Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung I
A-8284/2010
Urteil vom 21. Juni 2011
Besetzung Richter Markus Metz (Vorsitz),
Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot, Richter Lorenz
Kneubühler,
Gerichtsschreiber Bernhard Keller.
Parteien A._______ AG,
Beschwerdeführerin,
gegen
Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement EJPD,
Informatik Service Center ISC-EJPD,
Dienst Überwachung Post- und Fernmeldeverkehr ÜPF,
3003 Bern,
Vorinstanz,
Kanton Zürich, Staatsanwaltschaft …,
Beigeladene.
Gegenstand Datenlieferungspflicht.
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Sachverhalt:
A.
Am 27. Oktober 2010 hat die Staatsanwaltschaft … die Überwachung des
gesamten Internetverkehrs, der über einen bestimmten
Breitbandanschluss des Festnetzes von A._______ erfolgt, angeordnet
und diese Anordnung dem Dienst Überwachung Post- und
Fernmeldeverkehr ÜPF zugestellt.
B.
Mit Verfügung vom 1. November 2010 verpflichtete der Dienst ÜPF
A._______ AG, auf die technische Umsetzung der aktiven Überwachung
des gesamten Internetverkehrs über den von der Staatsanwaltschaft
bezeichneten Breitbandanschluss hinzuarbeiten und diese
Überwachungsmassnahme entsprechend der technischen Weisung in
Anhang 1 so schnell wie möglich, spätestens jedoch bis zum
5. November 2010, umzusetzen. Der Anhang 1 wurde zum
integrierenden Bestandteil der Verfügung erklärt. Neben weiteren
Anordnungen zu Kosten, Entschädigung, Nichterkennbarkeit und
Geheimhaltung der Überwachung entzog der Dienst ÜPF einer allfälligen
Beschwerde gegen die Verfügung die aufschiebende Wirkung. In
technischer Hinsicht verlangte er insbesondere den gesamten IP Verkehr
zu duplizieren und gemäss den in den "Technical Requirements for
Telecommunication Surveillance TR TS" in der Version vom 1. August
2009 und dessen "Annex G" gegebenen Angaben an ihn auszuleiten
sowie die Daten gemäss "TR TS Annex G.1" zu liefern.
C.
Gegen diese Verfügung erhebt A._______ AG (nachfolgend:
Beschwerdeführerin) am 1. Dezember 2010 Beschwerde an das
Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragt die Aufhebung der Verfügung
und in Bezug auf das Verfahren die Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung.
In der Hauptsache macht die Beschwerdeführerin geltend, dass sie seit
Juli 2007 die Überwachung von Breitband-Internetzugängen (nachfolgend
auch als "IP-Broadband-Überwachung bezeichnet) durchführe. Sie habe
die von der Staatsanwaltschaft …angeordnete Überwachung gestützt auf
den Auftrag des Dienstes ÜPF (nachfolgend: Vorinstanz) vom 29.
Oktober 2010 noch am selben Tag in bewährter Manier ausgeführt.
Anscheinend vermöge die Vorinstanz diesen zugeleiteten
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Fernmeldeverkehr nicht mehr zu verarbeiten. Sie selbst könne eine IP-
Broadband-Überwachung jedoch nicht anders als in der bisherigen Form
vornehmen. Sie sei aus technischen Gründen nicht in der Lage, die
angefochtene Verfügung, namentlich deren Anhang 1 umzusetzen.
Hierfür sei ein grösseres Projekt notwendig. Weiter rügt die
Beschwerdeführerin, die Vorinstanz verstosse gegen ihre Pflicht, den
Fernmeldeverkehr entgegen zu nehmen, ihr Verhalten sei
unangemessen, willkürlich und treuwidrig. Der in der Verfügung erwähnte
Annex G sei nie in Kraft getreten, so sei er nie in der Amtlichen
Sammlung publiziert worden, noch gebe es dort einen Hinweis auf eine
anderweitige Publikation. Der Beschwerdeführerin seien nur TR TS und
ein Annex G als Entwurf bekannt, zu dem sie letztmals am 16. April 2010
Stellung genommen habe.
D.
In ihrer Vernehmlassung vom 15. Dezember 2010 beantragt die
Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde, die Abweisung des Gesuchs
um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sowie die Beiladung
der Staatsanwaltschaft …. Die Vorinstanz wirft hinsichtlich der
Zulässigkeit der Beschwerde die Frage auf, ob es sich im konkreten Fall,
einem Ermittlungsverfahren wegen Betäubungsmittelkriminalität, um eine
Verfügung auf dem Gebiet der inneren und äusseren Sicherheit des
Landes handelt, gegen die keine Beschwerdemöglichkeit besteht. Ferner
stelle sich die Frage, ob die Beschwerdeführerin besonders berührt sei;
diese sei nämlich seit längerem verpflichtet, die für die Überwachung
notwendigen Einrichtungen zu beschaffen und zu installieren. Im Übrigen
sei die Beschwerdeführerin nicht berechtigt, die Rechtmässigkeit,
Notwendigkeit und Verhältnismässigkeit der Überwachungsmassnahme,
wie sie die zuständige kantonale Behörde angeordnet habe, zu rügen.
Materiell bringt die Vorinstanz insbesondere vor, sie sei zur Regelung der
technischen und administrativen Einzelheiten befugt und habe daher
beispielsweise die TR TS sowie den Annex G erlassen. Dieser Annex sei
im August 2009 veröffentlicht worden und am 1. Juli 2010 in Kraft
getreten. Die Übergangsfrist bis am 30. Juni 2010 sei abgelaufen,
weshalb die IP-Broadband-Überwachung nach den technischen
Regelungen in Annex G vorgenommen werden müsse. Sie halte mobiles
Equipment bereit, wenn die Fernmeldedienstanbieterinnen eine
Überwachungsanordnung nicht umsetzen könnten. Sie bestreitet zudem
ein willkürliches oder treuwidriges Verhalten oder einen
Ermessensmissbrauch. Bei den TR TS und Annex G handle es sich um
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Richtlinien; diese müssten weder in der Amtlichen Sammlung noch im
Bundesblatt veröffentlicht werden. Die von der Beschwerdeführerin
erwähnten TR TS, zu denen sie im April 2010 Stellung genommen habe,
seien ihre neuen TR TS.
E.
Mit Zwischenverfügung vom 22. Dezember 2010 heisst das
Bundesverwaltungsgericht das Gesuch der Beschwerdeführerin gut und
stellt die aufschiebende Wirkung der Beschwerde wieder her. Mit einer
weiteren Verfügung vom 25. Januar 2011 entspricht das
Bundesverwaltungsgericht dem Antrag der Vorinstanz, lädt den Kanton
Zürich, vertreten durch die Staatsanwaltschaft…, zum Verfahren bei
(Beigeladene) und gibt Gelegenheit zur Stellungnahme bis am
12. Februar 2011.
F.
In ihrer Vernehmlassung vom 27. Januar 2011 bestätigt die Vorinstanz
ihre Anträge. Die TR TS müssten nicht in der AS oder im Bundesblatt
publiziert werden, das Datum des Inkrafttretens sei der
Beschwerdeführerin und den anderen Anbieterinnen von
Fernmeldediensten mehrfach schriftlich mitgeteilt worden. Die in Kraft
getretene Fassung der TR TS und des Annex G sei der
Beschwerdeführerin zur Verfügung gestellt worden. Daneben gäbe es
neue TR TS; diese seien in der Bereinigungsphase und noch nicht in
Kraft getreten. Die Beschwerdeführerin sei in die Ausarbeitung der hier
massgebenden TR TS einbezogen worden; diese seien nicht aus einer
Laune der Vorinstanz entstanden.
G.
Die Beigeladene nimmt am 8. Februar 2011 Stellung, betont die
Rechtmässigkeit der angeordneten Überwachung und weist auf die
Wichtigkeit von Internet-Überwachungen bei Strafuntersuchungen hin.
Die technischen Fortschritte in diesem Bereich würden auch von
Straftätern genutzt. Für sie als Strafverfolgungsbehörde sei die Tatsache
beunruhigend, dass sich die Festlegung der technischen Richtlinien lange
verzögere; solange diese nicht vorlägen, sei die Überwachung als
Spezialfall zu betrachten, aber dennoch durchzuführen. Schliesslich
appelliert die Beigeladene an alle Beteiligten, rasch eine Lösung zu
finden um die Verfolgung und Überführung von Tätern zu ermöglichen.
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H.
Am 4. März 2011 reicht die Beschwerdeführerin Schlussbemerkungen ein
und hält an ihrer Beschwerde fest. Es herrsche bezüglich der Richtlinien
ein Durcheinander; seit 2007 gäbe es vier verschiedene Entwürfe für
technische Richtlinien, wobei sich deren Struktur und Inhalt unterscheide.
Es gehe nicht an, einen Teil eines früheren Konzepts in Kraft zu setzen
und unmittelbar danach an etwas anderem weiterzuarbeiten, das dem
vermeintlich in Kraft gesetzten widerspreche. Mit Schreiben vom 9. Juni
2009 habe ihr die Vorinstanz die gesamten Richtlinien inkl. Annex G
zugestellt, um Stellungnahme ersucht und angekündigt, dass diese auf
den 1. August 2009 in Kraft treten würden mit einer Übergangsfrist bis
30. Juni 2010, in der die notwendige Zertifizierung durchgeführt werde.
Die Richtlinien seien nicht in Kraft gesetzt, noch sei das erwähnte
Zertifizierungsverfahren durchgeführt worden.
I.
Auf weitere Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten
befindlichen Schriftstücke wird – soweit entscheidrelevant – in den
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1. Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des
Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32)
Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom
20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR
172.021), sofern sie von Behörden erlassen wurden, die gemäss Art. 33
VGG als Vorinstanzen gelten und überdies keine Ausnahme nach Art. 32
VGG vorliegt. Der Dienst Überwachung Post- und Fernmeldeverkehr ist
gemäss Art. 3 Abs. 1 der Verordnung vom 31. Oktober 2001 über die
Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs (VÜPF, SR 780.11)
administrativ dem Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement
zugeordnet und damit eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG.
1.2. Die Vorinstanz wirft die Frage auf, ob die Ausnahme nach Art. 32
Abs. 1 Bst. a VGG gegeben sei und es sich der Sache nach um eine
Verfügung auf dem Gebiet der inneren und äusseren Sicherheit des
Landes handle. In der Botschaft zum VGG wurde zu dieser Ausnahme
ausgeführt, dass es sich hierbei um Anordnungen mit vorwiegend
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politischem Charakter handle, die sich für eine richterliche Überprüfung
nicht eigneten (BBl 2001 4387). Die Bestimmung entspricht im Übrigen
Art. 83 Bst. a des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR
173.110) und korrespondiert mit Art. 72 Bst. a VwVG. Es handelt sich
hierbei um Massnahmen zum Schutz des staatlichen Bestandes und der
verfassungsmässigen Ordnung (LEBER MARINO, in: Auer/Müller/Schindler
[Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren
(VwVG), Zürich 2008, Rz. 6 zu Art. 72). Die angefochtene Verfügung
stützt sich auf das Bundesgesetz vom 6. Oktober 2000 betreffend die
Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs (BÜPF, SR 780.1) und
nicht etwa auf das Bundesgesetz vom 21. März 1997 über Massnahmen
zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS, SR 120). Nach den
Ausführungen der Vorinstanz liegt der Verfügung eine Strafuntersuchung
im Bereich der Betäubungsmittelkriminalität zu Grunde. Auch wenn es
sich dabei um schwere und zumeist organisierte Kriminalität handelt,
betrifft diese nicht ohne Weiteres die innere oder äussere Sicherheit der
Schweiz. Die Beigeladene hat denn auch nicht geltend gemacht, dass es
sich um ein die innere oder äussere Sicherheit des Landes betreffendes
Strafverfahren handle. Die in der Verfügung angeordnete Massnahme
lässt zudem keinen politischen Charakter oder fehlende Justiziabilität
erkennen. Art. 32 VÜPF sieht denn auch die Beschwerde gegen
Verfügungen der Vorinstanz über den Vollzug der Verordnung nach den
allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege ausdrücklich
vor. Unter Würdigung all dieser Umstände ist eine Ausnahme nach
Art. 32 VGG zu verneinen.
1.3. Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer durch
die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse
an der Aufhebung oder Änderung hat. Die Beschwerdeführerin ist
Adressatin der Verfügung, wird durch diese zu einem Tun verpflichtet und
damit beschwert. Aufgrund der Vorbringen der Parteien ist nicht die
(strafprozessuale) Zulässigkeit der Überwachung Streitgegenstand – zu
deren Beurteilung die Strafverfolgungsbehörden zuständig wären (vgl.
Art. 10 Abs. 5 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 betreffend die
Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs [BÜPF, SR 780.1]) –
sondern die der Beschwerdeführerin auferlegten Pflichten. Wie im Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts A-2335/2008 vom 10. März 2009 E. 3.3.2
festgehalten worden ist, kann eine Anbieterin von Fernmeldediensten in
ihrer Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht geltend machen,
eine bestimmte Art der Überwachung fordere von ihr Kenntnisse und
technische Mittel, über die sie nicht verfüge. Sie kann sich dagegen
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wehren, sich solche Kenntnisse und Mittel aneignen zu müssen und sehr
hohe Investitionen für eine bestimmte Art der Überwachung des
Fernmeldeverkehrs zu tätigen, sofern diese Art der Überwachung –
unabhängig von einem konkreten Anwendungsfall – nicht rechtmässig ist.
Ebenso kann eine unverhältnismässige Umsetzungsfrist gerügt werden
(vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-2335/2008 vom 10. März
2009 E. 11). Die Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführerin ist daher
zu bejahen.
1.4. Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(vgl. Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist daher einzutreten.
2.
2.1. Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet mit voller Kognition. Es
überprüft auf entsprechende Rüge hin die angefochtene Verfügung auf
Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder
Missbrauchs des Ermessens, die Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhalts und die Angemessenheit der angefochtenen Verfügung
(Art. 49 VwVG). Es auferlegt sich allerdings dann eine gewisse
Zurückhaltung, wenn es um die Beurteilung von technischen Fragen geht,
in denen die Vorinstanz oder ein beigezogenes Fachamt über ein
besonderes Fachwissen verfügt, das dem Bundesverwaltungsgericht
nicht zur Verfügung steht. Dagegen prüft es frei und uneingeschränkt, ob
die Vorinstanz den Sachverhalt korrekt festgestellt, die für den Entscheid
wesentlichen Punkte geprüft, die erforderlichen Abklärungen sorgfältig
und umfassend vorgenommen hat sich dabei von sachkonformen
Erwägungen hat leiten lassen (vgl. BGE 133 II 35 E. 3; BGE 125 II 591 E.
8a; vgl. auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-954/2009 vom
1. Juli 2010 E. 13.1; siehe auch ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ
KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel
2008, S. 74 ff. Rz. 2.154 ff.; ULRICH HÄFELIN/ GEORG MÜLLER/FELIX
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. Zürich/St. Gallen 2010
Rz. 446c f.).
2.2. Das BÜPF wurde mit der Einführung der eidgenössischen
Strafprozessordnung auf den 1. Januar 2011 revidiert. Diejenigen
Bestimmungen, die im vorliegenden Fall entscheidwesentlich sind, sind
von dieser Revision nicht betroffen, weshalb sich insofern keine
intertemporalrechtlichen Fragen stellen.
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3.
Die Beschwerdeführerin rügt zunächst, die angefochtene Verfügung
stütze sich auf eine nicht existierende Grundlage. Die technischen
Richtlinien und deren Annex G, auf die sich die Verfügung stütze, seien
nicht publiziert und damit auch nicht in Kraft getreten und für die
Beschwerdeführerin nicht verbindlich.
3.1. Die Vorinstanz macht demgegenüber geltend, Annex G sei keine
gesetzliche Grundlage sondern der Anhang einer Richtlinie. Richtlinien
fielen nicht unter die Regelungen des Publikationsgesetzes und müssten
daher nicht in der Amtlichen Sammlung oder dem Bundesblatt
veröffentlicht werden.
3.2. Die Veröffentlichungen des Bundesrechts regelt das Bundesgesetz
vom 18. Juni 2004 über die Sammlungen des Bundesrechts und das
Bundesblatt (Publikationsgesetz, PublG, SR 170.512). Gemäss Art. 2
Bst. e PublG werden in der Amtlichen Sammlung die übrigen
rechtsetzenden Erlasse der Bundesbehörden sowie von Organisationen
und Personen des öffentlichen oder des privaten Rechts, die mit
Verwaltungsaufgaben betraut sind, jedoch nicht der Bundesverwaltung
angehören, veröffentlicht. Erst mit der Veröffentlichung verpflichten diese
Texte die Adressaten (Art. 8 PublG). In der Botschaft des Bundesrates
vom 22. Oktober 2003 wird zu Art. 2 Bst. e PublG ausgeführt, dass unter
die «übrigen rechtsetzenden Erlasse der Bundesbehörden» die
Verordnungen der Departemente, Gruppen und Ämter (Art. 48 des
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997
[RVOG, SR 172.010]), die Reglemente des Parlaments und seiner
Kommissionen sowie die Erlasse der eidgenössischen Gerichte fallen.
Reglemente ausserparlamentarischer Kommissionen (z. B.
Organisationserlasse von Behördenkommissionen) oder anderer Stellen
der dezentralen Verwaltung fallen ebenfalls unter diese Bestimmung,
sofern sie rechtsetzender Natur sind (BBl 2003 7722). Die technischen
Richtlinien sind demzufolge nur dann zu publizieren, wenn sie unter die
Texte im Sinne von Art. 2 Bst. e PublG fallen, also rechtsetzender Natur
sind. Als rechtsetzend gelten gemäss Art. 22 Abs. 4 des Bundesgesetzes
vom 13. Dezember 2002 über die Bundesversammlung
(Parlamentsgesetz, ParlG, SR 171.10) diejenigen Bestimmungen, die in
unmittelbar verbindlicher und generell-abstrakter Weise Pflichten
auferlegen, Rechte verleihen oder Zuständigkeiten festlegen (vgl. auch
GIOVANNI BIAGGINI, Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, Kommentar, Zürich 2007, N. 5 zu Art. 163 BV).
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Die Regelungskompetenzen auf dem Gebiet der Fernmeldeüberwachung
sind wie folgt ausgestaltet: Der Gesetzgeber hat in Art. 15 Abs. 1 BÜPF
die Anbieterinnen von Fernmeldediensten (FDA) unter anderem
verpflichtet, dem Dienst ÜPF auf Verlangen den Fernmeldeverkehr der
überwachten Person zuzuleiten. Gemäss Art. 15 Abs. 6 und Art. 17 BÜPF
bestimmt der Bundesrat die Einzelheiten der Pflichten der FDA und
erlässt die Vollzugsvorschriften. Gestützt darauf hat der Bundesrat die
VÜPF erlassen. Diese legt für die Fernmeldeüberwachung mit Ausnahme
von Internet (Art. 16 VÜPF) sowie für die Überwachung der Internet-
Zugänge (Art. 24 VÜPF) die einzelnen Überwachungstypen fest, zu deren
Ausführung die FDA gemäss Art. 18 bzw. Art. 26 VÜPF verpflichtet sind.
Die Vorinstanz hat gemäss Art. 13 Abs. 1 Bst. b BÜPF die Aufgabe, die
FDA anzuweisen, die für die Überwachung notwendigen Massnahmen zu
treffen. Sie bestimmt gemäss Art. 25 Abs. 1 VÜPF im Einzelfall die
technischen und organisatorischen Massnahmen und regelt gemäss
Art. 33 Abs. 1bis VÜPF durch Richtlinien die technischen und
administrativen Einzelheiten der einzelnen Überwachungstypen.
Streitig ist eine Richtlinie bzw. deren Anhang für die Überwachung des
Internetverkehrs, der über einen Breitband-Anschluss des Festnetzes
abgewickelt wird. Demnach sind die Bestimmungen des 6. Abschnitts der
VÜPF betreffend die Überwachung der Internetzugänge anwendbar. Die
Vorinstanz beruft sich denn auch in ihrer Verfügung auf Art. 25 Abs. 5
VÜPF, der sich im 6. Abschnitt befindet. Im Bereich der Internet-Zugänge
beschränkt sich die erlassene Regelung jedoch im Wesentlichen auf
verschiedene Überwachungsarten des E-Mail-Verkehrs. Art. 24 VÜPF
enthält damit die momentan möglichen Überwachungstypen (vgl. auch
Einleitungssatz von Art. 24 VÜPF "Folgende Überwachungstypen können
angeordnet werden" und THOMAS HANSJAKOB, BÜPF / VÜPF, Kommentar
zum Bundesgesetz und zur Verordnung über die Überwachung des Post-
und Fernmeldeverkehrs, St. Gallen 2002, S. 338). Es ist unbestritten,
dass sich die verfügte Überwachungsart, der über einen Breitband-
Anschluss abgewickelte Internetverkehr, keinem der in Art. 24 VÜPF
aufgezählten Überwachungstypen zuordnen lässt. Damit entfällt jedoch
auch die Zuständigkeit der Vorinstanz zum Erlass von Richtlinien,
beschränkt sich diese doch nach dem in allen sprachlichen Fassungen
klaren Wortlaut von Art. 33 Abs. 1bis VÜPF auf die einzelnen
Überwachungstypen: "Der Dienst regelt durch Richtlinien die technischen
und administrativen Einzelheiten der einzelnen Überwachungstypen", "Le
service règle dans des directives les détails techniques et administratifs
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relatifs à la mise en œuvre de chaque type de surveillance" bzw. "Il
Servizio disciplina per il tramite di direttive i dettagli tecnici e
amministrativi dei singoli tipi di sorveglianza". Damit ergibt sich, dass die
Vorinstanz zurzeit gar nicht zuständig ist, eine Richtlinie für die
Überwachung des Internet-Verkehrs zu erlassen und eine rechtlich nicht
genügend verankerte Pflicht der FDA zu konkretisieren. Die Frage der
Publikationspflicht und des Inkraftretens der Richtlinie und ihres Anhangs
stellt sich damit nicht.
Es ist somit festzustellen, dass mit der angefochtenen Verfügung der
Beschwerdeführerin eine Pflicht auferlegt wird, nämlich die Durchführung
eines Überwachungstyps, für den die vom Gesetzgeber verlangte
Konkretisierung durch den Bundesrat fehlt. Dieser Verfügung fehlt mithin
eine genügend konkretisierte Grundlage in einer Verordnung, weshalb sie
nicht rechtmässig und aufzuheben ist.
4.
Da sich bereits die rechtliche Grundlage der angefochtenen Verfügung
als ungenügend erweist, sind die übrigen Rügen dagegen nicht weiter zu
prüfen.
Zu Bemerkungen Anlass gibt jedoch die Rechtsmittelbelehrung der
Vorinstanz. Gemäss dieser könne subsidiär Verfassungsbeschwerde
beim Schweizerischen Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern
erhoben werden. Gemäss Art. 113 des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) steht dieses Rechtsmittel nur gegen
Entscheide letzter kantonaler Instanzen zur Verfügung. Die angefochtene
Verfügung ist jedoch von einer Bundesbehörde erlassen worden, weshalb
eine subsidiäre Verfassungsbeschwerde nicht erhoben werden kann.
Überdies wäre ein solches Rechtsmittel in Fällen, in denen es zulässig
ist, an das Schweizerische Bundesgericht, 1000 Lausanne 14 zu richten.
5.
Die Kosten des Verfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht werden in
der Regel der unterliegenden Partei auferlegt, wobei Bundesbehörden als
Vorinstanzen keine Verfahrenskosten auferlegt werden (Art. 63 Abs. 1
und 2 VwVG). Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegt die
Vorinstanz. Es sind daher keine Verfahrenskosten zu erheben. Der von
der Beschwerdeführerin geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von
Fr. 2'000.— ist ihr nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils
zurückzuerstatten.
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6.
Der Vertreter der Beschwerdeführerin steht in einem Arbeitsverhältnis zu
ihr. Gemäss Art. 9 Abs. 2 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die
Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE,
SR 173.320.2) steht ihr daher trotz Obsiegens keine Parteientschädigung
zu. Zudem sind auch keine grösseren Auslagen ersichtlich, weshalb
gemäss Art. 7 VGKE auch insofern von einer Parteikostenentschädigung
abzusehen ist.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Verfügung der Vorinstanz
vom 1. November 2010 aufgehoben.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der Kostenvorschuss von
Fr. 2'000.— wird der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des
vorliegenden Urteils zurückerstattet. Hierzu hat sie dem
Bundesverwaltungsgericht ihre Post- oder Bankverbindung anzugeben.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Einschreiben)
– der Beigeladenen (Einschreiben)
– das Generalsekretariat des Eidgenössischen Departements für Justiz
und Polizei (Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
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Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Frist steht still vom 15. Juli bis und mit dem 15. August (Art. 46 Abs. 1
Bst. b BGG). Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit
Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der
angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der
Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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