Abtei lung I
A-7778/2009
{T 1/2}
U r t e i l v o m 2 8 . A p r i l 2 0 1 0
Richter André Moser (Vorsitz), Richter Alain Chablais,
Richter Jérôme Candrian,
Gerichtsschreiberin Mia Fuchs.
Radio Argovia AG, Bahnhofstrasse 41, Postfach,
5001 Aarau,
vertreten durch Rechtsanwalt Professor Dr. iur.
Urs Saxer, Steinbrüchel Hüssy Rechtsanwälte,
Grossmünsterplatz 8, 8001 Zürich,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Strassen ASTRA,
Filiale Zofingen, Brühlstrasse 3, 4800 Zofingen,
Vorinstanz.
Signalisation Radiofrequenz.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
A-7778/2009
Sachverhalt:
A.
Auf dem Nationalstrassennetz im Gebiet des Kantons Aargau sind an
verschiedenen Stellen Signaltafeln mit Radio-Verkehrsinformationen
angebracht. Diese weisen nebst dem Schriftzug "DRS" und der ent-
sprechenden Sendefrequenz auch auf die Frequenz von Radio
Argovia hin. Anfangs 2008 informierte das Bundesamt für Strassen
(ASTRA) durch die Informationsbeauftragte der Filiale Zofingen die
damalige Redaktionsleitung der Radio Argovia AG mündlich darüber,
dass die Hinweisschilder nicht den gesetzlichen Vorgaben ent-
sprächen.
B.
Am 13. November 2009 verfügte das ASTRA gestützt auf Art. 104
Abs. 3 der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 (SSV,
SR 741.21), die Signale "Radio-Verkehrsinformation" mit der Aufschrift
Radio Argovia auf den Nationalstrassen seien zu entfernen bzw. ab-
zudecken. Der Radio Argovia AG entstünden durch diese Mass-
nahmen keine Kosten. Zur Begründung wurde ausgeführt, Radio
Argovia sei kein Sender mit nationalem Programm. Da für Lokalradio-
stationen eine Signalisation nach Art. 62 Abs. 5 SSV nicht gestattet
sei, sei es zur Wiederherstellung des rechtskonformen Zustands not-
wendig und verhältnismässig, die vorhandenen Hinweisschilder zu
entfernen. Nach Rechtskraft des Entscheides werde die zuständige
Gebietseinheit des ASTRA mit der Entfernung bzw. Abdeckung der
Schilder beauftragt.
C.
Gegen diese Verfügung erhebt die Radio Argovia AG (Beschwerde-
führerin) am 15. Dezember 2009 Beschwerde an das Bundesver-
waltungsgericht; sie beantragt, die angefochtene Verfügung aufzu-
heben und die bestehende Signalisation beizubehalten. Sie begründet
ihre Begehren im Wesentlichen damit, dass die Signalisation nicht
rechtswidrig sei, sondern deren Entfernung bzw. Abdeckung vielmehr
eine sachlich nicht begründete, rechtsungleiche Behandlung darstelle.
Der Begriff "nationaler Sender" in Art. 62 Abs. 5 SSV bedeute nicht
zwangsläufig, regionale Sender seien ausgeschlossen. Hinzu komme,
dass der administrative und finanzielle Aufwand, die Signalisation zu
bedecken oder zu entfernen, völlig unnötig sei.
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D.
In seiner Vernehmlassung vom 27. Januar 2010 beantragt das ASTRA
(Vorinstanz) die Abweisung der Beschwerde. Es macht geltend, Art. 62
Abs. 5 SSV und insbesondere den Begriff "Sender mit nationalem
Programm" im Sinne des Verordnungsgebers und damit richtig aus-
gelegt zu haben. Die Ungleichbehandlung von Sendern mit nationalem
und solchen mit regionalem Programm erfolge im Hinblick auf die
Sicherstellung einer überregionalen Verkehrslenkung nicht ohne sach-
lichen und vernünftigen Grund. Das Abdecken des Schriftzugs "Radio
Argovia" und der entsprechenden Sendefrequenz auf den be-
anstandeten Signaltafeln sei das mildeste geeignete Mittel zur Ziel -
erreichung und auch aus Sicht der Verkehrssicherheit angezeigt. Bei
einem Hinweis auf Lokalradiofrequenzen im Bereich von National-
strassen handle es sich zudem um eine Ankündigung in Schrift und
somit um eine unzulässige Strassenreklame im Sinne von Art. 98
Abs. 1 SSV.
E.
Mit Eingaben vom 22. Februar 2010 resp. 15. März 2010 halten sowohl
die Beschwerdeführerin als auch die Vorinstanz an ihren Begehren
fest.
F.
Auf weitergehende Ausführungen in den Rechtsschriften ist – soweit
entscheidrelevant – in den nachfolgenden Erwägungen einzugehen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom
20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG,
SR 172.021). Das ASTRA gehört zu den Behörden nach Art. 33 VGG
und ist daher Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Eine Aus-
nahme, was das Sachgebiet angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG).
Das Bundesverwaltungsgericht ist daher zuständig zur Beurteilung der
vorliegenden Beschwerde.
1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor
der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur
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Teilnahme erhalten hat, durch den angefochtenen Entscheid be-
sonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Auf-
hebung oder Änderung hat. Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin
der angefochtenen, sie belastenden Verfügung ohne Weiteres zur Be-
schwerde legitimiert.
1.3 Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50
Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist deshalb einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung
auf Verletzungen von Bundesrecht – einschliesslich der unrichtigen
oder unvollständigen Feststellung des Sachverhalts und Über-
schreitung oder Missbrauch des Ermessens – sowie auf Ange-
messenheit hin (Art. 49 VwVG).
3.
Die Vorinstanz verfügte die Entfernung resp. Abdeckung der Hinweis-
schilder auf die Radiofrequenzen der Beschwerdeführerin, weil die
gesetzlichen Vorgaben nicht erfüllt seien. So handle es sich bei der
Beschwerdeführerin nicht um einen Sender mit nationalem Programm,
sondern um ein Lokalradio. Die Beschwerdeführerin wirft demgegen-
über der Vorinstanz vor, den massgeblichen Art. 62 Abs. 5 SSV falsch
ausgelegt zu haben.
3.1 Gemäss Art. 62 Abs. 5 SSV nennt das Signal "Radio-Verkehrs-
information" den Sender mit nationalem Programm und die Frequenz,
auf dem der Führer Radio-Verkehrsinformationen empfangen kann.
Nach Art. 89 Abs. 3 SSV wird es auf Autobahnen und Autostrassen
nur aufgestellt, wo der Frequenzbereich wechselt (Bst. a), nach
wichtigen Einfahrten und vor längeren Tunneln (Bst. b) oder im Bereich
der Landesgrenze (Bst. c). Umstritten ist vorliegend, ob die Be-
schwerdeführerin als "Sender mit nationalem Programm" gilt.
3.2 Ist die Bedeutung einer Rechtsnorm zweifelhaft, ist sie durch
Gesetzesauslegung zu ermitteln. Auszugehen ist dabei vom Wortlaut
der auszulegenden Norm, doch kann dieser nicht allein massgebend
sein, namentlich wenn der Text unklar ist oder verschiedene Be-
deutungen zulässt. Diesfalls muss unter Berücksichtigung der weiteren
Auslegungselemente wie der Entstehungsgeschichte, des zeit-
gemässen Verständnisses und des Zwecks der Norm nach der wahren
Tragweite der Rechtsnorm gesucht werden. Wichtig ist auch die Be-
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deutung, welche der Norm im Kontext mit anderen Bestimmungen zu-
kommt (Systematik). Nach herrschender Meinung kommt keiner dieser
Auslegungsmethoden ein grundsätzlicher Vorrang zu. Vielmehr befolgt
das Bundesgericht einen "pragmatischen Methodenpluralismus" (BGE
135 V 50 E. 5.1; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, All-
gemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006,
Rz. 216 f.; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 7. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2008, Rz. 90 ff.; ANDRÉ
MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem
Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.182 f.).
3.3 Dem Wortlaut nach ist unter "national" (1) eine Nation betreffend,
(flächendeckend) innerhalb einer Nation, nicht über Grenzen hinaus,
(2) für eine Nation charakteristisch und (3) um die Interessen einer
Nation bemüht zu verstehen (; in diesem Sinne
auch Duden, Das Bedeutungswörterbuch, 3. Aufl., Mannheim/Leipzig/
Wien/Zürich 2002). Der Begriff lässt sich zu "regional" – auf eine
Region bezogen – oder "lokal" – örtlich, örtlich begrenzt, den Ort be-
treffend – abgrenzen (vgl. ebenfalls ; Duden,
a.a.O.).
3.4 Gemäss Art. 23 des Bundesgesetzes vom 24. März 2006 über
Radio und Fernsehen (RTVG, SR 784.40) erbringt die Schweizerische
Radio- und Fernsehgesellschaft (SRG SSR idée suisse) einen Dienst
für die Allgemeinheit. Sie erfüllt den verfassungsrechtlichen Auftrag im
Bereich von Radio und Fernsehen (Programmauftrag) und versorgt
unter anderem die gesamte Bevölkerung inhaltlich umfassend mit
gleichwertigen Radio- und Fernsehprogrammen in den drei Amtsspra-
chen (Art. 24 Abs. 1 Bst. a RTVG). Die Veranstaltung regionaler
Programme ist der SRG SSR idée suisse untersagt (Art. 26 Abs. 1
RTVG). Nach Art. 26 Abs. 2 RTVG kann sie lediglich mit Genehmigung
des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation (UVEK) zeitlich begrenzte regionale Fenster einfügen.
Die Radio- und Fernsehprogramme der SRG SSR idée suisse werden
mindestens in der betreffenden Sprachregion flächendeckend ver-
breitet (Art. 30 Abs. 1 RTVG).
Die SRG SSR idée suisse umfasst sechs Unternehmenseinheiten,
eine davon ist das Schweizer Radio DRS (SR DRS), das sechs
Programme in deutscher Sprache sendet. SR DRS nimmt damit im
deutschsprachigen Raum den verfassungsmässigen Auftrag wahr, zur
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Bildung und kulturellen Entfaltung, zur freien Meinungsbildung und zur
Unterhaltung beizutragen und die Besonderheiten des Landes und die
Bedürfnisse der Kantone zu berücksichtigen (vgl. Art. 93 der Bundes-
verfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
1999 [BV, SR. 101]).
Im Gegensatz dazu beschränken sich Regional- oder Lokalsender ört-
lich auf eine Region. So werden Konzessionen mit Gebührenanteil er-
teilt an Veranstalter lokal-regionaler Programme, die unter anderem
ein Gebiet ohne ausreichende Finanzierungsmöglichkeiten mit Radio-
und Fernsehprogrammen versorgen, welche die lokalen oder
regionalen Eigenheiten durch umfassende Information, insbesondere
über politische, wirtschaftliche und soziale Zusammenhänge, berück-
sichtigen sowie zur Entfaltung des kulturellen Lebens im Ver-
sorgungsgebiet beitragen (Art. 38 Abs. 1 Bst. a RTVG; vgl. auch
Art. 43 Abs. 1 Bst. a RTVG für Konzessionen mit Leistungsauftrag
ohne Gebührenanteil).
3.5 Bei einem Sender mit nationalem Programm handelt es sich dem-
nach um einen Sender, der die ganze Schweiz abdeckt, das heisst
einerseits in der ganzen Schweiz empfangen werden kann, anderer-
seits sich flächendeckend auf die ganze Nation bezieht. Diese Aufgabe
fällt in der deutschsprachigen Schweiz SR DRS zu. Der Wortlaut von
Art. 62 Abs. 5 SSV ist weder unklar noch lässt er verschiedene Be-
deutungen zu. An der Auslegung der Bestimmung durch die Vorinstanz
ist entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin somit nichts aus-
zusetzen. Im Übrigen entspricht die wörtliche Auslegung der Norm
auch dem Willen des Verordnungsgebers. Der Bundesrat begründete,
wie die Vorinstanz – Fachbehörde für die Strasseninfrastruktur und
den individuellen Strassenverkehr – ausführt, die Einschränkung auf
den Sender mit nationalem Programm unter anderem damit, dass Ver-
kehrsinformationen primär einer überregionalen Verkehrslenkung
dienen sollen, was nur mit grossräumig ausgestrahlten Programmen
möglich sei. Diese Auffassung ist sowohl von der Vorinstanz als auch
vom UVEK in der Praxis stets so vertreten worden. Es soll demnach
der Verkehrsteilnehmer auf den Radiosender hingewiesen werden, mit
dem möglichst auf dem gesamten nationalen Strassennetz alle not-
wendigen Verkehrsinformationen empfangen werden können. Die Aus-
legung von Art. 62 Abs. 5 SSV durch die Vorinstanz ist somit nicht zu
beanstanden.
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4.
Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, die Vorinstanz behandle
Sender mit schweizweitem und solche mit regionalem Sendegebiet
ohne sachlichen Grund ungleich und verletze damit das Rechtsgleich-
heitsgebot.
4.1 Der Grundsatz der Rechtsgleichheit gemäss Art. 8 Abs. 1 BV be-
trifft die Rechtsetzung auf allen Ebenen der staatlichen Tätigkeit. Er
verlangt, dass Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder
Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt
wird. Der Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung wird insbesondere
verletzt, wenn hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache recht-
liche Unterscheidungen getroffen werden, für die ein vernünftiger
Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder
wenn Unterscheidungen unterlassen werden, die aufgrund der Verhält-
nisse hätten getroffen werden müssen (vgl. statt vieler BGE 135 V 361
E. 5.4.1; HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O., Rz. 750 ff.).
4.2 Die umstrittene Bestimmung unterscheidet zwischen Sendern mit
nationalem und solchen mit regionalem Programm. Lediglich Ersteren
ist die Signalisation "Radio-Verkehrsinformation" mit der ent-
sprechenden Radiofrequenz erlaubt. Wie die Vorinstanz ausführt, soll
damit sichergestellt werden, dass Verkehrsinformationen in gleich-
bleibender Qualität gesamtschweizerisch empfangen werden können
und somit jederzeit eine überregionale Verkehrslenkung gewährleistet
ist. Diese Dienstleistung kann, wie zu Recht geltend gemacht wird, nur
von Sendern erbracht werden, die national, das heisst schweizweit
empfangen werden können. Somit liegt ein sachlicher Grund für die
unterschiedliche Behandlung von regional und national sendenden
Radiostationen vor.
4.3 Die Beschwerdeführerin macht des Weiteren geltend, im Vergleich
zu anderen Regionalsendern im Kanton Graubünden und im Raum
Walensee ungleich behandelt zu werden, da diesen eine Signalisation
gestattet werde.
Der Grundsatz der Gesetzmässigkeit geht dem Rechtsgleichheits-
prinzip im Konfliktfall in der Regel vor. Wenn eine Behörde in einem
Fall eine vom Gesetz abweichende Entscheidung getroffen hat, gibt
das den Privaten, die sich in der gleichen Lage befinden, grundsätzlich
keinen Anspruch darauf, ebenfalls abweichend von der Norm be-
handelt zu werden; es besteht somit grundsätzlich kein "Anspruch auf
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Gleichbehandlung im Unrecht". Nur ausnahmsweise geht die Rechts-
gleichheit vor, nämlich wenn eine ständige gesetzwidrige Praxis einer
rechtsanwendenden Behörde vorliegt und die Behörde zu erkennen
gibt, dass sie auch in Zukunft nicht von dieser Praxis abzuweichen
gedenke (BGE 127 I 1 E. 3a; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O.,
Rz. 518 ff.; HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O., Rz. 770 ff.).
Die Beschwerdeführerin vermag sich angesichts dieser Recht-
sprechung nicht auf einen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht
zu berufen. Die Vorinstanz hat klar zum Ausdruck gebracht, dass sie –
als seit dem 1. Januar 2008 für den Bau, Betrieb und Unterhalt der Na-
tionalstrassen zuständige Behörde – auch für das Anbringen und Ent-
fernen von Signalen und Markierungen zuständig ist. Als solche habe
sie bis anhin keine Kenntnis von anderen Lokalradiostationen gehabt,
die auf dem Signal "Radio-Verkehrsinformation" auf ihre Frequenzen
hinwiesen. Bei Hinweisen auf nicht rechtskonforme Signalisationen
werde sie selbstverständlich umgehend darauf hinwirken, den rechts-
konformen Zustand wieder herzustellen. Die Vorinstanz ist bei dieser
Zusicherung zu behaften. Eine Verletzung des Rechtsgleichheits-
gebots ist unter diesen Umständen nicht auszumachen.
5.
Die Beschwerdeführerin rügt schliesslich, der administrative und
finanzielle Aufwand, die Signalisation zu bedecken oder zu entfernen,
sei völlig unnötig und damit unverhältnismässig.
5.1 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit fordert, dass die Ver-
waltungsmassnahmen zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse
liegenden Ziels geeignet und notwendig sind. Ausserdem muss der
angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Be-
lastungen stehen, die den Privaten auferlegt werden
(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 581). Zu prüfen ist folglich zu-
nächst die Zwecktauglichkeit einer Massnahme. Diese Voraussetzung
ist vorliegend ohne Weiteres gegeben, eignet sich doch das Abdecken
oder Entfernen des Schriftzugs "Radio Argovia" auf resp. von den
Signalisationstafeln, um den rechtskonformen Zustand wieder herzu-
stellen.
5.2 Die Massnahme muss sodann erforderlich sein, das heisst sie hat
zu unterbleiben, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme
für den angestrebten Erfolg ausreichen würde. Ein milderes Mittel als
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das Entfernen resp. allenfalls das blosse Abdecken des Schriftzugs ist
nicht ersichtlich, die Massnahme demnach erforderlich.
5.3 Verwaltungsmassnahmen müssen zur Wahrung des Grundsatzes
der Verhältnismässigkeit schliesslich auch zumutbar sein. Eine Mass-
nahme ist nur gerechtfertigt, wenn sie ein vernünftiges Verhältnis
zwischen dem angestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für den be-
troffenen Privaten bewirkt, wahrt. Das Abdecken des Schriftzuges und
der Sendefrequenz wird von der Vorinstanz resp. deren Gebietseinheit
VIII, NSNW, Sissach, im Rahmen des normalen betrieblichen Unter-
halts besorgt werden. Die Kosten werden sich daher in einem ver-
nünftigen Rahmen halten und insbesondere – wie schon in der an-
gefochtenen Verfügung festgehalten – nicht der Beschwerdeführerin
auferlegt werden. Die Massnahme kann daher durchaus als zumutbar
bezeichnet werden.
5.4 Die angefochtene Verfügung erweist sich somit als verhältnismäs-
sig.
6.
Die Frage, ob die umstrittene Signalisation gleichzeitig eine un-
zulässige Strassenreklame im Sinne von Art. 98 Abs. 1 i.V.m. Art. 95
Abs. 1 SSV darstellt, bildet nicht Gegenstand der angefochtenen Ver-
fügung. Auf die diesbezüglichen Ausführungen der Parteien ist daher
nicht einzugehen.
7.
Gestützt auf die vorstehenden Erwägungen erweist sich die Beschwer-
de als unbegründet und ist abzuweisen.
8.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens gilt die Beschwerdeführerin als
unterliegend und hat die auf Fr. 1'500.-- zu bestimmenden Verfahrens-
kosten vor dem Bundesverwaltungsgericht zu tragen (Art. 63 Abs. 1
VwVG). Diese sind mit dem geleisteten Kostenvorschuss in derselben
Höhe zu verrechnen.
9.
Der Beschwerdeführerin als unterliegende Partei steht keine Partei-
entschädigung zu (Art. 64 Abs. 1 VwVG).
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 1'500.-- werden der Beschwerdeführerin
auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von
Fr. 1'500.-- verrechnet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. J033-1242/Sur; Einschreiben)
- das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
André Moser Mia Fuchs
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die
Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die
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Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Be-
weismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen
hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).
Versand:
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