A-8271/2008 - Abteilung I - Poste (divers)","Déni de justice/retard injustifié","Procédure administrative et procédure du Tribunal administratif fédéral (divers) - Décision d'incompétence (reconnaissance du statut ...

Cour I
A-8271/2008
{T 1/2}
A r r ê t d u 2 0 a v r i l 2 0 1 0
Jérôme Candrian, président du collège,
Markus Metz, Claudia Pasqualetto Péquignot,
André Moser, Lorenz Kneubühler, juges,
Myriam Radoszycki, greffière.
Syndicat autonome des postiers (SAP),
case postale, 1963 Vétroz,
représenté par Me Christophe Tafelmacher, avocat,
rue de Bourg 47/49, case postale 5927,
1002 Lausanne,
recourant,
contre
La Poste Suisse, Service juridique,
Viktoriastrasse 21, case postale,
3030 Berne,
autorité inférieure.
Demande de reconnaissance d'un syndicat.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composit ion
Parties
Objet
A-8271/2008
Faits :
A.
Le Syndicat autonome des postiers (ci-après également le SAP) est
une association au sens des art. 60 et suivants du Code civil suisse
dont le siège social est à Vétroz (canton du Valais) et qui, constituée le
13 janvier 2005, regroupe des employés de La Poste Suisse (ci-après
la Poste) en vue de la défense de leurs intérêts.
Par lettre du 28 février 2005 à la Poste, le SAP, agissant par son
président Olivier Cottagnoud, a demandé à cet établissement de
reconnaître le Syndicat autonome des postiers comme syndicat de la
Poste et partenaire social au sens de la loi du 24 mars 2000 sur le
personnel de la Confédération (LPers). Il a affirmé, statuts à l'appui,
avoir la compétence et l'organisation suffisante pour participer à la
négociation de la future convention collective de travail (CCT) avec la
Poste. Il a ajouté qu'un refus de reconnaissance de la part de la Poste
serait certainement perçu comme une discrimination de la part de ses
membres.
B.
Dans sa réponse du 14 mars 2005 au SAP, la Poste a pris
connaissance de la création de ce syndicat et acte de ce qu'il
regroupait une partie de son personnel. Elle a invité le SAP à lui
fournir des renseignements complémentaires, tel que requis par la
jurisprudence et la doctrine, afférents notamment au nombre de ses
membres et à sa représentativité à l'échelle nationale, sans lesquels
elle ne pourrait prendre position de manière définitive sur la question
de sa reconnaissance comme partenaire social et future partie
contractante dans le cadre de négociations relatives à diverses CCT.
C.
Par lettre du 29 avril 2005 sous la plume de son conseil d'alors,
Me Rainer Weibel, le SAP a invité la Poste à donner suite à sa lettre
du 28 février 2005; il a réitéré son invitation le 8 juin suivant, réclamant
par ailleurs la notification d'une décision susceptible de recours.
Ensuite, par lettre du 7 novembre 2005, puis encore dans une missive
datée du 9 janvier 2006, le SAP a mis la Poste en demeure de lui
accorder ''les mêmes droits concrets d'action syndicale'' que les
syndicats Communication (GeKo) et transfair, soit notamment celui de
diffuser des informations dans les locaux de la Poste et par
Page 2
A-8271/2008
messagerie électronique, d'intervenir dans le journal du personnel de
la Poste et d'accéder à l'intranet de la Poste; le SAP a précisé qu'il ne
souhaitait aborder que dans un second temps la question du droit de
participer à des négociations relatives à des CCT ou à leur adhésion.
D.
Dans l'intervalle, le SAP a tenté, en vain, de porter le différend
l'opposant à la Poste auprès de la Commission paritaire de conciliation
de cet établissement. Le 23 octobre 2005, ladite Commission a
déclaré cette intervention irrecevable, en application du ch. 861 de la
CCT Poste, le SAP n'en étant pas partie contractante.
E.
De son côté, par lettre du 28 novembre 2005 au SAP, la Poste a
réitéré sa demande de renseignements formulée le 14 mars 2005.
Le SAP y a donné partiellement suite le 17 décembre 2005, indiquant
notamment, en pourcentage, la répartition de ses membres dans les
trois régions linguistiques du pays et dans les différents secteurs de la
Poste. C'est ensuite près de trois ans plus tard, soit le 30 septembre
2008, que le SAP, agissant désormais par l'intermédiaire de
Me Christophe Tafelmacher, a fourni à la Poste les indications
manquantes afférentes à ses membres, au nombre de 250 selon un
constat notarié du 9 juillet 2008.
F.
Par lettre du 5 novembre 2008, le SAP a invité une nouvelle fois la
Poste à rendre une décision formelle de reconnaissance, avec pour
conséquence, selon lui, que, à l'avenir, il serait informé en temps utile
des questions importantes en matière de personnel (art. 33 al. 1
LPers) et consulté, notamment à propos des éléments mentionnés à
l'art. 33 al. 2 LPers.
G.
La Poste a ensuite adressé une lettre datée du 19 novembre 2008 au
SAP, en ces termes:
''Demande de décision formelle de reconnaissance du syndicat
autonome des postiers
Maître,
Nous nous référons à vos lettres des 30 septembre et 5 novembre
2008 et plus particulièrement à notre accusé de réception du 8 octobre
Page 3
A-8271/2008
dernier. Nous avons examiné attentivement votre demande, ainsi que
vos arguments. Cela étant, nous devons vous informer que – dans le
cas présent – il n'y a pas de base légale en faveur de la Poste pour
rendre une décision formelle. En effet, l'art. 34 LPers prévoit une telle
compétence uniquement pour les litiges liés aux rapports de travail
entre employeur et employé. Dès lors, nous ne pouvons pas accéder
favorablement à votre demande, faute de compétence en la
matière (...)''.
H.
Par lettre du 12 décembre 2008, le SAP a mis la Poste en demeure de
rendre une décision formelle assortie des voies de recours d'ici au
19 décembre 2008. Il a exprimé son étonnement au sujet du courrier
du 19 novembre 2008 précité de la Poste, qui ne respecterait pas les
règles de la bonne foi. Selon le SAP, en effet, la prétendue
incompétence de la Poste n'avait jamais été soulevée dans les
précédents courriers de cette dernière, datant de 2005; au contraire, la
Poste était entrée en matière au sujet de la requête du SAP,
demandant des informations complémentaires à son sujet, qui, depuis
lors, avaient été fournies.
I.
La Poste a répondu au SAP par la lettre suivante du 19 décembre
2008:
''Demande de décision formelle de reconnaissance du syndicat
autonome des postiers
Maître,
Nous accusons réception de votre courrier du 12 décembre dont le
contenu a retenu toute notre attention.
Contrairement à vos affirmations, il ne nous a jamais été demandé
– avant votre intervention – de rendre une décision formelle de
reconnaissance du syndicat autonome des postiers. Aux termes de
l'article 35 LPers et du chiffre 20 de l'annexe 6 de la convention
collective de travail de la Poste, la Poste rend des décisions
uniquement lors des litiges liés aux rapports de travail. Tel n'est
manifestement pas le cas dans le présent dossier. Ainsi, nous
confirmons intégralement notre lettre du 19 novembre 2008 (...)''.
Page 4
A-8271/2008
J.
Le 22 décembre 2008, le SAP (ci-après le recourant) a formé recours
devant le Tribunal administratif fédéral ''contre la décision rendue le
19 novembre 2008, respectivement le 19 décembre 2008, par
La Poste Suisse, décision par laquelle elle a refusé de statuer sur la
demande de reconnaissance du SAP, respectivement par laquelle elle
a refusé de reconnaître le SAP''.
A l'appui de son recours, il a, sous suite de frais et dépens, formulé les
conclusions suivantes :
''Principalement
I. Admettre le recours, constater le refus de statuer et renvoyer le
dossier à la Poste en l'enjoignant à rendre une décision formelle sur la
requête du Syndicat autonome des postiers du 28 février 2005.
Subsidiairement
II. Admettre le recours, constater que la Poste a violé son obligation de
célérité et lui renvoyer le dossier pour qu'elle statue dans les meilleurs
délais sur la requête du Syndicat autonome des postiers du 28 février
2005.
Plus subsidiairement
III. Admettre le recours au fond, réformer les décisions rendues le
19 novembre 2008, respectivement le 19 décembre 2008, en ce sens
que le Syndicat autonome des postiers est reconnu comme une
association qui représente le personnel au sens de l'article 33 LPers''.
En substance, le recourant fonde la compétence de la Poste (ci-après:
l'autorité inférieure) de statuer sur sa demande de reconnaissance sur
les art. 33 et 34 LPers. Il se réfère également à l'art. 25 de la loi
fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA)
pour fonder sa demande en constatation de droit. Il affirme avoir un
intérêt digne de protection au prononcé de la décision de constatation
requise, vu les conséquences en termes de droits de participation –
information et consultation au sujet des questions importantes en
matière de personnel – qu'un statut de syndicat ''agréé'' impliquerait
pour lui et qui, jusqu'alors, lui auraient été refusés.
Page 5
A-8271/2008
K.
L'autorité inférieure s'est déterminée le 6 avril 2009 sur le recours.
Elle a conclu, principalement, à son irrecevabilité, faute de
compétence de la Poste pour traiter la demande de reconnaissance du
SAP et faute, dès lors, de décision susceptible de recours au sens des
art. 5 et 25 PA. Elle soutient en substance qu'elle n'est pas
compétente pour rendre une décision sur la demande de
reconnaissance du recourant et que, par suite, ce dernier doit être
déclaré irrecevable en son recours; elle invoque qu'elle ne dispose
d'aucune base légale pour rendre la décision requise; en effet, sa
compétence décisionnelle se limiterait aux litiges liés aux rapports de
travail (art. 34 LPers), cas non réalisé en l'occurrence; par ailleurs,
dans le cadre de ses relations avec les associations de personnel
(art. 33 et 38 LPers), l'employeur public fédéral n'interviendrait pas
comme ''autorité'' détentrice de la puissance publique, mais bien
comme ''partenaire'', et n'aurait donc pas la compétence de rendre
des décisions fondées sur la PA.
Subsidiairement, l'autorité inférieure a conclu au rejet du recours,
arguant qu'on ne saurait lui reprocher d'avoir tardé à communiquer sa
position au sujet de la demande de reconnaissance du SAP. Sur le
fond, le recourant ne remplirait de toute manière pas les conditions
d'une reconnaissance, tant en termes de représentativité que de
loyauté.
L.
En sa réplique du 19 juin 2009, le recourant a confirmé les termes de
son recours, dont la recevabilité serait acquise. Selon lui, il ne ferait
pas de doute que, sous l'angle de l'art. 33 LPers, l'autorité inférieure
est compétente pour ''rendre une décision en constatation de droit,
sous la forme d'une reconnaissance du SAP comme association
représentant le personnel''. Pour sa part, l'autorité inférieure a, dans
sa duplique du 31 août 2009, confirmé et précisé les termes de sa
réponse.
M.
Par lettre du 15 septembre 2009, le recourant a demandé au Tribunal
de céans d'ordonner la production de diverses pièces attestant de ce
que les autres syndicats de la Poste disposent effectivement de droits
dont il est lui-même privé – tel que celui d'utiliser les adresses
électroniques dites ''impersonnelles'' de la Poste. Cette écriture a été
Page 6
A-8271/2008
portée à la connaissance de l'autorité inférieure.
Diverses pièces et écritures ont été déposées au dossier par le
recourant le 25 mars 2010 et par l'autorité inférieure le 13 avril 2010.
N.
Le collège appelé à statuer sur la cause a été porté à cinq juges, ce
dont les parties ont été informées par ordonnance du 10 décembre
2009. Par acte du 21 décembre 2009, le recourant a demandé la
récusation du juge André Moser, en mettant en cause son impartialité
dans la mesure où il avait déjà statué sur des recours précédemment
déposés par le SAP à l'encontre de la Poste. Après avoir entendu les
parties, le Tribunal de céans a, par décision incidente du 11 février
2010 rendue à trois juges, rejeté la demande de récusation formée par
le recourant.
O.
Les autres faits et arguments des parties seront repris si nécessaire
dans les considérants en droit du présent arrêt.
Droit :
1.
1.1 La procédure de recours est régie par la PA (RS 172.021) pour
autant que la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral
(LTAF, Recueil systématique [RS] 173.32) n'en dispose pas autrement
(art. 37 LTAF). Conformément à l'art. 7 al. 1 PA, le Tribunal administratif
fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui
sont soumis. Les recours lui sont recevables contre les décisions au
sens de l'art. 5 al. 1 PA, prises par les autorités mentionnées aux
art. 33 et 34 LTAF (autorités précédentes) et pour autant qu'il n'existe
pas de motif d'exclusion au sens de l'art. 32 LTAF. Ils lui sont en outre
recevables au titre de l'art. 46a PA, lorsque les autorités précédentes
se voient reprocher, soit de refuser expressément de statuer, soit de
tarder à statuer.
1.2 En l'espèce, le recourant a exposé qu'il y avait lieu de considérer
deux possibilités à propos des lettres de l'autorité inférieure des 19
novembre et 19 décembre 2008 attaquées : soit la Poste avait refusé
de statuer ou n'avait pas encore statué, et le recours pour déni de
Page 7
A-8271/2008
justice était alors ouvert; soit, par son courrier du 19 novembre 2009,
la Poste avait rendu une décision rejetant la requête du SAP tendant à
sa reconnaissance formelle comme partenaire social, et le recours
avait été déposé dans le délai utile qui, conformément à l'art. 50 al. 1
PA, arrivait à échéance le 22 décembre 2008.
1.2.1 Les décisions sont définies à l'art. 5 al. 1 PA comme les mesures
prises par les autorités dans des cas d'espèce qui, fondées sur le droit
public fédéral, ont pour objet, soit de créer, de modifier ou d'annuler
des droits ou des obligations (al. 1 let. a), soit de constater l'existence,
l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations (al. 1 let. b),
soit encore de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes
tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou
obligations (al. 1 let. c). Les décisions doivent en outre respecter les
règles de forme exprimées aux art. 34 ss PA. Elles doivent ainsi être
notifiées par écrit aux parties (art. 34 al. 1 PA). Même si l'autorité les
notifie sous forme de lettre, elles doivent être désignées comme telles,
motivées et mentionner les voies de recours (art. 35 al. 1 PA).
Une notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les
parties (art. 38 PA).
En cas d'incertitude sur le caractère décisoire d'une lettre, il n'importe
pas que cet acte administratif soit désigné comme une décision ou
qu'il remplisse les conditions formelles d'une décision, dans la mesure
où il est suffisant qu'il réponde aux conditions matérielles posées par
l'art. 5 al. 1 PA (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral [TAF]
A-3932/2008 du 7 avril 2009 consid. 2.2.2 et les références).
1.2.2 Conformément à l'art. 46a PA, le recours peut être interjeté pour
déni de justice formel lorsque les autorités précédentes au Tribunal
administratif fédéral refusent, sans en avoir le droit, de rendre une
décision sujette à recours ou tardent à le faire (retard injustifié)
(cf. ANDRE MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor
dem Bundesverwaltungsgericht, Bâle 2008, n. 5.18). Alors que le
recours doit être déposé dans les 30 jours qui suivent la notification de
la décision (art. 50 al. 1 PA), le recours au sens de l'art. 46a PA n'est
pas soumis à une condition de temps (art. 50 al. 2 PA).
Pour être recevable, un tel recours doit porter sur l'absence d'une
décision à laquelle le justiciable a droit; il doit être reproché à l'autorité
inférieure soit de refuser expressément de statuer, soit de tarder à
Page 8
A-8271/2008
statuer. Il s'ensuit qu'il n'y a pas refus de statuer au sens de
l'art. 46a PA, dès lors que l'autorité rend une décision d'incompétence
ou qu'elle refuse d'entrer en matière en considérant qu'une condition
de recevabilité fait défaut; dans ces cas, en effet, il y a une décision
sur l'objet de la demande et non pas un refus de la traiter (cf. arrêt du
Tribunal fédéral 1B_139/2009 du 7 juillet 2009 consid. 6; BERNARD
CORBOZ, Commentaire de la LTF, Berne 2009, n. 8 ad art. 94 LTF).
En d'autres termes, dans la mesure où l'autorité a rendu sa décision
– par exemple en se déclarant incompétente – il n'y a plus place, faute
d'intérêt actuel digne de protection (art. 48 al. 1 let. c PA par analogie),
pour un recours du chef de déni de justice formel ou de retard
injustifié, mais bien uniquement pour un recours ''ordinaire'' selon les
art. 44 ss PA, en relation avec l'art. 5 PA (cf. ATAF 2008/15 du 21 avril
2007 consid. 3.2; arrêts du TAF A-75/2009 du 16 avril 2009 consid. 2
et A-2040/2006 du 17 avril 2007 consid. 4; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER,
op. cit., n. 5.18, 5.24 et 5.30 ss).
1.2.3 Il est enfin de jurisprudence que la reconnaissance par le
Tribunal administratif fédéral de la validité matérielle d'une décision
prise par une autorité inférieure dépend de la compétence de cette
autorité de statuer en la cause. Cette compétence ne constitue
toutefois pas une condition de la recevabilité du recours formé contre
la décision auprès du Tribunal administratif fédéral. En effet, si une
autorité inférieure incompétente statue, elle rend une décision qui,
annulable ou nulle, fondera le bien-fondé du recours dirigé contre elle
auprès du Tribunal (cf. ATF 132 V 93 consid. 1.2, ATF 127 V 29 consid.
4; voir aussi MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., n. 3.9 et les réf. citées).
2.
Selon le recourant, la reconnaissance du SAP comme association
représentant le personnel de la Poste au sens de l'art. 33 LPers (RS
172.220.1) ne constitue pas une mesure interne ou de simple
organisation, mais doit lui permettre de bénéficier des droits de
participation définis par l'art. 33 LPers; il s'agit donc de créer des
droits et obligations en application du droit fédéral. Or, la Poste est,
selon le recourant, en tant qu'établissement de droit public, réputée
autorité au sens de l'art. 1 al. 2 let. c PA et peut toujours rendre des
décisions fondées sur la PA. Le recourant invoque encore la Poste
confond les droits et obligations découlant des art. 33 et 38 LPers. En
effet, à son avis, l'art. 38 LPers – qui, concernant le partenariat social
au sens plein, comprend la signature de la CCT – doit être distingué
Page 9
A-8271/2008
du socle minimal prévu par l'art. 33 LPers – qui, pour les employés du
secteur public, découle de la liberté syndicale consacrée à l'art. 28 de
la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
(Cst., RS 101). Or, précise le recourant, il n'a, en l'occurrence, jamais
été question d'imposer la conclusion d'un contrat collectif de travail au
sens de l'art. 38 LPers; il entre, en revanche, dans la compétence de
l'autorité inférieure de rendre une décision en constatation de droit,
sous la forme d'une reconnaissance du SAP comme association
représentant le personnel de la Poste.
2.1
2.1.1 La Poste est un établissement autonome de droit public de la
Confédération au sens de l'art. 33 let. e LTAF (cf. art. 1 al. 2 let. c PA et
art. 2 al. 1 de la loi fédérale du 30 avril 1997 sur l'organisation de
l'entreprise fédérale de la poste [Loi sur l'organisation de la Poste,
LOP, RS 783.1]; arrêt du TAF A-1508/2007 du 15 novembre 2007
consid. 1.1). Elle constitue, à ce titre, une autorité précédente au
Tribunal administratif fédéral et elle est habilitée à rendre des
décisions au sens de l'art. 5 al. 1 PA (cf. MOSER/ BEUSCH/KNEUBÜHLER,
op. cit., n. 1.34).
Selon l'art. 15 al. 1 LOP, les rapports de service du personnel de la
Poste sont régis par la législation concernant le personnel de la
Confédération. Il en découle que le droit public est applicable, dans la
mesure où les rapports de l'autorité inférieure et du recourant sont
définis par la LPers.
2.1.2 L'autorité inférieure a exposé à ce propos qu'elle est, depuis le
1er janvier 1998, un établissement de droit public disposant de la
personnalité juridique; que, en tant que telle, elle n'est plus soumise à
l'ordonnance sur l'organisation du gouvernement et de l'administration
du 25 novembre 1998 (OLOGA, RS 172.010.1) et ne fait donc plus
partie ni de l'administration fédérale, ni même de l'administration
fédérale décentralisée; que les relations entre la Poste et ses clients
relèvent du droit privé, et non plus de la puissance publique,
conformément à l'art. 11 de la loi fédérale sur la Poste du 30 avril 1997
(LPO, RS 783.0); qu'il en découle que ces relations se fondent
désormais sur des contrats de droit privé, et que, dans bien des
domaines, la Poste n'a plus la compétence de rendre des décisions
fondées sur la PA. Or, ajoute l'autorité inférieure, tel est notamment le
Page 10
A-8271/2008
cas des relations entre la Poste et les associations de personnel, à
l'égard desquelles elle n'intervient pas comme une autorité.
C'est ainsi, relève encore l'autorité inférieure, que l'art. 38 LPers, en
prescrivant l'obligation pour la Poste, comme pour d'autres
établissements de la Confédération, de conclure une CCT avec les
associations de personnel concernées par son domaine d'activité,
prévoit qu'une telle CCT est négociée, et non pas imposée, entre
partenaires sociaux. Par ailleurs, toujours selon l'autorité inférieure,
l'art. 34 LPers ne peut fonder sa compétence de rendre des décisions
administratives en matière de partenariat social; en effet, cette
disposition concerne uniquement les litiges liés aux rapports de travail,
soit les rapports entre employeur et employé.
L'autorité inférieure précise en outre que le recourant se trompe
lorsqu'il prétend que la LPers instaurerait deux niveaux de partenariat
social, soit un socle minimal à l'art. 33 al. 4 LPers et un partenariat
social complet à l'art. 38 LPers; la loi n'établit pas une telle distinction,
mais se contente de prévoir une base légale distincte, selon que
l'employeur est ou non soumis à l'obligation de conclure une CCT.
2.1.3 Il convient de considérer à cet égard que l'art. 33 LPers est la
seule disposition qui fait partie de la section 5 de la LPers, intitulée
''Participation et partenariat social''; elle concrétise et étend, à ce titre,
la liberté syndicale ancrée à l'art. 28 Cst.
Conformément à l'art. 33 LPers, l'employeur fournit en temps utile au
personnel et aux ''associations qui le représentent'' (aussi nommées
syndicats) toutes les informations relatives aux questions importantes
en matière de personnel (al. 1). Il est également tenu de consulter le
personnel et lesdites associations sur les sujets les concernant
(modification de la LPers ou de ses dispositions d'exécution,
modification des systèmes de traitement des données relatives au
personnel, questions relatives à la sécurité au travail et aux mesures
d'hygiène, etc.) (al. 2). Enfin, l'employeur est tenu de mener des
négociations avec les syndicats (al. 3). Cela vaut notamment pour la
CCT que la Poste est tenue, conformément à l'art. 38 LPers, de
conclure avec ces derniers (cf. Message du 14 décembre 1998
concernant la loi sur le personnel de la Confédération, in Feuille
fédérale [FF] 1999 II 1421, 1449 ad art. 29 du projet [33 actuel]; PETER
HELBLING, Entwicklung im Personalrecht des Bundes, Anmerkungen
Page 11
A-8271/2008
zum Bundespersonalgesetz [BPG], in: Peter Helbling/Tomas Poledna
(éd.), Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Berne 1999, p. 1 ss,
p. 30).
Les détails du partenariat social instauré par l'art. 33 LPers sont,
s'agissant de la Poste, réglementés aux ch. 80 ss et à l'annexe 7 de la
CCT Poste (cf. en outre ANNIE ROCHAT PAUCHARD, La nouvelle loi sur le
personnel de la Confédération [LPers], in Rivista di diritto
amministrativo e tributario ticinese [RDAT] 2001 II p. 549 ss, 570).
La CCT Poste, entrée en vigueur le 1er janvier 2002, a, s'agissant de
la Poste, la même valeur que l'ordonnance sur le personnel de la
Confédération du 3 juillet 2001 (OPers, RS 172.220.111.3), laquelle
n'est pas applicable à la Poste (art. 1 al. 1 OPers; cf. Erläuterungen zur
Bundespersonalverordnung, Allgemeines, p. 2). Les dispositions de la
CCT sont pour les rapports de travail contraignantes et ont dès lors
l'effet d'une loi. Il s'ensuit que la question de savoir qui peut participer
à la conclusion d'une CCT est déterminante (PETER HÄNNI,
Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, vol. I, Organisationsrecht,
Personalrecht des Bundes, 2ème éd., Bâle 2004, n. 67 p. 25).
En d'autres termes, seuls les syndicats ''reconnus'' bénéficient des
droits de participation prévus à l'art. 33 al. 1 à 3 LPers et définis dans
la CCT Poste et apparaissent dès lors comme des interlocuteurs
obligatoires de la Poste en tant qu'associations du personnel. Enfin,
comme toutes les CCT conclues au sein du service public, la CCT
Poste doit être qualifiée de contrat de droit public et non de contrat de
droit privé selon l'art. 356 du Code des obligations du 30 mars 1911
(CO, RS 22; cf. JÜRG BRÜHWILER, Gesamtarbeitsvertrag im öffentlichen
Dienst, in: Arbeitsrecht und Arbeitslosenversicherung [ARV] 2002,
p. 172 et les réf.).
2.1.4 La LPers et la CCT Poste ne définissent pas à quelles conditions
– ni selon quelle procédure – un syndicat est susceptible d'être
reconnu par les pouvoirs publics. Il n'en va pas différemment en droit
privé, s'agissant de la reconnaissance d'un syndicat par un employeur.
Cela étant, pas plus qu'en droit privé, cette absence de précision
législative quant à la forme de la reconnaissance ne pose problème en
droit public. En effet, l'acte de reconnaissance ne nécessite en soi
d'être formalisé qu'en cas de contestation. Pour le surplus, la forme de
la reconnaissance ressortit au droit privé si l'employeur relève de ce
droit. En revanche, cette décision remplit les conditions de l'art. 5 al. 1
let. b PA lorsqu'elle émane d'un établissement public, dans la mesure
Page 12
A-8271/2008
où elle est prise aux fins de l'application du droit public et,
singulièrement, de la mise en oeuvre des droits et des obligations
topiques qu'il consacre.
En d'autres termes, la décision de reconnaissance par un employeur
d'une association de son personnel ne peut être détachée de la
reconnaissance des droits que, tantôt le droit privé, tantôt le droit
public, reconnaît à cette association à l'égard de l'employeur.
Au surplus, ce sont le principe de l'égalité de traitement entre les
syndicats et celui de la liberté syndicale consacré à l'art. 28 Cst. qui
servent de référents matériels à la décision de reconnaissance par
l'employeur (cf. KURT MEIER, Der Gesamtarbeitsvertrag im öffentlichen
Dienst, in: Helbling/Poledna [éd.], op. cit., p. 248).
La différence entre le droit privé et le droit public sur ce point tient à la
qualité particulière de l'employeur – qui, dans la fonction publique, est
aussi une autorité – et aux conséquences qu'elle induit. Il résulte ainsi
de la jurisprudence du Tribunal fédéral que la liberté syndicale
comporte, en droit privé, le droit pour les syndicats de participer à des
négociations collectives et de conclure des conventions collectives;
mais qu'un tel droit n'existe pas, en tant que tel, dans la fonction
publique, où les conditions de travail sont réglées par voie législative,
ce qui a pour effet de conférer à l'Etat le double rôle de puissance
publique (législateur) et d'employeur. Pour autant, selon le Tribunal
fédéral, un droit à la reconnaissance des syndicats de la fonction
publique existe à certaines conditions, tenant notamment à la
représentativité et à la loyauté du syndicat concerné, qui devra en
outre disposer de la personnalité juridique; et cette reconnaissance
leur conférera au moins, au titre de l'art. 28 al. 1 Cst., le droit d'être
entendu sous une forme appropriée, voire des droits plus larges si la
loi le prévoit (cf. ATF 129 I 113 consid. 3.3 et 3.4). Or, tel est
précisément le cas de l'art. 33 LPers – dont l'autorité inférieure ne
conteste d'ailleurs pas en soi l'application.
2.1.5 L'on retiendra enfin que, contrairement à ce qui est invoqué par
l'autorité inférieure, l'art. 11 al. 3 LPO, selon lequel les relations de la
Poste avec ses clients relèvent du droit privé, ne saurait s'appliquer
aux relations entretenues par la Poste avec son personnel et avec les
associations de son personnel.
Page 13
A-8271/2008
En effet, conformément à l'art. 15 LOP, les rapports de service du
personnel de la Poste sont régis par la LPers, donc par le droit public.
A cet égard, le fait que la Poste puisse, si les circonstances le
justifient, engager des employés conformément aux dispositions du
CO ne saurait soustraire à l'application du droit public, et
singulièrement des art. 33 et 38 LPers, les relations entre la Poste et
les associations de son personnel. Pas plus que la conclusion par la
Poste, au titre même de l'art. 38 LPers, de la CCT Poste avec les
associations du personnel.
Par ailleurs, il est clair que l'existence juridique en tant que telle d'une
association du personnel découle des seules conditions posées par le
droit privé. Or, ce qui est en jeu ici, ce n'est pas l'existence juridique
en soi de l'association SAP en droit privé, qui est acquise, mais bien le
bénéfice des droits que lui confère la LPers à l'égard de la Poste, et
que cette loi impose à la Poste de respecter. La Poste doit ainsi
décider si les conditions posées, au titre de l'art. 28 Cst., par la
jurisprudence du Tribunal fédéral, en termes de représentativité et de
loyauté, à la reconnaissance par un employeur d'une association, en
qualité d'association de son personnel, sont réalisées; et elle doit se
prononcer, favorablement ou non, par une décision au sens de
l'art. 5 PA, susceptible de recours auprès du Tribunal administratif
fédéral, dès lors que les droits reconnus aux associations du
personnel de l'employeur sont définis par le droit public et qu'ils
doivent être mis en oeuvre par un établissement public.
2.1.6 Il s'ensuit que les relations entretenues par la Poste
conformément aux art. 33 ou 38 LPers avec les associations de son
personnel relèvent bien du droit public, et qu'elles supposent, pour
pouvoir être mises en oeuvre, une décision au sens de l'art. 5 al. 1 PA
venant reconnaître leur qualité à cette fin, que cette décision de
reconnaissance soit implicite ou, en cas de contestation, comme en
l'espèce, expresse.
2.2 Cela étant, la question se pose de savoir si la décision de
reconnaissance requise est constitutive de droits et d'obligations ou
seulement déclarative. Constitutive, elle imposerait le prononcé d'une
décision formatrice au sens de l'art. 5 al. 1 let. a ou c PA; déclarative,
elle supposerait le prononcé d'une décision constatatoire au sens de
l'art. 5 al. 1 let. b PA. Les allégués du recourant ne sont pas toujours
clairs à ce sujet.
Page 14
A-8271/2008
Le Tribunal considère à ce propos que, dans la mesure où la décision
de reconnaissance requise a pour objet de constater que le SAP
remplit les conditions pour bénéficier du statut d'association du
personnel de la Poste au titre de la LPers, il s'agit d'une décision de
constatation au sens de l'art. 5 al. 1 let. b PA, dont le prononcé, certes
nécessaire en cas de contestation, se limite toutefois à faire le constat
que les conditions posées par la jurisprudence à la reconnaissance
d'un syndicat sont remplies.
2.3 Demeure la question de savoir si l'art. 33 LPers constitue une
base légale suffisante pour fonder la compétence de l'autorité
inférieure de rendre une décision sur une demande de reconnaissance
de ses droits (et de ses obligations) par un syndicat qui souhaiterait
être agréé par la Poste à cette fin. La question serait d'ailleurs la
même s'agissant de l'application de l'art. 38 LPers.
2.3.1 Dans la présente cause, l'autorité inférieure se dénie toute
compétence, au motif que, le litige n'étant pas relatif aux rapports de
travail, sa compétence ne saurait être fondée sur l'art. 34 LPers, qui
prévoit que si, lors de litiges liés aux rapports de travail, aucun accord
n'intervient, l'employeur rend une décision.
2.3.2 Une telle conclusion exclusive ne peut cependant être tirée de
cette disposition, s'agissant des art. 33 et 38 LPers. En effet, l'art. 34
LPers envisage une situation de litige liée aux rapports de travail, et
encourage à la régler par voie d'accord avant le prononcé d'une
décision par la Poste, employeur public. Or, s'il est de bonne
législation d'envisager expressément un tel mode de règlement des
litiges de travail, il n'en va pas de même s'agissant de la mise en
oeuvre des art. 33 et 38 LPers. Le prononcé d'une décision de
reconnaissance, en préalable à leur application, découle en effet de la
nécessité même de la mise en oeuvre des art. 33 et 38 LPers, sauf à y
voir des dispositions dénuées de force juridique.
Il convient ainsi de considérer que la Poste a le devoir de répondre par
le prononcé d'une décision de constatation négative au sens de l'art. 5
al. 1 let. b PA lorsqu'elle refuse de reconnaître à une association de
son personnel le bénéfice des droits énoncés par l'art. 33
(et par l'art. 38) LPers. Ce devoir de statuer découle de la nécessité
même de l'application de ces dispositions, et, en dernière analyse, de
l'art. 28 Cst. En effet, il reviendrait à vider ces dispositions
Page 15
A-8271/2008
constitutionnelle et législatives de leur sens si l'employeur, en tant qu'il
est soumis au droit public, pouvait empêcher un syndicat d'exercer les
droits que lui reconnaît la loi et la Constitution, et donc de jouer son
rôle d'interlocuteur valable et ''obligatoire'' des pouvoirs publics (selon
les termes de l'ATF 129 I 113 consid. 3.4), sans avoir à rendre compte,
par le prononcé d'une décision, des raisons de fond qui le conduisent
à un tel refus. A défaut, le refus de reconnaissance serait un acte
administratif qui échapperait à la garantie de l'accès au juge, laquelle,
conformément à l'art. 29a Cst., est d'ailleurs l'une des raisons d'être
du Tribunal de céans.
3.
3.1 Il suit de ce qui précède que la Poste, en sa qualité d'employeur
au sens de la LPers (art. 2 al. 1 let. c LPers), est compétente pour
statuer, par voie de décision au titre de l'art. 5 PA, sur les demandes
de ''participation'' (informations sur des questions importantes,
intégration à la table des négociations, etc.) qui lui sont adressées sur
le fondement de l'art. 33 LPers. Il en découle qu'elle est également
compétente pour statuer sur l'existence ou non, pour un syndicat
donné, du droit de bénéficier des droits découlant de la disposition
précitée, conformément à l'art. 25 PA. Une telle procédure formelle de
reconnaissance des droits des syndicats de la fonction publique
– comme partenaires sociaux obligatoires – en cas de contestation y
afférente est d'ailleurs conforme au système prévu par le législateur et
protégé par l'art. 28 Cst. (cf. MEIER, op. cit., p. 248; ATF 129 I 113
consid. 3.3 et 3.4).
3.2 C'est par conséquent à tort que l'autorité inférieure s'est déclarée
incompétente pour traiter la demande de reconnaissance du
recourant. Le fait que l'on ne se trouve pas dans un cas de litige lié
aux rapports de travail au sens de l'art. 34 LPers ne saurait avoir
d'incidence. De plus, force est d'admettre que le recourant a un intérêt
digne de protection à voir reconnaître son statut de syndicat de la
Poste. A cet égard, peu importe que, pour l'heure, il semble se
prévaloir uniquement des deux premiers alinéas de l'art. 33 LPers, et
non du troisième. En effet, contrairement à ce qu'il invoque, tous les
syndicats – et non seulement ceux qui entendent se prévaloir de leur
droit de participer à des négociations (art. 33 al. 3 LPers) – doivent
remplir un certain nombre de conditions, en termes de représentativité
et de loyauté, pour pouvoir être reconnus comme tels, et ont le droit
Page 16
A-8271/2008
d'être reconnus – ou, plus précisément, de voir leurs droits reconnus
– si ces dernières sont remplies.
3.3 Ainsi donc, la demande en reconnaissance de droits dont le
recourant avait saisi la Poste appelait, conformément aux art. 28 al. 1
Cst. et 33 LPers, le prononcé d'une décision par l'autorité inférieure
(cf. art. 1 al. 1 PA).
Or il appert que, même si l'autorité inférieure a bien ''pris acte'' de
l'existence du recourant, le statut de syndicat de ce dernier – au même
titre que les syndicats GeKo et transfair – est encore loin d'être
officiellement reconnu. Ainsi, l'accès à la rubrique intranet
''Répertoires-syndicats'' lui serait refusé, tout comme l'accès aux
tableaux d'affichage des syndicats, le recourant devant se contenter
d'utiliser celui du personnel de l'autorité inférieure (cf. lettre de la
Poste au SAP du 11 avril 2006). De même, il ressort du dossier que,
depuis 2006, le recourant se voit refuser le droit d'obtenir des
informations relatives à des questions de personnel (Bordereau n° 2
du recourant du 15 juin 2009, pièces 19a à 19i). Il paraît dès lors
légitime que le recourant demande à éclaircir, une fois pour toutes, par
une décision susceptible de recours, la question de son statut de
syndicat ''reconnu'' – ou non – de la Poste.
4.
Le recours a été déposé principalement pour refus de statuer; à ce
titre, il n'est pas soumis à délai (art. 50 al. 2 PA), mais il n'est
recevable que si une autorité inférieure au sens de la PA a refusé
expressément de statuer (cf. consid. 1.2.2 ci-avant).
4.1 Or il ressort du dossier – et le recourant ne le conteste pas – que,
par lettre du 19 novembre 2008, confirmée le 19 décembre suivant, la
Poste s'est déclarée incompétente pour statuer sur sa demande de
reconnaissance. Les deux lettres en question constatent
l'incompétence de la Poste et, partant, affectent les droits invoqués
par le recourant. En effet, et malgré le refus de l'autorité inférieure d'y
reconnaître une décision au sens de l'art. 5 PA (et de la définir
formellement comme telle), l'acte en recours, qui déclare irrecevable
une demande tendant à constater des droits et obligations, remplit les
conditions de l'art. 5 al. 1 let. b PA. Il s'agit d'une décision
d'incompétence au sens de cette dernière disposition.
Page 17
A-8271/2008
4.2 Il s'ensuit, s'agissant de la recevabilité du recours pour déni de
justice, qu'il ne peut être fait grief à la Poste d'avoir refusé de statuer,
puisque décision a matériellement été rendue. Le recours pour déni de
justice doit donc être traité comme un recours « ordinaire »
(cf. consid. 1.2.2 ci-avant). Pour le surplus, la question du retard à
statuer, invoquée en grief, pourra être laissée ouverte. En effet,
adressé le 22 décembre 2008 au Tribunal de céans, le recours
respecte en soi les conditions de qualité, de temps et de forme
prescrites par la loi (art. 48 et ss PA) pour venir contester la lettre du
19 novembre 2008, en tant qu'elle a matériellement rang de décision
au sens de l'art. 5 al. 1 PA.
4.3 Pour lors, et comme il a été vu, la décision en recours a été
rendue en violation de la loi, dans la mesure où l'autorité inférieure
était compétente pour statuer sur la demande de reconnaissance du
recourant. Le recours doit donc, en principe, être admis. Cela étant,
l'on relèvera que, lorsque le recours porte sur une décision par
laquelle l'autorité s'est déclarée incompétente pour statuer sur une
prétention que l'administré invoque devant elle, l'autorité de recours
doit se limiter à examiner si c'est à bon droit que l'autorité inférieure a
déclaré son incompétence. L'admission du recours ne peut mener qu'à
la constatation formelle de la compétence de l'autorité inférieure et à
la transmission du dossier à cette dernière pour qu'elle se prononce
au fond sur la demande du recourant. En tant qu'elles portent sur le
fond du litige, les conclusions très subsidiaires du recourant sont dès
lors irrecevables (cf. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., n. 2.164).
5.
De l'ensemble des considérants qui précèdent, il suit que le recours
contre la décision d'incompétence de l'autorité inférieure doit être
admis dans la mesure de sa recevabilité, et que la cause doit être
renvoyée à cette autorité afin qu'elle statue au fond sur la demande du
recourant.
5.1 Conformément à l'art. 63 al. 1 PA, les frais de procédure sont mis
à la charge de la partie qui succombe; aucun frais ne peut toutefois
être mis à la charge des autorités inférieures (al. 2). Les frais sont
arrêtés conformément à l'art. 4 du règlement du 21 février 2008
concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal
administratif fédéral (FITAF, RS 173.320.2). S'agissant des dépens,
l'art. 64 al. 1 PA et l'art. 7 al. 1 FITAF prévoient qu'ils sont alloués,
Page 18
A-8271/2008
d'office ou sur requête, à la partie ayant entièrement ou partiellement
obtenu gain de cause. Les autorités fédérales et, en règle générale,
les autres autorités parties n'y ont pas droit (art. 7 al. 3 FITAF).
5.2 En l'occurrence, le recours se voit très largement admis dans son
principe. Il sera dès lors statué sans frais et restitution sera faite au
recourant de l'avance de frais de 1'000 francs versée. Enfin, vu l'issue
du litige, il convient d'allouer au recourant une indemnité à titre de
dépens, qui sera arrêtée en l'espèce à 2'500 francs.
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est admis au sens des considérants, dans la mesure où il
est recevable.
2.
La cause est renvoyée à l'autorité inférieure qui est invitée à statuer
sur la demande du recourant.
3.
Il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance de frais de
1'000 francs effectuée par le recourant lui sera restituée dès l'entrée
en force du présent arrêt.
4.
L'autorité inférieure versera une indemnité de 2'500 francs à titre de
dépens au recourant.
5.
Le présent arrêt est adressé:
- au recourant (Acte judiciaire)
- à l'autorité inférieure (Acte judiciaire)
L'indication des voies de droit figure à la page suivante.
Le président du collège : La greffière :
Jérôme Candrian Myriam Radoszycki
Page 19
A-8271/2008
Indication des voies de droit :
Pour autant que les conditions au sens des art. 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]) soient remplies,
la présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral par
la voie du recours en matière de droit public, dans les trente jours qui
suivent la notification. Le mémoire doit être rédigé dans une langue
officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve,
et être signé. La décision attaquée et les moyens de preuve doivent
être joints au mémoire, pour autant qu'ils soient en mains de la partie
recourante (voir art. 42 LTF).
Expédition :
Page 20