A-7595/2010 - Abteilung I - Wasserbau und Wasserwirtschaft - Hochwasserschutzmassnahmen (Bundesbeitrag)

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung I
A-7595/2010
Urteil vom 2. Mai 2011
Besetzung Richter André Moser (Vorsitz),
Richter Lorenz Kneubühler, Richter Jérôme Candrian,
Gerichtsschreiberin Jana Mäder.
Parteien Kanton Bern, Reiterstrasse 11, 3011 Bern,
handelnd durch Tiefbauamt des Kantons Bern,
Oberingenieurkreis I, Schlossberg 20, Postfach, 3601 Thun,
und dieses vertreten durch Fürsprecher
Dr. iur. Karl Ludwig Fahrländer, Helvetiastrasse 5,
Postfach 179, 3000 Bern 6 ,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Umwelt BAFU,
Abteilung Gefahrenprävention, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand Hochwasserschutzmassnahmen (Bundesbeitrag).
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Sachverhalt:
A.
Das Dorf Brienz gehört zu den beim Hochwasser 2005 am stärksten
betroffenen Ortschaften. Die Murgänge des Glyssibachs verursachten
neben Sachschäden von mehr als 40 Millionen Franken auch den Tod
von zwei Menschen. In der Folge der Murgangereignisse am Glyssibach
wurde vom Kanton Bern das Projekt HW 2005, Hochwasserschutz
Glyssibach entwickelt. Dieses beinhaltet unter anderem die Verbreiterung
des alten Bachbetts im Dorfbereich. Für die Durchleitung von Murgängen
soll ein 20 m breiter Korridor freigehalten werden. Das dafür notwendige
Land musste durch den Kanton erworben werden und umfasst eine
Fläche von insgesamt 13‘224m2 Bauland, verteilt auf 10 Privatparzellen,
die Gemeindeparzelle Nr. 2795 und gewisse „Restparzellen“.
B.
Im Jahre 1998 wurde die Gefahrenkarte der Gemeinde Schwanden
erstellt. Dabei wurde auch die Gefährdung im unteren Abschnitt des
Glyssibachs auf dem Gebiet der Gemeinde Brienz aufgezeigt. Die kurz
vor den Murgängen am Glyssibach erstellte Gefahrenkarte der
Gemeinden Brienz, Brienzwiler und Hofstetten bei Brienz übernahm diese
Angaben. Die Prognose erwies sich im Bereich des Glyssibachs als zu
optimistisch. Die Murgangereignisse haben gezeigt, dass viel grössere
Teile des Dorfes stark gefährdet sind, als dies vor den Ereignissen
angenommen wurde. Aus den aktualisierten Gefahrengrundlagen der
Gemeinde Brienz ist denn auch ersichtlich, dass es sich bei der
gesamten für die Realisierung des Projekts benötigten Baulandfläche um
stark gefährdetes Gebiet (rote Zone) handelt.
C.
Gestützt auf die im Anschluss an die Murgänge erfolgten
Verkehrswertschatzungen zahlte der Kanton Bern für das im Rahmen des
Hochwasserschutzprojektes zu erwerbende Bauland zwischen Fr. 150.-
bis Fr. 290.- pro m2. Insgesamt erachtete der Kanton Bern den dabei
entstandenen Landerwerbsbetrag von Fr. 3‘369‘785.- als
subventionsberechtigte Kosten und stellte dem Bundesamt für Umwelt
(BAFU) mit Schreiben vom 16. Juli 2010 ein entsprechendes
Subventionsgesuch.
D.
Mit Subventionsverfügung Nr. 1860.4 (Glyssibach Wasserbauplan,
Folgeprojekt HW05, 4. Etappe [Landerwerb], Gemeinde Brienz) vom
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30. September 2010 gewährte das BAFU dem Kanton Bern für den
Hochwasserschutz am Glyssibach einen Bundesbeitrag von 43% der
Kosten bis zum Höchstbetrag von Fr. 56‘863.- (anrechenbare Kosten
Fr. 132‘240.-). Das BAFU stellte sich auf den Standpunkt, das fragliche
Land sei trotz der formalen Zuordnung zur Bauzone wegen der hohen
Gefährdung für Menschen und Sachwerte faktisch unüberbaubar und
habe dadurch massiv an Wert verloren. Die Grundeigentümer hätten nur
Anspruch auf Entschädigung in der Höhe des tatsächlichen Wertes des
Landes nach den Murgangereignissen. Der tatsächliche Wert des
betreffenden Landes richte sich nicht nach Preisen von Bauland, sondern
von unüberbaubarem Land, das höchstens noch landwirtschaftlich
genutzt werden könne.
E.
Gegen diese Subventionsverfügung erhebt der Kanton Bern
(nachfolgend: Beschwerdeführer) am 22. Oktober 2010 Beschwerde an
das Bundesverwaltungsgericht. Er beantragt die Aufhebung der
angefochtenen Verfügung. Dem Beschwerdeführer sei ein Bundesbeitrag
von 43% der Landerwerbskosten bis zum Höchstbetrag von
Fr. 1‘449‘007.55 (anrechenbare Kosten Fr. 3‘369‘785.-) zu gewähren.
Eventuell sei die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Sache zur
Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Zur Begründung
bringt der Beschwerdeführer vor, der Landerwerb für die Erweiterung des
Gewässerraums und die andern wasserbaulichen Massnahmen mit der
dadurch erfolgten Umzonung der betroffenen Flächen aus dem Baugebiet
in das Nicht-Baugebiet habe eine materielle Enteignung bewirkt. Obwohl
es sich dabei um eine polizeilich begründete Eigentumsbeschränkung
handle, sei diese angesichts der damit verfolgten Zielrichtung (allgemeine
oder öffentliche Interessen) nicht entschädigungslos hinzunehmen.
Zusätzlich zu dem für den förmlichen Landerwerb oder die formelle
Enteignung geschuldeten landwirtschaftlichen Restwert des Grundstücks
sei deshalb nach den Regeln über die materielle Enteignung auch noch
die Differenz zwischen dem landwirtschaftlichen Restwert der
Grundstücke und ihrem früheren Baulandwert zu entschädigen; es sei
damit auf Baulandpreise abzustellen.
F.
Mit Vernehmlassung vom 21. Januar 2011 beantragt das BAFU
(nachfolgend: Vorinstanz), die Beschwerde abzuweisen und die
angefochtene Verfügung zu bestätigen. Die Vorinstanz bringt im
Wesentlichen vor, die Höhe der Abgeltung richte sich nach dem
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tatsächlichen Wert des betreffenden Landes zum Zeitpunkt, in welchem
das Land gekauft oder enteignet worden sei. Eine materielle Enteignung
liege nicht vor, weshalb auch keine Entschädigung geschuldet sei.
G.
Der Beschwerdeführer reicht am 9. März 2011 eine Stellungnahme zur
Vernehmlassung der Vorinstanz ein. Er hält an den Rechtsbegehren und
Ausführungen in der Beschwerde fest und bringt unter anderem vor, die
Grundstücke würden weiterhin im Baugebiet liegen und wären nach dem
Ereignis mit den Entschädigungen der Gebäudeversicherung ohne
Kostenfolgen für die Grundeigentümer wieder überbaut worden, wenn
nicht gerade ihr Land im Interesse der andern Parzellen im fraglichen
Baugebiet für die Erweiterung des Gewässerraums verwendet worden
wäre. Es wäre mit der Eigentumsgarantie und dem
Gleichbehandlungsgebot nicht zu vereinbaren, wenn zwei
Grundeigentümer mit identischer Ausgangslage derart unterschiedlich
behandelt würden.
H.
Auf weitere Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten
befindlichen Schriftstücke wird, soweit entscheidrelevant, in den
nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Der angefochtene Entscheid
des BAFU vom 30. September 2010 stellt eine Verfügung im Sinne von
Art. 5 VwVG dar. Das BAFU gehört zu den Behörden nach Art. 33 Bst. d
VGG und ist daher eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Eine
Ausnahme, was das Sachgebiet angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG).
Demnach ist das Bundesverwaltungsgericht für die Beurteilung der am
22. Oktober 2010 erhobenen Beschwerde zuständig.
1.2. Zur Beschwerde ist berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren
teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch
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die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat
(Art. 48 Abs. 1 VwVG). Der Beschwerdeführer ist formeller Adressat der
angefochtenen Verfügung und durch diese auch materiell beschwert. Er
ist deshalb zur Erhebung der vorliegenden Beschwerde legitimiert.
1.3. Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 50 und 52 VwVG) ist somit einzutreten
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Verletzungen von Bundesrecht – einschliesslich der unrichtigen oder
unvollständigen Feststellung des Sachverhalts und Überschreitung oder
Missbrauch des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49
VwVG).
3.
3.1. Gemäss Art. 2 des Bundesgesetzes vom 21. Juni 1991 über den
Wasserbau (WBG, SR 721.100) ist der Hochwasserschutz Aufgabe der
Kantone. Der Bund fördert im Rahmen der bewilligten Kredite
Massnahmen, die dazu dienen, Menschen und erhebliche Sachwerte vor
den Gefahren des Wassers zu schützen. Er leistet namentlich
Abgeltungen für die Erstellung, die Instandhaltung und den Ersatz von
Schutzbauten und -anlagen (Art. 6 Abs. 1 und Abs. 2 Bst. a WBG).
Beiträge werden nur gewährt für Massnahmen, die auf einer
zweckmässigen Planung beruhen, die gesetzlichen Anforderungen
erfüllen und ein gutes Kosten-Nutzen-Verhältnis aufweisen (Art. 9 Abs. 1
WBG). Auch das Subventionsgesetz vom 5. Oktober 1990 (SuG,
SR 616.1) bestimmt, dass nur Aufwendungen anrechenbar sind, die
tatsächlich entstanden und für die zweckmässige Erfüllung der Aufgabe
unbedingt erforderlich sind (Art. Art. 14 Abs. 1 SuG).
3.2. Die Vorinstanz hat dem Beschwerdeführer somit nur diejenigen
Kosten für den Landerwerb zu subventionieren, die dieser aufgrund der
Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101)
den betroffenen Eigentümern zu zahlen hatte. Subventionsfähig sind
nämlich immer nur die entschädigungsrechtlich tatsächlich geschuldeten
Beträge (ERWIN HEPPERLE, Schutzauftrag und Subventionierung bei
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Naturgefahren, Rechtsgutachten, Bern 2008, Umwelt-Wissen Nr. 0821
[nachfolgend: HEPPERLE 2008], S. 66).
4.
Unbestritten ist der gesamte Sachverhalt, insbesondere dass für die
Realisierung des Hochwasserschutzprojekts am Glyssibach formell Land
enteignet wurde, die Grundeigentümer dafür zu Baulandpreisen
entschädigt wurden und sich das gesamte formell enteignete Land
gemäss der nach den Murgangereignissen aktualisierten Gefahrenkarte
in der roten Zone befindet. Strittig ist hingegen, ob im Vorfeld der
formellen Enteignung eine materielle Enteignung zu bejahen und die
Vorinstanz daher im Rahmen des Subventionsverfahrens verpflichtet ist,
dem Beschwerdeführer für den Erwerb des für den Hochwasserschutzes
notwendigen Landes Bau- statt Landwirtschaftslandpreise zu vergüten.
4.1. Der Beschwerdeführer ist der Ansicht, der formellen Enteignung sei
eine materielle Enteignung vorausgegangen. Die Umzonung der
betroffenen Landflächen aus dem Baugebiet in den Gewässerraum sei
zwar als polizeilich begründete Eigentumsbeschränkung anzusehen,
diese sei aber angesichts der damit verfolgten Zielrichtung (allgemeine
oder öffentliche Interessen) nicht entschädigungslos hinzunehmen.
Zusätzlich zu dem für den förmlichen Landerwerb oder die formelle
Enteignung geschuldeten landwirtschaftlichen Restwert des Grundstücks
sei deshalb nach den Regeln über die materielle Enteignung auch noch
die Differenz zwischen dem landwirtschaftlichen Restwert der
Grundstücke und ihrem früheren Baulandwert zu entschädigen; es sei
damit von Baulandpreisen auszugehen.
4.2. Die Vorinstanz verneint das Vorliegen einer materiellen Enteignung.
Zur Begründung bringt sie vor, der Beschwerdeführer verkenne, dass es
sich bei der gesamten Landerwerbsfläche gemäss den nach dem
Ereignis aktualisierten Gefahrengrundlagen um stark gefährdetes Land
handle. Trotz der formalen Zuordnung zur Bauzone sei das Land wegen
der hohen Gefährdung für Menschen und erhebliche Sachwerte faktisch
unüberbaubar. Da für die Schätzung des Landes der Zeitpunkt nach den
Murgangereignissen massgebend sei, sei nur der Wert von
unüberbaubarem Land, das höchstens noch landwirtschaftlich genutzt
werden könne, geschuldet.
4.3. In den nachfolgenden Erwägungen ist deshalb das Verhältnis
zwischen formeller und materieller Enteignung zu untersuchen und zu
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klären, ob neben der formellen auch eine materielle Enteignung zu
bejahen ist. Zudem ist auf die Bedeutung der Gefahrenkarten näher
einzugehen.
5.
5.1. Gemäss der Eigentumsgarantie von Art. 26 BV ist das Eigentum
gewährleistet und werden Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen,
die einer Enteignung gleichkommen, voll entschädigt. Art. 16 des
Bundesgesetzes vom 20. Juni 1930 über die Enteignung (EntG, SR 711)
wiederholt dies: Die Enteignung kann nur gegen volle Entschädigung
erfolgen. Wer enteignet wird, soll sich somit nach der Enteignung in der
gleichen wirtschaftlichen Situation befinden wie vorher, d.h. die
Enteignung soll ihn weder reicher noch ärmer machen (PIERRE
TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 64 Rz. 16).
5.2. Eine formelle Enteignung liegt vor, wenn Eigentumsrechte durch
einen Hoheitsakt ganz oder teilweise entzogen und auf den Enteigner
übertragen werden oder untergehen. Die formelle Enteignung bezweckt
den Rechtserwerb zur Güterbeschaffung in Erfüllung von
Verwaltungsaufgaben, vorzugsweise bei der Erstellung eines öffentlichen
Werks (z.B. Strassenbau). Die Ausrichtung einer vollen Entschädigung ist
Voraussetzung des Rechtsübergangs (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER,
a.a.O., § 63 Rz. 15 und § 64 Rz. 4). Massgebender Zeitpunkt für die
Festlegung der Entschädigungshöhe ist nach Bundesrecht die
Einigungsverhandlung (Art. 19bis Abs. 1 EntG) und nach kantonalem
Recht in der Regel der rechtliche und tatsächliche Zustand im Zeitpunkt
des Entscheides der Schätzungskommission (Art. 21 Abs. 1 des
bernischen Gesetzes vom 3. Oktober 1965 über die Enteignung [EntG-
BE, BSG 711.0]).
5.3. Von materieller Enteignung wird gesprochen, wenn eine öffentlich-
rechtliche Eigentumsbeschränkung vorliegt und sich diese Einschränkung
im Ergebnis wie eine formelle Enteignung auswirkt, obwohl ein Übergang
von Rechten nicht stattfindet. Die Figur der materiellen Enteignung hat
lediglich Kompensationsfunktion. Sie will gewisse qualifizierte
Beeinträchtigungen des Eigentums abgelten, die im Lichte der
Eigentumsgarantie nicht entschädigungslos hingenommen werden
müssen. Sie ist lediglich Folge eines auf andere (in der Regel
planerische) Ziele gerichteten Eingriffs. Auch die materielle Enteignung
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wird voll entschädigt, wobei die Entschädigung hier nicht Voraussetzung,
sondern Folge der Eigentumsbeschränkung darstellt. Massgebender
Zeitpunkt für die Festlegung der Entschädigungshöhe ist das Inkrafttreten
der Eigentumsbeschränkung (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 65
Rz. 1 ff. und Art. 21 Abs. 2 EntG-BE). Der Begriff der materiellen
Enteignung ist bundesrechtlich abschliessend geregelt und verbindlich für
die Kantone (BGE 116 Ib 235 E. 1b; Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes
vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung [Raumplanungsgesetz, RPG,
SR 700]).
6.
6.1. Es ist möglich, dass Land deswegen frei gehalten wird, weil es
voraussichtlich in einem später auszuführenden Projekt der
Gewässerverbreiterung benützt wird. Dann kann es zu einer Kombination
von materieller und formeller Enteignung kommen (HEPPERLE 2008,
S. 96). Gemäss Bundesgericht ist die Entschädigung in solchen Fällen in
zwei Schritten zu berechnen. Zunächst erfolgt die Abrechnung gemäss
materieller Enteignung, daran schliesst sich die formelle Enteignung an,
in deren Rahmen nur mehr die Differenz geschuldet ist
(sog. Zweistufenverfahren, Urteil des Bundesgerichts 1A.104/2000 vom
20. Oktober 2000 E. 4a mit weiteren Hinweisen). Somit ist im Rahmen
der materiellen Enteignung die Differenz Bauland – Nicht-Bauland zu
begleichen. Basis für die anschliessende formelle Enteignung ist dann
der Nicht-Baulandpreis (HEPPERLE 2008, S. 96).
6.2. Zu beachten ist aber, dass gemäss Rechtsprechung des
Bundesgerichts polizeilich motivierte Eigentumsbeschränkungen
unabhängig von ihrer Schwere grundsätzlich entschädigungslos zu
dulden sind (BGE 96 I 350 E. 4, BGE 106 Ib 330 E. 3 und HEPPERLE
2008, S. 69 Fn. 98 mit weiteren Hinweisen auf die Rechtsprechung). Eine
Entschädigung kann allenfalls geschuldet sein, wenn eine mehr
allgemeine, grundsätzliche Gefahr gebannt werden soll (BGE 106 Ib 330
E. 4). Polizeilich motivierte Eigentumsbeschränkungen, welche – wie die
Gefahrenzonen – unmittelbar dem Schutz des Grundeigentümers selbst
dienen, bewirken keine materielle Enteignung und sind unter dem Titel
der Eigentumsgarantie entschädigungslos hinzunehmen (Urteil des
Bundesgerichts 1P.373/1995 vom 1. April 1996, veröffentlicht in:
Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl],
1997, S. 175 ff. E. 4b/bb; HEPPERLE 2008, S. 71). Das Bundesgericht
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bestätigte diese Rechtsprechung in zwei weiteren Fällen aus den Jahren
2003 und 2007:
"Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung sind nämlich polizeiliche
Eigentumsbeschränkungen ohne Rücksicht auf ihre Schwere grundsätzlich
entschädigungslos hinzunehmen, wenn mit der fraglichen Massnahme eine
konkrete, das heisst ernsthafte und unmittelbare Gefahr für die öffentliche
Ordnung, Sicherheit und Gesundheit abgewendet werden soll. Dies gilt auch,
wenn es zu verhindern gilt, dass sich der Grundeigentümer selbst (weiterhin)
erheblicher Gefahr aussetzt (…). Jedenfalls ist klar, dass die Tatsache, dass
eine Wohnbaute in der Gefahrenzone liegt und ihre Benutzung
eingeschränkt werden kann, deren Verkehrswert erheblich beeinträchtigt."
(Urteil des Bundesgerichts 1P.421/2002 E. 2 vom 7. Januar 2003 [sog.
Entscheid Grafschaft] E. 2).
"Insbesondere hat das Kantonsgericht zutreffend dargelegt, dass bei der
Bemessung der Enteignungsentschädigung nicht nur auf die rechtliche,
sondern auch auf die tatsächliche Beschaffenheit des enteigneten
Grundstücks am Stichtag abzustellen sei. Da das fragliche Grundstück
infolge des verheerenden Murgangs im Oktober 2000 unüberbaubar
geworden sei, habe es trotz der formalen Zuordnung zur Bauzone W2 nicht
mehr als überbaubar beurteilt werden können. (…) Soweit sich der
Beschwerdeführer darauf beruft, dass ein Teil der Parzelle zu
Baulandpreisen gekauft worden sei, ist ihm entgegenzuhalten, dass im
Enteignungsverfahren nicht der Erwerbspreis, sondern der Verkehrswert der
enteigneten Parzelle im Schätzungszeitpunkt zu ersetzen ist. (…)
Abzustellen ist allein auf den Nutzen, den der Enteignete selbst am Stichtag
aus dem enteigneten Grundstück hätte ziehen können." (Urteil des
Bundesgerichts 1P.855/2006 vom 15. Februar 2007 [sog. Entscheid
Baltschieder] E. 3).
Zwar kann es namentlich dann zu Ausnahmen von der Entschädigungslosigkeit kommen, wenn ein
Bauverbot nicht nur polizeilich, sondern auch raumplanerisch motiviert ist. Dabei ist in erster Linie an
polizeiliche Eigentumseinschränkungen zu denken, die dem Schutz eines öffentlichen Werks und damit der
Allgemeinheit dienen. Wo es um den Schutz des betroffenen Eigentümers selbst oder jenen von Nachbarn
geht, kommt eine Entschädigung gemäss Bundesgericht aber „weniger“ in Frage (BGE 106 Ib 336 E. 5b/c
und HEPPERLE 2008, S. 71, insbesondere Fn. 104 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung).
6.3. Das Bundesgericht unterscheidet also zwischen polizeilichen
Massnahmen im engeren (entschädigungslosen) und solchen im weiteren
(allenfalls entschädigungspflichtigen) Sinne. Es ist jeweils im konkreten
Fall aufgrund einer Gesamtwürdigung zu klären, zu welcher Kategorie
eine polizeiliche Massnahme gehört. Als Eckpfeiler kann aber
festgehalten werden, dass zumindest da, wo die körperliche Integrität
auch innerhalb des Gebäudes gefährdet ist (rote Zone) eine
Entschädigung aus materieller Enteignung entfällt (HEPPERLE 2008, S. 72
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und 75, vgl. auch S. 71). Da, wo sich aufgrund der Gefahrenanalyse
zeigt, dass eine unmittelbare Gefahr für Leib und Leben besteht, ist
zwingend Entschädigungslosigkeit angezeigt, denn dann ist schon aus
faktischen, als solche aber rechtlich massgeblichen Gründen an eine
Überbauung nicht mehr zu denken (HEPPERLE 2008, S. 82 [mit Verweis
auf die Entscheide Grafschaft E. 2 und Baltschieder E. 3] und S. 89;
BERNHARD WALDMANN, Entschädigung aus materieller Enteignung für
raumplanerische Nutzungsbeschränkungen zum Schutz von
Naturgefahren?, Sicherheit&Recht, 3/2009, S 169; vgl. auch ENRICO RIVA,
Aktuelle Entwicklungen im Recht der materiellen Enteignung, in: Temi
scelti di diritto espropriativo, Lugano 2010, S. 71 zur Relevanz des
Kriteriums der Realisierungswahrscheinlichkeit mit Verweis auf BGE 131
II 728 E. 2.5).
Für Parzellen, auf denen ein faktisches Bauverbot lastet, können keine
Baulandpreise entschädigt werden, auch wenn sie sich in der Bauzone
befinden. Geschuldet ist nur der Verkehrswert, und der entspricht jenen
Nutzungsmöglichkeiten, mit denen der Eigentümer am Stichtag hätte
rechnen können (HEPPERLE 2008, S. 99; WALDMANN, a.a.O., S. 172
Fn. 94 sowie ERWIN HEPPERLE, Grundrechtsschutz und
Eigenverantwortung beim Schutz vor Naturgefahren, in: Core-Themes of
Land Use Politics: Sustainability and Balance of Interests, Zürich 2011
[nachfolgend: Hepperle 2011], S. 270). Mit andern Worten ist für den
Erwerb von Liegenschaften, die sich in der roten Zone befinden, nicht der
Bauland-, sondern der Nichtbaulandpreis (also der Preis für
Landwirtschaftsland) massgeblich. Dies gilt auch dann, wenn sie gemäss
Nutzungsplan noch in der Bauzone liegen (HEPPERLE 2011, S. 270 mit
Verweis auf die Entscheide Grafschaft und Baltschieder).
7.
7.1. Der Bund erlässt Richtlinien über die Erstellung der Gefahrenkataster
und –karten (Art. 20 Bst. b der Wasserbauverordnung vom 2. November
1994 [WBV, SR 721.100.1]). Gestützt darauf haben die Kantone die
Gefahrengebiete zu bezeichnen (Art. 21 Abs. 1 WBV). Die Gefahrenkarte
als solche ist eine Sachverhaltsfeststellung. Sie soll, in Gefahrenstufen
abgestuft, Angaben zur Gefahrenart, zur räumlichen Ausdehnung und
zum Grad der Gefährdung machen. Gefahrenkarten zeigen die
Gefährdung in vier verschiedenen Stufen: Erhebliche (rot), mittlere (blau),
geringe Gefährdung (gelb) und Restgefährdung (gelb-weiss schraffiert).
In der roten Zone sind Personen sowohl innerhalb als auch ausserhalb
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von Gebäuden gefährdet und es ist mit der plötzlichen Zerstörung von
Gebäuden zu rechnen. Eine Ausscheidung neuer Bauzonen sowie die
Errichtung oder Erweiterung von Bauten und Anlagen ist verboten (vgl.
HEPPERLE 2008, S. 42).
7.2. Aus den Gefahrenkarten ergeben sich zumindest von Bundesrechts
wegen noch keine unmittelbaren, grundeigentümerverbindlichen
Nutzungsbeschränkungen. Gefahrenkarten dokumentieren
gewissermassen das öffentliche Interesse für nutzungseinschränkende
Anordnungen. Was konkret zu tun ist, muss in einem Planungsverfahren
unter Einbezug aller relevanten Interessen entschieden werden. Zwar
kann sich der Wert eines Grundstücks bereits durch die Aufnahme in eine
Gefahrenkarte mindern. Diese Wertverminderung bleibt jedoch für die
Frage einer Entschädigungspflicht aus materieller Enteignung irrelevant,
da diese Kartierung allein noch keinen Eingriff in die Eigentumsrechte des
Grundeigentümers bewirkt (WALDMANN, a.a.O., S. 166 f.).
8.
8.1. Die Murgänge im August 2005 führten dazu, dass die Gefahrenkarte
im Bereich des Glyssibachs angepasst werden musste. Aus der
aktualisierten Gefahrenkarte ergibt sich, dass es sich bei der gesamten,
für die Realisierung des Projekts benötigten Baufläche um erheblich
gefährdetes Gebiet handelt (rote Zone).
8.2. Die Zuordnung des fraglichen Landes zur roten Zone stellt gemäss
Rechtsprechung des Bundesgerichts eine polizeiliche Massnahme im
engeren Sinn dar, welche der Grundeigentümer entschädigungslos zu
dulden hat. Da in der roten Zone sogar innerhalb der Gebäude eine
erhebliche Gefahr für Personen besteht, gilt das Land – wenn auch in der
Bauzone – faktisch als unüberbaubar (vgl. oben E. 6.2 f.). Eine der
formellen Enteignung vorgelagerte materielle Enteignung ist im
vorliegenden Fall somit zu verneinen.
8.3. Daran ändert auch das vom Beschwerdeführer vorgebrachte
Argument nichts, die fraglichen Grundstücke würden auch weiterhin im
Baugebiet liegen, wenn nicht gerade ihr Land im Interesse der andern
Parzellen für die Erweiterung des Gewässerraums verwendet worden
wären.
8.3.1. Richtig ist, dass jene Grundeigentümer, deren Liegenschaft dank
der technischen Bauwerke aus der roten Zone befreit werden, ihre
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Seite 12
Nutzungsmöglichkeiten zurückerhalten und dies zwangsläufig zu Lasten
der Grundeigentümer geht, die den Verlust ihres Landes in Kauf nehmen
müssen. Solche Ungleichbehandlungen sind jedoch situationsbedingt
erforderlich. Denn im Raumplanungsrecht ist es unvermeidlich,
parzellenscharfe Abgrenzungen zu treffen und als Konsequenz daraus
selbst unmittelbar benachbarte Liegenschaften verschiedenen Zonen
zuzuordnen, was höchst unterschiedliche bauliche
Nutzungsmöglichkeiten mit sich bringen kann. Dies ist indes
charakteristisch für die meisten öffentlichen Vorhaben, für die das
Enteignungsrecht in Anspruch genommen wird. Es ist eine Tatsache,
dass oftmals die betroffenen Eigentümer die Folgen der bisherigen
Fehleinschätzung der Situation tragen, während andere von staatlichen
Investitionen profitieren (vgl. HEPPERLE 2011, S. 270). Dies vermag
jedoch am zurzeit geltenden Recht und der Rechtsprechung des
Bundesgerichts zur Eigentumsgarantie nichts zu ändern. Aus einer
polizeilichen Massnahme im engeren Sinn kann nicht allein wegen des
entstehenden Ungleichgewichts zwischen den Betroffenen ein
entschädigungspflichtiger Sachverhalt entstehen (HEPPERLE 2008, S. 86).
Ausschlaggebend bleibt im vorliegenden Fall, dass die hier
interessierenden Grundstücke im Nachgang zu den Murgängen im Jahr
2005 als stark gefährdet zu gelten haben und deshalb ausschliesslich aus
polizeilichen Gründen einer Wohnnutzung nicht mehr zugänglich sind.
Dass die vom Beschwerdeführer getroffenen Massnahmen zugleich für
Dritte nutzbringend sind – namentlich den Verbleib von Grundstücken in
der Bauzone ermöglichen – vermag daran nichts zu ändern.
8.3.2. Eine Entschädigungspflicht seitens des Staates wäre höchstens
unter einem andern Rechtstitel zu prüfen. So könnte eine
Schadenersatzpflicht bejaht werden, wenn durch die Erteilung der
Baubewilligung eine Amtspflicht verletzt worden wäre, was aus damaliger
Sicht (d.h. ex ante) zu beurteilen wäre (HEPPERLE 2011, S. 270;
HEPPERLE 2008, S. 86). Ansonsten ist es aber Aufgabe der Kantone,
rechtlich festzulegen, wie der angemessene Ausgleich zwischen
erheblichen Vor- und Nachteilen, die durch Planungen nach dem
Raumplanungsgesetz entstehen, unter den Betroffenen ausgestaltet wird
(Art. 5 Abs. 1 RPG; HEPPERLE 2008, S. 86).
9.
Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet und ist abzuweisen.
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10.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens gilt der Beschwerdeführer als
unterliegend. Da es sich beim Beschwerdeführer nicht um eine
Bundesbehörde handelt und vermögensrechtliche Interessen auf dem
Spiel stehen, sind ihm die Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1
und 2 VwVG). Diese sind auf Fr. 8'000.- festzusetzen (Art. 4 des
Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem
Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]) und mit dem
Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen. Eine
Parteientschädigung ist nicht zu entrichten (Art. 64 VwVG i.V.m. Art. 7
VGKE).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 8'000.- werden dem Beschwerdeführer
auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss in derselben
Höhe verrechnet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. J351-1576; Einschreiben)
– das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
André Moser Jana Mäder
Rechtsmittelbelehrung:
A-7595/2010
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Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren,
deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu
enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit
sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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