Abtei lung I
A-7991/2008
{T 1/2}
U r t e i l v o m 8 . J u n i 2 0 0 9
Richter Beat Forster (Vorsitz), Richterin Kathrin Dietrich,
Richter Jérôme Candrian,
Gerichtsschreiberin Beatrix Schibli.
Alpar, Flug- und Flugplatz-Gesellschaft AG Bern,
Flugplatz, 3123 Belp,
vertreten durch Fürsprecher lic. iur. Urs Marti,
Kapellenstrasse 14, Postfach 6916, 3001 Bern,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Kostenverfügung des BAZL vom 18. November 2008.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
A-7991/2008
Sachverhalt:
A.
Mit Kostenverfügung vom 18. November 2008 stellte das Bundesamt
für Zivilluftfahrt (BAZL) der Alpar, Flug- und Flugplatz-Gesellschaft
AG Bern, für eine am 2. April 2008 auf dem Flugplatz Bern-Belp
durchgeführte Security-Inspektion Fr. 3'060.- in Rechnung (2 x
8.5 Stunden à Fr. 180.-).
B.
Gegen die Kostenverfügung erhebt die Alpar (Beschwerdeführerin) mit
Eingabe vom 15. Dezember 2008 Beschwerde beim Bundesver-
waltungsgericht. Sie beantragt, die Kostenverfügung vom 18. Novem-
ber 2008 sei aufzuheben, eventualiter auf ein nachvollziehbares Mass
zu reduzieren.
Die Beschwerdeführerin begründet ihre Beschwerde damit, das BAZL
(Vorinstanz) dürfe für die im Rahmen seiner hoheitlichen Aufsichts-
tätigkeit durchzuführenden Security-Inspektionen per se keine Gebüh-
ren erheben. Auch stütze sich die angefochtene Kostenverfügung auf
keine genügende formellgesetzliche Grundlage im Luftfahrtgesetz und
ausserdem halte sie den Grundsätzen des Kostendeckungs- und
Äquivalenzprinzips nicht stand.
C.
Die Vorinstanz hält in ihrer Vernehmlassung vom 19. Februar 2009
fest, dass die Gebühren für eine Security-Inspektion von der Be-
schwerdeführerin erhoben werden könnten. Zudem sei der Einwand,
der Stundenansatz von Fr. 180.- sei zu hoch, unbegründet.
D.
In der Stellungnahme vom 19. März 2009 bleibt die Beschwerde-
führerin bei ihren Anträgen gemäss Beschwerde vom 15. Dezem-
ber 2008.
E.
Auf die übrigen Ausführungen in den Rechtsschriften wird – soweit
entscheidrelevant – im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen ein-
gegangen.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Rechnungsstellungen sind in der Regel nicht direkt auf Rechts-
wirkungen gerichtet und besitzen nicht Verfügungscharakter (vgl.
Urteile des Bundesverwaltungsgerichts B-16/2006 vom 10. Dezem-
ber 2007 E. 1.3 sowie A-632/2008 vom 2. September 2008 E. 1.1). Die
angefochtene Rechnung der Vorinstanz erfüllt im vorliegenden Fall
allerdings die Voraussetzungen gemäss Art. 5 des Bundesgesetzes
vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG,
SR 172.021). Mit ihr wird nicht lediglich in Aussicht gestellt, dass die
Adressatin, sofern sie mit den Rechnungen nicht einverstanden ist,
eine anfechtbare Verfügung verlangen kann, sondern sie ist gleich-
zeitig als Kostenverfügung bezeichnet und als solche ausgestaltet, d.h.
namentlich mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen (vgl. auch Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts A-3957/2008 vom 15. Dezember 2008
E. 1). Es liegt somit ein gültiges Anfechtungsobjekt vor.
1.2 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Ju-
ni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht
Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG. Das BAZL gehört
zu den Behörden nach Art. 33 VGG und ist daher eine Vorinstanz des
Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnahme, was das Sachgebiet
angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). Das Bundesverwaltungs-
gericht ist daher zuständig für die Beurteilung der vorliegenden
Beschwerde.
1.3 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor
der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder
Änderung hat. Die Beschwerdeführerin ist formelle Adressatin der
angefochtenen Verfügung und durch diese auch materiell beschwert.
Sie ist deshalb zur Erhebung der vorliegenden Beschwerde legitimiert.
1.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 50 und 52 VwVG) ist demnach einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung
auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollstän-
diger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechts-
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fehler bei der Ausübung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit
(Art. 49 VwVG).
3.
Im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht gilt der Grundsatz
der Rechtsanwendung von Amtes wegen. Das Bundesverwaltungs-
gericht ist nicht an die Begründung der Begehren gebunden
(Art. 62 Abs. 4 VwVG).
4.
4.1 Vorliegend hat die Vorinstanz auf dem Flughafen Belp eine
Security-Inspektion durchgeführt. Sicherheit im Sinne von security
bezeichnet den Schutz vor illegalen Handlungen wie beispielsweise
terroristische Angriffe, Entführungen und deren Prävention
(). Dementsprechend soll mit einer Security-
Inspektion kontrolliert werden, ob im Rahmen des Flughafenbetriebs
dieser Schutz gewährleistet ist. Zur Beantwortung der sich in diesem
Fall stellenden Fragen ist im Folgenden vorab darzulegen, gestützt auf
welche Bestimmungen die Vorinstanz bei ihrer Inspektion tätig
geworden ist.
4.2 Verschiedene internationale und nationale Bestimmungen sehen
Sicherheitsmassnahmen zum Schutz vor terroristischen Angriffen und
die entsprechende Überwachung und Kontrolle der Sicherheitsmass-
nahmen durch Behörden vor:
In Anhang 17 zum Übereinkommen über die internationale Zivilluftfahrt
vom 7. Dezember 1944 (SR 0.748.0) schreibt Ziff. 3.4.6 regelmässige
Security-Inspektionen vor. Zudem wird in Art. 7 Abs. 1 der Verordnung
(EG) Nr. 2320/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom
16. Dezember 2002 (im Folgenden: Verordnung Nr. 2320/2002;
ABl. L 355 S. 1), welche durch die Verordnung (EG) Nr. 849/2004 des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur
Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 zur Festlegung
gemeinsamer Vorschriften für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt (ABl.
L 229 S. 3) abgeändert wurde, statuiert, dass sämtliche in dem
betreffenden Mitgliedstaat gelegene Flughäfen regelmässig zu
überprüfen sind. Auch Art. 4 Abs. 2 Bst. c der Verordnung (EG)
Nr. 1217/2003 der Kommission vom 4. Juli 2003 zur Festlegung
gemeinsamer Spezifikationen für nationale Qualitätskon-
trollprogramme für die Sicherheit der Zivilluftfahrt (im Folgenden: Ver-
ordnung Nr. 1217/2003; ABl. L 169 S. 44) sieht Inspektionen zur Über-
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wachung der Sicherheit vor. Sowohl die abgeänderte Verordnung
Nr. 2320/2002 wie auch die Verordnung Nr. 1217/2003 sind im Anhang
des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen
Eidgenossenschaft und der EG über den Luftverkehr,
(SR 0.748.127.192.68), in Kraft seit dem 1. Juni 2002, aufgeführt und
deshalb für die Schweiz verbindlich (Art. 1 Abs. 2 und Art. 32 des
Abkommens; vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-4773/2008
vom 20. Januar 2009 E. 7.4 und A-137/2008 vom 21. August 2008
E. 5.5.1).
Im nationalen Recht wird dem BAZL durch Art. 3 Abs. 2 des Bun-
desgesetzes über die Luftfahrt vom 21. Dezember 1948 (LFG,
SR 748.0) eine umfassende unmittelbare Aufsichtskompetenz über die
zivile Luftfahrt auf dem Gebiet der Schweiz übertragen. Die Aufsicht
umfasst insbesondere auch die Infrastrukturanlagen der Luftfahrt. Da
die Sicherheitsmassnahmen im Zusammenhang mit dem Flug-
hafenbetrieb einen wichtigen Bestandteil dieser Infrastrukturanlagen
ausmachen, kommt dem BAZL somit auch die Aufsicht über die
Sicherheitsmassnahmen zu. Diese Aufsicht wird vom BAZL mit
verschiedenen Mitteln ausgeübt. So hat es das Nationale
Sicherheitsprogramm (National Aviation Security Programme, NASP)
erstellt, um widerrechtliche Handlungen zu verhindern und ge-
gebenenfalls zu bewältigen (Art. 4 Abs. 1 und 2 der Verordnung des
UVEK vom 31. März 1993 über Sicherheitsmassnahmen im
Luftverkehr [VSL, SR 748.122]). In Ziff. 1.5.1.5.2 und Ziff. 1.5.1.8.1 des
NASP sind Inspektionen zum Zweck der Überprüfung der Einhaltung
der Sicherheitsmassnahmen gemäss NASP vorgesehen. Demzufolge
hat das BAZL die zu inspizierenden Örtlichkeiten und die Häufigkeit
der Inspektionen festzulegen und die Inspektionen zum Zweck der
Überprüfung der Einhaltung der Sicherheitsmassnahmen gemäss
NASP durchzuführen. Ausserdem bedürfen die Sicherheitsprogramme,
welche von Flugplatzhaltern zur Verhinderung und Bewältigung von
widerrechtlichen Handlungen aufgrund von Art. 122a Abs. 1 der
Verordnung über die Luftfahrt vom 14. November 1973 (LFV,
SR 748.01) und Art. 14 Abs. 1 VSL erstellt werden müssen, der
Genehmigung durch das BAZL (Art. 122a Abs. 2 LFV, Art. 14
Abs. 3 VSL).
Mit der Vorinstanz ist daher einig zu gehen, dass das BAZL als
Aufsichtsbehörde die Umsetzung der vorgeschriebenen Sicherheits-
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massnahmen durch den Flugplatzhalter gewährleisten muss und dazu
Kontrollen inklusive Security-Inspektionen durchführen kann.
4.3 Die Vorinstanz hat im vorliegenden Fall aufgrund der oben
erwähnten internationalen und nationalen Bestimmungen eine
Security-Inspektion durchgeführt. Die Inspektion ist unbestritten als
aufsichtsrechtliche Tätigkeit im Sinne von Art. 3 Abs. 2 LFG zu
qualifizieren. Es stellt sich nun die hier strittige Frage, wer die Kosten
für diese Aufsichtstätigkeit zu tragen hat.
5.
5.1 Die Beschwerdeführerin macht vorab geltend, es handle sich bei
den Abgaben im Zusammenhang mit der Security-Inspektion nicht um
Gebühren. Die Abgabe zur Deckung der Kosten der Aufsichtstätigkeit
sei nicht als Kausalabgabe zu qualifizieren, da die Rechts-
unterworfenen daraus keinen individuell zurechenbaren Vorteil ziehen
würden. Vielmehr handle es sich aufgrund der abgaberechtlichen
Kriterien um eine Kostenanlastungssteuer, für welche keine genügen-
de formellgesetzliche Grundlage vorliege, da Art. 3 Abs. 3 LFG den
Kreis der Abgabepflichtigen nicht nenne und sich aus Art. 3
Abs. 3 LFG weder die absolute Höhe einer Abgabe noch deren
Bemessungsgrundlage entnehmen lasse. Im Folgenden ist somit
zuerst auf die Qualifikation der Abgabe einzugehen und anschliessend
die Frage zu beantworten, ob eine genügende formell-gesetzliche
Grundlage gegeben ist.
5.2
5.2.1 Gebühren als Kausalabgaben sind Abgaben, die einen
besonderen Entstehungsgrund (eine besondere causa) haben, sodass
die Berechtigung besteht, von den Pflichtigen zusätzlich zu ihrer
ordentlichen Steuerbelastung eine Abgabe zu erheben. Zwischen
Entstehungsgrund und Abgabe muss ein unmittelbarer Zusammen-
hang im Sinne von Leistung und Gegenleistung bestehen (PIERRE
TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Auflage,
Bern 2005, § 55 Rz. 16, ADRIAN HUNGERBÜHLER, Grundsätze des
Kausalabgabenrechts, Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und
Verwaltungsrecht [ZBL], 10/2003, S. 507). Werden Abgaben als
Entgelt für eine bestimmte, vom Pflichtigen veranlasste oder
verursachte Tätigkeit des Gemeinwesens erhoben, liegt eine
Verwaltungsgebühr vor (vgl. zum Ganzen: HUNGERBÜHLER, a.a.O.,
S. 508, TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., Rz. 21 f., ULRICH HÄFELIN/GEORG
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MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage,
Zürich/St. Gallen 2006, Rz. 2627 ff.). Steuern dagegen werden
voraussetzungslos, d.h. ohne bestimmte staatliche Gegenleistung
geschuldet. Steuerpflichtig ist, wer den die Abgabepflicht be-
gründenden Steuertatbestand erfüllt. Kostenanlastungssteuern im
Besonderen sind Steuern, die einer Gruppe von Personen darum
auferlegt werden, weil diese Personen zu bestimmten Aufwendungen
des Gemeinwesens eine nähere Beziehung aufweisen als die
Gesamtheit der Steuerpflichtigen. Es genügt, dass die Aufwendungen
des Gemeinwesens dem abgabepflichtigen Personenkreis eher
anzulasten sind als der Allgemeinheit, weil diese Gruppe von den
staatlichen Leistungen in der Regel mehr profitiert oder weil sie
generell betrachtet als hauptsächliche Verursacherin der Aufwen-
dungen des Gemeinwesens angesehen werden kann. Die Kosten-
anlastungssteuer wird aber unabhängig vom konkreten Verursacher-
anteil des Pflichtigen erhoben (HUNGERBÜHLER, a.a.O., S. 513, TSCHANNEN/
ZIMMERLI, a.a.O, § 55 Rz. 12, HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2670).
5.2.2 Vorliegend besteht nicht nur eine nähere Beziehung der
Flughafenbetreiber zu den Aufwendungen im Zusammenhang mit
Security-Inspektionen, sondern diese werden vielmehr durch die
Flughafenbetreiber verursacht (vgl. E. 6.5). Selbst wenn man die
Flughafenbetreiber nicht als die einzigen, sondern nur als die
hauptsächlichen Verursacher betrachten wollte, lässt sich die Abgabe
für Security-Inspektionen nicht als Kostenanlastungssteuer qualifi-
zieren. Im vorliegenden Fall haben die der Beschwerdeführerin
auferlegten Kosten einen besonderen Entstehungsgrund, nämlich die
durch die Security-Inspektionen verursachten Aufwendungen. Die
Kosten wurden nicht voraussetzungslos, sondern als Entgelt für
spezifische Aufwendungen im Zusammenhang mit der Inspektion
auferlegt. Dies zeigt sich nicht zuletzt auch daran, dass die auferlegten
Gebühren nach Zeitaufwand bemessen werden. Die als Gegenleistung
für die Security-Inspektion erhobenen Kontrollgebühren sind daher
aufgrund der abgaberechtlichen Grundsätze als Verwaltungsgebühren
und nicht als Kostenanlastungssteuern zu qualifizieren (vgl. auch
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-3957/2008 vom 15. Dezem-
ber 2008 E. 5.2, HUNGERBÜHLER, a.a.O., S. 509, TSCHANNEN/ZIMMERLI,
a.a.O., § 55 Rz. 22). Somit werden die vorliegenden Abgaben als
Gebühren von Art. 3 Abs. 3 LFG erfasst und es kommen im Folgenden
bei der Prüfung, ob für die Auferlegung der Gebühren für die
Seite 7
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Sicherheitsinspektion eine genügende formell-gesetzliche Grundlage
besteht, die Grundsätze für die Verwaltungsgebühren zur Anwendung.
5.3
5.3.1 Gebühren müssen in einer genügend bestimmten generell-
abstrakten Rechtsnorm vorgesehen sein (BGE 123 I 248 E. 2; HÄFELIN/
MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2694). Gemäss Art. 164 Abs. 1 Bst. d der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom
18. April 1999 (BV, SR 101) sind zudem die grundlegenden
Bestimmungen über den Kreis der Abgabepflichtigen sowie den
Gegenstand und die Bemessung von Abgaben in der Form des
Bundesgesetzes zu erlassen. Diese Anforderungen hat die
Rechtsprechung allerdings für die Abgabenbemessung bei gewissen
Arten von Kausalabgaben gelockert: Sie dürfen namentlich dort
herabgesetzt werden, wo dem Bürger die Überprüfung der Gebühr auf
ihre Rechtmässigkeit anhand von verfassungsrechtlichen Prinzipien
wie dem Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip möglich ist. Da das
Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip auf Verwaltungsgebühren
uneingeschränkt Anwendung finden, muss zwar im vorliegenden Fall
der Kreis der Abgabepflichtigen und der Gegenstand der Abgabe im
Gesetz im formellen Sinn verankert sein, doch darf die Bemessung der
Abgaben der Exekutive überlassen werden (BGE 132 II 371 E. 2.1,
BGE 130 I 113 E. 2.2, Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-3957/
2008 vom 15. Dezember 2008 E. 5.1 und 5.2; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., Rz. 2705). Die Grundzüge der Bemessung der zu erhebenden
Gebühren müssen dabei nicht bereits in der formell-gesetzlichen
Grundlage enthalten sein (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-1150/2008 vom 18. September 2008 E. 5.3).
5.3.2 Gemäss Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist mit
Art. 3 Abs. 3 LFG sowohl der Gegenstand der Abgabe wie auch der
Kreis der Abgabepflichtigen genügend in einem Gesetz im formellen
Sinn festgelegt, da sich dieser Bestimmung entnehmen lässt, dass für
Tätigkeiten im Rahmen der Aufsicht Gebühren erhoben werden sollen
und gebührenpflichtig ist, wer eine staatliche Aufsichtstätigkeit im
Bereich der Luftfahrt beansprucht bzw. erforderlich macht (Urteile des
Bundesverwaltungsgerichts A-1150/2008 vom 18. September 2008
E. 5.1 und 5.2 und A-3957/2008 vom 15. Dezember 2008 E. 6). Es
besteht somit eine hinreichende formellgesetzliche Grundlage für die
Erhebung von Gebühren vom Flugplatzbetreiber im Falle einer
Security-Inspektion.
Seite 8
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6.
6.1 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, die Erhebung von
Gebühren sei in diesem Fall per se unzulässig. Die Security-Inspektion
sei nicht von ihr beantragt worden. In Übereinstimmung mit den
Grundsätzen des öffentlichen Abgaberechts müsse die Gebühren-
pflicht aufgrund von Art. 5 Abs. 3 GebV-BAZL entfallen, wenn die
Vorinstanz ausschliesslich im öffentlichen Interesse tätig werde, wie
beispielsweise bei Geschwindigkeits- und Lebensmittelkontrollen, und
dem Rechtsunterworfenen daraus keine individuell zurechenbare
besondere Leistung zufliesse. Die Zivilluftfahrt und deren Schutz seien
für die Gesellschaft vital und Sicherheit im Sinne von security vermittle
daher keine individuell zurechenbaren besonderen Vorteile, sondern
diene – ähnlich einer Geschwindigkeitskontrolle – dem Schutz der
Allgemeinheit. Auch die Teilrevision des LFG mache deutlich, dass der
Bundesrat die Aufsichtstätigkeit vom Verwaltungshandeln auf Ver-
anlassung eines Rechtsunterworfenen mit Gebührenfolge trenne.
6.2 Die Vorinstanz führt aus, die Beschwerdeführerin habe aufgrund
von Art. 3 GebV-BAZL die Gebühren für die Security-Inspektion zu
bezahlen. Die von ihr erbrachte Leistung bei der Inspektion des
Flughafens Bern-Belp sei aufgrund der von der Beschwerdeführerin
bestimmten Betriebsform (gewerbsmässiger Verkehr mit Luft-
fahrzeugen von mehr als 16 Tonnen Gewicht) zwingend erforderlich
und diene hauptsächlich dem privaten Interesse der Beschwerde-
führerin und sei deswegen nicht von der Allgemeinheit zu tragen.
6.3 Vorliegend ist strittig, ob der Beschwerdeführerin für die
durchgeführte Security-Inspektion Gebühren auferlegt werden können.
Gebühren sind das Entgelt für eine bestimmte, von der abgabe-
pflichtigen Person veranlasste oder verursachte Amtshandlung oder
für die Benutzung einer öffentlichen Einrichtung (HUNGERBÜHLER, a.a.O.,
S. 508 f., HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2626). Im Falle einer
Amtshandlung entsteht die Gebührenpflicht nicht nur, wenn die
Amtshandlung auf Antrag des Einzelnen ausgelöst wird, sondern auch
wenn er sie anderweitig verursacht hat (vgl. BGE 119 Ib 389 E. 4c,
BGE 97 I 462 E. 3; TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., § 55 Rz. 18 ff.). Die
Gebühren werden vom Abgabepflichtigen anlässlich einer ihm
zurechenbaren Amtshandlung erhoben (KLAUS A. VALLENDER, Grundzüge
des Kausalabgabenrechts, Bern 1976, S. 51).
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6.4 Gemäss Art. 3 Abs. 3 LFG bestimmt der Bundesrat das Nähere
bezüglich der Aufsicht über die Luftfahrt und setzt die zu erhebenden
Gebühren fest. Gestützt auf Art. 3 Abs. 3 LFG hat der Bundesrat die
GebV-BAZL erlassen, um die Steuerzahler zu entlasten und das
Verursacherprinzip zu betonen ("Gründe für die neue Gebühren-
verordnung des BAZL" vom 22. Februar 2008, ).
Dementsprechend legt Art. 3 der GebV-BAZL im 1. Abschnitt
"Allgemeine Bestimmungen" fest, dass, wer eine Verfügung des BAZL
veranlasst oder eine Dienstleistung des BAZL beansprucht, eine
Gebühr zu bezahlen hat. Ebenfalls im allgemeinen Teil ist in
Art. 5 Abs. 3 GebV-BAZL festgehalten, dass im Einzelfall unter
Berücksichtigung des Interesses und des Nutzens der gebühren-
pflichtigen Person sowie des öffentlichen Interesses eine Gebühr
ermässigt oder erlassen werden kann.
Art. 3 GebV-BAZL regelt die Gebührenpflicht für all die Fälle, für
welche die GebV-BAZL keine besonderen Bestimmungen enthält. Da
vorliegend Kosten für eine Security-Inspektion und somit eine
Aufsichtstätigkeit im Zusammenhang mit Infrastrukturanlagen auferlegt
wurden, existiert allerdings eine besondere Bestimmung im
9. Abschnitt der GebV-BAZL. In diesem Abschnitt wird die Erhebung
von Gebühren im Zusammenhang mit der Infrastruktur der Luftfahrt
geregelt, wozu auch Flughäfen gehören (Art. 48 GebV-BAZL). Die
Security-Inspektion fällt weder unter Art. 49 (Gebühren für die
Anlagen) noch Art. 50 (Vorprüfung). Auf den vorliegenden Fall ist
hingegen Art. 51 GebV-BAZL (Aufsicht) anwendbar. Gemäss dieser
Bestimmung werden für alle anderen Verfügungen und Dienst-
leistungen im Zusammenhang mit der Aufsicht über Infrastruktur-
anlagen der Luftfahrt und über sonstige Landestellen Gebühren nach
Zeitaufwand erhoben. Die Verpflichtung der Beschwerdeführerin, die
im Zusammenhang mit der Sicherheitsinspektion entstandenen Kosten
zu tragen, ist damit in Art. 51 GebV-BAZL begründet.
6.5 Die Kostentragungspflicht der Beschwerdeführerin ergibt sich aber
auch aufgrund folgender Überlegungen: Der Betrieb eines Flugplatzes,
welcher dem öffentlichen Verkehr dient, ist lediglich aufgrund einer
Betriebskonzession zulässig (Art. 36a Abs. 1 LFG). Mit der Konzessi-
onierung wird das Recht verliehen, einen Flughafen rechtmässig zu
betreiben und Gebühren zu erheben. Als Konzessionär hat der
Flughafenbetreiber verschiedene Verpflichtungen, so unter anderem
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die Pflicht, einen ordnungsgemässen, sicheren Betrieb zu gewähr-
leisten (Art. 36a Abs. 2 LFG).
Vorliegend hat die Beschwerdeführerin eine solche Betriebskon-
zession erlangt, um den Flughafen zu betreiben. Dementsprechend
hat sie für einen sicheren Betrieb des Flughafens zu sorgen, was die
Vorinstanz als Aufsichtsbehörde aufgrund internationaler und
nationaler Bestimmungen zu kontrollieren hat. Mit dem Betrieb des
Flughafens ist somit zwingend und untrennbar die Aufsicht der
Vorinstanz darüber, ob die Sicherheitsanforderungen eingehalten
werden, verbunden. Es besteht daher ein enger Verursacher-
zusammenhang zwischen dem Flughafenbetrieb und der Inspektion.
6.6 Das Argument der Beschwerdeführerin, die Gebührenpflicht
müsse entfallen, da die Inspektion ausschliesslich im öffentlichen
Interesse erfolge, ist nicht stichhaltig. Auch wenn die Beschwerde-
führerin keinen unmittelbaren finanziellen Vorteil aufgrund der
Security-Inspektion erlangt, und diese auch im Interesse der
Allgemeinheit erfolgt, so steht die Inspektion doch in einem
unmittelbaren Zusammenhang mit dem Flughafenbetrieb und dem
damit verbundenen wirtschaftlichen Interesse der Beschwerdeführerin.
Es besteht vorliegend kein Grund, in Anwendung von Art. 5 Abs. 3
GebV-BAZL von der Kostenregelung in Art. 51 GebV-BAZL
abzuweichen.
6.7 Auch der Argumentation der Beschwerdeführerin, aus der derzeit
laufenden Teilrevision des LFG werde offensichtlich, dass zwischen
Aufsichtstätigkeit (ohne Gebührenfolge) einerseits und Verwaltungs-
handeln auf Veranlassung des Rechtsunterworfenen mit Gebühren-
folge andererseits zu unterscheiden sei und die vorliegende
Aufsichtstätigkeit deswegen gebührenfrei sein müsse, ist nicht zu
folgen. Die im Bericht zum Vernehmlassungsentwurf genannten
Tätigkeiten sind im Unterschied zur vorliegenden Security-Inspektion
allgemeine Aufsichtstätigkeiten wie beispielsweise die Pflege des
Informationsaustauschs mit ausländischen Aufsichtsbehörden oder die
Ausfertigung von Marktstudien. Sie lassen sich nach heutiger
Rechtslage noch nicht durch Gebühren finanzieren, weil sie nicht
individuell einzelnen der Aufsicht unterstellten Personen und
Gesellschaften zugerechnet werden können (Teilrevision I des
Luftfahrtgesetzes, Erläuternder Bericht zum Vernehmlassungsentwurf,
Bundesamt für Zivilluftfahrt, Bern Juni 2008, S. 9). Bei der Security-
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Inspektion handelt es sich jedoch nicht um eine solche allgemeine,
nicht zurechenbare Aufsichtstätigkeit. Der Aufwand im Zusammenhang
mit der Security-Inspektion kann einzig der Beschwerdeführerin
zugerechnet werden, da die Inspektion im Zusammenhang mit dem
Betrieb ihres Flugplatzes vorgenommen wurde.
6.8 Abschliessend kann deshalb festgehalten werden, dass entgegen
der Auffassung der Beschwerdeführerin die im Zusammenhang mit
einer Security-Inspektion entstandenen Kosten gestützt auf
Art. 3 Abs. 3 LFG i.V. mit Art. 51 GebV-BAZL von ihr als Flugplatz-
betreiberin zu tragen sind. Der Antrag, die Kostenverfügung der
Vorinstanz vom 18. November 2008 sei aufzuheben, weil die Erhebung
von Gebühren für Security-Inspektionen von der Beschwerdeführerin
unzulässig sei, ist somit abzuweisen.
7.
7.1 Die Beschwerdeführerin rügt eventualiter, die Gebühr von Fr. 180.-
pro Stunde sei weder mit dem Kostendeckungs- noch mit dem
Äquivalenzprinzip vereinbar. Der den Stundenansatzrahmen von
Fr. 100.- bis Fr. 200.- fast vollständig ausschöpfende Ansatz von
Fr. 180.- sei zu hoch, weshalb die Kostenverfügung auf ein nachvoll-
ziehbares Mass herabzusetzen sei.
7.2 Die Vorinstanz hält dem entgegen, dass der Stundenansatz
gestützt auf Art. 5 Abs. 1 und 2 GebV-BAZL berechnet worden sei. Der
Stundenansatz betrage je nach erforderlicher Sachkenntnis des
ausführenden Personals Fr. 100.- bis Fr. 200.-. Die Personen, welche
die Inspektion am 2. April 2009 ausgeführt hätten, verfügten über
einen Titel als Inspektor und der Stundenansatz für eine von einem
Inspektor erbrachte Leistung betrage Fr. 180.-.
7.3 Vorliegend stützen sich die Gebühren auf die GebV-BAZL ab. Wie
bereits in E. 6.4 festgehalten, ist der Bundesrat zur Regelung der
Abgaben im Zusammenhang mit der Ausübung der Aufsicht im Bereich
der Luftfahrt aufgrund von Art. 3 Abs. 3 LFG ermächtigt. Indem die
Bestimmung auf nähere Vorgaben verzichtet, räumt sie dem Bundesrat
einen erheblichen Ermessensspielraum ein. Das erscheint aufgrund
der Vielzahl von Tatbeständen, die im Bereich der Luftfahrt Gebühren
auslösen, auch als sachgerecht (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-3957/2008 vom 15. Dezember 2008 E. 7.2).
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7.4 Nach dem Kostendeckungsprinzip darf der Gesamtertrag der
Gebühren die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweigs
nicht übersteigen. Das Verhältnis zwischen Erträgen und Kosten ist für
den Verwaltungszweig gesamthaft zu betrachten und nicht für jede
einzelne Leistung innerhalb desselben (BGE 132 II 47 E. 4.1; Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts A-3957/2008 vom 15. Dezember 2008
E. 7.3; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2637).
Vorliegend gibt das Kostendeckungsprinzip dem Betroffenen relativ
wenig Anhaltspunkte für die einzelfallweise Gebührenbemessung, da
das Amt einen umfassenden Verwaltungszweig bildet, der vielfältige
Aufgaben wahrnimmt und insgesamt relativ hohe Kosten verursacht.
Im Rahmen der Änderung der Gebührenverordnung des BAZL wurde
vom Amt verlangt, seinen tiefen Kostendeckungsgrad von 12% zu
erhöhen. Mittels der vorgenommenen Gebührenanpassung sollte es
dem Amt möglich sein, innerhalb der Legislaturperiode von 2008/2011
einen Kostendeckungsgrad von 15% zu erreichen (vgl. zum Ganzen:
"Gründe für die neue Gebührenverordnung des BAZL" vom
22. Februar 2008; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-3957/2008
vom 15. Dezember 2008 E. 7.3). Daraus folgt, dass die Summe der
Gebühren, die das Amt erhebt, in keiner Weise seinen Gesamt-
aufwand deckt und somit das Kostendeckungsprinzip nicht verletzt
sein kann.
7.5 Das Äquivalenzprinzip verlangt in Konkretisierung des Ver-
hältnismässigkeitsgrundsatzes, dass die Höhe der Gebühr im
Einzelfall in einem vernünftigen Verhältnis zum Wert stehen muss, den
die staatliche Leistung für die Abgabepflichtigen hat. Die Abgabe darf
im Einzelfall zum objektiven Wert der Leistung nicht in einem
offensichtlichen Missverhältnis stehen und muss sich in vernünftigen
Grenzen bewegen (BGE 132 II 375 E. 2.1, BGE 128 I 46 E. 4a;
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2641). Es ist im Folgenden zu
prüfen, ob die Gebühr in der Höhe von Fr. 180.- diesen Grundsätzen
entspricht.
Gemäss Art. 51 GebV-BAZL werden die Gebühren nach Zeitaufwand
erhoben. Der Stundenansatz für die Gebühr im Zusammenhang mit
einer Security-Inspektion hat nach Art. 5 Abs. 2 GebV-BAZL je nach
Sachkenntnis des ausführenden Personals nicht weniger als Fr. 100.-
und nicht mehr als Fr. 200.- zu betragen. Der Stundenansatz für einen
Inspektor wurde von der Vorinstanz auf Fr. 180.- festgelegt. Damit hat
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sich die Vorinstanz an den Rahmen der Gebührenverordnung
gehalten. Die Höhe des Stundenansatzes wurde von der Vorinstanz
mit dem Titel der Prüfer begründet. Es ist davon auszugehen, dass es
sich bei Inspektoren um gut ausgebildetes Personal handelt. Insofern
scheint der Stundenansatz von Fr. 180.- nicht unangemessen. Auch
steht der Stundenansatz nicht in einem Missverhältnis zum objektiven
Wert der Leistung. Zum Vergleich sei angemerkt, dass im Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-1150/2008 vom 18. September 2008
E. 6.6.2 der Stundenansatz von Fr. 180.- für die Durchführung einer
Lufttüchtigkeitsprüfung durch einen Technischen Mitarbeiter als mit
dem Äquivalenzprinzip vereinbar betrachtet wurde.
7.6 Zusammenfassend steht damit fest, dass die erhobene Gebühr
dem Kostendeckungs- und dem Äquivalenzprinzip nicht widerspricht.
Der Antrag, die Kostenverfügung sei auf ein nachvollziehbares Mass
herabzusetzen, ist demzufolge ebenfalls abzuweisen.
8.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens gilt die Beschwerdeführerin als
unterliegend und hat die entsprechenden Verfahrenskosten, bestimmt
auf Fr. 1'500.-, zu übernehmen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese sind mit
dem geleisteten Kostenvorschuss in derselben Höhe zu verrechnen.
9.
Der Beschwerdeführerin ist, da sie unterliegt, keine Parteientschädi-
gung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 des Regle-
ments vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2] e con-
trario).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 1'500.- werden der Beschwerdeführerin
auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von
Fr. 1500.- verrechnet.
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3.
Es wird keine Parteientschädigung gesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. 798307777; Einschreiben)
- das GS UVEK (Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Beat Forster Beatrix Schibli
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die
Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die
Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die
Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in
Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).
Versand:
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