A-7614/2016 - Abteilung I - Aufsichtsmittel - Berufliche Vorsorge; Entscheid der BVG- und Stiftu...

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l


Entscheid bestätigt durch BGer mit
Urteil vom 23.07.2018 (9C_161/2018)








Abteilung I
A-7614/2016



Ur t e i l vom 1 7 . Janu a r 2 0 1 8
Besetzung
Richter Michael Beusch (Vorsitz),
Richterin Annie Rochat Pauchard, Richter Pascal Mollard,
Gerichtsschreiberin Anna Strässle.



Parteien
1. Verband X._______,
c/o A._______, (…),
2. B._______, (…),
3. A._______, (…),

alle vertreten durch
Dr. iur. Philip Conradin-Triaca, Rechtsanwalt,
Baur Hürlimann AG, (…),
Beschwerdeführende,



gegen


1. Kanton Solothurn,
4509 Solothurn,
vertreten durch
den Regierungsrat des Kantons Solothurn, Rathaus,
Barfüssergasse 24, 4509 Solothurn,
handelnd durch
das Finanzdepartement des Kantons Solothurn, Rathaus,
Barfüssergasse 24, 4509 Solothurn,
2. Pensionskasse Kanton Solothurn,
Dornacherplatz 15, Postfach, 4501 Solothurn,
Beschwerdegegner,

BVG- und Stiftungsaufsicht des Kantons Solothurn,
Rötistrasse 4, Postfach 548, 4501 Solothurn,
Vorinstanz,




Gegenstand
Berufliche Vorsorge; Entscheid der BVG- und Stiftungsauf-
sicht des Kantons Solothurn vom 8. November 2016
betr. Aufhebung von § 22 Abs. 4 lit. b PKG; Auflösung
des Teuerungsfonds,



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Sachverhalt:
A.
A.a Die Pensionskasse Kanton Solothurn (nachfolgend: Pensionskasse
SO) mit Sitz in Solothurn ist eine im Register für die berufliche Vorsorge
des Kantons Solothurn eingetragene, selbständige öffentlich-rechtliche An-
stalt. Sie bezweckt die berufliche Vorsorge der versicherten Personen ge-
gen die wirtschaftlichen Folgen von Alter, Tod und Invalidität.
A.b Der Kantonsrat des Kantons Solothurn verabschiedete am 25. Juni
2014 das Gesetz über die Pensionskasse Kanton Solothurn (PKG,
BGS 126.581) in zwei Varianten und unterstellte die Vorlage der Volksab-
stimmung. Das Ergebnis dieser Volksabstimmung wurde von der Staats-
kanzlei im Amtsblatt des Kantons Solothurn Nr. 40 vom 3. Oktober 2014
publiziert. Demgemäss hat das Volk am 28. September 2014 die Variante
2 des PKG angenommen. Das angenommene PKG wurde im Amtsblatt
Nr. 43 vom 24. Oktober 2014 unter «allgemeinverbindliche Erlasse» publi-
ziert und der Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes auf den 1. Januar
2015 festgelegt.
A.c Gemäss § 22 Abs. 3 Satz 4 PKG werden die Teuerungszulagen auf
den Renten nach den gleichen Grundsätzen wie das Vorsorgekapital der
Rentner und Rentnerinnen kapitalisiert und zum Vorsorgekapital der Rent-
ner und Rentnerinnen dazugerechnet. § 22 Abs. 4 Bst. b PKG bestimmt:
«Für die technischen Rückstellungen gilt Folgendes: der Teuerungsfonds
wird aufgelöst».
A.d Am 31. Oktober 2014 hatten der Verband X._______, B._______ so-
wie A._______ nebst ihrer Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegen-
heiten – auf welche das Bundesgericht nicht eintrat – eine weitgehend
identische «vorsorgerechtliche Beschwerde» bei der BVG- und Stiftungs-
aufsicht des Kantons Solothurn erhoben. Sie stellten u.a. den Antrag, § 22
Abs. 4 Bst. b PKG sei aufzuheben und forderten eventualiter die Aufhe-
bung von § 22 Abs. 1 Satz 5 PKG. Die BVG- und Stiftungsaufsicht des
Kantons Solothurn trat mit Verfügung vom 11. März 2015 auf die Be-
schwerde nicht ein. Diese Verfügung wurde mit dem mittlerweile rechts-
kräftigen Urteil A-2343/2015 vom 15. Juli 2016 vom Bundesverwaltungs-
gericht aufgehoben und die Angelegenheit zu einem Entscheid in der Sa-
che an die BVG- und Stiftungsaufsicht des Kantons Solothurn zurückge-
wiesen.
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B.
Mit Entscheid vom 8. November 2016 wies die BVG- und Stiftungsaufsicht
des Kantons Solothurn die Beschwerde vom 31. Oktober 2014 ab (Ziff. 1).
Sie stellte fest, § 22 Abs. 4 Bst. b PKG verstosse nicht gegen Art. 49 Abs. 1
BV, Art. 62 Abs. 1 und Art. 91 des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über
die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG,
SR 831.40) und sei einer bundesrechtskonformen Auslegung zugänglich
(Ziff. 2). Somit würden § 22 Abs. 4 Bst. b PKG und § 22 Abs. 1 Satz 5 PKG
im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle weder für unanwendbar erklärt
noch aufgehoben (Ziff. 3 und Ziff. 4). Ausserdem auferlegte die BVG- und
Stiftungsaufsicht des Kantons Solothurn dem Verband X._______,
B._______ sowie A._______ eine Gebühr in Höhe von Fr. 5‘000.-- (Ziff. 5)
und verneinte die Ausrichtung einer Parteientschädigung (Ziff. 6).
Die BVG- und Stiftungsaufsicht des Kantons Solothurn begründete ihren
Entscheid vornehmlich damit, aus Art. 65b BVG und Art. 48e der Verord-
nung vom 18. April 1984 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und
Invalidenvorsorge (BVV 2, SR 831.441.1) ergebe sich die Verpflichtung
des Vorsorgewerks, Rückstellungen für versicherungstechnische Risiken,
Rückstellungen für die Sicherung der Finanzierung sowie Schwankungsre-
serven zu bilden, wobei diese reglementarisch festgehalten sein müssten
und der Grundsatz der Stetigkeit zu beachten sei. Darüber hinaus gäbe es
keine weiteren Vorgaben. Somit seien die Vorsorgeeinrichtungen frei, in
Absprache mit dem Experten für die berufliche Vorsorge über Art. 65b BVG
und Art. 48e BVV 2 hinausgehend zusätzliche reglementarische und ge-
setzliche Anordnungen über die Bildung und Auflösung von Rückstellungen
und Reserven vorzusehen (weitgehender Autonomiebereich der Vorsorge-
einrichtung). Es gebe keine Norm im Bundesrecht, die eine Bildung bzw.
Auflösung von Rückstellungen für Teuerungszulagen vorschreibe. Im Er-
messensbereich sei seitens der BVG- und Stiftungsaufsicht des Kantons
Solothurn lediglich die pflichtgemässe Ermessensausübung zu überprüfen;
ein Ermessensfehler könne nicht nachgewiesen werden. Die kantonalen
Aufsichtsbehörden seien auch zur abstrakten Normenkontrolle von öffent-
lich-rechtlichen Erlassen verpflichtet, die von der kantonalen Legislative
bzw. Exekutive als reglementarische Vorschriften öffentlich-rechtlicher Vor-
sorgeeinrichtungen ergangen seien. Soweit diese Normenkontrolle pflicht-
gemäss vorgenommen werde und die Vereinbarkeit der Reglemente mit
Bundesrecht überprüft werde, liege keine Verletzung von Art. 62 BVG vor.
Da weder im Bundesrecht noch im kantonalen Recht die Verpflichtung des
Kantons bzw. der Pensionskasse SO existiere, bei einem umhüllenden
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Vorsorgewerk Teuerungszulagen auf Altersrenten auszurichten und ent-
sprechende Reserven zu bilden, sei die BVG- und Stiftungsaufsicht des
Kantons Solothurn gestützt auf das BVG nicht befugt, den Kanton zu zu-
sätzlichen, aussergesetzlichen Leistungen oder Ermessensleistungen an-
zuhalten. Eine Verletzung von Art. 65b BVG und Art. 48e BVV 2 sei über-
dies nicht gerügt worden. Rückstellungen für die Anpassung der Renten an
die Teuerung würden gebildet, weil gesetzliche oder reglementarische
Rentenanpassungen zu einer Erhöhung der Vorsorgekapitalien und der
technischen Rückstellungen führten. Die Pensionskasse SO habe über
Jahre hinweg ein erhebliches und zu einem bedeutenden Teil strukturelles
(nicht anlagewertbedingtes) Defizit ausgewiesen. Diesem sei nicht allein
mittels konventioneller Sanierungs- und Zusatzbeiträge zu begegnen ge-
wesen. Weitergehende Anpassungen seien unabdingbar gewesen, um die
finanzielle Sicherheit wiederherzustellen. Dieser Sanierungsbeitrag sei un-
verzichtbar gewesen und halte auch vor dem Gebot der Gleichbehandlung
stand, da ansonsten die Aktivversicherten eine überproportionale Last zur
Behebung der Unterdeckung zu tragen gehabt hätten. Die Beschwerdefüh-
renden hätten die Auflösung des Teuerungsfonds hinzunehmen, da das fi-
nanzielle Gleichgewicht der Vorsorgeeinrichtung als übergeordnetes Ziel,
dessen Sicherstellung dauernde Aufgabe des Stiftungsrates und bei Un-
terdeckung eine vordringliche Massnahme sei, und auch das Gleichbe-
handlungsgebot dies eindeutig erfordern würden. Der konkrete Eingriff sei
überdies angemessen und innert nützlicher Frist wirksam. § 22 Abs. 4
Bst. b PKG und § 22 Abs. 1 Satz 5 PKG würden Art. 65b BVG und Art. 48e
BVV 2 nicht verletzen. Art. 91 BVG habe lediglich eine übergangsrechtliche
Bedeutung, indem insbesondere vorobligatorische Ansprüche nur abgeän-
dert werden dürften, wenn und soweit das Reglement eine ausdrückliche
Bestimmung enthalte. Eine Gesetzesrevision schaffe nur die Möglichkeit,
das Vorsorgeverhältnis anders zu gestalten als bisher. Ein Recht auf Be-
sitzstandswahrung könne jedoch aus Art. 91 BVG nicht abgeleitet werden.
Die Teuerungszulage sei im Umlageverfahren finanziert und ein Vorsorge-
kapital für die Teuerungszulage nicht gebildet worden. Da das Umlagever-
fahren nicht mehr erlaubt sei, sei ein entsprechendes Vorsorgekapital zu-
rückzustellen; der bestehende Teuerungsfonds sei zu Gunsten der Be-
triebsrechnung ausgebucht und zu Lasten der Betriebsrechnung in das
Vorsorgekapital Rentner eingebucht worden. Dieser neutrale buchhalteri-
sche Vorgang habe zu keiner Reduktion der Renten bzw. zu keiner Verlet-
zung des «Besitzstandes» geführt. Dem Eventualantrag komme keine ei-
genständige Bedeutung zu; sie könne die Pensionskasse SO nicht anwei-
sen, gegen das Legalitätsprinzip zu verstossen.
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C.
Mit Eingabe vom 8. Dezember 2016 erhoben der Verband X._______,
B._______ und A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführende) gegen
den Entscheid der BVG- und Stiftungsaufsicht des Kantons Solothurn vom
8. November 2016 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und be-
antragen die vollumfängliche Aufhebung dieses Entscheides sowie des
§ 22 Abs. 4 Bst. b PKG (Ziff. 1). Eventualiter sei der Entscheid aufzuheben
und die Sache zur Neubeurteilung an die BVG- und Stiftungsaufsicht des
Kantons Solothurn zurückzuweisen (Ziff. 2); alles unter Kosten- und Ent-
schädigungsfolgen. Da seit dem Vorliegen der Rechnung für das Jahr 2014
klar sei, dass der Überschuss nicht dem Kanton zu Gute komme, erübrige
sich der Eventualantrag auf Aufhebung von § 22 Abs. 1 Satz 5 PKG.
Der angefochtene Entscheid und § 22 Abs. 4 Bst. b PKG würden den in
Art. 62, 65 und 91 BVG zum Ausdruck gebrachten bundesrechtlichen
Grundsatz missachten, wonach das Vermögen der Pensionskasse gemäss
seiner Zweckbestimmung zu verwenden sei. Folglich würde auch Art. 49
BV verletzt. Der (nach Finanzierung des Vorsorgekapitals für die bereits
laufenden Teuerungszulagen verbleibende) Überschuss in Höhe von
Fr. 26‘696‘933.-- werde nämlich nicht in das Vorsorgekapital Rentner ein-
gebucht, sondern falle in die allgemeinen Mittel, obwohl die Beiträge an die
Teuerungszulage zweckgebunden entrichtet worden seien. § 22 Abs. 4
Bst. b PKG entziehe sich jeglicher bundesrechtskonformen Auslegung und
sei aufzuheben. Nach dem klaren Wortlaut werde der Teuerungsfonds auf-
gelöst und existiere nicht mehr; der Überschuss sei somit nicht mehr für
Teuerungszulagen zurückgestellt. Auch eine Weiterführung oder Neuer-
richtung des Teuerungsfonds sei – trotz Art. 48e BVV 2 – ausgeschlossen.
Der Wille des Gesetzgebers, dass nur bei hinreichenden freien Mitteln im
Sinne von Art. 36 Abs. 2 BVG von der Verwaltungskommission Teuerungs-
zulagen beschlossen werden dürften, widerspreche freilich einer Reserve-
bildung für Teuerungszulagen im Sinne von Art. 48e BVV 2. Auch gemäss
teleologischer Auslegung verstosse die Schaffung eines neuen Teuerungs-
fonds klarerweise gegen den gesetzgeberischen Grundgedanken von § 22
Abs. 4 Bst. b PKG. Die Ausführungen der BVG- und Stiftungsaufsicht des
Kantons Solothurn bzgl. ihrer angeblichen Rechtskontrolle missachte, dass
das Zweckbindungsgebot Bundesrecht darstelle und es nicht im Autono-
miebereich der einzelnen Vorsorgeeinrichtung liege, das für einen be-
stimmten Zweck zurückgestellte Vermögen, welches mit zweckbestimm-
ten, prozentual fixierten Beiträgen geäufnet worden sei, zweckentfremdet
zu verwenden. Es sei mittlerweile rechtskräftig entschieden, dass die BVG-
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und Stiftungsaufsicht des Kantons Solothurn § 22 Abs. 4 Bst. b PKG auf-
heben könne und müsse, auch wenn die Bestimmung vom Kanton erlas-
sen worden sei und sie immer noch teilweise an ihrer Unzuständigkeit fest-
halten möchte. Gemäss Art. 65 Abs. 1 BVG müssten Vorsorgeeinrichtun-
gen jederzeit Sicherheit dafür bieten, dass sie die übernommenen Ver-
pflichtungen erfüllen könnten; hierfür dienten Rückstellungen. Für die Teu-
erungsanpassung dürften auch Rückstellungen vorgenommen werden,
wobei solche zur Finanzierung der Teuerungsanpassung als Finanzie-
rungsrückstellungen bzw. technische Rückstellungen gelten würden. Diese
müssten dann gebildet werden, wenn ein Leistungsversprechen bestehe,
das durch die entsprechenden Beiträge nicht (ausreichend) gedeckt sei o-
der von Schwankungen auszugehen sei. Finanzierungsrückstellungen
dürften dann gebildet werden, wenn sie einer Zweckbestimmung unterstellt
würden und müssten bei einer (teilweisen) Auflösung bestimmungsgemäss
verwendet werden. Es würden auch keine Voraussetzungen vorliegen, die
eine Zweckänderung des Teuerungszulagefonds rechtfertigten, wobei
auch die BVG- und Stiftungsaufsicht des Kantons Solothurn § 22 Abs. 4
Bst. b PKG nicht mit einer solchen begründe. Der Überschuss falle zwar in
die allgemeinen Mittel und verbleibe damit (immerhin) bei der Pensions-
kasse. Dennoch vermindere er (ohne allfällige Gegenleistung) die Höhe
von künftigen Sanierungsbeiträgen (auch) des Arbeitgebers, obwohl der
Teuerungsfonds alleine für die Teuerungszulagen und nicht für den Arbeit-
geber bestimmt gewesen sei. Dies sei unzulässig. Durch die Aufhebung
des automatischen Teuerungsausgleichs werde der Teuerungsfonds nicht
zwecklos, da eine nicht automatische Teuerungsanpassung gemäss
Art. 36 BVG von Bundesrechts wegen zulässig sei, wofür der Überschuss
verwendet werden müsste. Art. 91 BVG könne nicht nur auf intertemporal-
rechtliche Fragen reduziert werden.
D.
Die BVG- und Stiftungsaufsicht des Kantons Solothurn (nachfolgend: Vo-
rinstanz) beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 21. Februar 2017, auf die
Beschwerde vom 8. Dezember 2016 sei nicht einzutreten oder diese sei
allenfalls abzuweisen und den vorinstanzlichen Entscheid zu bestätigen.
Adressat der Weisungsgewalt der Aufsichtsbehörde sei die Vorsorgeein-
richtung, nicht der demokratisch legitimierte Gesetzgeber des Kantons So-
lothurn. Sie sei nicht befugt, den kantonalen Erlass aufzuheben oder ver-
pflichtet, einen (nicht beantragten) Feststellungsentscheid zu fällen. Sie
könne im Rahmen von Art. 62 BVG lediglich Massnahmen gegenüber einer
Vorsorgeeinrichtung innerhalb des BVG bzw. wenn die obligatorischen
BVG-Pflichtleistungen gefährdet seien, anordnen. Eine Kompetenz, in die
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kantonale Gesetzgebung rechtsschöpferisch einzugreifen, ergebe sich aus
Art. 62 BVG nicht. Die zweckwidrige Mittelverwendung als Rechtsanwen-
dungsakt unterliege nicht der abstrakten Normenkontrolle und könne somit
mit dem initiierten Rechtsmittelverfahren nicht beanstandet werden. Über-
dies liege keine zweckwidrige Mittelverwendung vor, da es keinen Mittel-
abfluss bzw. Bilanzkürzungen, sondern lediglich Umbuchungen gegeben
habe. Das schutzwürdige Interesse der Beschwerdeführenden sei zu ver-
neinen, weshalb auf die Beschwerde nicht einzutreten sei. Weiter sei die
Verletzung der Bestimmungen in Art. 65, 65b BVG und Art. 48e BVV 2
nicht Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens gewesen; mit der vor-
liegenden Beschwerde könnten diese Rügen nicht mehr vorgetragen wer-
den. Aufgrund des Sanierungszwanges bei öffentlich-rechtlichen Pensi-
onskassen habe das PKG angepasst werden müssen. Das Sanierungsziel
sei dem Leistungsziel um Ausrichtung von fakultativen Teuerungszulagen
überzuordnen.
E.
In seiner Beschwerdeantwort vom 21. Februar 2017 beantragt der Kanton
Solothurn bzw. die Pensionskasse Kanton Solothurn (nachfolgend: Be-
schwerdegegnerin) die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen. Eine Zuweisung in die Wertschwan-
kungsreserven käme allen Destinatären – nicht nur den Rentnern – zugute,
ein Rückfluss an den Arbeitgeber würde verhindert werden. Die Vorinstanz
habe die buchhalterischen Vorgänge korrekt erfasst. Die Schaffung eines
neuen Teuerungsfonds würde – entgegen der Auffassung der Beschwer-
deführenden – nicht dem Willen des Parlaments widersprechen. Der Ge-
setzgeber des Kantons Solothurn habe einzig beschlossen, dass keine
Äufnung einer derartigen Rückstellung über Beiträge der Arbeitgeber mehr
erfolgen solle. Die angebliche Verfassungswidrigkeit sei nicht erkennbar,
zumal auch die Zweckbindung des Überschusses nicht so absolut sei, wie
die Beschwerdeführenden meinten. Die vorliegende Ausfinanzierung der
Kasse sei ein wesentlich drastischerer Schritt als eine Teilliquidation, bei
welcher eine Zweckänderung mit Blick auf die Interessenabwägung zwi-
schen Fort- und Abgangsbestand ebenfalls zulässig sei. Somit hätten
sämtliche Mittel miteinbezogen werden müssen. Art. 91 BVG ziehe die
Grenze nur dort, wo es um den Eingriff in wohlerworbene Rechte gehe,
wobei mit der Auflösung des Teuerungsfonds keine solchen verletzt wor-
den seien.
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F.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien sowie die eingereichten Un-
terlagen wird – soweit entscheidwesentlich – im Rahmen der nachfolgen-
den Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme
nach Art. 32 VGG gegeben ist; eine solche liegt im vorliegenden Fall nicht
vor. Die Verfügungen der Vorinstanz können gemäss Art. 33 Bst. i VGG
i.V.m. Art. 74 Abs. 1 BVG beim Bundesverwaltungsgericht angefochten
werden. Die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts zur Behand-
lung der vorliegenden Beschwerde ist somit gegeben. Das Verfahren vor
dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das
VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.2 Zur Beschwerde ist legitimiert, wer vor der Vorinstanz am Verfahren
teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die
angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges In-
teresse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 Abs. 1 VwVG).
Für die Legitimation zur Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht
kann die beschwerdeführende Partei die Beeinträchtigung rechtlicher oder
tatsächlicher Interessen geltend machen (statt vieler: Urteil des BVGer
B-5612/2013 vom 8. April 2014 E. 1.2.1, mit Hinweisen). Das Rechts-
schutzinteresse besteht im praktischen Nutzen, der sich ergibt, wenn mit
der Gutheissung der Beschwerde ein Nachteil wirtschaftlicher, materieller,
ideeller oder anderer Natur abgewendet werden kann (Urteil des BVGer
B-6272/2008 vom 20. Oktober 2010 E. 1.3.3). Die rechtliche oder tatsäch-
liche Situation muss durch den Ausgang des Beschwerdeverfahrens un-
mittelbar beeinflusst werden können (Urteil des BVGer B-385/2012 vom
8. Mai 2012 E. 3.2); es genügt somit nicht, wenn noch weitere Entscheide
dazwischengeschaltet sind. Das Interesse hat vielmehr unmittelbar und
konkret (BGE 135 I 43 E. 1.4) sowie aktuell zu sein (BVGE 2009/31 E. 3.1;
zum Ganzen: Urteil des BVGer B-5579/2013 vom 14. Oktober 2014
E. 1.1.5; ALFRED KÖLZ et al., Verwaltungsverfahren und Verwaltungs-
rechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 941 ff.; ISABELLE HÄNER, in:
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Christoph Auer et al. [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Ver-
waltungsverfahren [VwVG], 2008, Art. 48 Rz. 18 ff.). Im Falle einer abstrak-
ten Normenkontrolle reicht schon eine virtuelle Betroffenheit aus, um ein
aktuelles Rechtsschutzinteresse zu bejahen (vgl. BGE 133 I 206 E. 2.1;
Urteil des BGer 2C_856/2011 vom 18. Januar 2012 E. 3.3 in fine; zum gan-
zen Abschnitt: Urteil des BVGer A-2343/2015 vom 15. Juli 2016 E. 1.3).
Die Vorinstanz stellt sich vorliegend auf den Standpunkt, dass den Be-
schwerdeführenden ein aktuelles Rechtsschutzinteresse fehle, weil vorlie-
gend die angesparten Mittel für den Ausgleich einer allfälligen Teuerung
vom Fonds in das Rentendeckungskapital umgebucht worden seien und
sich deshalb auch bei einer Aufhebung von § 22 Abs. 4 Bst. b PKG keine
Besserstellung ergäbe. Ohne Teuerung und bei Gutheissung der Be-
schwerde würden die Geldmittel während Jahren im Konto «Teuerungs-
fonds» verbleiben.
Wie bereits in Urteil des BVGer A-2343/2015 vom 15. Juli 2016 E. 1.3 ein-
lässlich aufgezeigt, ginge bei einem Verstoss des Reglements das BVG
der (bundesvorsorgerechtlich gesprochen:) reglementarischen Bestim-
mung in § 22 Abs. 4 Bst. b PKG vor (E. 1.4), weshalb Letztere mit Wirkung
ex tunc aufzuheben wäre; der Teuerungsfonds würde als nicht aufgelöst
gelten (vgl. hierzu: E. 3.2.4.4). Die Beschwerdeführenden haben demnach
auch in vorliegender Konstellation ein aktuelles schutzwürdiges Interesse
an einem Entscheid darüber, ob § 22 Abs. 4 Bst. b PKG aufzuheben ist, da
die ihnen möglicherweise zustehende Teuerungszulage auf dem Spiel
steht. Dass eine Gutheissung der Beschwerde nicht zu einer sofortigen
Auszahlung dieser Zulage führt, ändert daran nichts.
Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50
Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist demnach einzutreten.
1.3 Das Bundesverwaltungsgericht prüft gemäss Art. 49 VwVG die Verlet-
zung von Bundesrecht einschliesslich der Überschreitung oder des Miss-
brauchs des Ermessens (Bst. a), die unrichtige oder unvollständige Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Bst. b) und die Unangemes-
senheit, wenn nicht eine kantonale Behörde als Beschwerdeinstanz verfügt
hat (Bst. c). Zudem kann sich die Kognition in oberer Instanz nur verengen,
nicht aber erweitern. Es gilt jedoch zu beachten, dass die Aufsichtstätigkeit
im Bereich der beruflichen Vorsorge als Rechtskontrolle ausgestaltet ist
(vgl. ISABELLE VETTER-SCHREIBER, Kommentar zur beruflichen Vorsorge,
3. Aufl. 2013, Art. 62 Rz. 1), weshalb sich auch das angerufene Gericht –
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in Abweichung von Art. 49 Bst. c VwVG – auf eine Rechtskontrolle zu be-
schränken hat, soweit Entscheide – vorliegend «reglementarische» Best-
immungen (nachfolgend: E. 1.4) gemäss Art. 62 Abs. 1 Bst. a BVG – des
paritätischen Organs zu überprüfen sind (vgl. zum Ganzen: BGE 139 V 407
E. 4.1.2, BGE 138 V 346 E. 5.5.2 und BGE 135 V 382 E. 4.2; Urteile des
BVGer A-494/2013 vom 10. November 2016 E. 3.2 und A-5524/2015 vom
1. September 2016 E. 2, mit weiteren Hinweisen).
1.4 Der Gegenstand und Umfang der von den BVG-Aufsichtsbehörden
wahrzunehmenden abstrakten Normenkontrollaufgaben ist mit Urteil des
BVGer A-2343/2015 vom 15. Juli 2016 bereits rechtskräftig festgelegt wor-
den. Danach können alle den gesetzlichen Vorschriften widersprechenden
reglementarischen Bestimmungen – einschliesslich der entsprechenden
kantonalen Erlasse – von der BVG-Aufsichtsbehörde aufgehoben bzw. de-
ren Nichtanwendbarkeit festgestellt werden, soweit diese der Vorsorgeein-
richtung verbindliche Weisungen über die Ausgestaltung entsprechender
Bestimmungen erteilen kann. Der Gegenstand beschränkt sich auf die in
Art. 50 Abs. 1 BVG (nicht abschliessend) aufgezählten Gebiete, über wel-
che nach dieser Vorschrift «reglementarische» Bestimmungen zu erlassen
sind (Urteil des BVGer A-2343/2015 vom 15. Juli 2016 E. 2.2 f.). Bei § 22
Abs. 4 Bst. b PKG handelt es sich um eine Vorschrift betreffend die Ver-
waltung und die Finanzierung von Vorsorgeeinrichtungen im Sinne von
Art. 50 Abs. 1 Bst. c BVG, somit ist die Vorinstanz für die Durchführung ei-
ner abstrakten Kontrolle dieser Vorschrift sachlich zuständig (Urteil des
BVGer A-2343/2015 vom 15. Juli 2016 E. 3.1). Die Vorinstanz kann vorlie-
gend – entgegen ihren Ausführungen – verbindliche Weisungen über die
Ausgestaltung dieser Bestimmung erteilen.
1.5 Im Beschwerdeverfahren gilt sodann der Grundsatz der Rechtsanwen-
dung von Amtes wegen. Das Bundesverwaltungsgericht ist verpflichtet, auf
den unter Mitwirkung der Verfahrensbeteiligten festgestellten Sachverhalt
jenen Rechtssatz anzuwenden, den es als den zutreffenden erachtet, und
ihm jene Auslegung zu geben, von der es überzeugt ist (BGE 119 V 347
E. 1a; Urteil des BVGer A-5081/2014 vom 16. Februar 2016 E. 1.5; MOSER
et al., Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013,
Rz. 1.54). Dieses Prinzip hat zur Folge, dass das Bundesverwaltungsge-
richt als Beschwerdeinstanz an die rechtliche Begründung der Begehren
nicht gebunden ist (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Es kann die Beschwerde auch
aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder den an-
gefochtenen Entscheid im Ergebnis mit einer Begründung bestätigen, die
von jener der Vorinstanz abweicht (BGE 128 II 145 E. 1.2.2, BGE 127 II
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Seite 12
264 E. 1b; Urteil des BVGer A-1087/2016 vom 10. August 2016 E. 1.6; MO-
SER et al., a.a.O., Rz. 1.54).
1.6
1.6.1 Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist als selbständiges Grundrecht
in Art. 29 Abs. 2 BV verankert und wird für das Verwaltungsverfahren in den
Art. 29 ff. VwVG konkretisiert. Er umfasst im Wesentlichen das Recht einer
Partei auf Teilnahme am Verfahren und auf Einflussnahme auf den Prozess
der Entscheidfindung. In diesem Sinne dient das rechtliche Gehör einer-
seits und in Ergänzung des Untersuchungsgrundsatzes der Sachaufklä-
rung, stellt andererseits aber auch ein persönlichkeitsbezogenes Mitwir-
kungsrecht beim Erlass von Verfügungen dar, die in die Rechtstellung des
Einzelnen eingreifen. Zu den Mitwirkungsrechten gehört insbesondere das
Recht einer Partei, sich vor Erlass einer Verfügung zur Sache zu äussern,
Einsicht in die Akten zu nehmen und mit erheblichen Beweisanträgen ge-
hört zu werden. Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst als Mitwir-
kungsrecht mithin alle Befugnisse, die einer Partei einzuräumen sind, da-
mit sie ihren Standpunkt in einem Verfahren wirksam zur Geltung bringen
kann (BGE 135 II 286 E. 5.1; Urteil des BGer 1C_77/2013 vom 19. Juli
2013 E. 3.2; zum Ganzen: Urteile des BVGer A-4566/2014 vom 9. Juni
2015 E. 2.1 und A-1251/2012 vom 15. Januar 2014 E. 2.2, mit weiteren
Hinweisen).
Seitens der Behörden folgt aus dem Anspruch der Parteien auf rechtliches
Gehör die Pflicht zur (vorgängigen) Orientierung über die entscheidrele-
vanten tatsächlichen Grundlagen (BGE 132 V 387 E. 3.1; MÜLLER/SCHE-
FER, Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der Bundesverfassung, der
EMRK und der UNO-Pakte, 4. Aufl. 2008, S. 860 ff.). Ein Anspruch auf vor-
gängige Anhörung besteht u.a., wenn die Behörde einen Entscheid mit ei-
ner völlig neuen, von den Parteien in keiner Weise zu erwartenden Begrün-
dung versehen will (HÄFELIN ET AL., Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl.
2016, Rz. 1011) bzw. wenn sie ihren Entscheid mit einer Rechtsnorm oder
einem Rechtsgrund zu begründen beabsichtigt, die bzw. der im bisherigen
Verfahren nicht herangezogen wurde, und worauf sich die Parteien nicht
berufen haben und mit deren Erheblichkeit im konkreten Fall sie nicht rech-
nen konnten («überraschende Rechtsanwendung», Urteil des BGer
1A.186/2004 vom 12. Mai 2005 E. 2.1, mit Hinweisen; WALDMANN/BICKEL,
in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsver-
fahrensgesetz, 2. Aufl. 2016 [nachfolgend: Praxiskommentar], Art. 30
Rz. 22 f.). Zudem muss die Behörde die Vorbringen der Parteien tatsäch-
A-7614/2016
Seite 13
lich prüfen und in der Entscheidfindung berücksichtigen. Aus dieser Prü-
fungs- und Berücksichtigungspflicht fliesst nach der Rechtsprechung so-
dann die Pflicht der Behörde, ihren Entscheid zu begründen (BGE 136 I
229 E. 5.2, mit Hinweisen; zum Ganzen: Urteile des BVGer Urteile des
BVGer A-4566/2014 vom 9. Juni 2015 E. 2.1 und A-1251/2012 vom 15. Ja-
nuar 2014 E. 2.2). Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur,
was bedeutet, dass eine Verletzung desselben grundsätzlich zur Aufhe-
bung des Entscheids führt, ungeachtet der Erfolgsaussichten der Be-
schwerde in der Sache selbst. In der Praxis ist die Heilung einer – nicht
besonders schwerwiegenden – Gehörsverletzung aber dann möglich,
wenn die Beschwerdeinstanz in denjenigen Fragen, in denen das rechtli-
che Gehör verletzt worden ist, dieselbe Überprüfungsbefugnis hat wie die
Vorinstanz und entsprechend das Versäumte nachholen kann (BGE 133 I
201 E. 2.2, mit Hinweisen).
1.6.2 Die Beschwerdeführenden rügen zunächst, «in der von Amtes wegen
vorgenommenen, durch die Beschwerde nicht motivierten Argumentation»
der Vorinstanz, die Beschwerdegegnerin sei über Jahre hinweg strukturell
defizitär gewesen und die Bestimmung in § 22 Abs. 4 Bst. b PKG somit
zulässig (vgl. Sachverhalt Bst. B), liege eine Verletzung des rechtlichen
Gehörs. Stütze sich eine Behörde auf einen unerwarteten, von keiner Seite
ins Spiel gebrachten Rechtsstandpunkt, sei vorab das rechtliche Gehör zu
gewähren. Wäre dies geschehen, hätten die Beschwerdeführenden sich
diesbezüglich geäussert und wäre die Vorinstanz allenfalls zu einem ande-
ren Schluss gelangt. Der Verletzung des rechtlichen Gehörs sei im Falle
des Unterliegens bei der Verlegung der Kosten Rechnung zu tragen.
1.6.3 Vorliegend kann offen gelassen werden, ob die Vorinstanz mit ihren
Ausführungen bzgl. des strukturellen Defizits ihren Entscheid mit einer
«neuen» Rechtsnorm oder mit einem «neuen» Rechtsgrund zu begründen
beabsichtigte. Bereits in der Botschaft und im Entwurf des Regierungsrates
an den Kantonsrat von Solothurn vom 29. April 2014 (RRB Nr. 2014/795,
S. 9 f., Beschwerdebeilage 8) wurde der Deckungsgrad bzw. das versiche-
rungstechnische Defizit einlässlich behandelt und nach Ursachen des
Fehlbetrages gesucht. Ebenda wurde beispielsweise auch erörtert, dass
nach den neuen Bestimmungen des BVG öffentlich-rechtliche Vorsorge-
einrichtungen nach dem System der Voll- oder Teilkapitalisierung geführt
werden können und bei Ersterem die Unterdeckung eine Sanierung nach
den zwingenden gesetzlichen Vorschriften (§ 12 PKG) unumgänglich ma-
che (RRB Nr. 2014/795, S. 18, Beschwerdebeilage 8). Das Defizit der Be-
A-7614/2016
Seite 14
schwerdegegnerin und allfällige Sanierungsmassnahmen wurden im bis-
herigen Verfahren immer wieder thematisiert. Der Sachverhalt war diesbe-
züglich klar. Es kann daher im vorliegenden Fall nicht davon ausgegangen
werden, dass die Beschwerdeführenden mit der Erheblichkeit von Rechts-
normen oder Rechtsgründen hinsichtlich dieses Themas nicht rechnen
mussten. Von einer Verletzung des rechtlichen Gehörs kann damit nicht
gesprochen werden.
1.7
1.7.1 Die Konkretisierung einer Norm erfolgt durch Auslegung. Die Ausle-
gung dient dazu, den wahren Sinngehalt eines im Gesetz selbst enthalte-
nen Begriffs zu ergründen oder zu überprüfen, ob eine (auszulegende bzw.
ausgelegte) Verordnungsbestimmung durch die ausgelegte Gesetzesbe-
stimmung (noch) abgedeckt ist (MICHAEL BEUSCH, in: Kommentar zum
Schweizerischen Steuerrecht, Bundesgesetz über die Mehrwertsteuer,
Zweifel/Beusch/Glauser/Robinson [Hrsg.], 2015, Auslegung Rz. 6; Urteile
des BVGer A-3823/2016 vom 14. Juni 2017 E. 2.4.1 und A-882/2016 vom
6. April 2017 E. 2.4).
1.7.2 Ausgangspunkt der Gesetzesauslegung bildet der Wortlaut der Be-
stimmung. Vom klaren Wortlaut einer Bestimmung darf nur abgewichen
werden, wenn triftige Gründe für die Annahme bestehen, dass er nicht den
wahren Sinn der Norm wiedergibt. Liegen entsprechende Zweifel vor, ist
die fragliche Bestimmung mit Hilfe der übrigen Auslegungselemente aus-
zulegen, um den wahren Sinngehalt der Gesetzesbestimmung zu ermit-
teln. Abzustellen ist namentlich auf die Entstehungsgeschichte einer
Rechtsnorm (historische Auslegung), ihren Sinn und Zweck (teleologische
Auslegung) sowie die Bedeutung, die ihr im Kontext mit anderen Normen
(systematische Auslegung) zukommt (sog. Methodenpluralismus; statt vie-
ler: BGE 141 II 436 E. 4.1, BGE 140 II 495 E. 2.3; BVGE 2014/8 E. 3.3;
Urteil des BVGer A-453/2017 vom 26. Oktober 2017 E. 2.6).
2.
2.1
2.1.1 Gemäss Art. 62 Abs. 1 BVG wacht die Aufsichtsbehörde darüber,
dass die Vorsorgeeinrichtungen, die Revisionsstellen für berufliche Vor-
sorge, die Experten für berufliche Vorsorge sowie die Einrichtungen, die
nach ihrem Zweck der beruflichen Vorsorge dienen, die gesetzlichen Vor-
schriften einhalten und dass das Vorsorgevermögen zweckmässig verwen-
det wird, indem sie insbesondere die Übereinstimmung der statutarischen
und reglementarischen Bestimmungen mit den gesetzlichen Vorschriften
A-7614/2016
Seite 15
prüft (Bst. a); von den Vorsorgeeinrichtungen periodisch Berichterstattung
fordert, namentlich über die Geschäftstätigkeit (Bst. b); Einsicht in die Be-
richte der Kontrollstelle und des Experten für berufliche Vorsorge nimmt
(Bst. c) sowie die Massnahmen zur Behebung von Mängeln trifft (Bst. d)
und Streitigkeiten betreffend das Recht der versicherten Person auf Infor-
mation beurteilt (Bst. e).
2.1.2 Die Aufgaben der Aufsichtsbehörde sind folglich in Art. 62 BVG zu-
sammengefasst. Kern der Aufsicht ist, dass Vorsorgeeinrichtungen und die
mit der Durchführung Beteiligten die gesetzlichen Vorschriften einhalten
und dass die zweckgemässe Verwendung des Vorsorgevermögens gesi-
chert ist (Grundsatz der Überwachung der zweckgemässen Verwendung
des Vorsorgevermögens, HANS-ULRICH STAUFFER, Berufliche Vorsorge,
2. Aufl. 2012, Rz. 1877 und 1881).
2.1.3 Unter der Überschrift «Reglementarische Bestimmungen» sieht
Art. 50 Abs. 1 BVG vor, dass die Vorsorgeeinrichtungen Bestimmungen
über die Leistungen (Bst. a), die Organisation (Bst. b), die Verwaltung und
Finanzierung (Bst. c), die Kontrolle (Bst. d) und das Verhältnis zu den Ar-
beitgebern, den Versicherten und den Anspruchsberechtigten (Bst. e) er-
lassen. Wie bereits unter Erwägung 1.4 festgehalten, handelt es sich bei
§ 22 Abs. 4 Bst. b PKG um eine Vorschrift betreffend die Verwaltung und
Finanzierung von Vorsorgeeinrichtungen im Sinne von Art. 50 Abs. 1 Bst. c
BVG.
2.2
2.2.1 Laut Art. 65b BVG erlässt der Bundesrat Mindestvorschriften über die
Errichtung der Rückstellungen für die versicherungstechnischen Risiken
(Bst. a), anderer Rückstellungen, die der Sicherung der Finanzierung die-
nen (Bst. b) sowie der Schwankungsreserven (Bst. c). Art. 48e BVV 2 ver-
langt, dass die Vorsorgeeinrichtung die Bestimmungen über die Bildung
von Rückstellungen und Schwankungsreserven in einem Reglement fest-
legen. In der Praxis werden die Bestimmungen über die versicherungstech-
nischen Rückstellungen in einem besonderen Rückstellungsreglement ge-
regelt (JÜRG BRECHBÜHL, in: Schneider/Geiser/Gächter [Hrsg.], Handkom-
mentar zum BVG und FZG, 2010 [nachfolgend: Handkommentar BVG],
Art. 65b Rz. 9). Diese haben den Grundsatz der Stetigkeit zu beachten,
was bedeutet, dass die Grundsätze für die Bewertung der Bilanzposten
(d.h. auch der Rückstellungen und Schwankungsreserven) offengelegt
werden, eine bestehende Bilanzierungspraxis konstant weitergeführt wird
und die Änderungen der Bewertungen transparent gemacht und begründet
A-7614/2016
Seite 16
werden (vgl. zum Ganzen: BGE 131 II 525 E. 5.2; Vorschriften der Fach-
empfehlung zur Rechnungslegung von Personalvorsorgeeinrichtungen
Swiss GAAP FER 26; Fachrichtlinie der Schweizerischen Kammer der
Pensionskassen-Experten (KPE) zu den Vorsorgekapitalien und techni-
schen Rückstellungen FRP 2 vom 29. November 2011, Ziff. 5; BRECHBÜHL,
Handkommentar BVG, a.a.O., Art. 65b Rz. 10; zum Ganzen: Urteil des
BVGer A-5797/2015 vom 9. August 2017 E. 2.5.2).
2.2.2 Unter den technischen Rückstellungen sind in einem weiteren Sinn
diejenigen Beträge zu verstehen, die neben den fest zu erwartenden Ein-
nahmen aus Beiträgen und Zinsen notwendig sind, um die am Bilanzstich-
tag vorhandenen Verpflichtungen zu decken. Dazu gehören die Vorsorge-
kapitalien der Aktivversicherten, die Deckungskapitalien der Rentner sowie
die versicherungstechnischen Rückstellungen in einem engeren Sinn. Zu
Letzteren gehören Rückstellungen, die für die klassischen versicherungs-
technischen Risiken gebildet werden, wobei diese nach allgemein aner-
kannten Grundsätzen und zugänglichen technischen Grundlagen betref-
fend Tod und Invalidität durch einen anerkannten Experten für berufliche
Vorsorge berechnet und jährlich bewertet werden (BRECHBÜHL, Handkom-
mentar BVG, a.a.O., Art. 65b Rz. 11; zum Ganzen: Urteil des BVGer
A-5797/2015 vom 9. August 2017 E. 2.5.3).
2.2.3 Neben den versicherungstechnischen Rückstellungen in einem en-
geren Sinn gemäss Art. 65b Bst. a BVG und den Schwankungsreserven
gemäss Art. 65b Bst. c BVG bestehen andere Rückstellungen, die der Si-
cherung der Finanzierung dienen (sog. Finanzierungsrückstellungen;
Art. 65b Bst. b BVG). Eine klare Abgrenzung Letzterer von versicherungs-
technischen Rückstellungen in einem engeren Sinn ist kaum möglich, da
beide der Sicherung der Finanzierung (der Leistungen) dienen. Von prak-
tischer Bedeutung wird eine Unterscheidung erst, wenn man die versiche-
rungstechnischen Rückstellungen zum Vorsorgekapital rechnet, die Finan-
zierungsrückstellungen dagegen nicht. Weil eine klare Abgrenzung aber
gerade nicht möglich ist, empfiehlt es sich, auch die Finanzierungsrückstel-
lungen zum Vorsorgekapital zu zählen (BRECHBÜHL, Handkommentar
BVG, a.a.O., Art. 65b Rz. 19 ff.).
2.2.4 Aus den Ausführungen der Vorinstanz zur Abgrenzung der versiche-
rungstechnischen Rückstellungen in einem engeren Sinn und den Finan-
zierungsrückstellungen lassen sich keine Erkenntnisse für den vorliegen-
den Fall gewinnen: Einerseits empfiehlt es sich ja gerade aufgrund der Ab-
grenzungsschwierigkeiten, (auch) die Finanzierungsrückstellungen zum
A-7614/2016
Seite 17
Vorsorgekapital zu zählen. Vorliegend werden gemäss § 22 Abs. 3 letzter
Satz PKG die Teuerungszulagen auf den Renten zum Vorsorgekapital der
Rentner und Rentnerinnen dazugerechnet. Falls es sich folglich bei dem
Teuerungsfonds tatsächlich um eine Finanzierungsrückstellung handeln
sollte, wäre eine Abgrenzung zu den versicherungstechnischen Rückstel-
lungen in einem engeren Sinn vorliegend nicht von praktischer Bedeutung,
da – wie erwähnt – auch der Kantonsrat des Kantons Solothurn (jedenfalls
die der Finanzierung der laufenden Teuerungszulagen dienenden) Teue-
rungszulagen zum Vorsorgekapital rechnet. Andererseits bezeichnet der
Kantonsrat des Kantons Solothurn den Teuerungsfonds sowohl in § 22
Abs. 4 Bst. b PKG als auch in seinem (zum damaligen Zeitpunkt in Kraft
stehenden) Reglement zur Bildung von technischen Rückstellungen vom
3. Dezember 2007 der Verwaltungskommission PKSO (Beschwerdebei-
lage 17, nachfolgend: Rückstellungsreglement vom 3. Dezember 2007) als
technische Rückstellung. Um welche Art der Rückstellung – eine versiche-
rungstechnische Rückstellung in einem engeren Sinn oder eine Finanzie-
rungsrückstellung – es sich schliesslich beim «Teuerungsfonds» handelt,
kann vorliegend offengelassen werden.
2.3 Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 49
Abs. 1 BV) schliesst in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung
abschliessend geregelt hat, eine Rechtsetzung durch die Kantone aus. In
Sachgebieten, die das Bundesrecht nicht abschliessend ordnet, dürfen die
Kantone nur solche Vorschriften erlassen, die nicht gegen den Sinn und
Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zweck nicht beeinträchti-
gen oder vereiteln (BGE 135 I 28 E. 5, BGE 130 I 279 E. 2.2, mit weiteren
Hinweisen).
3.
Unbestritten ist vorliegend die Ausfinanzierung der aufgelaufenen Teue-
rungszulagen auf den bestehenden Renten im Umfang von
Fr. 111‘066‘107.--. Zu Recht fallengelassen wurde mittlerweile der Eventu-
alantrag auf Aufhebung von § 22 Abs. 1 Satz 5 PKG. Im Folgenden ist strit-
tig und muss geprüft werden, ob § 22 Abs. 4 Bst. b PKG gesetzes- und
verfassungskonform ist und ob die konkrete Verwendung des Restbetra-
ges bzw. Überschusses des Teuerungsfonds in der Höhe von
Fr. 26‘696‘933.-- eine unzulässige Zweckänderung darstellt. Ausschlagge-
bend hierfür ist u.a., ob § 22 Abs. 4 Bst. b PKG gegen Art. 62 Abs. 1 BVG,
Art. 65b BVG oder gegen Art. 91 BVG bzw. gegen übergeordnetes Recht
verstösst und somit letztlich den Grundsatz der derogatorischen Kraft des
A-7614/2016
Seite 18
Bundesrechts verletzt. Dabei ist zuerst die Bestimmung als solche zu be-
trachten (E. 3.1). Überdies ist – wie erwähnt – zu prüfen, ob die konkrete
(geplante) Verwendung zweckgemäss ist (E. 3.2). Schliesslich ist der
(Rechts)frage nachzugehen, ob allfällige wohlerworbene Rechte der kon-
kreten Verwendung entgegenstehen (E. 3.3).
3.1 Der Wortlaut von § 22 Abs. 4 Bst. b PKG «Für die technischen Rück-
stellungen gilt Folgendes: der Teuerungsfonds wird aufgelöst.» ist klar. Wie
ausgeführt (E. 1.7.2), darf vom klaren Wortlaut nur abgewichen werden,
wenn triftige Gründe für die Annahme bestehen, er gäbe nicht den wahren
Sinn der Norm wieder. Sowohl die Entstehungsgeschichte als auch das
teleologische Auslegungselement liefern keine Anhaltspunkte dafür, dass
der Sinngehalt von § 22 Abs. 4 Bst. b PKG entgegen seinem Wortlaut zu
interpretieren wäre. Der Botschaft und dem Entwurf des Regierungsrates
an den Kantonsrat von Solothurn vom 29. April 2014 (RRB Nr. 2014/795,
S. 19 f., Beschwerdebeilage 8) und den Protokollen des Kantonsrates des
Kantons Solothurn vom 24. und 25. Juni 2014 (10. und 11. Sitzung, S. 518
f. und S. 534 ff., Beschwerdebeilagen 15 und 16) ist zu entnehmen, dass
man den Teuerungsfonds auflösen bzw. den vollen (automatischen) Teue-
rungsausgleich nicht mehr ermöglichen wollte. Lediglich eine Anpassung
im Rahmen der finanziellen Möglichkeiten der Kasse sollte noch möglich
sein. Der Wortlaut von § 22 Abs. 4 Bst. b PKG an sich verletzt kein über-
geordnetes Recht. Grundsätzlich können Rückstellungen gebildet und
auch aufgelöst werden (vgl. zur Aufhebung eines Teuerungszuschlages:
BGE 135 V 382 E. 6.1, mit Hinweis auf das Urteil des BGer vom 25. April
2000 [B 60/99], E. 3c). Darin kann an sich kein Verstoss gegen Bundes-
recht erblickt werden. Nachfolgend (E. 3.2) ist also vielmehr die konkrete
(geplante) Verwendung des Teuerungsfonds im Einzelfall auf ihre Gesetz-
mässigkeit und Reglementskonformität zu überprüfen.
3.2
3.2.1 Die Beschwerdeführenden bringen vor, der Überschuss von
Fr. 26‘696‘933.-- sei zufolge § 22 Abs. 4 Bst. b PKG nicht mehr zweckge-
bunden, da er in die allgemeinen Mittel falle und nicht – wie von der BVG-
und Stiftungsaufsicht des Kantons Solothurn behauptet – in das Vorsorge-
kapital Rentner. Die Beiträge an die Teuerungszulagen seien von den Ar-
beitnehmern und Arbeitgebern zweckgebunden entrichtet und zur Sicher-
stellung der Zweckbindung im Teuerungsfonds zurückgestellt worden.
Nach der Einbuchung von Fr. 111‘066‘107.-- für laufende Teuerungszula-
gen in das Vorsorgekapital Rentner verbleibe aber der Überschuss, wel-
cher gerade nicht in das Vorsorgekapital Rentner falle. Die Vorinstanz habe
A-7614/2016
Seite 19
betreffend den Normenkonflikt von § 22 Abs. 4 Bst. b PKG zur bundes-
rechtlich zwingenden Zweckbindung der Mittel im Fonds gemäss Art. 62
BVG bzw. Art. 65 und Art. 91 BVG, die mit zweckbestimmten, prozentual
festgelegten Beiträgen eingebracht worden seien, kein Wort verloren. Die
geäufneten Mittel würden als Reserve für die Finanzierung der Teuerungs-
anpassung dienen bzw. gehe mit dem Fonds auch die Pflicht zur Erbrin-
gung künftiger Teuerungsausgleiche aus diesen Mitteln einher. Die zweck-
gebundenen Mittel könnten nicht einfach in die allgemeinen Mittel fallen
und mit schlechtem Ergebnis «wegschmelzen». Die Vorinstanz verstehe
Art. 62 BVG als blosse Zuständigkeitsbestimmung und übersehe damit
den darin auch materiellrechtlich statuierten Schutz der zweckgemässen
Verwendung des Vermögens. Dadurch, dass sie nicht darüber gewacht
habe, dass das Vorsorgevermögen zweckmässig verwendet wird, habe sie
gegen Art. 62 Abs. 1 BVG verstossen. Vorliegend sei die Verpflichtung zur
Entrichtung von Teuerungszulagen durch zweckbestimmte Beiträge finan-
ziert worden. Gemäss Art. 65 Abs. 1 BVG müssten Vorsorgeeinrichtungen
jederzeit Sicherheit dafür bieten, dass sie die übernommenen Verpflichtun-
gen erfüllen können; hierfür dienten Rückstellungen. Für die Teuerungsan-
passung dürften auch (Finanzierungs-)Rückstellungen vorgenommen wer-
den. Dass die Beschwerdegegnerin Rückstellungen für Teuerungszulagen
gebildet habe, habe sie nur damit begründen können, dass sie die erhalte-
nen zweckbestimmten Beiträge von Arbeitnehmern und Arbeitgebern an
die Teuerungszulagen auch zweckbestimmt zu verwenden habe. Die Auf-
lösung des Fonds mit Zweckentfremdung des Überschusses verstosse so-
mit auch gegen Art. 65 Abs. 1 BVG. Der Schutz des ursprünglichen Zwe-
ckes des zweckbestimmt eingebrachten Vermögens ergebe sich (auch)
aus Art. 91 BVG; die Vorinstanz setze sich damit nicht auseinander und
reduziere diese Bestimmung lediglich auf intertemporalrechtliche Fragen
(vgl. Sachverhalt Bst. C).
3.2.2 Die Vorinstanz entgegnet, es liege keine zweckwidrige Mittelverwen-
dung vor, da es keinen Mittelabfluss bzw. keine Bilanzkürzungen, sondern
lediglich Umbuchungen gegeben habe. Der vorliegende Sachverhalt
handle weder von einer Mittelverteilung noch von einem Liquidationstatbe-
stand. Die Pensionskasse habe über Jahre hinweg eine massive Unterde-
ckung zu verzeichnen gehabt, was gestützt auf den Sanierungszwang bei
öffentlich-rechtlichen Pensionskassen seit dem 1. Januar 2012 nicht mehr
zulässig sei. Das PKG habe angepasst werden müssen. Das Sanierungs-
ziel sei dem Leistungsziel um Ausrichtung von fakultativen Teuerungszula-
gen überzuordnen. Die von den Beschwerdeführenden aufgezählten Liqui-
dationstatbestände – so insbesondere das Urteil des BVGer C-1530/2013
A-7614/2016
Seite 20
vom 26. Oktober 2015 – könnten nicht auf die Sanierungssituation bei der
vorliegenden Pensionskasse übertragen werden. Die Zweckbestimmung
einer BVG-Vorsorgeeinrichtung sei auf obligatorische Leistungen ausge-
richtet, in deren Rahmen keine Teuerungszulagen (ausser gemäss Art. 36
Abs. 1 BVG) auf den versicherten Leistungen ausgerichtet würden. Im
Rahmen fakultativer Teuerungszulagen sei keine Zweckentfremdung ge-
geben. Letztlich seien die Anspruchsvoraussetzungen für die Ausrichtung
einer Teuerungszulage bereits seit Jahren nicht mehr erfüllt (vgl. Sachver-
halt Bst. D).
Die Beschwerdegegnerin wendet ein, aufgrund des anzuwendenden Ren-
tenumlageverfahrens würde der umstrittene Überschuss nur einem kleinen
Teil der Pensionierten zugutekommen. Die Aktivversicherten, die bis 2014
ebenfalls zur Äufnung des Fonds beigetragen hätten, würden leer ausge-
hen. Die Zuweisung in die Wertschwankungsreserven käme jedoch allen
Destinatären zugute, ein Rückfluss an den Arbeitgeber würde verhindert.
Die Vorinstanz habe die buchhalterischen Vorgänge korrekt erfasst. Ein
einmal festgelegter Zweck für die Rückstellung könne innerhalb der über-
geordneten Zweckbestimmung – die Mittel müssten in ihrer Gesamtheit für
die berufliche Vorsorge verwendet werden – geändert werden. Besondere
Umstände könnten gerade die Auflösung und anderweitige Verwendung
von Rückstellungen erforderlich machen. Beispielsweise sei auch der
«Überschuss» aus dem Risikofonds für die Milderung des Fehlbetrages
«rechtlich korrekt» verwendet worden; jener des Teuerungsfonds zur Bil-
dung einer kleinen Wertschwankungsreserve, die ebenfalls den überge-
ordneten Zweckbestimmungen der Beschwerdegegnerin entsprächen.
Das Urteil des BVGer C-1530/2013 vom 26. Oktober 2015 handle von ei-
ner Teilliquidation und der damit verbundenen Übertragung eines Teils der
im Teuerungsfonds geäufneten Mittel an eine neue Vorsorgeeinrichtung;
Thema sei nicht die Auflösung des Fonds gewesen. Eine Ausfinanzierung
der Kasse – wie vorliegend – sei ein wesentlich drastischerer Schritt als
eine Teilliquidation; dort sei eine Zweckänderung mit Blick auf die Interes-
senabwägung zwischen Fort- und Abgangsbestand ebenfalls zulässig. So-
mit hätten sämtliche Mittel miteinbezogen werden müssen. Im Sanierungs-
fall würde es auch nicht zu einem Rückfluss an den Arbeitgeber kommen.
Art. 91 BVG ziehe die Grenze nur dort, wo es um den Eingriff in wohler-
worbene Rechte gehe. Leistungsansprüche bei bereits eingetretenen Vor-
sorgefällen oder laufenden überobligatorischen Renten seien wohlerwor-
bene Rechte und somit unantastbar. Bei Anwartschaften bzw. zukünftigen
Pensionsansprüchen sei eine individuelle Zusicherung nötig, damit sie als
A-7614/2016
Seite 21
wohlerworbene Rechte gälten. Solche seien vorliegend nicht ausgespro-
chen worden. Überdies genüge auch nach der Rechtsprechung des Bun-
desgerichts eine generell-abstrakte Norm alleine nicht, um ein wohlerwor-
benes Recht zu begründen. Insgesamt sei mit der Auflösung des Teue-
rungsfonds kein wohlerworbenes Recht verletzt worden, weshalb auch
eine Zweckentfremdung ausgeschlossen sei (vgl. Sachverhalt Bst. E).
3.2.3 Im (seinerzeitigen) Rückstellungsreglement vom 3. Dezember 2007
(Beschwerdebeilage 17) wird die Rückstellung «Teuerungsfonds» in Art. 9
wie folgt geregelt:
«Der Teuerungsfonds dient zur Finanzierung von Anpassungen der Renten
an die Teuerungsentwicklung im Rentenwertumlageverfahren (§ 42 Abs. 2 der
Statuten).
Die Verwaltungskommission stellt sicher, dass die laufenden Beiträge für die
Anpassung der Renten an die Teuerungsentwicklung mindestens die Kosten
der laufenden Teuerungszulagen auf den Renten abdecken. Übersteigen die
Beiträge für die Anpassung der Renten an die Teuerungsentwicklung die lau-
fenden Teuerungszulagen, dann wird die Differenz dem Teuerungsfonds gut-
geschrieben.
Der Mindestbetrag des Teuerungsfonds beträgt Null Franken.
Der Maximalbetrag beträgt 10 Prozent des Vorsorgekapitals Rentner. Dieser
Wert wird noch erhöht um 10 % der „Bewertungsrückstellung technischer
Zinssatz“.
Wird der Maximalbetrag überschritten, dann wird der überschiessende Teil ins
Vorsorgekapital Rentner und in den entsprechenden Anteil der Bewertungs-
rückstellung technischer Zinssatz überführt. Das heisst, dass für einen Teil der
bereits laufenden Teuerungszulagen oder neu zugesprochenen Teuerungs-
zulagen das erforderliche Deckungskapital zurückgestellt wird.
Leistet ein Arbeitgeber einen einmaligen Einkauf gemäss § 9 Abs. 1 lit. b des
Teilliquidationsreglements, dann wird dieser Einkauf soweit wie möglich eben-
falls ins Vorsorgekapital Rentner und in den entsprechenden Anteil der Bewer-
tungsrückstellung technischer Zinssatz überführt. Das heisst, dass für einen
Teil der bereits laufenden Teuerungszulagen oder neu zugesprochenen Teu-
erungszulagen das erforderliche Deckungskapital zurückgestellt wird.
Wird bei einer Teilliquidation der Anteil des vom Arbeitgeber einzukaufenden
Fehlbetrags aufgrund des Teuerungsfonds vermindert (§ 8 Abs. 2 lit. a Ziffer 2
des Teilliquidationsreglements), dann wird der Teuerungsfonds um den ent-
sprechenden Betrag herabgesetzt.»
A-7614/2016
Seite 22
Laut § 19 Abs. 1 der seinerzeitigen Statuten der Kantonalen Pensions-
kasse Solothurn vom 3. Juni 1992 (Beschwerdebeilage 7, Stand vom 1. Ja-
nuar 2012, nachfolgend: Statuten vom 3. Juni 1992) werden die Renten,
ausgenommen die AHV-Ersatzrenten, im gleichen Verhältnis erhöht, wie
sich der durchschnittlich versicherte Lohn des Staatspersonals infolge An-
passung an die Teuerungs- und Reallohnentwicklung nach § 17 GAV ge-
nerell erhöht. Gemäss § 42 Abs. 1 Bst. c der Statuten vom 3. Juni 1992
betragen die Beiträge der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer für die An-
passung der Renten an die Teuerungsentwicklung 1 %, wobei der Arbeit-
geber die übrigen Kosten zur Finanzierung der Rentenerhöhungen nach
§ 19, mindestens aber 3,5 % zu leisten hat. Die Verwaltungskommission
bestimmt jährlich aufgrund dieser Mindestbestimmung und der Sonder-
rechnung den Arbeitgeberbeitrag im Verhältnis der versicherten Besoldun-
gen. § 42 Abs. 2 der Statuten vom 3. Juni 1992 bestimmt, dass die Kasse
u.a. hierüber eine Sonderrechnung führt, wobei die Verwaltungskommis-
sion die Beiträge des Arbeitgebers für die Anpassung der Renten an die
Teuerungsentwicklung reduzieren kann, wenn die finanzielle Lage der
Kasse dies erlaubt.
3.2.4
3.2.4.1 Wie bereits in E. 8.3 des Urteils C-1530/2013 vom 26. Oktober
2015 festgehalten, geht aus dem Rückstellungsreglement klar hervor, dass
die im Teuerungsfonds geäufneten Mittel nicht unmittelbar für die laufenden
Renten verwendet werden, sondern als Reserve für die Finanzierung der
Teuerungsanpassung dienen. Das Bundesverwaltungsgericht stützte sich
dabei auf das Urteil des Bundesgericht 9C_756/2009, 9C_757/2009,
9C_758/2009, 9C_759/2009, 9C_760/2009 vom 8. Februar 2010 E. 7.6
und hielt fest, wenn eine Vorsorgeeinrichtung einen besonderen Fonds für
künftige Rentenanpassungen gebildet habe, könne dieser (jedenfalls) im
Falle einer Teilliquidation aufgrund des Gleichbehandlungsgebots nicht
bloss denjenigen zugutekommen, welche zufälligerweise am Stichtag be-
reits eine Rente beziehen. Werde ein Teil davon an eine andere Vorsorge-
einrichtung übertragen, so werde damit auch die Pflicht zur Erbringung
künftiger Teuerungsausgleiche übertragen. Das Gericht kam zum Schluss,
es sei daher gerechtfertigt, dass an dieser Reserve auch die Aktivversi-
cherten beteiligt werden.
3.2.4.2 Weiter stellte das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil
C-2399/2006 vom 6. Oktober 2009 mit der Erwägung, dass es nicht an-
gehe, den (dortigen) Teuerungsfonds für jedwelche, nachträglich definierte
Rückstellungszwecke zu verwenden, immerhin auch klar, dass die Mittel
A-7614/2016
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nicht direkt für andere Zwecke verwendet werden dürfen, sondern zuerst
aus dem Teuerungsfonds ausgeschieden werden müssen (Urteil des
BVGer A-565/2013 vom 8. November 2016 E. 5.4.1, mit Hinweis auf Urteil
des BVGer C-2399/2006 vom 6. Oktober 2009 E. 7.3 [anders: Urteil des
BGer 9C_12/2017 vom 31. Juli 2017, zur Publikation vorgesehen]).
3.2.4.3 Vorliegend ist lediglich der Überschuss des Teuerungsfonds um-
stritten (E. 3), also derjenige Teil, der sich aus der Differenz der Beiträge
und den (bereits) laufenden Teuerungszulagen ergibt und somit letztlich für
zukünftige Teuerungsanpassungen für Rentner und (per 1. Januar 2015
noch) Aktivversicherte einbehalten wurde. Die Ausfinanzierung der bis zu
diesem Datum aufgelaufenen Teuerungszulagen auf den schon vor diesem
Datum bestehenden Renten ist unbestritten. Die hier zur Diskussion ste-
hende und mit dem Fonds auszugleichende Teuerung trifft somit – in Über-
einstimmung mit dem Urteil des Bundesgerichts 9C_756/2009,
9C_757/2009, 9C_758/2009, 9C_759/2009, 9C_760/2009 vom 8. Februar
2010 – alle Versicherten der Beschwerdegegnerin in gleicher Weise. Die-
jenigen Versicherten, die bis zur Auflösung des Fonds Ende 2014 bereits
eine Rente bezogen, wurden ausfinanziert. Für ihre künftige Teuerungsan-
passung war der Fonds jedoch ebenso gedacht, wie für die Aktivversicher-
ten, die am Stichtag zwar noch keine Rente bezogen, aber künftig An-
spruch auf eine Rente und deren Anpassung an die Teuerung erhalten hät-
ten. Beide Versichertengruppen mussten durch Auflösung des Fonds
gleichermassen auf ihre künftige Teuerungsanpassung verzichten – jeden-
falls wurden die Rentner gegenüber den Aktivversicherten nicht benachtei-
ligt. Es ist daher grundsätzlich – unabhängig davon, ob ein Teilliquidations-
sachverhalt vorliegt – nicht gerechtfertigt, dass von dieser Rückstellung nur
diejenigen profitieren sollen, welche zufälligerweise am Stichtag bereits
eine Rente beziehen (vgl. E. 3.2.4.1). Der Fonds wurde mit Beiträgen von
Arbeitgebern und von Aktivversicherten bzw. ehemaligen Aktivversicherten
und jetzigen Rentnern geäufnet und sollte für die zukünftige Teuerungsan-
passung dienen.
3.2.4.4 Der Überschuss ist zum derzeitigen Zeitpunkt weder in das Rent-
nerdeckungskapital noch in die Wertschwankungsreserven oder in die all-
gemeinen Mittel geflossen. Dem Geschäftsbericht 2015 der Beschwerde-
gegnerin lässt sich entnehmen, «der Restsaldo» von 26.7 Mio. Fr. sei auf-
grund der hängigen Beschwerde des Verbandes X._______ transitorisch
abgegrenzt worden (Geschäftsbericht der Pensionskasse Solothurn 2015
[nachfolgend: Geschäftsbericht 2015], S. 27, ˂
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Seite 24
min/pkso/pdf/Gesch%C3%A4ftsbericht_2015.pdf˃, abgerufen am 17. Ja-
nuar 2018). Gemäss dortiger Tabelle hat ein «Übertrag in transitorische
Passiven» stattgefunden, wobei diese Ausgabe im Jahr 2014 noch Fr. 0.--
betrug, im Jahr 2015 hingegen einen Betrag von Fr. 26‘696‘933.-- aufweist
(Geschäftsbericht 2015, Teuerungsfonds, S. 27). Die übrigen passiven
Rechnungsabgrenzungen sind dabei im Jahr 2015 auf Fr. 35‘067‘900.--
gestiegen, im Jahr 2014 betrugen sie bloss Fr. 3‘924‘542.-- (Geschäftsbe-
richt 2015, Passiven, S. 9). Im Jahr 2016 betrug dieses Passivum bereits
Fr. 40‘936‘569.-- (Geschäftsbericht der Pensionskasse Solothurn 2016
[nachfolgend: Geschäftsbericht 2016], S. 9, ˂
min/pkso/pdf/GB_PKSO_2016.pdf˃, abgerufen am 17. Januar 2018). Der
umstrittene Überschuss ist folglich in die Transitorischen Passiven geflos-
sen und in diesem Passivkonto vermutlich bis heute verblieben. Somit ist
der Teuerungsfonds noch nicht (vollends) aufgelöst, sondern lediglich vom
einen Passivkonto in das nächste verschoben worden. Ob eine Umbu-
chung und der längere Verbleib in den Transitorischen Passiven – diese
sind an sich reine Rechnungsabgrenzungen – buchhalterisch korrekt sind,
ist vorliegend nicht zu beurteilen.
3.2.4.5 Vorliegend hat der Kanton Solothurn und die angeschlossenen Un-
ternehmungen einen Fehlbetrag von Fr. 1‘092‘853‘979.-- und den Mindest-
zins von Fr. 52‘283‘545.-- übernommen. Sodann wurde ein Betrag in Höhe
von Fr. 111‘066‘107.-- des Teuerungsfonds dem Vorsorgekapital Rentner
zugeordnet (Auszug aus Geschäftsbericht der Pensionskasse Solothurn
2014, S. 3, Beschwerdebeilage 2). Der vorliegend umstrittene Restbe-
trag/Überschuss kommt durch eine «technisch korrekte» Auflösung zu-
gunsten aller Destinatäre (Rentner und Aktivversicherte) allen in gleicher
Weise zugute; dem Gleichbehandlungsgebot ist Genüge getan. Die Mittel
des Teuerungsfonds dienen folglich dem (übergeordneten) Zweck der be-
ruflichen Vorsorge (vgl. Urteil des BVGer A-565/2013 vom 8. November
2016 E. 5.4.2 [anders: Urteil des BGer 9C_12/2017 vom 31. Juli 2017, zur
Publikation vorgesehen]). Die Gesetzesbestimmung von § 22 Abs. 4 Bst. b
PKG erweist sich damit als bundesrechtskonform.
3.3 An diesem Ergebnis vermögen auch die Ausführungen der Beschwer-
deführenden zu Art. 91 BVG nichts zu ändern:
3.3.1 Die Bedeutung von Art. 91 BVG liegt im intertemporalrechtlichen Be-
reich: Insbesondere sollen vorobligatorische Ansprüche nur abgeändert
werden dürfen, wenn und soweit das Reglement der betreffenden Vorsor-
A-7614/2016
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geeinrichtung hierüber eine ausdrückliche Bestimmung enthält. Hinsicht-
lich der allgemeinen Garantie wohlerworbener Rechte sagt Art. 91 BVG je-
doch nichts aus, was nach herrschender Lehre und Rechtsprechung nicht
ohnehin gelten würde. Art. 91 BVG bezieht sich somit nicht auf die Frage,
ob und unter welchen Umständen Vorsorgeeinrichtungen des privaten und
öffentlichen Rechts gegebenenfalls im ausserobligatorischen Bereich ihre
Reglemente und Statuten abändern dürfen (BGE 134 I 23 E. 7.3.3; Urteil
des BVGer A-7617/2015 vom 15. Februar 2017 E. 3.5.3.3). Art. 91 BVG
betrifft nur die erworbenen Rechte und hindert keinesfalls künftige Verän-
derungen (Urteil des BVGer C-6456/2009 vom 4. Dezember 2012
E. 6.2.1). Der Schutz des ursprünglichen Zwecks des zweckbestimmt ein-
gebrachten Vermögens ergibt sich lediglich (auch) aus Art. 91 BVG – wie
von den Beschwerdeführenden vorgebracht –, sofern es sich um erwor-
bene Rechte handelt.
3.3.1.1 Besoldungs- und Pensionsansprüche der Beamten können nur
dann als wohlerworbene Rechte eingestuft werden, wenn das Gesetz die
entsprechende Beziehung ein für alle Mal festgelegt hat und von den Ein-
wirkungen der gesetzlichen Entwicklung ausnimmt oder wenn bestimmte
mit einem einzelnen Anstellungsverhältnis verbundene Zusicherungen ab-
gegeben worden sind (BGE 118 Ia 245 E. 5b; Urteil des BVGer
C-6456/2009 vom 4. Dezember 2012 E. 6.2.1). Als wohlerworbenes Recht
wird somit ein Anspruch verstanden, der auch bei einer Rechtsänderung
weiterhin besteht und nicht geändert werden kann (Urteile des BVGer
C-3419/2011 und C-3456/2011 vom 15. Oktober 2013 E. 6.6.5; STAUFFER,
a.a.O., Rz. 1568).
3.3.1.2 Als Anwartschaft gilt ein Recht, das erst im Werden begriffen und
der sich daraus ergebende Anspruch noch nicht fällig oder durchsetzbar ist
(Urteile des BVGer C-3419/2011 und C-3456/2011 vom 15. Oktober 2013
E. 6.6.5 und C-6456/2009 vom 4. Dezember 2012 E. 6.2.2; vgl. dazu
STAUFFER, a.a.O., Rz. 1569). Aus dem Grundsatz von Treu und Glauben
hat die Rechtsprechung abgeleitet, dass unter Umständen angemessene
Übergangsfristen für neue belastende Regelungen verfassungsrechtlich
geboten sein können (BGE 134 I 23 E. 7.6.1, mit Hinweisen). Im Zusam-
menhang mit dem Vertrauensschutz ist zu prüfen, ob ein Vorsorgenehmer
auch vor Eintritt des Vorsorgefalls auf bestimmte künftige Leistungen ver-
traut und sein Leben danach eingerichtet hat. Soweit Anwartschaften be-
reits als erworben anzusehen sind, d.h. nur noch vom Zeitablauf, aber nicht
auch von künftigen Einnahmen abhängen, rechtfertigt es sich somit auch,
A-7614/2016
Seite 26
dieses Vertrauen zu schützen (THOMAS GEISER/CHRISTOPH SENTI, Hand-
kommentar BVG, a.a.O., Art. 91 Rz. 28 f.).
3.3.1.3 Vorliegend ist die allfällig zukünftige Teuerungsanpassung nicht ein
für alle Mal festgelegt worden. Somit würden aufgrund der Auflösung des
Teuerungsfonds nicht generell wohlerworbene Rechte verletzt. Selbstver-
ständlich dürften bei der Auflösung allfällige wohlerworbenen Rechte der
einzelnen versicherten Personen nicht beeinträchtigt werden. Ob eine Ver-
letzung in Einzelfällen aufgrund einer individuellen Zusicherung doch ge-
schehen ist, ist vorliegend nicht zu prüfen (vgl. Art. 73 BVG). Bezüglich An-
wartschaften ist ebenfalls nicht zu prüfen ist, ob gegebenenfalls an ein-
zelne Personen eine individuelle Zusicherung abgegeben wurde oder ob
in einem Einzelfall das berechtigte Vertrauen – im Zusammenhang mit ei-
ner nicht wieder rückgängig zu machenden Disposition – verletzt worden
ist. Dies wäre vom kantonalen Gericht nach Art. 73 BVG zu entscheiden
(vgl. ausführlich: Urteil des BVGer C-6456/2009 vom 4. Dezember 2012
E. 6.1).
3.4 Nach dem Gesagten verstösst § 22 Abs. 4 Bst. b PKG nicht gegen
übergeordnetes Recht. Eine «technisch korrekte» Auflösung der Mittel des
Teuerungsfonds dient dem (übergeordneten) Zweck. Die Beschwerde ist
abzuweisen.
4.
4.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind den unterliegenden Be-
schwerdeführenden die Verfahrenskosten, welche auf Fr. 5'000.-- festzu-
setzen sind, aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Der einbezahlte Kosten-
vorschuss in gleicher Höhe wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten ver-
wendet.
4.2 Parteientschädigungen sind nicht zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG
und Art. 7 Abs. 3 und Abs. 4 des Reglements vom 21. Februar 2008 über
die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht
[VGKE, SR 173.320.2]; vgl. BGE 126 V 149 E. 4).

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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten in Höhe von Fr. 5'000.-- werden den Beschwerde-
führenden auferlegt. Der in gleicher Höhe einbezahlte Kostenvorschuss
wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet.
3.
Der obsiegenden Beschwerdegegnerin sowie der Vorinstanz werden keine
Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführenden (Gerichtsurkunde)
– die Beschwerdegegner (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
– das Bundesamt für Sozialversicherungen (Gerichtsurkunde)
– die Oberaufsichtskommission BVG (Gerichtsurkunde)


Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:


Michael Beusch Anna Strässle

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100
BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die
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Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unter-
schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel
sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42
BGG).

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