A-7810/2010 - Abteilung I - Strassenwesen (Übriges) - Ausführungsprojekt Nationalstrasse N5, Umfahrung T...

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t
T r i buna l   adm in i s t r a t i f   f édé ra l
T r i buna l e   ammin i s t r a t i vo   f ede ra l e
T r i buna l   adm in i s t r a t i v   f ede ra l
Abteilung I
A­7810/2010
U r t e i l   v om   1 5 .   J u l i   2 0 1 1
Besetzung Richter Beat Forster (Vorsitz),
Richterin Kathrin Dietrich, Richter Jérôme Candrian, 
Gerichtsschreiber Christian Kindler.
Parteien 1. Schweizer Heimatschutz (SHS), Seefeldstrasse 5a, 
Postfach, 8032 Zürich,  
vertreten durch den Berner Heimatschutz, Kantonale 
Geschäftsstelle, Kramgasse 12, 3011 Bern,
2. Stiftung Landschaftsschutz Schweiz, 
Schwarzenburgstrasse 11, 3007 Bern,  
beide vertreten durch Peter Huber, Fürsprecher, 
Belpstrasse 16, Postfach 6626, 3001 Bern, 
Beschwerdeführende, 
gegen
Kanton Bern, 3000 Bern,  
handelnd durch das Tiefbauamt des Kantons Bern, 
Reiterstrasse 11, 3011 Bern,
Beschwerdegegner, 
Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, 
Energie und Kommunikation UVEK, Bundeshaus Nord, 
3003 Bern,   
Vorinstanz. 
Gegenstand Ausführungsprojekt Nationalstrasse N5, Umfahrung Twann, 
Tunnel­Ostportal und Anschlussbauwerk.
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Sachverhalt:
A. 
Die  Ortschaft  Twann  am  Bielersee  soll  mittels  einer  Umfahrung  vom 
Durchgangsverkehr entlastet werden. Das vom Kanton Bern am 2. März 
2007  beim Eidgenössischen Departement  für Umwelt,  Verkehr,  Energie 
und  Kommunikation  (UVEK)  eingereichte  Ausführungsprojekt  sieht  vor, 
dass  der  seit  1991  in  Betrieb  stehende,  2'510  m  lange  und  der 
Umfahrung  Ligerz  dienende  zweispurige  Tunnel  der Nationalstrasse N5 
(bzw. A5 Luterbach  ­ Biel  ­ Neuenburg  ­ Yverdon)  in  östlicher Richtung 
hinter Twann um 1'822 m verlängert werden soll. Weiter soll die heutige 
N5 zwischen dem aufzuhebenden Ostportal  des Ligerztunnels und dem 
neuen  Tunnelportal  östlich  von  Twann  zurückgebaut  und  umgestaltet 
werden. Das Bauvorhaben und insbesondere das Ostportal Twanntunnel 
liegen im Gebiet "linkes Bielerseeufer", das als Schutzobjekt Nr. 1001 im 
Bundesinventar  Landschaften  und  Naturdenkmäler  von  nationaler 
Bedeutung (BLN) enthalten ist.
Im Bereich des Ostportals  ist vorgesehen, dass die von Biel her entlang 
dem  nördlichen  Bielerseeufer  und  der  SBB­Linie  Biel  ­  Neuenburg 
führende zweispurige Nationalstrasse weg vom See in einem rund 150 m 
langen  offenen Einschnitt  in  den  unteren Bereich  des mit Rebterrassen 
angelegten  Jurasüdhanges  führt  und  im  Umfahrungstunnel  mündet 
(Oberkante  Fahrbahn  rund  9  m  über  dem  Normalwasserstand  des 
Bielersees). Zusätzlich soll vor dem Portalbereich ein rund 340 m langes 
Anschlussbauwerk erstellt werden. Die bestehende Strasse soll westlich 
des Tunnelportals  in zwei Fahrbahnen aufgeteilt werden. Eine Fahrbahn 
dient als Einfahrt in die N5 in Richtung Luterbach. Sie soll von Twann her 
entlang dem See verlaufen und rund 200 m östlich des Tunnelportals  in 
die  Nationalstrasse  einmünden.  Die  andere  Fahrbahn  dient  dem 
Lokalverkehr  in  Richtung  Twann.  Sie  soll  zusammen  mit  einem 
Fahrstreifen  für  den  Langsamverkehr  (kombinierter  Rad­/Gehweg)  von 
der N5 bergwärts  abzweigen,  in  einer  rund  120 m  langen Unterführung 
bzw.  Tunnel  unter  dem  Portalbereich  der  N5  hindurchführen  und  sich 
anschliessend westlich vom Portal mit der Einfahrtstrasse N5 vereinigen. 
Die  Stützkonstruktionen  des  Tunnelportals  und  des  Anschlussbauwerks 
sollen  als  Rebmauern  mit  Natursteinverkleidungen  ausgeführt  werden. 
Weiter  ist  als  Abgrenzung  zur  tiefer  liegenden  Eisenbahnlinie  eine 
insgesamt  712 m  lange  Lärmschutzwand  vorgesehen,  die  eine  Höhe 
zwischen 2,10 und 2,70 m (ab Oberkante Fahrbahn) bzw. zwischen 1,20 
und 2,00 m ab Oberkante bestehende Mauer aufweisen soll. 
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B. 
Im  Anschluss  an  eine  öffentliche  Planauflage  im  April  2007,  nach 
Anhörung  der  betroffenen  Fachämter  des  Bundes,  gestützt  auf 
Projektergänzungen durch den Kanton Bern und nach Einreichung eines 
Gutachtens  der  Eidgenössischen  Natur­  und  Heimatschutzkommission 
(ENHK)  vom  23. Februar  2009  genehmigte  das  UVEK  das 
Ausführungsprojekt am 4. Oktober 2010 mit zahlreichen Auflagen. 
C. 
Gegen  diese  Plangenehmigung  reichten  der  Schweizer  Heimatschutz, 
vertreten  durch  den  Berner  Heimatschutz,  und  die  Stiftung 
Landschaftsschutz  Schweiz  (Beschwerdeführende)  am  4.  November 
2010 gemeinsam eine Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht ein. 
Sie verlangen deren Aufhebung und die Rückweisung an die Vorinstanz 
zur  Planung  einer  landschaftsschonenden  Überarbeitung  im  Bereich 
Ostportal  Twanntunnel  samt  Anschlussbauwerk  und 
Lärmschutzmassnahmen unter erneutem Einbezug der ENHK. 
Die Beschwerdeführenden bringen im Wesentlichen vor, das genehmigte 
Projekt  schone  die  geschützte  BLN­Landschaft  nicht  grösstmöglich, 
sondern  bewirke  enorme  und  weitgehend  irreversible  Eingriffe.  Sie 
schlagen  vor,  die  nötige  Entflechtung  des  Langsamverkehrs  vor  dem 
Tunnel sei mit einer Lichtsignalanlage zu gewährleisten, mit welcher auch 
der nur geringfügige Lokalverkehr nach Twann als Linksabbiegerverkehr 
zu regeln sei. Eine andere Möglichkeit bestehe darin, die Nationalstrasse 
in ein tieferliegendes Tunnelportal abzusenken und den Langsamverkehr 
über  diesen  Zufahrtsgraben  zu  führen.  Denkbar  seien  auch 
Mischvarianten  mit  ampelgesteuertem  Linksabbiegen  des  motorisierten 
Langsamverkehrs nach Twann und separatem Radweg. Diese Varianten 
würden wesentlich  geringere  Terrainflächen  beanspruchen  und  kleinere 
Eingriffe  in  die  Substanz  und  das  Erscheinungsbild  der  geschützten 
Landschaft  bewirken.  Zudem  würde  eine  in  den  Hang  abfallende 
Tunnelzufahrt  die Lärmimmissionen verringern,  so dass der Lärmschutz 
kleiner  dimensioniert  werden  könnte  und  landschaftsverträglicher  wäre. 
Der  Nachweis,  dass  eine  landschaftsschonendere  Linienführung  nicht 
machbar  sei,  sei  nicht  ansatzweise  erbracht  worden.  Die  der 
Detailprojektierung  vorbehaltene  Optimierung  stelle  nur  noch  Kosmetik 
dar. Unverständlich  sei,  dass die ENHK  trotz grosser Vorbehalte gegen 
die projektierte Linienführung die Leitbehörde nicht aufgefordert habe, zu 
Alternativen vergleichend Stellung nehmen zu können. 
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D. 
Das  UVEK  (Vorinstanz)  beantragt  in  seiner  Vernehmlassung  vom 
17. Januar  2011  die  Abweisung  der  Beschwerde,  soweit  darauf 
einzutreten sei. Dass das Projekt einschneidende Auswirkungen auf die 
geschützte Landschaft habe, sei unbestritten. Es sei bereits 1991 initiiert, 
mehrfach überarbeitet und 2007 zum 3. Mal aufgelegt worden.  In einem 
ergänzenden Bericht vom September 2008 habe der Kanton Bern erneut 
ausführlich den Standort, die technische Lösung des Ostportals und den 
Verzicht auf eine Lösung mit separatem Radweg begründet. Es sei nicht 
Aufgabe  der  Plangenehmigungsbehörde,  zusätzlich  Alternativen  zu 
prüfen,  nachdem  sich  das  ausgearbeitete  Projekt  als  beste  Variante 
erwiesen  habe,  damit  alle  gesetzlichen  Vorgaben  eingehalten  werden 
könnten  und  insbesondere  die  Umweltfachbehörde  Bundesamt  für 
Umwelt  (BAFU)  sowie  die  ENHK  dem Projekt  unter  gewissen  Auflagen 
zugestimmt  hätten.  Die  jetzt  vorgeschlagenen  drei  Lösungsvarianten 
würden erstmals im Beschwerdeverfahren vorgebracht, weshalb sich das 
UVEK  nicht  veranlasst  sehe,  zu  diesen  neuen  Begehren  Stellung  zu 
nehmen. 
E. 
Der  Kanton  Bern  (Beschwerdegegner)  beantragt  in  seiner 
Beschwerdeantwort  vom  17.  Januar  2011  die  Abweisung  der 
Beschwerde.  Das  genehmigte  Projekt  sei  aus  einem  mehrjährigen 
Projektentwicklungsprozess mit Prüfung verschiedener Lösungsvarianten 
hervorgegangen  und  es  habe  sich  als  die  gesamthaft  beste  Lösung 
erwiesen.  Die  von  den  Beschwerdeführenden  vorgeschlagenen 
Alternativen würden in allgemeiner Form beschrieben und es lägen keine 
Ideenskizzen  vor.  Ein  direkter  Vergleich  mit  dem  Ausführungsprojekt 
könne  deshalb  nicht  gemacht  werden.  Dennoch  könne  den  Varianten 
entgegen  gehalten  werden,  dass  eine  Verkehrssteuerung  mittels 
Lichtsignalanlagen  beim  Tunnelportal  einschlägigen  Normen 
widerspreche  und  deshalb  kaum  genehmigungsfähig  sei.  Eine 
Absenkung der Nationalstrasse wäre weniger landschaftsverträglich, weil 
die  Ausfahrtsrampe  mit  einer  Brückenkonstruktion  über  die  N5  geführt 
werden  müsste.  Eine  separate  Führung  des  Veloverkehrs  über  das 
Tunnelportal  sei  vor  zwei  Jahren  zusammen mit  der ENHK geprüft  und 
verworfen worden. Die Lärmschutzwand schliesslich sei Bestandteil  des 
bereits genehmigten Sanierungsprojekts Twann ­ Gauchette (Wingreis) ­ 
Tüscherz. Sie müsste auf Grund der heutigen Situation unabhängig vom 
Projekt  Twanntunnel  realisiert  werden.  Im  Rahmen  des  hier  strittigen 
Ausführungsprojekts  werde  diese Wand  örtlich  um  0,5 m  erhöht,  damit 
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die  aus dem Projekt  resultierenden höheren Planungswerte  eingehalten 
würden. 
F. 
Das  Bundesamt  für  Strassen  (ASTRA)  beantragt  am  28.  Februar  2011 
ebenfalls  die  Beschwerdeabweisung.  Ergänzend  zu  den  Ausführungen 
des  Kantons  Bern  hielt  es  fest,  dass  die  Verkehrssteuerung  mit 
Lichtsignalanlage die Gefahr von Rückstaus bis in den Tunnel beinhalte, 
was  aus  Sicherheitsgründen  unbedingt  zu  vermeiden  sei.  Eine 
Absenkung  der  Nationalstrasse  würde  das  Landschaftsbild  nur 
geringfügig  besser  schonen,  hätte  aber  insbesondere  wegen  den 
erforderlichen Wasserhaltungsarbeiten unter dem Seespiegel Mehrkosten 
von 5 bis 10 Prozent zur Folge.
G. 
Das Bundesamt  für Raumplanung  (ARE) weist  in  seiner Stellungnahme 
vom 2. März 2011 darauf hin, dass die Beschwerdeführenden erstmals im 
Verfahren  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht  drei  neue 
Lösungsvorschläge  einbringen  würden,  obwohl  im  Laufe  des  seit  1991 
dauernden  Verfahrens  bereits  früher  mehrfach  die  Gelegenheit  dazu 
bestanden hätte. Es stelle sich die Frage des Eintretens auf diese neuen 
Varianten.  Das  Vorhaben  sei  Bestandteil  des  Sachplans  Verkehr,  sei 
bezüglich  des  Rückbaus  und  der  Umgestaltung  der  bestehenden 
Strassen  von  grosser  Bedeutung  und  bringe  entscheidende 
Verbesserungen für den Veloverkehr. Vorinstanz und Beschwerdegegner 
hätten  im  Beschwerdeverfahren  überzeugend  dargelegt,  weshalb  die 
vorgeschlagenen  Alternativlösungen  keinen  Vorteil  bringen  würden. 
Ergänzende Ausführungen würden sich deshalb erübrigen.
H. 
Die  ENHK  verzichtete  am  16.  Februar  2011  auf  die  Abgabe  einer 
Stellungnahme  und  verweist  bezüglich  der  materiellen  Beurteilung  auf 
das  im  Verfahren  abgegebene  Gutachten.  Offene  Fragen  im 
Beschwerdeverfahren  könnten  im  Rahmen  eines  ergänzenden 
Gutachtens beantwortet werden.
I. 
Das BAFU hielt am 3. März 2011  fest, der Plangenehmigungsentscheid 
berücksichtige  den  gesetzlichen  Schonungsgrundsatz.  Es  werde  die 
bestmögliche  Redimensionierung  der  Einschnitte  und 
Flächenbeanspruchung durch das Tunnelportal und die Lärmschutzwand 
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erzielt. Letztere sei  in der genehmigten Dimensionierung notwendig, um 
die massgebenden Lärm­Belastungsgrenzwerte einzuhalten. Die von den 
Beschwerdeführenden vorgeschlagene neue Variante der Absenkung der 
Nationalstrasse, ein  tiefer  liegendes Tunnelportal und eine Querung des 
Langsamverkehrs am tiefsten Punkt hätte eine geringere Beanspruchung 
von  Terrainflächen  zur  Folge,  was  einen  geringeren  Eingriff  in  das 
geschützte Landschaftsbild des BLN­Objekts bedeuten würde. Damit eine 
aussagekräftige  Beurteilung  einer  solchen  Alternativlösung  bzw.  eine 
Gegenüberstellung mit der genehmigten Lösung möglich wäre, müssten 
über  lediglich  skizzenhafte  Beschreibungen  hinaus  gehende,  minimale 
planerische  Grundlagen  vorhanden  sein.  Insbesondere  die  optisch­
landschaftlichen  Auswirkungen  seien  ohne  konkrete  Projektskizze  nicht 
beurteilbar.  Im  Grossen  und  Ganzen  seien  aber  die  Einwände  des 
Kantons  Bern  gegen  den  Variantenvorschlag  zutreffend.  Zu  erwarten 
wäre,  dass  insbesondere  die  Brückenkonstruktion  ebenfalls  erhebliche 
landschaftliche Beeinträchtigungen zur Folge hätte. Da keine detaillierten 
Lärmberechnungen  vorlägen,  könne  ebenso wenig  beurteilt  werden,  ob 
die  Alternativvariante  eine  erhebliche  Verminderung  der 
Lärmimmissionen  bewirken  würde,  was  ohnehin  zu  bezweifeln  sei.  Für 
die  genehmigte  Lärmschutzwand  seien  diverse 
Gestaltungsmöglichkeiten,  insbesondere  durch  die  Wahl  des 
Baumaterials  und  die  Ausgestaltung  des  Längenprofils  der  Wand, 
denkbar. 
J. 
Die  Beschwerdeführenden  halten  am  18.  Mai  2011  an  ihren  Anträgen 
fest.  Unzulässig  sei  es,  die  von  der  ENHK  festgestellte  schwere 
Beeinträchtigung  des  BLN­Objektes  zu  einer  insgesamt  leichten 
Beeinträchtigung  herabzustufen,  indem  die  Vorzüge  der  Tunnelvariante 
für  das  Ortsbild  Twann  kompensatorisch  berücksichtigt  würden. 
Entscheidend sei, ob mit einer anderen Lösung eine bessere Schonung 
der beeinträchtigten Landschaft  im Portalbereich erreicht werden könne. 
Die  ENHK  habe  sich  mit  der  Variante  Tieferlegung  nie 
auseinandergesetzt. Das BAFU räume ein, dass diese Variante mangels 
gestalterischer Grundlagen gar nie vergleichsweise habe geprüft werden 
können. Als Folge davon habe die ENHK  ihren Auftrag nicht  erfüllt  und 
das  gesetzliche  Gebot  der  grösstmöglichen  Schonung  sei  verletzt.  Die 
Stellungnahme  des  ASTRA  zeige,  dass  die  Variante  machbar  sei  und 
Vorteile  für den Landschaftsschutz aufweise. Selbst wenn diese Lösung 
Mehrkosten verursachen würde, würden diese durch die geringere Höhe 
der  Lärmschutzwand  und  die  bessere  Schonung  des  BLN­Objektes 
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kompensiert.  Entgegen  der  Behauptung  des  ARE  hätten  sich 
Schutzorganisationen seit 1991 für die Anliegen des Landschaftsschutzes 
eingesetzt,  auf  ihre  Anliegen  sei  jedoch  wiederholt  nicht  eingetreten 
worden. Erst  im Rahmen der Planauflage  im März 2007 und damit nach 
Abschluss  der  bloss  unter  verkehrstechnischen  Gesichtspunkten 
durchgeführten  Projektierungsphase  hätten  sie  zum  Projekt  Stellung 
nehmen können.  In den Einsprachen sei  dann auch gerügt worden, die 
Portalzone Twann Ost sei nicht landschaftsverträglich. Die federführende 
Interessengemeinschaft Bielersee habe  in  ihrer Einsprache ausdrücklich 
verlangt, es sei zu prüfen, ob das Anschlussbauwerk Portal Ost nicht auf 
den  Kopf  gestellt  werden  könne,  indem  die  Lokalstrasse Nord  über  die 
abtauchende  N5  geführt  werde.  Eine  alternative  Trasseeführung  sei 
jedoch  bloss  unter  der  Prämisse  des  geplanten,  hochliegenden 
Tunnelportals  geprüft  worden.  Auch  im Ergänzungsbericht  des Kantons 
Bern  seien  landschaftsschonendere  Ausführungen  der  Portalzone  Ost 
und  insbesondere  eine  Tieferlegung  der  N5  nicht  dargestellt  worden. 
Deshalb  werde  beantragt,  dass  die  Projektleitung  Skizzen  und 
Visualisierungen mit einem tiefliegenden Tunnelportal und einer Überfahrt 
für  den  Langsamverkehr  auf  der  Höhenkote  der  bestehenden  Strasse 
und ohne Brücke vorlegen müsse, die anschliessend von der ENHK zu 
begutachten seien. Weil bei dieser Variante auf zwei der drei geplanten 
Tunnelportale  verzichtet  werden  könne  und  kleinere 
Landschaftseinschnitte  erforderlich  seien,  sei  der  Standpunkt  des 
Kantons  Bern,  wonach  die  Tieferlegung  grössere  Eingriffe  nach  sich 
zöge,  unhaltbar.  Bei  einer  Mischvariante  bestehe  die  Gefahr  eines 
Rückstaus  in  den  Tunnel  dann  nicht,  wenn  die  Lichtsignalanlage  in 
grösserer  östlicher  Entfernung  zum  Tunnelportal  erstellt  werde  und  der 
Abzweigerverkehr  nach  Twann  nur  mit  kurzen  Grünphasen  gesteuert 
werde.  Dies  gelte  umso  mehr,  wenn  nur  der  Fahrrad­  und 
Fussgängerverkehr  abgesondert  und  über  die  N5  geführt  werde.  Das 
Gebot  der  grösstmöglichen  Landschaftsschonung  gelte  auch  bei  der 
Verkehrsführung.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. 
Gemäss  Art.  31  des  Verwaltungsgerichtsgesetzes  vom  17.  Juni  2005 
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden 
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gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern keine 
Ausnahme nach Art.  32 VGG vorliegt  und  eine Vorinstanz  gemäss  den 
Art. 33  oder  34  VGG  entschieden  hat.  Eine  Ausnahme,  was  das 
Sachgebiet  angeht,  ist  hier  nicht  gegeben  und  das  UVEK  ist  eine 
Vorinstanz  im  Sinne  von  Art.  33  Bst.  d  VGG.  Demnach  ist  das 
Bundesverwaltungsgericht für die Beurteilung der Beschwerde zuständig.
2. 
Zur  Beschwerde  ist  berechtigt,  wer  vor  der  Vorinstanz  am  Verfahren 
teilgenommen hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt 
ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung 
hat  (Art. 48  Abs.  1  VwVG).  Beschwerdebefugt  sind  zudem  Personen, 
Organisationen  und  Behörden,  denen  ein  Bundesgesetz  dieses  Recht 
einräumt  (Art. 48  Abs.  2  VwVG).  Die  Beschwerdeführenden  haben  am 
vorinstanzlichen  Verfahren  teilgenommen,  indem  sie  im  Sinne  von 
Art. 27d  Abs. 1  des  Bundesgesetzes  vom  8.  März  1960  über  die 
Nationalstrassen (NSG, SR 725.11) Einsprachen erhoben haben, welche 
von  der  Vorinstanz  zumindest  teilweise  abgewiesen  worden  sind.  Bei 
beiden Beschwerdeführenden handelt es sich um Organisationen, denen 
bei  Beteiligung  am  Einspracheverfahren  von  Gesetzes  wegen  die 
Beschwerdebefugnis  zusteht  (Art.  12  und  Art.  12c  Abs.  2  des 
Bundesgesetzes  vom  1.  Juli  1966  über  den  Natur­  und  Heimatschutz 
[NHG,  SR  451]  i.V.m.  Ziff.  5  und  Ziff. 13  des  Anhangs  der  Verordnung 
vom  27.  Juni  1990  über  die  Bezeichnung  der  im  Bereich  des 
Umweltschutzes  sowie  des  Natur­  und  Heimatschutzes 
beschwerdeberechtigten  Organisationen  [VBO,  SR 814.076]).  Sie  sind 
damit  zur  Beschwerde  legitimiert.  Auf  die  im  Übrigen  frist­  und 
formgerecht  erhobene  Beschwerde  (Art.  50  und  Art. 52  VwVG)  ist  mit 
nachfolgender Einschränkung einzutreten.
3. 
Im  bundesrechtlichen  Plangenehmigungsverfahren  müssen  sämtliche 
Einwände  gegen  ein  Projekt  innerhalb  der  Auflagefrist  erhoben  (vgl. 
Art. 27d  NSG)  und  können  im  Beschwerdeverfahren  nicht  mehr 
nachgetragen  werden.  Damit  ist  gewährleistet,  dass  im  Interesse  der 
Konzentration  des  Entscheidverfahrens  alle  Einwände  gesamthaft  von 
der Leitbehörde geprüft werden und  in den Plangenehmigungsentscheid 
einfliessen  können  (vgl.  Botschaft  vom  25.  Februar  1998  zu  einem 
Bundesgesetz  über  die  Koordination  und  Vereinfachung  der 
Plangenehmigungsverfahren,  BBl  1998  2591,  S.  2620  und  2634). 
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Bestehen  bezüglich  des  Auflageprojekts  Änderungswünsche  oder 
Alternativvorschläge,  so  sind  diese  ebenfalls  im  erstinstanzlichen 
Verfahren  möglichst  genau  und  umfassend  einzubringen.  Es  ist  dann 
Aufgabe  der  Plangenehmigungsbehörde,  die  verschiedenen  Einwände 
gegen  das  Projekt  und  alle  zur  Diskussion  gestellten  Varianten  zu 
beurteilen.  Von  ihr  kann  jedoch  nicht  verlangt  werden,  alle  denkbaren, 
ausserhalb  des  üblichen  Rahmens  liegenden  Massnahmen  zu  prüfen. 
Die auf Beschwerde hin  tätigen Gerichte haben anschliessend nur noch 
das Genehmigungsprojekt auf seine Rechtmässigkeit hin zu untersuchen. 
In  diese  gerichtliche  Überprüfung  sind  soweit  notwendig  auch  die  im 
Plangenehmigungsverfahren  diskutierten  Varianten  einzubeziehen.  Es 
geht  jedoch  nicht  an,  erst  im  Beschwerdeverfahren  neue  bis  anhin 
unbekannte  Varianten  einzubringen  (Urteile  des 
Bundesverwaltungsgerichts A­594/2009 vom 10. November 2009 E. 1.4.2 
f. und A­5466/2008 vom 3. Juni 2009 E. 1.3.2 f. mit Hinweisen). 
3.1.  Die  Beschwerdeführenden  schlagen  unter  anderem  vor,  der 
Langsamverkehr und/oder Lokalverkehr  in Richtung Twann sei  vor dem 
östlichen Tunnelportal nicht  in einer Unterführung unter der N5, sondern 
im  Sinne  einer  höhengleichen  Kreuzung  als  Linksabbiegerverkehr  mit 
einer Lichtsignalanlage zu führen. Diese Variante zielt auf eine komplette 
Änderung  des  Anschlussbauwerks  ab.  Die  höhengleiche 
Verkehrssteuerung vor dem Ostportal mit einer Lichtsignalanlage bildete 
jedoch  nicht  Gegenstand  des  Plangenehmigungsverfahrens,  obwohl  es 
den  Beschwerdeführenden  möglich  gewesen  wäre,  einen 
entsprechenden  Vorschlag  einzubringen.  Ihr  Antrag,  den 
Anschlussverkehr  im  Bereich  des  Ostportals  höhengleich  mit  einer 
Lichtsignalanlage zu regeln, stellt damit eine unzulässige Ausweitung des 
Streitgegenstandes dar, weshalb darauf nicht einzutreten ist.
3.2.  Hauptsächlich  bezwecken  die  Beschwerdeführenden  eine 
Tieferlegung  der  Tunnelzufahrt  und  des  Portals  der  N5  verbunden  mit 
einer Überführung des Lokal­  und Langsamverkehrs auf  der Höhenkote 
der  heutigen  Strasse.  Dies  hätte  ebenfalls  eine  neue  Gestaltung  des 
Portalbereichs  und  des  Anschlussbauwerkes,  allenfalls  verbunden  mit 
einer  Redimensionierung  der  geplanten  Lärmschutzwand,  zur  Folge. 
Entgegen  den  Behauptungen  der  Vorinstanz  und  des  ARE  war  diese 
Variante bereits Gegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens. Denn die 
Interessengemeinschaft  Bielersee  verlangte  in  ihrer  Einsprache  vom 
28. April  2007  in  Ziffer  3,  es  sei  im  Falle  eines  Verzichts  auf  eine 
Tunnelverlängerung  über  Wingreis  hinaus  zu  prüfen,  "ob  das 
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Anschlussbauwerk  Portal  Ost  nicht  sinnvoller  und  umweltgerechter  "auf 
den  Kopf  gestellt"  werden  kann,  indem  die  Lokalstrasse  Nord  über  die 
abtauchende  A5  geführt  wird".  Die  Vorinstanz  hat  diesen  Antrag  in  der 
angefochtenen  Verfügung  wörtlich  wiedergegeben  und  abgewiesen 
(Plangenehmigung  S.  58  f.).  Die  Beschwerdeführenden  haben  zwar 
diesen  konkreten  Alternativvorschlag  nicht  zum  Gegenstand  ihrer 
Einsprachen  gemacht,  jedoch  im  Einspracheverfahren  ebenfalls  eine 
Verschiebung  oder  bauliche  Umgestaltung  des  Ostportals  samt 
Anschlussbauwerk  verlangt.  Indem  sie  diesen  im  erstinstanzlichen 
Verfahren  eingebrachten  Variantenvorschlag  in  ihrer  Beschwerde 
aufnehmen, konkretisieren sie ihre Vorbringen und machen nicht eine bis 
anhin  unbekannte  Alternative  zum  Streitgegenstand.  Auf  den 
Tieferlegungsantrag ist deshalb einzutreten.
4. 
Die  Beschwerdeführenden  machen  im  Wesentlichen  geltend,  das 
Vorhaben verstosse im Bereich des Ostportals gegen Art. 6 NHG, indem 
für  das  Tunnelportal,  das  Anschlussbauwerk  und  die 
Lärmschutzmassnahme  eine  Lösung  gewählt  worden  sei,  die  das  vom 
Projekt  betroffene  BLN­Objekt  nicht  grösstmöglich  schone.  Mit  der 
Variante  Tieferlegung  könne  eine  weitergehende  Landschaftsschonung 
erreicht werden. Allerdings sei es unterlassen worden, für diese Variante 
im  Hinblick  auf  einen  Vergleich  mit  dem  Ausführungsprojekt 
Projektskizzen  und  Visualisierungen  auszuarbeiten  und  eine 
vergleichende Stellungnahme der ENHK einzuholen.
Die  Kritik  der  Beschwerdeführenden  wirft  die  Frage  auf,  unter  welchen 
Umständen  und  in  welchem  Umfang  die  Plangenehmigungsbehörde 
Projektvarianten  zu  prüfen  hat.  Geltend  gemacht  wird  letztlich  eine 
unvollständige  Sachverhaltsabklärung  und  gestützt  darauf  eine 
fehlerhafte  Interessenabwägung  im Lichte von Art. 6 NHG. Nachfolgend 
ist somit vorab die Pflicht der Vorinstanz zur Variantenprüfung zu erörtern 
und anschliessend auf die Anforderungen von Art. 6 NHG einzugehen.
4.1.  Die  Plangenehmigungsbehörde  hat  in  ihrem  Entscheid  eine 
umfassende  Interessenabwägung  vorzunehmen,  indem  sie  alle  im 
konkreten  Fall  relevanten  Interessen  ermittelt,  bewertet  und 
gegeneinander  abwägt,  um  sodann  zu  entscheiden,  welcher  der 
möglichen  Varianten  der  Vorzug  zu  geben  ist.  Der  Vergleich 
verschiedener  Lösungen  ist  dann  angezeigt,  wenn  die  Varianten,  die 
einander  gegenübergestellt  werden,  echte  Alternativen  sind,  d.h.  sie 
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müssen  realistisch  und  einigermassen  ausgereift  sein.  Zudem  sind  nur 
dort  Varianten  zu  prüfen,  wo  tatsächlich  auch  ein  Konflikt  mit  den 
einschlägigen  Vorschriften  zu  erkennen  ist.  Nicht  verlangt  werden  kann 
hingegen, dass alle in Betracht fallenden Alternativen im Detail projektiert 
werden.  So  dürfen  insbesondere  Varianten,  die  mit  erheblichen 
Nachteilen belastet sind, schon nach einer ersten summarischen Prüfung 
aus  dem  Auswahlverfahren  ausscheiden.  Zudem  muss  nicht  jede 
möglicherweise  auch  bundesrechtskonforme  Lösung  dem  vorgelegten 
Projekt gegenübergestellt werden. Der Entscheid, welche von mehreren 
rechtskonformen  und  zweckmässigen  Varianten  umgesetzt  wird,  liegt 
grundsätzlich  im  Ermessen  der  Planungsbehörde.  Diese  kann  mit  der 
Feststellung,  dass  ein  eingereichtes  Projektgesuch  alle 
Genehmigungsvoraussetzungen erfüllt und bundesrechtskonform  ist, die 
Prüfung  anderer  Varianten  ausschliessen.  Denn  die  Einhaltung  des 
einschlägigen  Bundesrechts  impliziert,  dass  den  berührten  Interessen 
genügend  Rechnung  getragen  worden  ist.  Erweist  sich  ein 
Planungsentscheid  als  zweckmässig,  ist  er  im Rechtsmittelverfahren  zu 
schützen,  unabhängig  davon,  ob  sich  weitere,  ebenso  zweckmässige 
Lösungen  erkennen  lassen  (Urteile  des  Bundesverwaltungsgerichts  A­
817/2010 vom 16. Februar 2011 E. 6.2.1, A­594/2009 vom 10. November 
2009  E.  4.2  mit  Hinweisen;  vgl.  auch  Urteil  des  Bundesgerichts 
1C_52/2008 vom 2. Juni 2008 E. 4.4; BGE 127 II 238 E. 3b/aa).
4.2.  Gestützt  auf  Art.  78  Abs.  2  der  Bundesverfassung  der 
Schweizerischen  Eidgenossenschaft  vom  18.  April  1999  (BV,  SR  101) 
nimmt  der  Bund  bei  der  Erfüllung  seiner  Aufgaben  Rücksicht  auf  die 
Anliegen  des  Natur­  und  Heimatschutzes.  Er  schont  Landschaften, 
Ortsbilder,  geschichtliche  Stätten  sowie  Natur­  und  Kulturdenkmäler;  er 
erhält sie ungeschmälert, wenn das öffentliche Interesse es gebietet. Als 
Erfüllung  einer  Bundesaufgabe  gilt  unter  anderem  die  Planung  einer 
Nationalstrasse  (Art.  2  Abs.  1  Bst.  a  NHG).  Beim  heimatlichen 
Landschafts­ und Ortsbild, den geschichtlichen Stätten sowie den Natur­ 
und Kulturdenkmälern sind Objekte von nationaler Bedeutung sowie von 
regionaler und lokaler Bedeutung zu unterscheiden (Art. 4 Abs. 1 NHG). 
Die  Objekte  von  nationaler  Bedeutung  sind  in  Inventaren  des  Bundes 
aufgeführt. 
4.2.1. Durch die Aufnahme eines Objekts von nationaler Bedeutung in ein 
Inventar  des Bundes wird  dargetan,  dass  es  in  besonderem Masse  die 
ungeschmälerte  Erhaltung,  jedenfalls  aber  unter  Einbezug  von 
Wiederherstellungs­  oder  angemessenen  Ersatzmassnahmen  die 
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grösstmögliche Schonung  verdient  (Art.  6 Abs.  1 NHG). Ein Abweichen 
von  der  ungeschmälerten  Erhaltung  im  Sinne  der  Inventare  darf  bei 
Erfüllung einer Bundesaufgabe nur  in Erwägung gezogen werden, wenn 
ihr  bestimmte  gleich­  oder  höherwertige  Interessen  von  ebenfalls 
nationaler  Bedeutung  entgegenstehen  (Art.  6  Abs.  2  NHG).  Der  Begriff 
der  "ungeschmälerten  Erhaltung"  ist  so  zu  verstehen,  "dass  der  im 
Inventar  angestrebte  Schutz  vollumfänglich  zur  Geltung  gelangen  und 
allfälligen  Bedrohungen  begegnet  werden  soll.  Die  Aufnahme  eines 
Objektes  in  ein  Verzeichnis  bedeutet  andererseits  nicht,  dass  sich  am 
bestehenden  Zustand  überhaupt  nichts mehr  ändern  darf.  Der  Zustand 
des  Objektes  soll  aber  gesamthaft  betrachtet  unter  dem Gesichtspunkt 
des  Natur­  und  Heimatschutzes  nicht  verschlechtert  werden.  Allfällige 
geringfügige  Nachteile  einer  Veränderung  müssen  durch  anderweitige 
Vorteile  mindestens  ausgeglichen  werden"  (Botschaft  des  Bundesrates 
vom  12. November  1965  zum  Entwurf  eines  Bundesgesetzes  über  den 
Natur­  und  Heimatschutz  [BBl  1965  III  89,  S.  103]).  Ungeschmälerte 
Erhaltung  verdient  in  besonderem  Masse  das,  was  die  Objekte  so 
einzigartig  oder  typisch  macht  (Urteil  des  Bundesgerichts  1A.122/2004 
vom 30. Mai 2005 E. 2.6; BGE 115  Ib 131 E. 5ha). Zur Beurteilung der 
Problematik  der  ungeschmälerten  Erhaltung  eines  BLN­Objekts  ist  von 
der  jeweiligen  Umschreibung  des  Schutzgehalts  auszugehen,  d.h.  die 
möglichen  Beeinträchtigungen  sind  an  den  verschiedenen  Schutzzielen 
zu messen, die in den gesondert veröffentlichten Beschreibungen zu den 
Gebieten  des  Inventars  umschrieben  sind  (Urteil  des  Bundesgerichts 
1A.185/2006 vom 5. März 2007 E. 6.3 mit Hinweisen; BGE 127 II 273 E. 
4c  mit  Hinweisen;  vgl.  auch  Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  A­
438/2009  vom  8. März  2011  E. 19.5.2).  Es  müssen  somit  alle 
bedeutsamen  Interessen  ermittelt,  beurteilt,  gewichtet  und  im Entscheid 
möglichst  umfassend  berücksichtigt  werden  (JÖRG  LEIMBACHER,  in: 
Kommentar NHG, Zürich 1997, Rz. 22 f. zu Art. 6 NHG).
4.2.2. Bei Objekten, die in einem Bundesinventar aufgenommen sind, ist 
nicht nur der Eingriffsspielraum enger, sondern auch eine Begutachtung 
durch die ENHK obligatorisch, wenn die Erfüllung einer Bundesaufgabe 
nach  Art. 2  NHG  in  Frage  steht.  In  ihrem  Gutachten  zuhanden  der 
Entscheidbehörde  gibt  die  ENHK  an,  ob  das  Objekt  ungeschmälert  zu 
erhalten  oder  wie  es  zu  schonen  ist  (Art.  7  Abs.  2  NHG).  Mit  der 
obligatorischen Begutachtung wird gewährleistet, dass ein unabhängiges 
Fachorgan bei der Beurteilung eines Projekts auf die Anliegen des Natur­ 
und Heimatschutzes speziell achtet und dass die zuständigen  Instanzen 
diesbezüglich  über  zuverlässige  Unterlagen  verfügen  (LEIMBACHER, 
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a.a.O.,  N. 13  zu  Art.  7).  Dem  Gutachten  der  ENHK  kommt 
dementsprechend  grosses Gewicht  zu  und  es  kann  nicht  durch  private 
Gutachten ersetzt werden. Vom Ergebnis der Begutachtung darf nur aus 
triftigen  Gründen  abgewichen  werden,  auch  wenn  der  entscheidenden 
Behörde eine  freie Beweiswürdigung zusteht. Dies  trifft namentlich auch 
für  die  ihr  zugrunde  liegenden  tatsächlichen  Feststellungen  zu.  In  der 
Erfüllung  ihrer  Aufgabe  ist  der  ENHK  ein  gewisses  Ermessen 
zuzuerkennen.  Sie  darf  sich  auf  das  für  den  Entscheid  Wesentliche 
beschränken.  Dazu  gehört  die  Beantwortung  der  Frage,  ob  und  wie 
schwer  das  betreffende  Projekt  das  geschützte  Objekt  beeinträchtigen 
und  auf  welche  Weise  es  ungeschmälert  erhalten  werden  kann. 
Allerdings  muss  sie  nicht  zu  jedem  Projekt  umfassende  Alternativen 
aufzeigen. Sie soll mit Blick auf die Schutzziele namentlich darlegen, ob 
das  Ausmass  und  das  Gewicht  der  Beeinträchtigung  minimiert  werden 
könnten,  wobei  sie  für  den  Fall  der  Realisierung  soweit  nötig  Auflagen 
vorschlagen kann und soll  (LEIMBACHER, a.a.O., N. 15 ff.  zu Art. 7; Urteil 
des Bundesgerichts  1A.185/2006  vom 5. März  2007 E. 6.1;  BGE  127  II 
273 E. 4b, BGE 125 II 591 E. 7a f. je mit Hinweisen). 
4.3. Das Dorf Twann  ist  im  Inventar der schützenswerten Ortsbilder von 
nationaler Bedeutung der Schweiz (ISOS) aufgenommen. Darin wird der 
Ort  als  stattliches  Weinbauerndorf  in  malerischer,  vom  linken 
Bielerseeufer  leicht  zurückversetzter  Lage  am  Fuss  eines  prächtigen 
Rebhangs beschrieben. Weiter liegt das Vorhaben und insbesondere das 
geplante  Tunnelportal  samt  Anschlussbauwerk  im  Perimeter  des  BLN­
Objektes  1001  "linkes  Bielerseeufer",  das  sich  von  La  Neuveville  bis 
Tüscherz erstreckt. Dessen Bedeutung ist wie folgt festgelegt:
"In  mehrfacher  Hinsicht  bemerkenswerte  Landschaft.  Eichenwälder, 
Trockenwiesen und vor allem sehr gute Beispiele von Felsheiden, Flora 
und Kleintierwelt. Twannbachschlucht eine der schönsten Schluchten  im 
Jura.  Erratische  Blöcke  des  Rhonegletschers  als  Zeugen  der  Eiszeit. 
Über  dem  See  alte  Kulturlandschaft  mit  zusammenhängenden 
Rebbergen und gut erhaltenen Winzerdörfern."
4.3.1. Die ENHK hat gestützt auf die Umschreibungen in BLN und ISOS 
im  Gutachten  vom  23.  Februar  2009  für  die  Beurteilung  des  Projektes 
folgende Schutzziele formuliert:
 Ungeschmälerte Erhaltung der reich strukturierten Rebberglandschaft.
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 Ungeschmälerte  Erhaltung  der  gross­  und  kleinflächigen  naturnahen  Standorte 
(Felsentreppen  und  Trockenrasen,  Nahtstellen  zwischen  Natur­  und 
Kulturlandschaft,  Flaumeichenwälder,  schluchtspezifische  Lebensräume, 
Erosionsformen, erratische Blöcke).
 Ungeschmälerte  Erhaltung  und  Förderung  der  Lebensräume  der  artenreichen 
Flora und Fauna.
 Ungeschmälerte  Erhaltung  der  Schönheit,  der  ästhetischen  Werte  und  des 
Erholungswerts der Landschaft.
 Ungeschmälerte  Erhaltung  der  wertvollen  und  prägenden 
Kulturlandschaftselemente am und über dem See.
 Aufwertung der Umgebung "Strandboden" von Twann.
Anschliessend klärte die ENHK die Auswirkung des Projektes unterteilt in 
die einzelnen geplanten Massnahmen ab. 
4.3.1.1 Hinsichtlich der Rückbaumassnahmen kam die Fachbehörde zum 
Ergebnis,  dass die Redimensionierung des bestehenden Ostportals des 
Ligerztunnels  eine  erhebliche  Verbesserung  gegenüber  dem  heutigen 
Zustand ergebe. Der Rückbau der Nationalstrasse im Gebiet des Dorfes 
Twann  stelle  eine  erhebliche  Aufwertung  dieses  Gebietes  dar.  Sowohl 
das  Ortsbild  wie  auch  die  Landschaft  würden  durch  die 
Rückbaumassnahmen  ganz  im  Sinne  der  Schutzziele  eine  erhebliche 
Aufwertung erfahren.
4.3.1.2  Dem  ständen  Eingriffe  im  Bereich  des  neuen  Ostportals  des 
Twanntunnels  gegenüber.  Die  insgesamt  drei  neuen  Tunnelportale  und 
die  Zufahrtsstrecken  benötigten  eine  grosse  Fläche  und  prägten  die 
Landschaft  im  unmittelbaren  Nahbereich.  Das  Projekt  bedinge  einen 
massiven  Materialabtrag  und  eine  grundlegende  Veränderung  der 
Struktur  der  Rebterrassen.  Die  Strassenflächen  würden  teilweise  aus 
dem  Hang  und  von  den  Wanderrouten  oberhalb  des  Bauwerks 
wahrgenommen.  Vom  See  her  gesehen  würden  die  neuen  Einschnitte 
hingegen  kaum  einsehbar  sein.  Störend  in  Erscheinung  treten  werde 
hingegen die rund 700 m lange und bis zu 2,70 m hohe Lärmschutzwand. 
Vom See her werde die Mauer noch höher in Erscheinung treten, da die 
angrenzende  SBB­Linie  2­3 m  tiefer  liege  als  die  Strasse.  Wie  die 
Visualisierungen zeigten, werde die Mauer das Gebiet stark prägen. Sie 
verstärke  die  Wahrnehmung  der  das  Landschaftsbild  störenden  Zäsur 
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zwischen  dem  Uferbereich  und  dem  oberhalb  der  Verkehrslinien 
liegenden  Rebgebiet  erheblich.  Die  geplante  Lärmschutzwand  stelle 
deshalb  eine  schwere  zusätzliche  Beeinträchtigung  des  BLN­Objektes 
dar.  Ob  die  negativen  Auswirkungen  der  Lärmschutzwand  mit 
gestalterischen  Massnahmen  erheblich  verringert  werden  könnten,  sei 
offen.  Die  Länge  der  Lärmschutzmauer  weit  über  den  Abzweiger  der 
neuen Nationalstrasse  vom  heutigen  Trassee  sei  nicht  nachvollziehbar. 
Durch  das  Bauvorhaben  im  Ostportalbereich  würden  sowohl  Elemente 
der  Kulturlandschaft  wie  auch  ökologisch  wertvolle  Kleinstrukturen 
zerstört. Es handle sich um einen massiven Eingriff  in eine hochwertige 
Kulturlandschaft  von  hohem  Alter  und  einen  Lebensraum  kritisch 
bedrohter Arten. Gemessen an den Schutzzielen sei die Beeinträchtigung 
des BLN­Objektes als schwer zu beurteilen. 
4.3.1.3  Die  schweren  Beeinträchtigungen  im  Portalbereich  Ost  würden 
allerdings  durch  die  positiven  Auswirkungen  der  Rückbaumassnahmen 
sowie  durch  die  Entlastung  von  Lärm­  und  weiteren  schädlichen 
Immissionen teilweise aufgewogen. Insgesamt sei deshalb das Vorhaben 
als  leichte  Beeinträchtigung  der  geschützten  Landschaft  und  des 
Ortsbildes  einzustufen.  Die  von  Art.  6  NHG  geforderte  grösstmögliche 
Schonung sei jedoch nur dann gegeben, wenn im Bereich des Portal Ost 
die  Einschnitte  und  die  beanspruchten  Flächen  auf  das  absolute 
Minimum  beschränkt  würden.  Weiter  müsse  die  geplante 
Lärmschutzwand  auf  ihre  Notwendigkeit  und Dimensionierung  überprüft 
werden.  Sofern  das  Bauwerk  tatsächlich  notwendig  sei,  seien  die 
negativen  Auswirkungen  mit  einer  an  die  empfindliche  Landschaft 
angepassten  Gestaltung  zu  minimieren.  Zudem  seien  bei  der 
Detailplanung  Fachleute  in  einem  wettbewerbsähnlichen  Verfahren 
beizuziehen  und  es  seien  sämtliche  im Ergänzungsbericht  aufgelisteten 
Natur­ und Landschaftsschutzmassnahmen umzusetzen.
4.4. Bei der Frage der Landschaftsverträglichkeit des Vorhabens hat sich 
die  Vorinstanz  im  angefochtenen  Entscheid  im  Wesentlichen  auf  das 
Gutachten  der  ENHK  abgestützt  und  deren  Beurteilung  übernommen. 
Das  Bundesverwaltungsgericht  überprüft  eine  angefochtene  Verfügung 
grundsätzlich  mit  voller  Kognition  (Art.  49  VwVG),  auferlegt  sich  aber 
praxisgemäss  dann  eine  gewisse  Zurückhaltung,  wenn  technische 
Fragen zu prüfen sind und die Vorinstanz ihren Entscheid gestützt auf die 
Berichte  von  Fachbehörden  gefällt  hat.  In  diesen  Fällen  hat  das 
Bundesverwaltungsgericht primär zu klären, ob alle berührten Interessen 
ermittelt und beurteilt sowie ob die möglichen Auswirkungen des Projekts 
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bei  der  Entscheidfindung  berücksichtigt  wurden.  Es  untersucht  daher 
lediglich,  ob  sich  die  Vorinstanz  von  sachgerechten  Erwägungen  hat 
leiten  lassen  und  weicht  nicht  ohne  Not  von  deren  Auffassung  ab. 
Voraussetzung  für  diese  Zurückhaltung  ist  allerdings,  dass  es  im 
konkreten  Fall  keine  Anhaltspunkte  für  eine  unrichtige  oder 
unvollständige  Feststellung  des  Sachverhalts  gibt  und  davon 
ausgegangen  werden  kann,  dass  die  Vorinstanz  die  für  den  Entscheid 
wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen 
sorgfältig  und  umfassend  vorgenommen  hat  (Urteile  des 
Bundesverwaltungsgerichts  A­438/2009  vom  1. März  2011 E. 19.7  mit 
Hinweisen, A­6594/2010 vom 29. April 2011 E. 2; vgl. auch BGE 133 II 35 
E. 3;  ULRICH  HÄFELIN/GEORG  MÜLLER/FELIX  UHLMANN,  Allgemeines 
Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 446c f.). 
Hinzu  kommt,  dass  dem  ENHK­Bericht  ein  grosses  Gewicht  zukommt 
und  nur  aus  triftigen  Gründen  vom  Ergebnis  der  Begutachtung 
abgewichen werden  darf,  auch wenn der  entscheidenden Behörde  eine 
freie Beweiswürdigung zusteht (vorne E. 4.2.2). 
4.4.1.  Bezogen  auf  das  Ausführungsprojekt  kann  dem  Gutachten  eine 
umfassende,  differenzierte  und  nachvollziehbare  Beurteilung  der 
Auswirkungen  auf  die  geschützten  Objekte  und  der  nötigen  Auflagen 
entnommen  werden.  Im  Bereich  des  Ostportals  würde  das  Projekt  zu 
nicht  wieder  rückgängig  zu  machenden,  schwerwiegenden 
Beeinträchtigungen  der  Kulturlandschaft  und  ökologisch  wertvoller 
Kleinstrukturen  führen,  die  ein  Abweichen  von  der  ungeschmälerten 
Erhaltung  im  Sinne  des  Inventars  zur  Folge  hätte.  Die  ENHK  hat  das 
Projekt  in diesem Bereich denn auch als  schweren Eingriff  in das BLN­
Objekt  beurteilt.  Dass  das  Eingriffsinteresse  –  der  Bau  einer 
Nationalstrasse  –  auf  ein  gleich­  oder  höherwertiges  Interesse  von 
ebenfalls  nationaler  Bedeutung  zurückgeht,  wird  vorliegend  von  keiner 
Seite in Frage gestellt, weshalb ein Abweichen von der ungeschmälerten 
Erhaltung grundsätzlich zulässig  ist  (vgl. dazu Urteil des Bundesgerichts 
1A.185/2006 E. 7.1 mit Hinweisen). Als Folge davon hat die ENHK eine 
Prüfung  im  Hinblick  auf  eine  grösstmögliche  Schonung  unter  Einbezug 
von  Wiederherstellungs­  oder  angemessenen  Ersatzmassnahmen 
vorgenommen.  Dass  die  ENHK  dabei  eine  räumlich  differenzierte  und 
anschliessend  vergleichende  Betrachtung  vorgenommen  und  positive 
Auswirkungen des Projekts durch die Rückbaumassnahmen dem Eingriff 
im Portalbereich  gegenübergestellt  hat,  ist  an  sich  zulässig,  soweit  das 
Schutzgebot  für  das  BLN­Objekt  in  seiner Gesamtheit  nicht  unterlaufen 
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wird (Urteil des Bundesgerichts 1A.185/2006 vom 5. März 2007 E. 6.6 mit 
Hinweis; vgl. vorne E. 4.2.1). Bezüglich des Gebots der grösstmöglichen 
Schonung  des Gebiets  im Bereich  des  östlichen Tunnelportals  und  des 
Anschlussbauwerks  deutet  das  Gutachten  aber  darauf  hin,  dass  die 
ENHK  dem  Vorhaben  kritisch  gegenübersteht.  Sie  äussert  Bedenken 
gegen die Eingriffe und verlangt, die erforderlichen Einschnitte und die zu 
beanspruchenden Flächen  seien  nach Möglichkeit weiter  zu minimieren 
und  die  Notwendigkeit  und  die  Dimensionierung  der  geplanten 
Lärmschutzwand  sei  grundsätzlich  noch  einmal  zu  prüfen.  Solche 
Umstände erlauben eine freiere Prüfung der Begutachtung (vgl. Urteil des 
Bundesverwaltungsgerichts A­438/2009 vom 8. März 2011 E. 19.7). 
4.4.2.  Darüber  hinaus  stellt  sich  die  grundsätzliche  Frage  nach  der 
Bedeutung des Gutachtens. Denn darin hat sich die ENHK lediglich zum 
Ausführungsprojekt  und  nicht  zu  der  möglichen  Variante  einer 
Tieferlegung  der  N5  geäussert.  Vom  Ergebnis  des  Gutachtens  dürfte 
somit  abgewichen  werden,  wenn  sich  herausstellen  sollte,  dass  eine 
womöglich landschaftsschonendere Variante ausser Acht gelassen wurde 
und  demzufolge  begründete  Zweifel  an  der  vorinstanzlichen 
Sachverhaltsfeststellung  bestehen  sollten  (vgl.  BGE  125  II  591  E.  7d). 
Zwar  verfügt  die  Vorinstanz  beim  Entscheid,  welche  von  mehreren 
rechtskonformen  und  zweckmässigen Varianten  umgesetzt  werden  soll, 
über  einen Ermessensspielraum  (vorne E.  4.1).  Im Anwendungsbereich 
von  Art. 6  Abs. 1  NHG  geht  es  jedoch  darum,  im  Falle  einer 
unumgänglichen  Abweichung  von  der  ungeschmälerten  Erhaltung  unter 
mehreren möglichen Varianten jener den Vorzug zu geben, die mit Blick 
auf  die  Schutzziele  die  grösstmögliche  Schonung  des  BLN­Objekts 
gewährleistet.  Dadurch  ist  nicht  nur  der  Eingriffs­,  sondern  auch  der 
Ermessensspielraum der Entscheidbehörde wesentlich enger.
4.4.2.1  Vorliegend  haben  die  ENHK  und  das  BAFU  am  29.  Mai  bzw. 
11. Juni  2008  Zusatzabklärungen  beantragt.  Die  ENHK  verlangte  unter 
anderem,  die  Wahl  der  technischen  Lösung  und  des  Standortes  des 
Ostportals  seien  zu  begründen.  Weiter  sei  nachzuweisen,  dass  an 
diesem  Standort  die  geringsten  Auswirkungen  auf  das  BLN­Objekt  zu 
erwarten  seien.  Es  sei  zu  prüfen,  ob  mit  einer  alternativen 
Trasseeführung  für  die  Fussgänger  und/oder  den  ganzen 
Langsamverkehr  im  Portalbereich  eine  Verringerung  der  Auswirkungen 
der Bauwerke erreicht werden  könne. Zudem seien Visualisierungen  zu 
erarbeiten,  die  Gestaltung  der  Portalbereiche  und  der  Anschlüsse  zu 
konkretisieren sowie Ersatzmassnahmen vorzuschlagen. 
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4.4.2.2 Auf  Aufforderung  der  Vorinstanz  reichte  der  Beschwerdegegner 
am  29. September  2008  einen  Ergänzungsbericht  zum 
Ausführungsprojekt  sowie  einen  Zusatzbericht  Natur­  und 
Landschaftsschutz  ein.  Im  Ergänzungsbericht  (S.  7  f.)  nahm  der 
Beschwerdegegner  zur  alternativen  Trasseeführung  Stellung.  Er  hielt 
fest, dass die Langsamverkehrsführung gemäss Auflageprojekt die beste 
Lösung  darstelle.  Die  Unterführung  gewährleiste  für  Fussgänger  und 
Velofahrende  eine  direkte,  schnelle  und  sichere  Verbindung.  Dem 
Langsamverkehr  stehe  mit  dem  Uferweg  eine  attraktive  Alternative  zur 
Verfügung.  Die  gewählte  Lösung  könne  mit  den  im  Zusatzbericht 
aufgeführten  gestalterischen  Massnahmen  landschaftsverträglich 
umgesetzt werden. Eine anlässlich der Begehung vom 23. Mai 2008  ins 
Auge gefasste alternative Langsamverkehrsführung um das Tunnelportal 
herum  wäre  keine  gute  Lösung,  weil  sie  starke  Steigungen  für 
Velofahrende  zur  Folge  hätte  und  wegen  der  Topografie  zusätzliche 
Bauwerke (Stützmauern) notwendig wären, was aus gestalterischer Sicht 
nicht  anzustreben  sei.  Im  Zusatzbericht  (S.  34)  wird  festgehalten,  das 
Ostportal würde visuell und durch den Verlust von ökologisch wertvollen 
Kleinstrukturen  und  Lebensräumen  eine  massive  Veränderung  der 
wertvollen  und  geschützten  Reblandschaft  bewirken.  Die  Linienführung 
erscheine  möglich,  wenn  die  Einschnitte  möglichst  gering  gehalten 
würden.  Die  heutige  Qualität  und  das  heutige  Potential  von  fein 
strukturierten  Lebensräumen müssten  soweit möglich wieder  hergestellt 
werden.  Ziel  sei  es,  dass  das  Bauwerk  nach  seiner  Realisierung 
mindestens  vom  See  her  gesehen  als  fein,  zurückhaltend  und  gut 
gestalteter Eingriff zu erleben sei und sich der Verlust des ökologischen 
Potentials  und  die  Störung  der  wertvollen  Kulturlandschaft  in  Grenzen 
halte  (Zusatzbericht  S. 35).  Mit  den  vorgeschlagenen 
Projektoptimierungen  im  ökologischen  Bereich  und  dem 
Gestaltungskonzept  "Ökologie  und  Landschaftsarchitektur"  würden  die 
negativen Auswirkungen erheblich minimiert (Zusatzbericht S. 36).
4.4.2.3 Die Vorinstanz hat sich dieser Argumentation angeschlossen, das 
Ausführungsprojekt mit  den  von der ENHK und  vom BAFU gestützt  auf 
die Ergänzungen  des Beschwerdegegners  beantragten Ausgleichs­  und 
Ersatzmassnahmen  genehmigt  bzw.  die  bestmögliche  Abstimmung  des 
Projekts mit  Flora, Fauna und Landschaftsbild  in  die Detailprojektierung 
verwiesen und eine alternative Linienführung  im Portalbereich abgelehnt 
(Plangenehmigung  S. 10, 44, 48 und 58 f.).
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4.4.2.4  Im  vorinstanzlichen  Verfahren  ist  somit  eine  eingehende 
Auseinandersetzung  mit  dem  eingereichten  Ausführungsprojekt  des 
Beschwerdegegners  erfolgt  und  es  wurden  Optimierungsmöglichkeiten 
geprüft  und  angeordnet. Weiter  wurde  eine  alternative  Verkehrsführung 
für den Langsam­ bzw. Veloverkehr im Sinne einer Überführung über die 
geplante  Tunnelzufahrt  der  N5  geprüft  und  verworfen.  Auf  die  im 
Einspracheverfahren  aufgeworfene  Frage,  ob  es  nicht  sinnvoller  und 
umweltgerechter  sei,  das  Anschlussbauwerk  "auf  den  Kopf"  zu  stellen, 
indem  die  Lokalstrasse  Nord  über  die  abtauchende  N5  geführt  werde, 
wurde  hingegen  überhaupt  nicht  oder  zumindest  nicht  aktenkundig 
eingegangen. Gemessen an den Schutzzielen des BLN­Objekts (vorne E. 
4.3.1)  und  unter  Berücksichtigung  der  erheblichen  Beeinträchtigungen 
durch  das  Auflageprojekt  im  Bereich  des  Ostportals  des  Twanntunnels 
(vgl. vorne E. 4.3.1.2 und 4.4.2.2) stellt sich die Frage, ob mit der von den 
Beschwerdeführenden  vorgeschlagenen  Variante  die  erforderlichen 
Einschnitte und die zu beanspruchenden Flächen kleiner wären als beim 
Ausführungsprojekt,  die  Lärmschutzmassnahmen  geringer  dimensioniert 
werden müssten und als Folge davon insgesamt eine bessere Schonung 
des BLN­Objekts erfolgen könnte. Zumindest das BAFU und das ASTRA 
lassen  im  Rahmen  des  Beschwerdeverfahrens  durchblicken,  dass  die 
Variante  landschaftsschonender  sei  bzw.  sein  könnte.  Auch  für  das 
Bundesverwaltungsgericht  lassen  sich  die  diesbezüglichen  Vorbringen 
der  Beschwerdeführenden  nicht  einfach  von  der  Hand  weisen.  Weiter 
wurden  bisher  keine  grundsätzlichen  Einwände  gegen  die  Machbarkeit 
der Tieferlegungsvariante vorgebracht und die Einwände, die gegen die 
im  Ergänzungsbericht  geprüfte  Alternative  vorgebracht  wurden,  lassen 
sich  nicht  auf  die  hier  strittige  Variante  übertragen.  Unter  diesen 
Umständen  ist  es  für  das  Bundesverwaltungsgericht  nicht 
nachvollziehbar,  weshalb  die  Vorinstanz  die  Tieferlegungsvariante  nicht 
prüfen liess. Ihr  ist deshalb bei der Prüfung, welcher möglichen Variante 
mit  Blick  auf  das  Gebot  von  Art.  6  Abs. 1  NHG  der  grösstmöglichen 
Schonung  des  BLN­Objekts  im  Portalbereich  der  Vorzug  zu  geben  ist, 
eine unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und 
eine fehlerhafte Interessenabwägung vorzuwerfen. 
4.5.  Weil  im  Hinblick  auf  eine  vergleichende  Beurteilung  der 
vorgeschlagenen  Variante  mit  dem  Ausführungsobjekt  vertiefte 
Abklärungen  erforderlich  sind,  erweist  sich  die  Streitsache  als  nicht 
spruchreif.  Da  die  Sachverhaltsvervollständigung  und  anschliessend 
erneute  Interessenabwägung  am  besten  durch  die  Vorinstanz  unter 
Beizug der entsprechenden Fachbehörden erfolgt, rechtfertigt es sich, die 
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Angelegenheit  ausnahmsweise  an  diese  zurückzuweisen 
(Art. 61 Abs. 1 VwVG;  vgl.  Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  A­
6594/2010 vom 29. April 2011 E. 8.2.3 mit Hinweisen).
4.6.  Als  Folge  vorstehender  Erwägungen  ist  die  Beschwerde 
gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist und die Plangenehmigung ist 
bezüglich  des  Ostportals  Twanntunnel  samt  Anschlussbauwerk  und 
Lärmschutzwand  aufzuheben.  Die  Sache  ist  an  die  Vorinstanz 
zurückzuweisen,  damit  diese  die  Machbarkeit  und 
Landschaftsverträglichkeit  der  von  den  Beschwerdeführenden 
vorgeschlagenen  Variante  –  Tieferlegung  der  Tunnelzufahrt  Ostportal 
Twann  und  Überführung  des  Lokal­  und  Langsamverkehrs  auf  der 
Höhenkote  der  heutigen  Strasse  –  prüft.  Hierzu  hat  die  Vorinstanz  im 
Hinblick  auf  einen  Vergleich  mit  dem  Ausführungsprojekt  vom 
Beschwerdegegner  eine  Machbarkeitsstudie  mit  Kostenschätzung  samt 
Projektskizzen  und  Visualisierungen  ausarbeiten  und  die 
Dimensionierung  der  Lärmschutzwand  überprüfen  zu  lassen,  und 
bezüglich der Frage, welche Variante die grösstmögliche Schonung des 
BLN­Objekts  ermöglicht,  ein  ergänzendes  Gutachten  von  der  ENHK 
einzuholen. Den Beschwerdeführenden und allenfalls neu Betroffenen ist 
das rechtliche Gehör zu gewähren und die einschlägigen Fachbehörden 
des Bundes sind beizuziehen. Anschliessend hat die Vorinstanz neu über 
das Ostportal Twanntunnel, das Anschlussbauwerk und die notwendigen 
Lärmschutzmassnahmen zu entscheiden.
5. 
Die  auf  Fr.  2'000.­  festzusetzenden  Verfahrenskosten  sind  dem 
unterliegenden  Beschwerdegegner  aufzuerlegen  (Art.  63  Abs.  1  und  2 
VwVG).  Den  obsiegenden  Beschwerdeführenden  ist  der  geleistete 
Kostenvorschuss zurückzuerstatten.
6. 
Der  unterliegende  Beschwerdegegner  hat  den  Beschwerdeführenden 
eine  von  Amtes  wegen  auf  Fr.  6'000.­  festzusetzende 
Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 64 Abs. 1 und 2 VwVG i.V.m. Art. 
7  ff. und Art. 14 Abs. 2 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die 
Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, 
SR 173.320.2]). 
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
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1. 
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist und die 
Plangenehmigung  wird  bezüglich  des  Ostportals  Twanntunnel  samt 
Anschlussbauwerk und Lärmschutzwand aufgehoben. Die Sache wird im 
Sinne der Erwägungen an das UVEK zurückgewiesen.
2. 
Die Verfahrenskosten von Fr. 2'000.­ werden dem Kanton Bern auferlegt. 
Dieser Betrag ist dem Gericht mit beiliegendem Einzahlungsschein innert 
30 Tagen  nach  Eintritt  der  Rechtskraft  des  vorliegenden  Urteils  zu 
überweisen. 
Der  von  den  Beschwerdeführenden  geleistete  Kostenvorschuss  von 
Fr. 3'000.­ ist ihnen nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils 
aus der Gerichtskasse zurückzuerstatten. Hierzu haben sie dem Gericht 
ihre Kontonummer bekannt zu geben.
3. 
Der  Kanton  Bern  hat  den  Beschwerdeführenden  nach  Eintritt  der 
Rechtskraft  des  vorliegenden  Urteils  eine  Parteientschädigung  von 
Fr. 6'000.­ (inklusive Auslagen und Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
4. 
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführenden (Gerichtsurkunde)
– den  Beschwerdegegner  (Gerichtsurkunde;  Beilage:  Einzahlungs­
schein)
– die Vorinstanz (Ref­Nr._________; Gerichtsurkunde)
– das ARE
– das ASTRA
– das BAFU
– die ENHK
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
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Beat Forster Christian Kindler
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen  diesen  Entscheid  kann  innert  30 Tagen  nach  Eröffnung  beim 
Bundesgericht,  1000  Lausanne  14,  Beschwerde  in  öffentlich­rechtlichen 
Angelegenheiten  geführt  werden  (Art. 82  ff.,  90  ff.  und  100  des 
Bundesgerichtsgesetzes  vom  17. Juni  2005  [BGG,  SR  173.110]).  Die 
Rechtsmittelfrist steht still vom 15. Juli bis und mit dem 15. August 2011 
(Art. 46  Abs. 1  Bst. b  BGG).  Die  Rechtsschrift  ist  in  einer  Amtssprache 
abzufassen  und  hat  die  Begehren,  deren  Begründung  mit  Angabe  der 
Beweismittel  und  die  Unterschrift  zu  enthalten.  Der  angefochtene 
Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in 
Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). 
Versand: 4. August 2011