erroné de
prétendre, comme l'a fait l'autorité inférieure, qu'un lâcher pourrait
porter préjudice aux particularités génétiques des grands tétras
neuchâtelois au sens de l'art. 8 al. 3 let. c OChP. Selon eux, il n'existe
qu'une seule race de grand tétras européen et, de toute manière, ceux
de l'élevage de A._______ proviennent de Suisse. Par ailleurs, les
spécialistes ne disposeraient d'aucune donnée génétique valable des
grands tétras du canton de Neuchâtel, de telle sorte que cet argument
n'aurait pas dû être retenu.
Page 7
A-7425/2008
Sur ce point, l'autorité inférieure admet qu'il n'existe pas, à l'heure
actuelle, d'information sur la structure génétique des grands tétras au
niveau national et régional et que, dès lors, une évaluation du
"préjudice aux particularités génétiques" au sens de l'art. 8 al. 3 let. c
OChP n'est pas possible (cf. réponse du 12 février 2009, p. 3 in fine).
Dans ces conditions, l'autorité inférieure considère que le principe de
prévention commande de ne pas autoriser un lâcher d'oiseaux qui
pourrait conduire à une "mise en danger de la particularité génétique
de la population régionale". Elle relève enfin que les animaux de
l'élevage de A._______ sont originaires de Suisse orientale et non pas
du canton de Neuchâtel.
5.2.2 Il ressort de ce qui précède qu'il n'est pas possible d'affirmer
avec certitude qu'un lâcher des grands tétras de A._______
constituerait un risque pour le patrimoine génétique des animaux
actuellement présents dans le canton de Neuchâtel. Le Plan d'action,
qui ne mentionne que le grand tétras Tetrao Urogallus, ne dit d'ailleurs
pas autre chose. Pour autant, une différence génétique entre les sujets
présents dans le Jura et ceux présents en Suisse orientale n'est pas à
exclure non plus, selon les avis autorisés de l'OFEV et de la Station
ornithologique suisse de Sempach (cf. prises de position du 2 février
2009 de l'OFEV, ch. 1.2.4, et de la Station ornithologique suisse,
ch. 3.1.3). Or il n'appartient pas au tribunal de céans de se substituer
sans motif valable aux experts reconnus dans les domaines
techniques ou scientifiques (cf. consid. 3 supra).
Dans ces conditions, et en l'absence de données scientifiques plus
précises, l'on retiendra qu'il n'est actuellement pas possible d'exclure
qu'un lâcher des oiseaux de A._______ puisse porter préjudice aux
particularités génétiques des animaux déjà présents sur la zone de
lâcher. Savoir si ce risque commande de faire application du principe
de prévention en l'espèce peut au demeurant rester ouverte, au vu du
considérant qui suit.
5.3
5.3.1 Les recourants invoquent ensuite qu'un biotope de grandeur
suffisante au sens de l'art. 8 al. 3 let. a OChP existe. Ils s'appuient en
cela sur la déclaration de l'autorité inférieure dans son mémoire en
réponse, selon laquelle : "très peu de mesures d'amélioration de
l'habitat ont été entreprises à ce jour (interventions sylvicoles
d'amélioration de l'habitat jusqu'ici seulement au Bois de Vaux/Les
Page 8
A-7425/2008
Jordan, ainsi que dans la première chaîne du Jura à l'ouest de
Neuchâtel [Montagne de Boudry])" (réponse de l'OFEV du 12 février
2009, p. 3). Les recourants en déduisent qu'il existe ainsi au moins un
bon biotope permettant un lâcher de grands tétras à la Montagne de
Boudry.
5.3.2 Une telle interprétation ne peut être suivie. En effet, si l'autorité
inférieure signale qu'il existe un grand "potentiel" de biotopes
appropriés dans le canton de Neuchâtel, elle insiste également sur le
fait que les grands tétras ont besoin, pour se développer à long terme,
de surfaces plus grandes que la zone de lâcher. Par ailleurs, des
mesures destinées à éviter les dérangements excessifs des grands
tétras ("zones de tranquillité" prévues par le Plan d'action), ainsi que
des mesures de "revitalisation" de leur habitat (cf. Convention-
programme passée entre la Confédération suisse et le canton de
Neuchâtel en juin 2008), sont justement actuellement en cours
d'élaboration, de telle sorte qu'il paraît impossible de considérer que le
biotope est d'ores et déjà concrétisé au sens de l'art. 8 al. 3 let. a
OChP. Le fait que le nombre de grands tétras recensés dans la région
est considéré comme "faible" (cf. Plan d'action, p. 64) tend au
demeurant à confirmer que le déclin de l'espèce dans l'arc jurassien
n'a pas encore été enrayé, preuve que le biotope n'y est pas
suffisamment bon (cf. Plan d'action, tableau 1 p. 13, selon lequel,
entre 1985 et 2001, le nombre de coqs est passé de 196 à 75 dans
cette région).
Sachant que l'art. 8 al. 3 let. a OChP exige qu'il soit "prouvé" qu’il
existe des biotopes de grandeur suffisante spécifiques à l’espèce, il
convient de retenir qu'une telle preuve n'a pas été apportée dans le
cas présent. Prétendre le contraire, comme le font les recourants, en
se basant uniquement sur une citation de l'autorité inférieure tirée de
la présente procédure, n'est pas suffisant. Bien au contraire, tout
concourt à démontrer que les biotopes ne sont pas adaptés, à
commencer par le fait que les différents acteurs concernés viennent
justement d'adopter en 2008 les mesures destinées à l'amélioration de
ces biotopes.
5.4 L'une (au moins) des trois conditions cumulatives de l'art. 8 al. 3
OChP n'étant pas remplie, c'est à juste titre que l'autorité inférieure a
refusé l'autorisation requise de lâcher des grands tétras.
Page 9
A-7425/2008
6.
L'issue du litige étant ainsi d'ores et déjà connue, les autres
arguments des recourants peuvent souffrir de ne pas être examinés
par le tribunal de céans.
7.
Mal fondés, conformément au raisonnement qui a précédé, les recours
doivent être rejetés.
Les recourants qui succombent supporteront les frais de procédure
(art. 63 al. 1 PA). Vu le règlement du 21 février 2008 concernant les
frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral
(FITAF, RS 173.320.2), ceux-ci seront fixés à 1'500 francs suite à la
jonction des causes, soit 750 francs à la charge de chacun des
recourants. Le solde de 500 francs leur sera restitué par moitié, sur le
compte que chacun des recourants communiquera au tribunal de
céans. Aucune indemnité de dépens ne sera allouée (cf. art. 64 PA et
7 FITAF a contrario).
Page 10
A-7425/2008
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours de A._______ du 20 novembre 2008 est rejeté.
2.
Le recours de B._______ du 24 novembre 2008 est rejeté.
3.
Les frais de procédure, d'un montant de 1'500 francs, sont mis à la
charge des recourants, à raison de 750 francs chacun. Ce montant
sera déduit des deux avances de frais de 1'000 francs chacune déjà
versées. Chaque recourant se verra restituer un solde de 250 francs
une fois le présent arrêt entré en force.
4.
Il n'est pas alloué d'indemnité de dépens.
5.
Le présent arrêt est adressé :
- aux recourants (Actes judiciaires)
- à l'autorité inférieure (n° de réf. _______ ; Recommandé)
- au Secrétariat général du Département fédéral de l’environnement,
des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC) (Acte
judiciaire)
- au canton de Neuchâtel, par son Département de la gestion du
territoire (Recommandé)
L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante.
Le président du collège : Le greffier :
Jérôme Candrian Gilles Simon
Page 11
A-7425/2008
Indication des voies de droit :
Pour autant que les conditions au sens des art. 82 ss, 90 ss et 100 de
la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF, RS 173.110) soient
remplies, la présente décision peut être attaquée devant le Tribunal
fédéral, 1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit
public, dans les trente jours qui suivent la notification. Le mémoire doit
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être
signé. La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints
au mémoire, pour autant qu'ils soient en mains de la partie recourante
(voir art. 42 LTF).
Expédition :
Page 12